A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról szóló 3/2013. (III. 8.) önkormányzati rendelete 2. § o) pontja, 5. § (2) bekezdés 2. pontja és 6. § (11) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. Az indítványozó gazdasági társaságok jogi képviselőjük (Szabó Kocsis Ügyvédi Iroda, képviseli: dr. Szabó Oszkár Levente ügyvéd) útján alkotmányjogi panaszt nyújtottak be az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi
CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján.
[2] A kérelem arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról szóló 3/2013. (III. 8.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2. § o) pontja, 5. § (2) bekezdés 2. pontja, és 6. § (11) bekezdése alaptörvény-ellenes, és ezért ezeket az Alkotmánybíróság semmisítse meg. Az indítványozók az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, XII. cikk (1) bekezdése, XIII. cikk (1) bekezdése, 32. cikk (1)–(3) bekezdése sérelmére hivatkoztak.
[3] 2. Az Alkotmányjogi panaszra okot adó körülmények lényege a következők szerint foglalható össze.
[4] Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a közterületek használatával összefüggésben egyes önkormányzati rendeletek módosításáról szóló 13/2022. (V. 5.) önkormányzati rendelete módosította az Ör.-t. A módosítás indítványozók által sérelmezett, 2022. június 1-jén átmeneti rendelkezés nélkül hatályba lépett részének lényege az, hogy homlokzati reklámfelület elhelyezéséhez vagy fennmaradásához közterület-használati hozzájárulást szükséges beszerezni [lásd: Ör. 5. § (2) bekezdés 2. pont]. Hozzájárulás legfeljebb 9 m2-es hirdetőfelületig adható [lásd: Ör. 6. § (11) bekezdés]. A hozzájárulás iránti kérelemről a fővárosi önkormányzat önkormányzati hatósági hatáskörben dönt [lásd: Ör. 5. § (1a) bekezdés].
[5] Jogellenes közterülethasználatot valósít meg az, aki az Ör. előírásait megszegve közterület-használati hozzájárulás nélkül vagy a meglévő közterület-használati hozzájárulásától eltérő módon használja a közterületet.
A jogellenes közterület-használat következményei közé tartozik különösen a jogellenes használat haladéktalan megszüntetése és az eredeti állapot saját költségen való helyreállítása felszólításra vagy az önkormányzat által végzett helyreállítás költségeinek viselése, továbbá az önkormányzat által kiszabható közigazgatási bírság megfizetése (lásd: Ör. 27–27/A. §).
[6] Az indítványozók 2022. június 1. előtt 9 m2-t meghaladó homlokzati reklámfelületeket létesítettek a fővárosi önkormányzat tulajdonában álló közterülettel határosan. A homlokzati reklámfelületek létesítésekor hatályos Ör. nem követelte meg a közterület-használati hozzájárulás beszerzését. Az indítvány benyújtásáig (2022. július 15.) ezeket a létesítményeket nem távolították el, jóllehet fennmaradásuk érdekében kérelmet sem terjesztettek elő.
[7] 3. Az indítványozók alkotmányjogi panaszukban a következőket adták elő.
[8] 3.1. A kihelyezett reklámhordozók és az azokat tartó berendezések az indítványozók magántulajdonát képezik. A sérelmezett szabályozás azért sérti a tulajdonhoz való jogot [Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés], mert a tulajdonjog legfontosabb részjogosítványait korlátozza. Az indítványozók nem tudják szabadon használni és hasznosítani a szóban forgó létesítményeket. A rendelkezés szabadságát korlátozza, hogy 9 nm-es felület felett reklámhordozó kihelyezésére vagy fennmaradására egyáltalán nem adható közterület-használati hozzájárulás. A szabályozás szükségessége is vitatható, de az mindenképpen aránytalannak minősül az indítványozók álláspontja szerint.
[9] 3.2. A 3208/2013. (XI. 18.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.) precedenst teremtett abban a tekintetben, hogy a vállalkozás szabadságát [Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdés] érinti a reklámok méretének, illetve egyéb kihelyezési szabályainak jogalkotó általi korlátozása. Addig azonban, amíg a közút mentén elhelyezett reklámok esetében a korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében igazolható a közlekedésbiztonság okával, az indítványozók által sérelmezett szabályozás szükségtelenül, illetve aránytalanul korlátozza a vállalkozás szabadságát.
[10] Az indítványozók előadása szerint a sérelmezett szabályozás a fővárosi önkormányzat „tulajdonában álló közterületeken, vagy azokkal határos épületeken, kerítésen ellehetetleníti a 9 m2-nél nagyobb hirdetőfelületű reklámozásra irányuló tevékenység szabad választását, ráadásul bármiféle, a közterület-használatával összefüggő indok nélkül. Indítványozók így […] a Rendelet megsemmisíteni kért rendelkezéseinek hatályba lépésétől e tevékenységtől el vannak zárva, azt nem választhatják. Előadom, hogy indítványozók bevételi forrásának jelentős része az ellehetetlenített tevékenység gyakorlásából származik. Úgyszintén a 9 m2-nél kisebb hirdetőfelületű reklámtevékenység gyakorlását is ellehetetlenítik a megsemmisíteni kért rendelkezések, hiszen önkormányzati hozzájáruláshoz köti azt”. (indítvány, 25. oldal)
[11] 3.3. Az Alaptörvény 32. cikk (1)–(3) bekezdése azért sérült, mert a fővárosi önkormányzat túlterjeszkedett tulajdonosi jogkörén, amikor a közterülettel határos, de részben vagy egészben magántulajdont érintő, azt korlátozó szabályt hozott egy közterület-használatára vonatkozó szabályozásban.
[12] 3.4. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése is sérült. Ezzel kapcsolatban azzal érveltek, hogy csak a közterület használata szempontjából lehet és kell vizsgálni a szabályozást, más szempontok (például településképi szempontok) nem érvényesülhetnek, így kizárólag a közterület vonatkozásában vonhatók le következtetések. „Az épületek homlokzatára szerelt reklámhordozót tartó berendezések és a reklámhordozók még akkor sem használják érdemben a közterületet, ha a fölé esetleg belógnak.” Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével azért is ellentétes a szabályozás, mert a fővárosi önkormányzat erre irányuló kifejezett törvényi felhatalmazó rendelkezése híján, rendeleti szinten állapított meg alapjogokat (súlyosan) sértő rendelkezéseket. Ennek az alaptörvényi szabálynak a sérelmére vezet továbbá az is, hogy a tulajdonhoz és vállalkozáshoz való jog korlátozása nem igazolható a fentebb írtak szerint.
[13] 4. A főpolgármester az Abtv. 57. § (1b) bekezdésére hivatkozva beadványt nyújtott be, amelyben előadta, hogy jogi álláspontja szerint mi a reklámcélú közterület-használat korlátozásának alkotmányos alapja. Ebben különösen a következőket adta elő: azért, „hogy a közterületeket rendeltetésüknek megfelelően a köz használni tudja horizontális és vertikális kiterjedésében is, szükséges az ezt akadályozó, elsődlegesen gazdasági érdekeket szolgáló homlokzati reklámok és reklámberendezések olyan mértékű korlátozása, amely a vállalkozó gazdasági érdekeit nem üresíti ki – nem lehetetleníti el teljes mértékben a reklámozás lehetőségét – de keretek közé szorítva lehetővé teszi a közterület mindenki által történő rendeltetésszerű használatát is.” (főpolgármesteri beadvány 13. oldal)
[14] 5. Az Alkotmánybíróság 2023. március 21-én tartott tanácsülésén az alkotmányjogi panaszt befogadta.
[15] 6. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a magyar építészetről szóló 2023. évi C. törvény (a továbbiakban: Méptv.) azon fejezete, amely magában foglalja a reklámok és plakátok elhelyezésének szabályairól szóló 24. alcímet, hatályba lépett 2024. október 1-jén. A törvényalkotó a reklámeszközök elhelyezésére vonatkozó átmeneti rendelkezések közé iktatta, hogy a korábban kihelyezett plakátok meddig maradhatnak fent, újak kihelyezéséről miként köthető szerződés [lásd: Méptv. 230. § (1)–(6) bekezdés]. A Kormány a Méptv. 225. § (1) bekezdés 10., 11. és 26. pontjában kapott felhatalmazás alapján, az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva elfogadta a reklám és a reklámeszköz elhelyezésének szabályairól szóló 476/2024. (XII. 31.) Korm. rendeletet. Ebben részletesen szabályozta a reklám-elhelyezési tilalommal nem érintett területeken a reklámhordozók és tartó berendezések elhelyezési módját, méretét, megjelenési formáját és az elhelyezés időtartamát.
[16] Az indítványban előadott tényállás tehát az előbbieknek megfelelően törvényi és kormányrendeleti szabályozási szintre került. Az indítványozók tevékenységére a továbbiakban ezek a normák (is) vonatkoznak. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megkereste az indítványozókat azzal kapcsolatban, hogy az általuk állított sérelem továbbra is aktuális-e.
[17] Az indítványozók válaszukban előadták, hogy közvetlen, személyes és aktuális érintettségük a megváltozott jogszabályi környezetben is fennáll. Érintettségük igazolásával összefüggésben azt a nyilatkozatot tették, hogy az „alkotmányjogi panasz benyújtását követően az indítványozókkal szemben alkalmazásra kerültek hátrányos jogkövetkezmények, amelyeket a szankcióval érintett indítványozók vitattak jogi úton hatóság, illetve bíróság előtt egyaránt. A vitatásra tekintettel jelenleg is van folyamatban bírósági eljárás” (indítványozói nyilatkozat az Alkotmánybíróság megkeresésére 3. oldal). Tájékoztatták az Alkotmánybíróságot arról, hogy az egyik indítványozó mint felperes közigazgatási perét a Fővárosi Törvényszék az Alkotmánybíróság jelen ügyére felfüggesztette. Előadták továbbá, hogy vannak olyan hatósági ellenőrzési eljárások, amelyek „– az eljárás megindításáról szóló végzések kézbesítése óta eltelt jelentős időtartam ellenére – jelenleg is csupán az adatszolgáltatási szakaszban tartanak, szankció alkalmazására a hatóság részéről egyelőre nem került sor” (indítványozói nyilatkozat az Alkotmánybíróság megkeresésére 6. oldal). Ezeken felül az indítványozók kifejtették, hogy álláspontjuk szerint a támadott rendelkezések a jelen végzés indokolása 6. pontjában megjelölt jogszabályokkal ellentétesek. Tehát megerősítették, hogy a jogszabályi hierarchia sérelme miatt is alaptörvény-ellenesek a támadott normák. Mindazonáltal azt is előadták, hogy az alkotmányjogi panasz eljárás okafogyott jellege véleményük szerint nem állapítható meg.
[18] 7. Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy ez az eljárás kivételesen akkor kezdeményezhető, ha „az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás. A kivételes alkotmányjogi panasz kapcsán az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint »[a]z érintettségnek […] személyesnek, közvetlennek és aktuálisnak kell lennie {lásd: 3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [27]}« {3120/2015. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [55]}. Nem állapítható meg az indítványozó érintettsége akkor, ha a támadott jogszabályi rendelkezés az indítványozóval szemben nem került alkalmazásra, vagy annak hatályosulása őt közvetlenül nem érintette (vagyis a jogsérelem nem következett be, nem aktuális) {3170/2015. (VII. 24.) AB végzés, Indokolás [11]}. Ha a jogszabály érvényesüléséhez konstitutív hatályú végrehajtási aktus szükséges, az indítványozónak először a jogsértést közvetlenül megvalósító államhatalmi aktust kell megtámadnia, amelyet követően lehetővé válik a norma közvetett vizsgálata is. »Az aktuális érintettség követelménye azt jelenti, hogy az érintettségnek az alkotmányjogi panasz benyújtásakor fenn kell állnia« {Először 3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [27]–[31], legutóbb megerősítette: 3123/2015. (VII. 9.) AB végzés, Indokolás [12]}. {A gyakorlat összefoglalását lásd például: 33/2017. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [32]–[35]}” {3230/2022. (V. 11.) AB végzés, Indokolás [12]; lásd még: 3030/2023. (I. 13.) AB végzés, Indokolás [12]}.
[19] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata értelmében tehát az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz kivételes jellegű lehetőség. Ezt az eljárást akkor lehet lefolytatni, ha a sérelmezett rendelkezések közvetlenül érvényesülnek és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás vagy azt az indítványozó már kimerítette. A közvetlen érintettség nem támasztható alá azzal, hogy a sérelmezett normákkal szemben hatósági, illetve bírósági eljárások vannak folyamatban {lásd hasonlóan: 3141/2023. (III. 27.) AB végzés, Indokolás [20]–[22]}. Ha hatósági eljárás, illetve közigazgatási per (jogorvoslat) van folyamatban, akkor a közvetlen érintettség mint a kivételes panasz eljárás egyik feltétele, nem teljesül. Az Abtv. koncepciójával nem áll összhangban, hogy az Alkotmánybíróság úgy folytassa le a kivételes alkotmányjogi panasz eljárást, hogy a sérelmezett normát a közigazgatási bíróságnak egyidejűleg alkalmaznia kellene a hatósági határozatot vitató kereset alapján. A norma közvetlen érvényesülésével nem egyeztethető össze annak hatóság általi, illetve közigazgatási bíróság előtti érvényesítése.
[20] Ezek alapján az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezések vonatkozásában azt állapította meg, hogy az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz speciális feltételei közül nem teljesült az, hogy ezek a szabályok közvetlenül okoznának sérelmet az indítványozóknak. Utal arra az Alkotmánybíróság, hogy a bírósági eljárások befejezését követően az indítványozók élhetnek az Abtv. 26. § (1) bekezdése, illetve 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasz benyújtásának lehetőségével, amennyiben ezek törvényi feltételei fennállnak majd.
[21] 8. Mindezekre tekintettel az alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 26. § (2) bekezdésében írt törvényi feltételeknek, ezért azt az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1)–(3) bekezdése alapján tanácsban eljárva, az Abtv 64. § d) pontja alapján visszautasította.
Dr. Patyi András s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lomnici Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
. | Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
. |
. |