A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panaszok tárgyában – Dr. Pokol Béla és dr. Juhász Imre alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András, dr. Kiss László, dr. Kovács Péter, dr. Lévay Miklós és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 12. § (3), (3a), (3b) és (3c) bekezdése, valamint 46/G. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a reklámtáblák, reklámhordozók és egyéb reklám célú berendezések közutak melletti elhelyezésének részletes szabályairól szóló 224/2011. (X. 21.) Korm. rendelet 3. § (2) bekezdése és 5. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 12. § (3) bekezdése „alkalmas arra, hogy a közlekedők figyelmét elterelje, vagy a közlekedés biztonságát egyéb módon veszélyezteti” fordulata, 12. § (3), (3a), (3b), (3c), (4), (4a) és (5) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat egyebekben visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a reklámtáblák, reklámhordozók és egyéb reklám célú berendezések közutak melletti elhelyezésének részletes szabályairól szóló 224/2011. (X. 21.) Korm. rendelet 3. § (2)–(4) bekezdései és 4. § (3)–(4) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat egyebekben visszautasítja.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. Az Alkotmánybírósághoz öt indítvány érkezett, amelyek részben vagy egészben a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 12. § (3)–(5) bekezdései, valamint a reklámtáblák, reklámhordozók és egyéb reklám célú berendezések közutak melletti elhelyezésének részletes szabályairól szóló 224/2011. (X. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 3. § (2)–(4) bekezdései, 4. § (3)–(4) bekezdése, valamint 5. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték utólagos normakontroll indítvány keretében.
[2] 2. 2012. január 1. napjával hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye, illetve ehhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) is. Mivel az indítványozók az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványukat még 2011-ben utólagos normakontrollként terjesztették elő, az Alkotmánybíróság – az Abtv. 71. § (1) bekezdése értelmében – végzésben megállapította az eljárások megszűnését. Az Abtv. 71. § (3) bekezdése alapján felhívta továbbá az indítványozók figyelmét arra, hogy az el nem bírált indítványokban meghatározott jogszabállyal összefüggő, és az abban felvetett tartalomnak megfelelő alkotmányossági aggályt tartalmazó indítványaikat alkotmányjogi panaszként 2012. március 31-ig az Alkotmánybíróság elé terjeszthetik, ha az abban megjelölt alkotmányos jogsérelem alaptörvény-ellenességet valósít meg. Erre mindegyik ügy esetében határidőn belül sor került.
[3] A folyamatban levő ügyeket az Alkotmánybíróság az Abtv. 58. § (2) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló akkor hatályos 1/2012. (I. 3.) Tü. határozata 32. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
[4] 3. A Kkt. 12. § (3) bekezdés első mondata szerint a közút területén, a felett és mellett – a közúti jelzőtáblák megtervezésének, alkalmazásának és elhelyezésének követelményeiről szóló miniszteri rendeletben meghatározott területen belül – nem lehet olyan jel, jelzés, egyéb tárgy és berendezés, „amely […] alkalmas arra, hogy a közlekedők figyelmét elterelje, vagy a közlekedés biztonságát egyéb módon veszélyezteti”.
[5] A reklámtáblák, reklámhordozók, egyéb reklámcélú berendezések elhelyezésével kapcsolatos szabályokat a Kkt. 12. § (3) bekezdés 2. és 3. mondata, valamint (4)–(5) bekezdése szabályozta, e rendelkezéseket módosította az indítványok benyújtására okot adó módon az egyes közlekedési tárgyú törvények módosításáról szóló 2010. évi CLXXII. törvény (a továbbiakban: Ktmtv.) a következők szerint:
[6] a) A jogalkotó pontosította a reklámtilalmi előírást, és kifejezetten megtiltotta a reklámok elhelyezését az út műtárgyán, tartozékán, közvilágítási-, villany- és telefonoszlopon.
[7] b) A lakott területeken kívüli útszakaszokra vonatkozó kivételeket bizonyos szempontból szűkítette: korábban az úttól bizonyos távolságon kívül lehetőség volt bármilyen reklámtáblát kihelyezni, a módosítás után ez a kivétel csak a 4m2-t meg nem haladó reklámtáblákra vonatkozik.
[8] c) Egyidejűleg a lakott területen kívüli útszakaszok melletti tilalmak alóli kivételek közé a jogalkotó beemelte az üzemanyagtöltő állomások területén elhelyezett cégjelzést és az üzemanyag árakat tartalmazó táblákat.
[9] d) Végezetül a jogalkotó rögzítette, hogy az út területén elhelyezett reklámot a közút kezelője a reklám célú tárgy tulajdonosának a költségére eltávolíthatja.
[10] A Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pontjának 31. alpontjában kapott felhatalmazás alapján a Kormány 2011 októberében megalkotta a Korm. rendeletet, amelynek 3. § (2) bekezdése szerint a kihelyezés időpontjától függetlenül jogellenesek az ott meghatározott reklámtáblák.
[11] 4. Az indítványozók szerint a Kkt. és a Korm. rendelet támadott rendelkezései a reklámcélú berendezések elhelyezéseit érintő, azokat jelentősen korlátozó szabályokat tartalmaznak. Álláspontjuk szerint a rendelkezésekbe foglalt korlátozások sem nem szükségesek, sem nem arányosak, ezért sértik az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdését. A Kkt. és a Korm. rendelet támadott rendelkezései ellentétesek továbbá az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével, mivel homogén csoporton belül – a reklámtáblák elhelyezésével összefüggésben – megkülönböztetést valósítanak meg. Az indítványozók azt is kifejtik, hogy a Korm. rendelet támadott rendelkezései visszamenőlegesen – a hatálybalépésüket megelőző időre – jogellenesnek minősítenek addig jogszerű elhelyezési módokat, ezáltal sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét. Ezen túl álláspontjuk szerint a korábbi szabályozáshoz képest a Ktmtv. által bevezetett módosítások nem tartalmaznak olyan többletelemet, amely a közlekedés biztonságához bármilyen szinten is hozzájárulna, így azok – hivatkozva a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 17. §-ában foglaltakra – ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével.
[12] Az indítványozók az Alaptörvény B) cikkében foglalt jogállamiság követelményével összefüggésben utaltak arra is, hogy a támadott rendelkezések túl széles mérlegelési jogkört biztosítanak a hatóság számára annak megítélésében, hogy az elhelyezett eszköz alkalmas-e a közlekedők figyelmének elterelésére. A jogszabály ugyanis ez utóbbi eldöntéséhez nem határoz meg objektív szempontrendszert, mint például a jelzés alakja vagy színe. A jogállamiság elvébe ütközőnek tartják a Kkt. 12. § (3) bekezdésében lévő „egyéb módon” kitételt is, mivel ez a felsorolás tartalmát teszi bizonytalanná. Az ilyen jogi szabályozás álláspontjuk szerint nem biztosít megfelelő szempontrendszert a jogalkalmazói döntés meghozatalához.
[13] Kifejtik továbbá azt is, hogy a vitatott rendelkezések indokolatlanul korlátozzák a tulajdonhoz való jogot, emellett hatálybalépésük módja ellentétes a kellő felkészülési idő követelményével, ezért sértik az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdését, valamint a B) cikkét. Álláspontjuk szerint a jogalkotó által bevezetett tulajdonkorlátozás a közlekedés biztonságának védelmét célozza, ugyanakkor kérdéses, hogy alkalmas-e a cél elérésére (a balesetveszély csökkentésére) az alkalmazott eszköz (a közúttól legalább 50, illetve 100 méterre elhelyezkedő reklámtáblák méretének 4 m2-ben maximálása). Szerintük a törvényhozó nem vizsgálta, hogy a módosítás valóban elosegíti-e a közlekedés biztonságosságának megteremtését. Álláspontjuk szerint, ha a közérdek eléréséhez a jogalkotó által választott eszköz nem alkalmas, akkor a korlátozás ilyen módja alaptörvény-ellenesnek minősül.
[14] A Ktmtv. 101. § (2) bekezdése alapján a rendelkezések 2011. január 1-jén léptek hatályba. A Ktmtv.-t a Magyar Közlöny 2010. évi 200. számában hirdették ki, amely 2010. december 30-án jelent meg. Az addig jogszerűen elhelyezett reklámtábla tulajdonosai tehát 2010. december 30-án értesülhettek arról, hogy a tilalommal, korlátozással érintett eszközöket 2011. január 1-ig el kell távolítania, ha ezt nem teszik, a Kkt. 12. § (4) bekezdésének – 2011. július 1-jén hatályba lépett módosítása – alapján pénzbírsággal sújtja a közlekedési hatóság az érintett ingatlan tulajdonosát. Mindezek alapján az indítványozók szerint a jogalkotó nem biztosította a kellő felkészülési időt sem a jogszabály megismerésére, sem annak végrehajtására, hiszen az érintettek nem voltak olyan helyzetben, hogy az illegálissá vált táblákat egy nap alatt eltávolítsák. Az indítványozók ezzel összefüggésben kérik annak az alkotmányossági aggályt felvető kitételnek a vizsgálatát is, miszerint a Kkt. 12. § (3) bekezdése nem a hirdetőtábla létesítését, hanem a jogszerűen kihelyezett táblák fennállását (létét) minősíti jogellenesnek.
[15] Az egyik indítványozó hivatkozva a KSH kimutatásaira (KSH gyorstájékoztató a 2010. évi személysérüléses közúti balesetekről) indokolatlannak tartja a Kkt. által bevezetett korlátozást, mivel szerinte az nem szolgálja a közlekedés biztonságának javítását. Szerinte a Kkt. támadott rendelkezései az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén kívül ellentétesek az R) cikk (1) bekezdésével és a T) cikk (3) bekezdésével is, mivel jóhiszeműen szerzett jogokat vonnak el, negatív tartalmú visszaható hatályú jogalkotást valósítanak meg.
[16] A rendelkezések az indítványozók szerint a Jat. 2. § (1) bekezdésével is ellentétesek. A Kkt., valamint a Korm. rendelet értelmében a szabályozás hatálya alá tartozó reklámhordozókat az ingatlan tulajdonosa köteles eltávolítani, ellenkező esetben vele szemben bírságot szab ki a hatóság. Az indítványozó szerint ez sérti az ingatlantulajdonosoknak az Alaptörvény XIII. cikkében biztosított tulajdonhoz való jogát, hiszen a tulajdonjoghoz kapcsolódó rendelkezési jog azáltal, hogy hirdetés céljából ingatlanát nem adhatja bérbe.
[17] Emellett a reklámozással foglalkozó vállalkozások is ellehetetlenülnek, így sérül az Alaptörvény M) cikkében, valamint a XII. cikkében biztosított joguk. Alkotmánybírósági határozatokra hivatkozva kifejtik, az ilyen típusú vállalkozások tekintetében sérül az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében biztosított véleménynyilvánítás szabadságához való jog is. Hozzáteszik, a támadott rendelkezések nem határozzák meg egyértelműen a reklámhordozók fogalmát, ezért nem várható az egységes hatósági jogalkalmazás megvalósulása.
[18] Az indítványozók szerint a támadott rendelkezések széles társadalmi réteget érintenek, hiszen a Ktmtv. által bevezetett korlátozások teljesen ellehetetlenítik az érintett ágazatban (reklámhordozók fenntartása) tevékenykedőket, a jogalkotó tehát alaptörvény-ellenes módon avatkozik bele a kialakult piaci viszonyokba, megfosztva az ágazat szereplőit a vállalkozás szabadságának alkotmányos jogától.
[19] Az egyik indítványozó kifejti, hogy az érintett jogszabály-módosítás indokolásában ismertetett európai uniós jogszabályokból (különös tekintettel a közúti infrastruktúra közlekedésbiztonsági kezeléséről szóló az Európai Parlament és a Tanács 2008/96/EK Irányelvére) a hatályos szabályozás „nem vezethető le”. Álláspontja szerint nem indokolt a jogalkotó hivatkozása az említett uniós normákra, hiszen a Kkt. korlátozó rendelkezései nincsenek sem arányban, sem pedig összhangban az irányelv szabályaival.
[20] A támadott rendelkezések szerinte ellentétesek az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 43. § (1) bekezdésével és az 51. § (1) bekezdésével, továbbá sértik az Alaptörvény M) cikkének (1)–(2) bekezdéseit, valamint XIII. cikk (1) bekezdését. Az Étv. 54. § (4) bekezdésére és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 140. § (1) bekezdés a) pontjával összefüggésben rávilágít, hogy a jogszabályhely az előbbiekkel ellentétesen párhuzamos jogosultságot biztosít a reklámcélú építmény eltávolítására. A Korm. rendelet 3. § (2) bekezdése – amely alapján a kihelyezés időpontjától függetlenül jogellenes bizonyos reklámtáblák megjelenítése – véleménye szerint a Jat. 2. § (2) bekezdésével és a Ket. 1. § (4) bekezdésével ellentétesen visszaható hatállyal, rendeleti szinten állapít meg jogellenességet, jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat von el, ezért sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, az I. cikk (1) és (3) bekezdését, az M) cikkét, a XII. cikk (1) bekezdését, valamint a XIII. cikk (1) bekezdését is. Álláspontja szerint felesleges és jogellenes megismételni a Kkt. 12. § (3)–(5) bekezdéseiben foglalt szabályozást a Korm. rendeletben, ugyanis a „párhuzamos” szabályozás jogbizonytalanságot okoz. A Korm. rendelet támadott szabályai továbbá nélkülöztek bármilyen hatásvizsgálatot, amelynek következtében sérül a jogállamiság és jogbiztonság elve. Ezen indokolásával összefüggésben jelzi, hogy a Korm. rendelet 3. § (3) bekezdése is alaptörvény-ellenes, ezzel kapcsolatban indokait nem fejti ki. Sérelmezi továbbá a Korm. rendelet 4. §-ának (3)–(4) bekezdéseit is, mert – a már hivatkozott – magasabb szintű jogszabályokkal (Étv.; Ket.) ellentétesek, ezáltal sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, az M) cikkében, a XII. cikk (1) bekezdésében, valamint a XIII. cikk (1) bekezdésében foglaltakat is.
[21] 5. A jogalkotó az Alkotmánybíróság eljárása során több alkalommal módosította a Kkt. támadott rendelkezéseit. Ennek következtében számos indítványozó kiegészítette beadványát, s ketten kérték a vizsgálat kiterjesztését a Kkt. 46/G. §-ára is, a szoros alkotmányjogi összefüggésre tekintettel, hiszen e rendelkezés határozza meg, hogy a Kkt. „12. § (3)–(3c) bekezdése szerinti tilalommal érintett jelet, jelzést, egyéb tárgyat berendezést, reklámtáblát, reklámhordozót és egyéb reklám célú berendezést 2012. szeptember 30-ig el kell távolítani”. A panaszosok egyike pusztán a többi támadott rendelkezéssel való szoros összefüggésre hivatkozott, másikuk a felkészülési idő rövidsége miatt az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelmét állította.
II.
[22] 1. Az Alaptörvénynek az indítványokkal érintett rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„M) cikk (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.
(2) Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Magyarország fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védi a fogyasztók jogait.”
„R) cikk (1) Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja.”
„T) cikk (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.”
„I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.
(2) Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait.
(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
„IX. cikk (1) Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához.”
„XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.
(2) Magyarország törekszik megteremteni annak feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson.”
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
[23] 2. A Kkt. indítványokkal támadott 2013. július 1-jétől – az indítványok elbírálása idején is – hatályos rendelkezései:
„12. § (3) A gépjárművek közlekedésére szolgáló közút területén, a felett és mellett – a közúti jelzőtáblák megtervezésének, alkalmazásának és elhelyezésének követelményeiről szóló miniszteri rendeletben meghatározott területen belül – nem lehet olyan jel, jelzés, egyéb tárgy és berendezés, amely a közúti jelzésekkel – azok alakjával, színével – összetéveszthető, a láthatóságot akadályozza, alkalmas arra, hogy a közlekedők figyelmét elterelje, vagy a közlekedés biztonságát egyéb módon veszélyezteti.
(3a) Nem lehet továbbá reklámtábla, reklámhordozó és egyéb reklámcélú berendezés lakott területen
a) a gépjárművek közlekedésére szolgáló közút területén, a közút úttesten kívüli burkolatlan területe kivételével,
b) a gépjárművek közlekedésére szolgáló közút felett, annak műtárgyán, tartozékán, a járda, a gyalogút, valamint a kerékpárút kivételével.
(3b) Nem lehet továbbá reklámtábla, reklámhordozó és egyéb reklámcélú berendezés a közvilágítási-, villany-, telefonoszlopon, függetlenül attól, hogy a közvilágítási-, villany-, és telefonoszlop a közút úttesten kívüli burkolatlan területén, járdán, gyalogúton vagy kerékpárúton helyezkedik el.
(3c) A gépjárművek közlekedésére szolgáló közút lakott területen kívüli szakasza mellett nem lehet reklámtábla, reklámhordozó vagy egyéb reklámcélú berendezés. A tilalom nem vonatkozik a 2010. december 31-éig a nem gyorsforgalmi utak mentén kihelyezett 12A/0-ás ív méretű reklámfelülettel rendelkező reklámtáblákra, az üzemanyagtöltő állomások területén elhelyezett cégjelzésre, és üzemanyagárakat tartalmazó táblákra, az építményeken, az építmények telkén elhelyezett olyan feliratra, amelyek az építményben működő cég nevét, jelét (piktogramját), vagy tevékenységét jelzik, továbbá azokra a – közvetlenül a közút mellett elhelyezett – berendezésekre, amelyek kizárólag a közlekedés biztonságát elősegítő közérdekű tájékoztatást tartalmaznak.
(4) A közlekedési hatóság annak az ingatlannak – az ingatlan-nyilvántartás szerinti – tulajdonosát, amelynek területén a (3a), (3c) bekezdésekben megállapított tilalmat megszegik, valamint a (3b) bekezdésben megállapított tilalmak megszegése estében a közvilágítási-, villany-, telefonoszlop tulajdonosát vagy a reklámtábla tulajdonosát a jel, jelzés, reklámtábla, reklámhordozó, reklámcélú berendezés vagy egyéb tárgy eltávolítására és 100 000 forinttól 500 000 forintig terjedő bírság fizetésére kötelezi. A bírság ismételten is kiszabható.
(4a) A közlekedési hatóság a (4) bekezdés szerinti bírság összegének meghatározása során a következőket mérlegeli:
a) a közvetlen balesetveszély lehetősége,
b) a tilalom megszegésének ismétlődése.
(5) A közút kezelője a hozzájárulása nélkül vagy attól eltérő módon az út területén elhelyezett reklámcélú tárgyat vagy berendezést a reklám célú tárgy tulajdonosának, közvilágítási-, villany-, telefonoszlop esetében az oszlop tulajdonosának vagy a reklámtábla tulajdonosának költségére eltávolíthatja.”
„46/G. § Az e törvénynek az egyes közlekedési tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CXIX. törvénnyel megállapított 12. § (3)–(3c) bekezdése szerinti tilalommal érintett jelet, jelzést, egyéb tárgyat, berendezést, reklámtáblát, reklámhordozót és egyéb reklámcélú berendezést 2012. szeptember 30-ig el kell távolítani.”
[24] 3. A Korm. rendelet támadott rendelkezései:
„3. § (2) Jogellenes azon reklám célú berendezés a kihelyezés időpontjától függetlenül,
a) amely közvilágítási-, villany- és telefonoszlopon került elhelyezésre, tekintet nélkül azok közúthoz viszonyított helyzetére,
b) amely a közút területén, a közút felett, az út műtárgyán, az út tartozékán került elhelyezésre, a közút úttesten kívüli burkolatlan területe, a járda, a gyalogút és a kerékpárút kivételével,
c) amely a közút lakott területen kívüli szakasza mellett a közút tengelyétől számított ötven méteren, autópálya, autóút és főútvonal esetében száz méteren belül került elhelyezésre, illetve, ha ezen távolságon kívül elhelyezett reklám célú berendezés 4 m2-nél nagyobb.
(3) A közút kezelője a jogellenes reklám célú berendezéssel érintett ingatlan tulajdonosát 30 napos határidő megállapításával felszólítja a jogsértés megszüntetésére. Felszólításában tájékoztatást ad a jogkövetkezményekről. Az ingatlan tulajdonosa köteles gondoskodni a Kkt. szerint jogellenesen elhelyezett reklám célú berendezés eltávolításáról, a jogsértés megszüntetéséről.
(4) Amennyiben az ingatlan tulajdonosa nem lelhető fel, a közútkezelő a reklám célú berendezés tulajdonosát szólítja fel annak eltávolítására. Eredménytelen felszólítás esetében a közút kezelője a reklám célú berendezést a Kkt. 12. § (5) bekezdése szerint eltávolíthatja.”
„4. § (3) A közlekedési hatóság az eljárás megindításáról az ügyfeleknek értesítést küld. Az értesítésben tájékoztatást ad arról, hogy a Kkt. 12. § (4) bekezdése alapján annak az ingatlannak a tulajdonosát, amelynek területén a Kkt. 12. § (3) bekezdésében megállapított tilalmat megszegik, és az útkezelő felszólítására a jogsértést nem szüntették meg, megbírságolja, továbbá arról, hogy a bírság többször is kiszabható.
(4) Amennyiben a közlekedési hatóság a jogszabálysértést megállapítja, a Kkt. 12. § (4) bekezdés szerinti jogkövetkezményt alkalmazza.”
„5. § Ez a rendelet a kihirdetését követő harmadik napon lép hatályba, rendelkezéseit a hatálybalépése napján folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazni kell.”
III.
[25] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az alkotmányjogi panaszok a befogadhatóság feltételeinek megfelelnek-e.
[26] 1. A panaszok egy részét eredetileg az indítványozók az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja, valamint 21. § (2) bekezdése szerinti absztrakt normakontrollra irányuló kérelemként nyújtották be. Az Abtv. hatályba lépése után, annak 71. §-a alapján az indítványozók indítványaikat alkotmányjogi panasszá alakították át. Az Abtv. 71. § (1) bekezdése alapján 2011. december 31-én megszűnt utólagos absztrakt normakontroll eljárások indítványozója által az Abtv. 71. § (3) bekezdése alapján 2012. március 31-ig benyújtható ilyen alkotmányjogi panaszok csak az Abtv. 26. § (2) bekezdésén alapulhatnak, mivel absztrakt normakontroll indítványból fogalmilag csak az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti, ún. közvetlen alkotmányjogi panasz lehet. Ezért vizsgálni kellett, hogy a befogadás feltételei eszerint fennállnak-e.
[27] Az Abtv. 30. §-a szerint az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott úgynevezett közvetlen alkotmányjogi panaszt a jogszabály hatályba lépésétől számított 180 napon belül kell benyújtani. Ezt a határidőt azonban az Abtv. 71. § (4) bekezdésében foglaltak szerint a megszűnt, ám alkotmányjogi panaszként újból előterjesztett indítványokra nem kell alkalmazni, így a panaszokat a törvényi határidőn belül érkezetteknek kell tekinteni.
[28] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti közvetlen érintettségnek az Abtv. szerint két feltétele van: az egyik, hogy a jogsérelem hatósági vagy bírói jogalkalmazás nélkül következzen be. Ez a feltétel teljesül, mert a vizsgált tilalom csakis azt a szűk kört érinti, amely közúti reklámtevékenységgel foglalkozik, őket viszont ex lege eltiltja bizonyos fajta reklámok további fenntartásától, illetve kötelezi őket a már kihelyezett reklámok eltávolítására. E kötelezettségek teljesítése a panaszosok törvényen alapuló kötelezettsége [jogszabálysértés esetében a közlekedési hatóság a Kkt. 12. § (4)–(4a)–(5) bekezdése szerinti jogkövetkezményeket alkalmazza]. Ezért a Kkt. és a Korm. rendelet reklámtilalmi előírásai a panaszosokkal szemben minden más állami aktus közbejötte nélkül hatnak: mindenkinek magának kell alkalmaznia önmagára (tehát ő köteles végrehajtani; a hatóság csak ellenőrzi).
[29] Jelen ügyben tehát az indítványozók által állított jogsérelmet maguk a támadott jogszabályok okozzák, tiltó szabályok lévén közvetlenül – jogalkalmazói aktus nélkül – idéznek elő változást, ellenük jogorvoslattal élni nem lehet.
[30] A panaszos gazdasági társaságokat kétségkívül közvetlenül érinti is a kifogásolt szabályozás. A Kkt. 12. §-ának szabályai miatt vállalkozási tevékenységük (közúti reklámok kihelyezése és bérbeadása) feltételrendszere megváltozott. Megállapítható, hogy a másik feltétel, a megfelelő jogorvoslat hiánya is teljesül. A kifogásolt törvényben és rendeletben előírt kötelezettségek teljesítése ellen nincs a jogsérelmet elhárítani képes jogorvoslat. A Kkt. és a Korm. rendelet szabályait a jogalanynak (a panaszos társaságoknak) kell tevőlegesen végrehajtania, mivel a tilalom betartása tőle a reklámok felszámolását kívánja. Ha nem teszi, a már említett szankciók alkalmazhatók ellene. Nem várható el azonban a panaszosoktól az, hogy jogsértéssel eljárás megindítására adjanak okot annak érdekében, hogy alkotmányjogi panasszal élhessenek.
[31] A fentiek alapján az alkotmányjogi panaszokat az Alkotmánybíróság befogadta.
[32] 2. Megállapította azonban az Alkotmánybíróság, hogy a panaszok a Kkt. 12. § (4) és (4a) és (5) bekezdései, valamint a Korm. rendelet 3. § (3)–(4) bekezdése tekintetében nem felelnek meg a törvényi feltételeknek.
[33] A Kkt. és a Korm. rendelet e rendelkezései ugyanis részben azon ingatlanok tulajdonosaira vonatkoznak, amelyeken a Kkt. által megállapított tilalmat megszegő reklámok találhatóak. E tekintetben hiányzik az indítványozók érintettsége, mely az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltétele: a rendelkezéseknek nem a panaszosok a címzettjei, tehát részben olyan sérelemre hivatkoznak, amely nem őket, hanem a panaszt be nem nyújtó ingatlantulajdonosokat érinti.
[34] A Kkt. 12. § (4)–(5) bekezdéseinek és a Korm. rendelet 3. § (4) bekezdésének a reklámtábla tulajdonosát érintő részét illetően pedig azért nincs lehetőség az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszra, mert azok (bírságolás, a reklám eltávolítása a reklámtábla tulajdonosának a költségére) nem közvetlenül hatályosuló, alkalmazandó, hanem egyéb eljárást feltételező normák.
[35] Ezek alapján az Alkotmánybíróság a Kkt. 12. § (4)–(4a)–(5) bekezdéseire, valamint a Korm. rendelet 3. § (3)–(4) bekezdésére vonatkozó indítványelemeket az Abtv. 64. § b) és d) pontja alapján visszautasította.
[36] 3. Az egyik panaszos sérelmezte továbbá a Korm. rendelet 4. §-ának (3)–(4) bekezdéseit is, mert magasabb szintű jogszabályokkal – az Étv. 43. § (1) bekezdésével, 51. § (1)–(4) bekezdéseivel, valamint a Ket. 140. § (1) bekezdés a) pontjával – ellentétesek, ezáltal sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, az M) cikkében, a XII. cikk (1) bekezdésében, valamint a XIII. cikk (1) bekezdésében foglaltakat is. Az Abtv. 52. § (1) bekezdés b) és e) pontjai szerint az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmazni. A kérelem akkor határozott, ha egyértelműen megjelöli az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét, és indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály, jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével. Az indítványozó pusztán megemlíti a Korm. rendelet Étv.-vel és Ket.-tel való ellentétét, de nem ad elő az alkotmányjogi panasz megalapozásához elegendő alkotmányjogi érvelést a Korm. rendelet 4. § (3)–(4) bekezdéseivel összefüggésben; és nem indokolja meg az állított alapjogsérelmet. Ezek alapján az Alkotmánybíróság a szóban forgó alkotmányjogi panasznak a Korm. rendelet 4. § (3)–(4) bekezdéseit támadó részét az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította.
[37] 4. Az indítványozók panaszukban hivatkoztak az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelmére a Jat. 17. §-ával összefüggésben, az R) cikk (1) bekezdésére („Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja.”), valamint más jogszabályokkal (Étv., Ket.) való ellentétre és a T) cikk (3) bekezdésére („Jogszabály nem lehet ellentétes törvénnyel.”) is.
[38] Alkotmányjogi panasz az Abtv. 26–27. §-ai alapján csak Alaptörvényben biztosított jogok védelmének eszköze. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatályba lépése után is fenntartotta korábbi értelmezését, mely szerint a jogbiztonság önmagában nem alapjog, így a B) cikk (1) bekezdésének a sérelmére alkotmányjogi panaszt csak kivételes esetben – a visszaható hatályú jogalkotás és a felkészülési idő hiánya esetén {3268/2012. (X. 4.) AB végzés, Indokolás [14]–[17]; 3322/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [10]; 3323/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [9]; 3324/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [9]; 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [11]} – lehet alapítani. Nem tekinthető továbbá Alaptörvényben biztosított jognak az R) cikk hivatkozott, az Alaptörvényre vonatkozó rendelkezése, illetve a jogforrási hierarchiát szabályozó alkotmányos rendelkezések sem. Ezek alapján konkrét alapjogsérelem nem állapítható meg. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat ebben a vonatkozásban az Abtv. 64. § d) pontja alapján szintén visszautasította.
IV.
[39] 1. Az indítványok benyújtását követően a támadott jogszabályi rendelkezések egy része módosult: a jogalkotó 2012. augusztus 7-ei hatállyal a Kkt. 12. § (3) bekezdésének 2. és 3. mondatát (a reklámtáblák elhelyezésére vonatkozó előírásokat) – részben átfogalmazva – az újonnan beiktatott (3a)–(3b)–(3c) bekezdésekbe illesztette be. E módosítások az indítványozók által felvetett alkotmányossági aggályokat nem érintették, inkább technikai jellegű, jogszabály-szerkesztési változásokat hoztak, ezért a panaszosok érintettsége, illetve a panasz befogadásának minden más feltétele is változatlanul fennáll. Az indítványozók egy része egyébként e módosításokat figyelemmel kísérte, s kifejezetten jelezte, hogy a módosított jogszabályi előírásokat is alaptörvény-sértőnek tartja.
[40] 2013. július 1. napjával a támadott rendelkezések ismét módosultak. A módosítás – az indítványok tartalmát is érintően – a Kkt. 12. § (3c) bekezdését kiegészítette egy további kivétellel: eszerint a tilalom nem vonatkozik a 2010. december 31-éig a nem gyorsforgalmi utak mentén kihelyezett 12A/0-ás ív méretű reklámfelülettel rendelkező reklámtáblákra. A törvénymódosító javaslat indokolása szerint „a törvényi szigorításokat megelőzően engedéllyel kihelyezett reklámok hatósági eljárása kezelhetetlenné vált, ezért szükséges volt átmeneti ideig való fennmaradásuk tudomásulvétele”.
[41] Az Alkotmánybíróságnak emiatt azt is meg kellett vizsgálnia, hogy az indítványok a jogszabály milyen időpontban hatályos szövegállapotát támadták, illetve a panasz elbírálásánál mely jogszabály-állapot az irányadó.
[42] Az elsődleges kérdés az, hogy az indítványozók által állított jogsérelem mikor következett be, azaz a sérelmezett jogszabályok mikor hatályosultak. Az Alkotmánybírósági eljárás során a módosítások következtében folyamatosan kiegészített indítványok tartalmából – különösen az alaptörvény-ellenesség indokaiból – egyértelműen megállapítható, hogy azok a Kkt. 12. § (3)–(3a)–(3b)–(3c)–(4)–(4a)–(5) bekezdéseire, valamint 46/G. §-ára is kiterjednek. A közvetlen, személyes érintettség miatt az indítványozók sérelme az első támadott jogszabályi rendelkezés hatályosulásával bekövetkezett. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság nem tekinthetett el attól a ténytől sem, hogy a támadott előírások időközben részben módosításra kerültek. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz az absztrakt utólagos normakontrollt felváltó speciális eljárás-fajta, mely személyes érintettséget feltételez. A panaszra tehát a jogszabály alkalmazása vagy hatályosulása ad okot, azonban úgy, hogy konkrét (bírósági) eljárás nem folyt/folyik az ügyben. Az Alkotmánybíróság rámutat: amennyiben egy jogszabályi rendelkezés alkalmazásra került (hatályosult) és ez a panaszos szerint alapjogi sérelmet okozott, a vizsgálat – határidőben érkezett kérelem esetében – akkor is lefolytatható, ha a támadott jogszabályt (jogszabályi rendelkezést) a jogalkotó időközben módosította – esetleg hatályon kívül is helyezte –, ugyanakkor ezzel az állított alapjogi sérelmet nem szüntette meg.
[43] Jelen ügyben megállapítható, hogy a Kkt. támadott rendelkezéseinek módosításai az alkotmányjogi panaszokban állított alapjogi sérelmeket nem orvosolták. [A Kkt. 12. § (3c) bekezdésének 2013. július 1-jén hatályba lépett változása utólag ugyan szűk körben – a 2010. december 31. előtt kihelyezett, s pontosan 12 m2 nagyságú reklámtáblák esetében – megszüntette a tilalmat, ezzel azonban az indítványokban állított sérelmeket nem orvosolta teljes körűen.]
[44] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a Kkt. támadott szakaszainak 2013. július 1-jétől az elbírálásig hatályos szövege tekintetében végezte el.
[45] A jelzett probléma a Korm. rendelet esetében nem merül fel: jogszabály-módosításra itt nem került sor, a rendelet 2011. október 24. óta azonos szöveggel van hatályban.
[46] 2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már rámutatott arra, hogy ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.]. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a jelen ügyben is az indítványozó által támadott Kkt. módosított rendelkezései tekintetében végezte el, s a módosító rendelkezéseket támadó indítványi elemeket nem vizsgálta külön.
[47] 3. A Kkt. 12. § (3)–(3a)–(3b)–(3c) bekezdéseinek felépítése a következő: a Kkt. 12. § (3) bekezdése általános szabályként tilalmat fogalmaz meg a reklámcélú berendezések elhelyezésére. Négy esetben tilos reklámberendezés kihelyezése: 1. ha a reklámberendezés a közúti jelzéssel összetéveszthető, 2. ha a láthatóságot akadályozza, 3. ha alkalmas arra, hogy a közlekedők figyelmét elterelje, 4. ha a közlekedés biztonságát egyéb módon veszélyezteti. A Kkt. 12. § (3) bekezdése utal a közúti jelzőtáblák megtervezésének, alkalmazásának és elhelyezésének követelményeiről szóló rendeletre – ez jelenleg a 83/2004. (VI. 4.) GKM rendelet (a továbbiakban GKM rendelet), – aminek a VII. fejezete tartalmazza a tájékoztató jelzőtáblák megtervezésének, alkalmazásának és elhelyezésének részletes szabályait. A GKM rendelet ezek között a 20. pontban határozza meg a tájékoztató jellegű jelzőtáblák elhelyezésének feltételeit.
[48] A Kkt. 12. § (3a)–(3b)–(3c) bekezdései a fent ismertetett általános tilalmon túl tovább differenciálnak: eltérően szabályozzák a lakott területen lévő és a lakott területen kívül eső útszakaszokra vonatkozó tilalmakat, és mindkét körben a tilalom alóli kivételeket állapítanak meg.
[49] A) Lakott területen [Kkt. 12. § (3a) bekezdés] tilos a reklám a) a gépjárművek közlekedésére szolgáló közút területén (a közút úttesten kívüli burkolatlan területe kivételével); b) a gépjárművek közlekedésére szolgáló közút felett, annak műtárgyán, tartozékán (a járda, a gyalogút, valamint a kerékpárút kivételével).
[50] B) Lakott területen kívül [Kkt. 12. § (3c) bekezdés, Korm. rendelet 2. § (2) bekezdés c) pont] nem lehet reklámtábla a gépjárművek közlekedésére szolgáló közút szakasza mellett 50 méteren belül, autópálya, autóút és főútvonal esetében 100 méteren belül (e távolságon kívül csak 4 m2-es vagy annál kisebb reklámtábla megengedett) az alábbi kivételekkel:
[51] – a 2010. december 31-éig a nem gyorsforgalmi utak mentén kihelyezett 12A/0-ás ív méretű reklámfelülettel rendelkező reklámtáblák,
[52] – az üzemanyagtöltő állomások területén elhelyezett cégjelzés és üzemanyagárakat tartalmazó táblák,
[53] – az építményeken, az építmények telkén elhelyezett olyan felirat, amelyek az építményben működő cég nevét, jelét (piktogramját), vagy tevékenységét jelzi,
[54] – és azok a – közvetlenül a közút mellett elhelyezett – berendezések, amelyek kizárólag a közlekedés biztonságát elősegítő közérdekű tájékoztatást tartalmaznak.
[55] Generálisan tiltott [Kkt. 12. § (3b) bekezdés] továbbá a reklám a közvilágítási-, villany-, telefonoszlopon, függetlenül attól, hogy az oszlop a közút úttesten kívüli burkolatlan területén, járdán, gyalogúton vagy kerékpárúton helyezkedik el.
V.
[56] Az alkotmányjogi panaszok nem megalapozottak.
[57] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt az indítványozóknak az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmére alapított – a visszaható hatályú jogalkotást állító és a felkészülési idő hiányát sérelmező – kérelmeit vizsgálta meg.
[58] 1.1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a „jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely – egyebek között – megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető követelményével ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét eredményezi. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 31/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 675, 679.] »Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható hatályúnak minősül a szabályozás, ha [...] a jogszabály rendelkezéseit […] a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.« [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]” [29/2011. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2011, 181, 197–198.] „Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya […]” {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]}.
[59] A jogállamisági klauzulát az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével azonos módon tartalmazza. A visszaható hatályú jogalkotás tilalma a jogállamiság alapvető elve és követelménye, sem az említett előírásból, sem az Alaptörvény más rendelkezéséből nem vezethető le ezzel ellentétes tartalmú követelmény.
[60] A Kkt. 2011. január 1-jén hatályba lépett módosítása a jövőre nézve rendelkezik – a jogalkotó a jövőre nézve változtatta meg a reklámtáblák elhelyezésének szabályait –, a hatályba lépést megelőző időre kötelezettséget, jogsértésért való felelősséget, szankciót nem állapított meg. Az Alkotmánybíróság továbbá jelen ügyben is hangsúlyozza: a visszaható hatályú jogalkalmazás tilalma nem értelmezhető akként, hogy a fennálló tartós, határozatlan időtartamú jogviszonyok a jövőre nézve nem alakíthatók át, nem változtathatók meg. Ha a jogviszonyok tartalmának megváltoztatása következtében az Alkotmány valamely más rendelkezése (pl.: a diszkrimináció tilalma), vagy valamely alapvető jog nem szenved sérelmet, pusztán a jogállamisági klauzula alapján az alkotmányellenesség nem állapítható meg (vö. 174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 878.). A reklámtáblák közúti elhelyezésének egyszer meghozott szabályai nem keletkeztetnek módosíthatatlan jogokat, az egyszer kialakított feltételrendszer nem tekinthető megváltoztathatatlannak. Amennyiben a jogalkotó mérlegelésének eredményeképpen a szabályozás módosul, e változás – megfelelő felkészülési idő biztosítása mellett – a már kihelyezett reklámokra is vonatkozhat, s e tény nem minősül visszaható hatályú jogalkotásnak.
[61] Mindezek alapján az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelme ebben a vonatkozásban nem állapítható meg.
[62] 1.2. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében jogállami követelmény, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. A jogbiztonság követelménye a jogszabály hatálybalépése időpontjának megállapítására vonatkozóan azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy kellő időt biztosítson
[63] – a jogszabály szövegének megismerésére;
[64] – a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
[65] – a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy annak vizsgálatát, hogy a felkészülési idő megfelelő-e, illetve, hogy sérti-e a jogbiztonság követelményét, a szabályozás tartalmi változásaira figyelemmel kell elvégeznie. Az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg {összefoglalóan: 6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [233]–[238], [241]}.
[66] Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a Kkt. kifogásolt – a Ktmtv.-vel módosított – rendelkezései mikor léptek hatályba, mikortól alkalmazhatók, pontosan milyen tartalmat hordoznak, és konkrétan ezek kapcsán elegendő volt-e a jogszabály megismerésére, alkalmazására való felkészülési idő.
[67] A Ktmtv.-t az Országgyűlés 2010. december 20-ai ülésnapján fogadta el, azt Magyar Közlöny 2010. évi 200. számában hirdették ki, amely 2010. december 30-án jelent meg, s a Ktmtv. 101. § (2) bekezdése alapján a vitatott rendelkezések 2011. január 1-jén hatályba léptek.
[68] A közutak vonatkozásában kifejezett reklámtilalmi előírást a Kkt. már hatálybalépésétől – tehát 1988. július 1-jétől – kezdve tartalmazott. A vonatkozó előírások azóta több ízben – a Ktmtv.-t megelőzően utoljára 1999-ben – módosultak. A Ktmtv. a korábbi szabályozáshoz képest két korlátozást vezetett be: a) az út műtárgyán, tartozékán, közvilágítási-, villany- és telefonoszlopon elhelyezett reklámok tilalma; b) lakott területen kívül a 42/A. § (1) bekezdés a) pontja szerinti távolságon kívül is csak maximum 4 m2-es reklámhordozót lehet elhelyezni. Kétségtelen, hogy e tilalmakat a jogalkotó lényegében felkészülési idő nélkül vezette be és rendelte alkalmazni, ami a kellő felkészülési idő jogbiztonságból levezetett követelményével összefüggésben aggályokat vet fel. A módosítások jellegük szerint korlátozóak voltak, az érintetteket tevőleges magatartásra kötelezték (a tilalomba ütköző reklámtáblákat le kellett szerelni), így az egy napos felkészülési idő túlságosan rövidnek tekinthető. Nem kétséges, hogy a jogalkotó formális megközelítésben nemcsak megnehezítette, hanem tulajdonképpen kizárta a megváltozott jogszabályi környezethez határidőben való alkalmazkodás lehetőségét.
[69] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor nem tekinthetett el annak a figyelembevételétől sem, hogy a jogalkotó a tilalommal egyidejűleg szankciót nem vezetett be [bírságolási lehetőség csak 2011. július 1-jét – egy újabb jogszabály-módosítást – követően volt]. Helyesebb lett volna a korlátozó rendelkezések hatályba lépésének időpontját is ehhez igazítani, ugyanakkor a szankcionálás lehetőségének késleltetett bevezetése egyfajta átmeneti időnek is tekinthető.
[70] Mérlegelve a fentieket, elsősorban azt, hogy a Ktmtv. nem vezetett be olyan szabályt, amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után az indítványozók által támadott konkrét rendelkezések alkalmazása tekintetében, a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelmét az Alkotmánybíróság az említett aggályok ellenére kivételesen nem állapította meg, és a jogszabály megsemmisítésére irányuló kérelmeket elutasította.
[71] 1.3. Szintén nem találta megalapozottnak az Alkotmánybíróság a Kkt. 46/G. §-ával összefüggésben előterjesztett kérelmet. E rendelkezés szerint „Az e törvénynek az egyes közlekedési tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CXIX. törvénnyel megállapított 12. § (3)–(3c) bekezdése szerinti tilalommal érintett jelet, jelzést, egyéb tárgyat, berendezést, reklámtáblát, reklámhordozót és egyéb reklámcélú berendezést 2012. szeptember 30-ig el kell távolítani.” Az említett módosító törvényt 2012. július 23-án hirdették ki, a módosítások 2012. augusztus 7-én léptek hatályba, és a jogalkotó felkészülési időt is biztosított (mintegy két hónapot). Ráadásul ezek a végrehajtott változtatások valójában nem is minősültek korlátozó jellegűnek, pusztán jogszabály-szerkesztési jellegűek voltak: a Kkt. korábbi 12. § (3) bekezdését a jogalkotó – érdemi tartalmi változtatások nélkül – átfogalmazta, átszerkesztette és az új (3)–(3c) bekezdésekbe tagolta.
[72] 1.4. Ehhez hasonlóan nem merült fel alkotmányossági aggály a Korm. rendelet hatályba léptető rendelkezésével kapcsolatban sem. Bár a jogszabály a kihirdetést (2011. október 21.) követő harmadik napon lépett hatályba, a kellő felkészülési idő vizsgálata szempontjából nem lehet figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy a rendelet csupán a Kkt. 2011. január 1-jén hatályba lépett módosításaihoz kapcsolódó, részletesebb – végrehajtási – rendelkezéseket tartalmaz. Az érintettek számára a Korm. rendelet előírásai külön felkészülési időt már nem igényeltek.
[73] Mindezek alapján tehát az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével kapcsolatban a felkészülési idő hiányára alapított kérelmeket mind a Kkt., mind a Korm. rendelet vonatkozásában elutasította.
[74] 2. Érdemben az alkotmányjogi panaszok a kifogásolt törvény Alaptörvénybe ütközése mellett több alkotmányjogi érvet hoztak fel.
[75] A kifogásolt törvény a panaszosok szerint sérti a foglalkozás és a vállalkozás szabadságát (Alaptörvény XII. cikk) és ezzel összefüggésben az M) cikket is.
[76] Az Alkotmánybíróság 668/B/1996. AB határozatban részben már vizsgálta az indítványozók által felvetett problémát.
[77] A 668/B/1996. AB határozatban az Alkotmánybíróság a Kkt. 12. § (4) bekezdését vizsgálta, amelynek értelmében: a járdát, a gyalogutat és a kerékpárutat kivéve a közút területén és a közút felett, továbbá külterületen a közút tengelyétől számított ötven méteren belül a közút mellett reklámtáblát, reklámhordozót és egyéb reklámcélú berendezést elhelyezni tilos. Ez a tilalom nem vonatkozott azokra a berendezésekre, amelyek a közlekedés biztonságát elősegítő közérdekű tájékoztatást tartalmaztak. Az indítványozó e rendelkezésnek „a közút felett” szövegrésze vizsgálatát kérte az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdéseire tekintettel. Az Alkotmánybíróság akkor az indítványt megalapozatlannak találta és a következő érvekkel utasította el: „A támadott törvényi szabály a közúti közlekedés biztonságát elősegítő rendelkezés, amelynek reklámkorlátozó tartalma is van, vagyis az a reklámtevékenységgel kapcsolatos vállalkozások gyakorlását egy meghatározott körben korlátozza. Ennek a korlátozásnak azonban tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indokai vannak.
A reklám lényegéhez tartozik a figyelemfelkeltés. […] hiszen minden reklám értelme az, hogy a benne foglalt információnak ösztönző hatása legyen. Ez az ösztönzés pedig nyilvánvalóan a figyelemfelkeltés útján realizálódik, a reklám így – az érdeklődést felkeltő hatásánál fogva – alkalmas arra, hogy másról elterelje a figyelmet.
Mivel a támadott tilalmi rendelkezés a zavartalan közúti közlekedés szolgálatában áll és célja a közlekedés, a forgalom biztonsága, a balesetmegelőzés és az életvédelem, annak korlátozó tartalma ésszerű indokokon nyugszik, így nem alkotmányellenes. A figyelemfelkeltésre alkalmas reklámtáblák és más reklámhordozók közút feletti elhelyezése ugyanis balesetveszélyes, a biztonságos közlekedést veszélyezteti, így a tilalomnak ésszerű alapja van, az az Alkotmány felhívott rendelkezéseivel nem áll ellentétben. Az pedig nem alkotmányossági kérdés, hogy a támadott törvényi rendelkezés az indítványozó korábban megkötött szerződései teljesítését lehetetlenné teszi.” (668/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 636–639.)
[78] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság e határozatában a Kkt. és a vállalkozáshoz való jog kapcsolatát, viszonyát vizsgálta, jelen ügyekben az indítványozók az Alaptörvény XII. cikkében deklarált foglalkozás szabad megválasztásához való joguk sérelmére is hivatkoztak.
[79] A 20/2013. (VII. 19.) AB határozat szerint „[a] foglalkozás szabad megválasztásához való jog az egyén autonómiájának kifejezésére, végső soron emberi méltóságának kiteljesítésére szolgáló eszköz, amely ugyanakkor a tulajdonvédelemmel, a piacgazdasággal és a gazdaságpolitikával való összefüggései következtében korlátozható. A korlátozás során meg kell teremteni az összhangot az egyén szabadsága és olyan más alkotmányos és társadalmi érdekek és értékek között, mint a környezet, az egészség, a verseny, a biztonság stb. Figyelemmel kell lenni továbbá arra, hogy az alapjog érvényesülése csak abban az esetben lehet teljes, ha felöleli a foglalkozás gyakorolhatóságát, azaz lehetőséget teremt a választás megvalósulásához. Ellenkező esetben a szabad választás joga kiüresedne {Indokolás [25]}. „[…] Valamely foglalkozás megválasztásának a joga akkor teljes, ha magában foglalja a foglalkozás gyakorlásának lehetőségét is. A foglalkozás szabad gyakorlása – beleértve annak kezdetét és fenntartását egyaránt – a törvényhozás által kijelölt keretek között lehetséges. Kétségtelen ugyanakkor, hogy ez a védelem nem lehet korlátlan, annak mértékét illetően – más alapvető jogokra és értékekre figyelemmel – alkotmányos határokat kell szabni. A korlátozhatóság vizsgálata során szükséges leszögezni, hogy a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő alapjog gyakorolhatósága függővé tehető objektív vagyis tárgyi, illetőleg szubjektív vagyis alanyi szempontoktól. Tárgyi feltételről akkor lehet szó, ha annak teljesíthetősége az egyén személyi tulajdonságaitól és körülményeitől teljesen független. Alanyi jellegűnek minősül a korlátozás akkor, ha a feltételek egyénileg teljesíthetők. Ez utóbbi esetben a lehetőség elvileg mindenki számára egyenlő feltételekkel nyitva áll […], és a jogalkotó mozgástere is szélesebb, mint az objektív kritériumok meghatározása esetén. […]” {Indokolás [30]–[31]}. Esetünkben a foglalkozás-vállalkozás szabadságának második említett oldala, az érintett tevékenység gyakorlása releváns. [Megjegyzendő, hogy ezzel összhangban az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése is rögzíti, hogy Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.] A panaszosok vállalkozását, állításuk szerint azért korlátozza a vizsgált szabályozás, mert gazdasági tevékenységük jelentős része a törvénymódosítással megtiltott reklámfajták elhelyezéséből és értékesítéséből áll. A panaszosok érve helytálló: a Kkt. és a Korm. rendelet kifogásolt szakaszai valóban korlátozzák a panaszosok vállalkozás, foglalkozás gyakorlásához fűződő jogát. A korlátozás abban áll, hogy korábban folytatott gazdasági (jövedelemszerző) tevékenységük – amennyiben reklámtáblák hasznosításából állt – tiltott vagy a korábbihoz képest jóval szűkebb körben folytatható. Ezzel a törvényhozó beavatkozott a panaszosok foglalkozáshoz és vállalkozáshoz való alapjogába.
[80] Adott esetben az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett, hogy a kifogásolt szabályozás korlátozza-e, és ha igen, akkor alkotmányosan megengedett módon, vagy sem, az indítványozók alapjogát.
[81] Az alapjogot minden általános jogi szabályozás – mely rendesen csak törvény lehet az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint – valamint ezen alapuló egyedi közigazgatási aktus, bírói ítélet vagy más állami cselekvés korlátozza, amely beavatkozik az alapjog védelmi körébe. A védelmi kör az alapjog által védett – megengedett, vagy biztosított – magatartások és jogi helyzetek összessége. Az alapjog védelmi tartományába tartozó bármely magatartásba vagy jogi helyzetbe beavatkozó norma alapjogi igazolásra szorul. Az alapjog védett körébe (tényállásába) való beavatkozás még nem jelenti a szabályozás alkotmányellenességét, csak az alkotmányos vizsgálat indokoltságát. Ennek eredményétől függ a vizsgált szabályozás alkotmányossága; nem minden alapjog-korlátozás alkotmányellenes.
[82] Az Alkotmánybíróság, hasonlóan más alkotmánybíróságokhoz és az Emberi Jogok Európai Bíróságához, valamint az Európai Bírósághoz, az alapjogok korlátozását a szükséges és arányos (vagy csak arányos) korlátozás mércéjével vizsgálja. [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 98–99.; 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2000, 122–123, és 130.]
[83] Ez a mérce, ellentétben az Alkotmánnyal, az Alaptörvényben kifejezett tételes alapon nyugszik: az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése – az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata, elsősorban a 30/1992. (V. 26.) AB határozat alapján [ABH 1992, 167, 171.] – meghatározza az alapjogok korlátozásának feltételeit. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
[84] A vizsgált szabályozás – mint az Alkotmánybíróság már megállapította – korlátozza az indítványozó jogát foglalkozása (benne vállalkozása) szabad gyakorlására, mivel a foglalkozása éppen közúti reklámok kihelyezéséből, és a reklámfelület értékesítéséből áll. A törvényben tiltott, korábban megengedett magatartások tanúsítása nélkül ugyanis nem képes jövedelemszerző (gazdasági) tevékenységet folytatni. A reklám mint gazdasági tevékenység korlátozása a reklámmal jövedelemszerző tevékenységet folytatók jogainak korlátozása. Ezért az Alkotmánybíróság vizsgálta a korlátozás szükségességét és arányosságát.
[85] Az alapjog korlátozásának szükségessége két elemből áll: az alapjog korlátozásának alkotmányos célt kell követnie, és alkalmasnak kell lennie e cél elérésére.
[86] A vizsgált szabályozás alkotmányos célja felismerhető. A reklámtáblák közlekedési jelentőséggel bírnak, mert a közlekedést akadályozhatják vagy akár veszélyeztethetik is. Ha nem így lenne, aligha lenne indoka éppen a közlekedési törvényben (és nem más jogszabályban) való szabályozásnak. Elképzelhető, hogy a közlekedést egyes reklámtáblák zavarják, mert pl. eltakarnak közúti jelzőtáblákat vagy más jelzéseket. Ezekre az esetekre a Kkt. eddig is tartalmazott előírásokat: a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény módosításáról szóló 1998. évi LXXIII. törvény 2. §-a állapította meg az általános tilalmat tartalmazó szöveget, miszerint „a közút területén, a közút felett és mellett tilos elhelyezni olyan jelet, jelzést, egyéb tárgyat és berendezést, amely a közúti jelzésekkel – azok alakjával, színével – összetéveszthető, a láthatóságot akadályozza, alkalmas arra, hogy a közlekedők figyelmét elterelje, vagy a közlekedés biztonságát egyéb módon veszélyezteti.” A jogalkotó ezen általános jellegű, a jogalkotó mérlegelését lehetővé tévő – sőt feltételező – szabályon kívül konkrét, egyértelmű tilalmakat is megfogalmazott (pl. a villanyoszlopokon történő reklám-elhelyezés tilalma, stb). A korlátozás szükségessége elsősorban is a szabályozás alkotmányosan elfogadható célját jelenti. Tehát, hogy a szabályozásnak objektíve legyen alkotmányosan elfogadható, elgondolható célja, amelyet a korlátozó szabály képes lehet előmozdítani (vagy hátrány esetében enyhíteni). A vizsgált korlátozás alkotmányosan indokolható célja a közlekedés biztonságosabbá tétele, s ezáltal mások életének, testi épségének a védelme.
[87] Bár a járművel való közlekedés során a figyelmet elsősorban a járművezetőknek kell tanúsítaniuk, a közlekedők bizonyos külső körülményeket, hatásokat nem feltétlenül képesek kirekeszteni. A reklámok deklarált célja a figyelemfelkeltés, az, hogy a képi, illetve a szöveges üzenet mindenképpen eljusson a fogyasztókhoz, őket közvetlenül megszólítsa: a reklámok megtervezése és kihelyezése során elsődleges szempont a feltűnőség, az, hogy a képi megjelenítés a potenciális fogyasztó tekintetét a reklámra vonzza, továbbá, hogy a feltüntetett szöveg elolvasására késztessen. A megfelelő helyen és figyelemfelkeltő tartalommal elhelyezett reklám(tábla) önkéntelenül vonzza a tekintetet, még a legtudatosabb és legtapasztaltabb járművezető sem mindig képes az ilyen hatás kikerülésére, kizárására.
[88] Ezért a korlátozás szükségessége igazolható.
[89] A tágabb értelemben vett szükségesség-mérce része az alkalmasság is. Valamely alapjog-korlátozás akkor alkalmas az alkotmányos cél elérésére, ha a korlátozással meg nem engedetté tett magatartás(típusok) valószínűleg, vagy jobb esetben biztosan, előmozdítják az alkotmányos célt.
[90] A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM–BM együttes rendelet (a továbbiakban: KRESZ) 3. § (1) bekezdésének a), b), és c) pontjai tartalmazzák a közeledésben résztvevőkre vonatkozó alapelveket. Ennek értelmében „[a]ki a közúti közlekedésben részt vesz, köteles
[91] a) a közúti forgalomra, valamint a közútnak és környezetének a védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket megtartani;
[92] b) a közúti jelzések rendelkezéseinek, továbbá a forgalom irányítására, ellenőrzésére jogosultak utasításainak eleget tenni;
[93] c) úgy közlekedni, hogy a személy- és vagyonbiztonságot ne veszélyeztesse, másokat közlekedésükben indokolatlanul ne akadályozzon, és ne zavarjon.”
[94] A KRESZ fenti alapelveiben a közlekedés kettős jellege jelenik meg: egyrészt a mai társadalomban nélkülözhetetlen cselekményforma, másrészt fokozottan sérti(sértheti) a személy és vagyonbiztonságot. Adott esetben a jogalkotó azért tiltotta meg a reklámtáblák elhelyezését, mert az előbb említett személy- és vagyonbiztonság (vagyis a közlekedés biztonsága) ezek által az átlagostól még nagyobb veszélynek van kitéve. A baleseti kockázat csökkentésének elsődleges eszköze természetesen nem a közutak környezetére vonatkozó korlátok felállítása. A közlekedőknek elsősorban maguknak kell gondoskodniuk arról, hogy KRESZ szabályait betartva csökkentsék a baleseti kockázatot.
[95] A közlekedési rendszer három fő alkotó eleme: az ember, a jármű és az út; ez utóbbi mára már kiterjedt annak környezetére is. A jogalkotó elvileg mindhárom tényező tekintetében biztosítja az alkalmasság meglétét: 1. a Kkt. 5. § (2) bekezdése értelmében „[k]özúton járművet az vezethet, aki a biztonságos vezetésre alkalmas állapotban van”, a közúti járművezetők egészségi alkalmasságának megállapításáról szóló 13/1992. (VI. 26.) NM rendelet (a továbbiakban: NM rendelet) részletezi a járművezetők egészségi alkalmassági vizsgálatának célját, amely „annak megállapítása, hogy a közúti járművezetőjelöltnek, illetőleg a közúti járművezetőnek nincsen olyan betegsége, testi vagy szellemi, illetőleg érzékszervi fogyatékossága, amely őt a közúti járművezetésre egészségi szempontból alkalmatlanná teszi; továbbá azoknak a feltételeknek, illetőleg korlátozásoknak a meghatározása, amelyek mellett a vizsgált személy betegség, testi vagy érzékszervi fogyatékosság fennállása esetén is vezethet közúti járművet”; 2. a Kkt. 22–25/A. §-ai tartalmazzák a közúti járművek üzemeltetésének műszaki feltételeit, amelyeket a közúti járművek műszaki megvizsgálásáról szóló 5/1990. (IV. 12.) KÖHÉM rendelet részletezi.
[96] Ezek közül bármelyikben történhet olyan „hiba”, amely befolyásolja, veszélyezteti a közlekedés biztonságát. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azonban a közlekedés közvetlen környezetében lévő reklámtáblák eltüntetése megszüntet egy, a közlekedés biztonságát veszélyeztető további rizikófaktort. A közlekedés környezetében előforduló bármely más tényező (időjárási viszonyok, útviszonyok, jelzőtáblák, fényrendszerek) mellett ugyanis a reklámtábla is alkalmas a járművezető figyelmének elterelésére.
[97] A közlekedés során elkövetett emberi hibák csökkentésére irányuló jogalkotói tevékenység irányulhat egyrészt a tudatos járművezetői szabályszegés ellen (ennek eszközrendszere a büntetőjogban, szabálysértési jogban található), másrészt a gondatlan szabályszegő magatartások megakadályozására. Nem bizonyított, hogy a gondatlan szabályszegő járművezetői magatartások kiváltói elsősorban a reklámberendezések lennének, ugyanakkor figyelem-elterelési képességük miatt kétségkívül bizonyos rizikófaktort jelentenek. A támadott szabályozás azáltal, hogy a közút területén, illetve a mellette és felette elhelyezett reklámok elhelyezését megtiltja, az Alkotmánybíróság megítélése szerint alkalmas az említett rizikófaktor csökkentésére.
[98] Az Alkotmánybíróság ezt követően a korlátozás arányosságát vizsgálta meg. A gépjárművezető látóterébe eső minden látvány (vizuális információ) elvonhatja a figyelmét, és ezzel a gépjárművezetéssel együtt járó kockázatot (veszélyt) növelheti. A tilalom azonban nem vonatkozik minden, potenciálisan a közlekedők látóterébe eső reklámhordozóra. A jogszabály a reklámhordozók elhelyezésének szabályozásakor tekintettel volt a figyelem-elterelésre való alkalmasságukra, a tilalom a reklámtáblák nagysága és a közúthoz viszonyított helyzete szerint differenciál, illetve kivételeket is megállapít [Kkt. 12. § (3a)–(3c)].
[99] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a fentiek alapján a vállalkozáshoz és a foglalkozás szabad gyakorlásához való jog korlátozásának szükségessége és arányossága is megállapítható, ezért az alkotmányjogi panaszokat ebben a tekintetben elutasította.
[100] 3. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az indítványozók által támadott szabályok sértik-e az Alaptörvény IX. cikkét (véleménynyilvánítás szabadsága).
[101] 3.1. Az Alkotmánybíróság az 1270/B/1997. AB határozatban kimondta és az 37/2000. (X. 31.) AB határozatban megerősítette, hogy a gazdasági reklámtevékenységre kiterjed a szabad véleménynyilvánításhoz való jog védelme. Az Alkotmánybíróság határozatai szerint a gazdasági reklámtevékenység alkotmányjogi megítélésénél is abból kell kiindulni, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jog nem csupán bizonyos eszmék, tények és vélemények tekintetében biztosítja a szabad véleménynyilvánítást, hanem magát a szabad kommunikációt, a – tág értelemben vett – véleménynyilvánítás lehetőségét részesíti védelemben [1270/B/1997. AB határozat, ABH 2000, 713, 716.; 37/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 293, 295.]. Az 1270/B/1997. AB határozat úgy foglalt állást, hogy a kereskedelmi jellegű információk közzététele esetében szélesebb körű állami beavatkozás lehet alkotmányosan indokolt, mint a véleményközlés egyéb eseteiben [ABH 2000, 718.; megerősítve: 37/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 293, 295.]. Ezt az Alkotmánybíróság azzal indokolta, hogy az alkotmányjogi gyakorlatban a kifejezés szabadságát elsősorban mint az egyén önkifejezésének, személyisége szabad kibontakoztatásának elengedhetetlen eszközét és az egyén demokratikus társadalomban való részvételét elősegítendő részesítette többletvédelemben. Minthogy azonban a gazdasági reklámok nem állnak közvetlen kapcsolatban a véleményszabadság ezen alapértékeivel, hiszen azok célja sokkal inkább az áru értékesítésének, megismertetésének, igénybevételének előmozdítása [Grtv. 2. § g) pont] és nem az egyén önkifejezésének, a demokratikus párbeszédben való részvételének lehetővé tétele, az ilyen, kereskedelmi célú információk esetében a korlátozás lehetősége szélesebb körben minősülhet alkotmányosnak (1270/B/1997. AB határozat, ABH 2000, 718.). A 23/2010. (III. 4.) AB határozat mindezt megerősítve kimondta: „Az Alkotmánybíróság fenntartja az eddigi döntéseiben foglalt elvi megállapítást, hogy a gazdasági reklámok elsősorban nem az egyéni önkifejezésre, illetve a demokratikus párbeszédben való részvételre irányulnak, hanem áru értékesítésének, megismertetésének, igénybevételének előmozdítására, ezért nem állnak közvetlen kapcsolatban a véleményszabadság alapértékeivel. Az Alkotmánybíróság – a strasbourgi gyakorlathoz hasonlóan – ezzel indokolta a reklámtevékenység alacsonyabb szintű alapjogi védelmét.” (ABH 2010, 101, 120.)
[102] Hangsúlyozandó: „A kereskedelmi kommunikáció összefonódhat a közügyek megvitatásával vagy a művészi önkifejezéssel, és a gazdasági jogalanyok megnyilvánulásai tükrözhetnek társadalmi kérdésekben való felelős állásfoglalást, értékítéletet. A kulturális, művészeti javak megjelennek reklámozott áruként, szolgáltatásként, valamint figyelemfelkeltő eszközként is kötődhetnek a gazdasági reklámtevékenységhez.” [23/2010. (III. 4.) AB határozat, ABH 2010, 101, 121–122.]
[103] A véleménynyilvánítási szabadság korlátozásának megítélése szempontjából a kereskedelmi környezetben megjelenő közlésekhez kötődő gazdasági érdekek meghatározó volta, illetve kizárólagossága döntő tényező. A közléshez fűződő gazdasági érdekek kizárólagosságát, illetve meghatározó voltát és súlyát részben a közlés tárgya, tartalma mutatja meg: kizárólag gazdasági érdek miatt megjelenő közlésnek minősül ugyanis például egy adott termék meghatározott eladási áráról vagy jellemzőiről szóló nyilvános információ vagy más hasonló kereskedelmi tevékenység [vö. 23/2010. (III. 4.) AB határozat, ABH 2010, 101, 121–122.]. A közléshez fűződő gazdasági érdekek jelentősége összefüggésben áll továbbá a közlés alanyaival is: „A kereskedelmi közlések gyengébb alkotmányos védelme azon alapul, hogy a gazdasági hirdetők és más kereskedelmi jogalanyok számára nem az egyéni önkifejezést és önmegvalósítást vagy a demokratikus párbeszédben való részvételt valósítják meg a közlések, hanem gazdasági érdekeket szolgálnak.” [23/2010. (III. 4.) AB határozat, ABH 2010, 101, 122.]
[104] Megállapítható, hogy a véleménynyilvánítás szabadságát az Alaptörvény az Alkotmányban foglaltaknak megfelelően védi. Az Alaptörvénynek nincs olyan rendelkezése, mely az Alkotmánybíróság által a korábbi – fent idézett – határozatokban tett megállapítások felülvizsgálatát indokolná. Az Alkotmánybíróság ezért a kereskedelmi szólás szabadsága és a véleménynyilvánítási szabadság összefüggései tekintetében tett megállapításait fenntartja.
[105] 3.2. Jelen ügyben az indítványozók kizárólag saját gazdasági érdekeikre hivatkoztak, a kereskedelmi kommunikáció (áru vagy szolgáltatás megismertetésére, értékesítésére irányuló reklám) korlátozását sérelmezték, és nem hoztak fel olyan érvet, illetve az ügy egyéb körülményei sem utalnak arra, hogy a reklámelhelyezés Kkt. szerinti korlátozása olyan hirdetéseket érintene, melyek jelentős közérdekű kérdésekhez kapcsolódnak, vagy hogy az érintett reklámtáblák esetében a megszólalást motiváló üzleti érdekek összekapcsolódnának közügyek megvitatásával és a véleménypluralizmussal.
[106] A gazdasági reklámtevékenység mint kereskedelmi információközlés, bár lehetőséget biztosít a polgárok számára a nekik kínált áruk, szolgáltatások megismerésére, alapvető jogok érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányos módon korlátozható. Továbbá, mivel a gazdasági érdekek által motivált kereskedelmi kommunikációra nem terjed ki a véleménynyilvánítás szabadságának kiemelt védelme, a korlátozás is tágabb körben lehetséges.
[107] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a vállalkozás szabadságával és a foglalkozás szabad gyakorlásával összefüggésben kifejtettek e körben is megfelelően irányadók. Eszerint a közlekedés biztonságának növelése (az élet- és vagyonbiztonság védelmére tekintettel) elegendő indok a kereskedelmi szólás szabadságának a korlátozására. A korlátozás továbbá aránytalannak sem tekinthető, mivel a jogalkotó törekedett arra, hogy csak a járművezetők figyelmének elterelésére – méretüknél és elhelyezkedésüknél fogva – leginkább alkalmas reklámtáblákat tiltsa meg. Ezért az Alkotmánybíróság a Kkt. 12. § (3)–(3a)–(3b)–(3c) bekezdését, illetve a Korm. rendelet 3. § (2) bekezdését támadó, az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésére alapított kérelmeket is elutasította.
[108] 4. Az Alkotmánybíróság végezetül megvizsgálta, hogy a támadott rendelkezések sértik-e a tulajdonhoz való jogot (Alaptörvény XIII. cikk), illetve a diszkrimináció tilalmát [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés].
[109] 4.1. Az indítványozók szerint a tulajdonhoz való jogot az sérti, hogy a tulajdonukban álló hirdető-berendezéseket többé nem használhatják rendeltetésüknek megfelelő módon. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutat arra, hogy a reklámozási tevékenységnek a Kkt. módosítása által bevezetett korlátozása a reklámtáblák, illetve a reklámhordozók tulajdonjogát nem érinti. Önmagában az a tény, hogy meghatározott helyen és módon reklámok nem helyezhetők el, a reklámtevékenységgel foglalkozó jogi személyek tulajdonhoz való jogát tehát nem sérti, a jogszabály nem vonja el a reklámhordozó eszközök tulajdonjogát. Ezek az eszközök a vonatkozó jogszabályi rendelkezések betartásával máshol elhelyezhetők.
[110] 4.2. Az indítványozók diszkriminációt látnak abban, hogy a Kkt. szerinti reklám-korlátozások csak a közutak környezetében hirdetési tevékenységet végzőket érintik. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez az érvelés nem megalapozott. Diszkrimináció akkor állapítható meg, ha a jogalkotó az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozást alkot – tehát a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása –, s ennek nincs ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka, azaz a megkülönböztetés önkényes {ld. 1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [89]}. A jelen ügyben támadott szabályozás kifejezetten a közutak környezetében végzett reklámozási tevékenységre vonatkozik. Az e körben reklámozási tevékenységet végző jogalanyok nincsenek összehasonlítható helyzetben más reklámozókkal. Homogén csoport hiányában pedig hátrányos megkülönböztetés nem állapítható meg.
[111] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján az alkotmányjogi panaszokat ebben a tekintetben is elutasította.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[112] A határozat rendelkező részének valamennyi pontjával egyetértek, ugyanakkor az Indokolás V. pontjában ([56]–[111] bekezdésében) foglaltakat szeretném tovább árnyalni. A többségi határozat a foglalkozás szabad megválasztásának értelmezésekor – idézve a 20/2013. (VII. 19.) AB határozatot – megállapítja, hogy annak részét képezi a foglalkozás gyakorlása is („foglalkozásban maradás”). A többségi vélemény szerint a vizsgált szabályozás korlátozza a foglalkozás gyakorlását, azonban ez a korlátozás megfelel a szükségesség-arányosság elvének, tekintettel arra, hogy az a közlekedés biztonsága, tágabb értelemben az emberi élet védelme érdekében történik. A 20/2013. (VII. 19.) AB alkotmánybírósági határozathoz írt párhuzamos indokolásomban már kifejtettem, hogy ez – az alapvetően az Alkotmány 70/B. §-ához tapadó – gyakorlat nem alkalmas kiindulási pont az Alaptörvény XII. cikkének helyes értelmezéséhez. Az Alaptörvény valóban szavatolja a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot, de ezzel egyidejűleg nem részesíti alapjogi védelemben valamely foglalkozás gyakorlásának korlátozhatatlanságát. Ezt az álláspontomat jelen ügy kapcsán is fenntartom és megerősítem.
[113] Egyetértek tehát a többségi határozatban foglalt elutasítással, azonban ezt nem a – foglalkozás gyakorlásához való jogot is magában foglaló – foglalkozás szabad megválasztása jogának az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt jogszerű korlátozásával, hanem az érdemi alkotmányossági összefüggés hiányával látom indokolhatónak.
Budapest, 2013. november 4.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[114] A rendelkező rész minden pontját el tudom fogadni, de az indokolás egyes részeivel nem értek egyet. A probléma eljárási oldalról az, hogy a határozat úgy használ fel az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 5. pontja által hatályon kívül helyezett alkotmánybírósági döntéseket a mostani határozat megalapozásához, hogy nem tesz eleget a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat által előírt feltételeknek. Közjogi érvénytelenségben szenved általános gyakorlatunk szerint az az elénk terjesztett döntés, amely súlyos eljárási hibával jött létre, és ezt a saját határozatainkra is érvényesíteni kell.
[115] Tartalmilag rátérve a kritikára, a fő problémám a határozat indokolásával az, hogy nem az Alaptörvény vonatkozó szabályának értelméből indul ki, mely a foglalkozás szabad megválasztásának jogát rögzíti. Az Indokolás V. része ([56]–[111] bekezdése) alaptörvény-módosítást végrehajtva kitágítja ezt, és a foglalkozás szabad gyakorlásához való jogot teszi ennek helyére. Ezzel a kitágítással – mely így átveszi az alkotmányozó hatalom helyét – a demokratikus törvényhozási többség szabályozási szabadságából a teljes munkajogot kiveszi, és az alkotmánybírák ellenőrzése alá állítja. Ez szemben áll az alkotmánybíráskodás eszméjével, és ez elfogadhatatlan aktivizmust jelent, melytől párhuzamos indokolásommal el szeretnék különülni. Az Alaptörvény megfogalmazásában csak a szabad megválasztás áll alaptörvényi védelem alatt, de a foglalkozás teljes folyamatának szabályozása egyszerű törvényi szabályozás tárgya, és ez a folyamat a törvények, rendeletek által természetesen a legkülönbözőbb szempontokból korlátozható, amennyiben máskülönben betartják az ember alapminőségei szerinti diszkrimináció tilalmát stb.
[116] Nem értek egyet azzal sem, hogy az indokolás ugyanitt összeköti a foglalkozás szabad megválasztásának jogát a vállalkozáshoz való joggal, és ezután a „foglalkozás-vállalkozás szabadságáról” ír. A vállalkozáshoz való jog ugyanis tényleg szerepel az Alaptörvény XII. cikkében, és az M) cikk (1) bekezdésének alapvetése a vállalkozás szabadságának kiemelésével ezt még tovább fokozza. Nem lehet tehát a kettőt összekötni, mert itt három szabályozási tárgy van: a munka és a foglalkozás szabad megválasztásának joga, illetve a vállalkozáshoz való jog és ennek szabadsága. Az összekötéssel ugyanis a vállalkozás szabadságának általános szintjére emeli mindhárom szabályozási tárgyat, és ezzel óriási módon kiterjeszti a vonatkozó törvényi szabályozások feletti alkotmánybírósági kontrollt, mely sérti a demokratikus jogállam működését.
[117] Nem tartom ezen kívül még helyesnek a határozat Indokolásában, a [100]–[107] bekezdésében azt az érvelést, mely a régi alkotmánybírósági határozatokat erősíti meg a reklámtevékenységnek a véleménynyilvánítási szabadság alá vonásában, mert ez a tárgykör – a profitra és az emberek áruvásárlásra rábeszélésére törekedve – teljesen idegen a véleménynyilvánítás és a szellemi szabadság körétől. Ám mivel ez az strasbourgi EJEB gyakorlatából került át hozzánk 1997-ben, és vitális alaptörvényi értékeket nem sért, a helytelenítés fenntartásával fejet lehet hajtani e gyakorlat továbbviteléhez.
Budapest, 2013. november 4.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
[118] Nem értek egyet a többség által elfogadott határozat rendelkező része 1. és 2. pontjával, így ezekhez fűzött indokolással sem.
[119] A többségi határozattal ellentétben a Kkt. és a Korm. rendelet támadott szabályait hatálybalépésükre visszamenőlegesen meg kellett volna semmisíteni.
[120] A vizsgált szabályozás megtiltotta egyes, korábban kihelyezett reklámtáblák elhelyezését, részben méretük, részben a közúthoz képest elfoglalt helyük alapján. A korábbi szabályozáshoz képest – a határozatban ismertetett kivételekkel – a reklámtáblák kihelyezésére a Kkt. generális tilalmat rendel, illetve tiltja az úttest felé benyúló lámpaoszlopokon – jellemzően városokban – elhelyezett kisebb méretű táblák további kinnmaradását. Ezek eltávolítására a hatálybalépéstől számított szűk két hónap állt a tulajdonosok rendelkezésére.
[121] 1. E szabályok több okból is alkotmányellenesek. A legfontosabb, hogy a Kkt. és a Korm. rendelet sérti a foglalkozás és a vállalkozás szabadságát (Alaptörvény XII. cikk és M) cikk).
[122] A vállalkozás szabadsága – a régebbi alkotmányokban: a „kereskedelem és ipar szabadsága” – mára a foglalkozás szabad megválasztáshoz való általános jog része. Ez a jog a modern társadalmakban, ahol az emberek döntő többségének (az ún. gazdaságilag aktívaknak) jövedelmét, megélhetését munkaviszonyból vagy vállalkozásból – tehát valamely alkotmányjogi értelemben vett foglalkozás gyakorlásából – szerzett jövedelme biztosítja. A legtöbb embernek visszavonulása után is a foglalkozás korábbi gyakorlása a jövedelemszerzés fő jogcíme (pl: nyugdíjjogosultak esetében).
[123] A „foglalkozás” az Alkotmánybíróság szerint minden társadalmilag elfogadott jövedelemszerző tevékenységet jelent, amely az egyén és családja, hozzátartozói megélhetésének, legalább részben, alapja. [1165/B/2004. AB határozat, ABH 2007, 1811.] Ez az alapjog két elemből áll: először is a foglalkozásba belépés („választás”) szabadságát, másodszor, a belépés után a foglalkozás és/vagy vállalkozás folytatásához való jogot jelenti. A foglalkozás (és a kereskedelem és ipar) szabadsága szükségképpen magában foglalja a foglalkozás folytatásának jogát, hiszen ennek megvonása egyben a választás kizárása is.
[124] Jelen ügyben a panaszos vállalkozások foglalkozásban maradáshoz (a foglalkozás „űzéséhez”) fűződő jogának sérelmét kellett vizsgálni, amelyet a többség szerint a Kkt. vizsgált szabályai nem korlátoznak. Szerintem viszont a korlátozást meg kellett volna állapítani a következők miatt.
[125] Az Alkotmánybíróság 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában a vállalkozás jogával összefüggésben az alábbi következtetésekre jutott: „[a] munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más–más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. […] A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. Ha nem lenne ez a jog nevesítve, az általános személyiségi jog sérelme alapján lehetne érvényesíteni. Az Alkotmánybíróság már korábban feltétlen alkotmányos követelménynek minősítette, hogy az állam ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. (ABK 1993. október, 397.) Az egyes foglalkozásokra tárgyi ismérvek alapján bevezetett numerus clausus éppen ezt teszi: ha a létszám betelt, minden személyi tulajdonságtól függetlenül, lehetetlenné teszi az adott foglalkozás választását. Az ilyen tárgyi korlát alkotmányosságát, elsősorban annak szükségességét és elkerülhetetlenségét, azt, hogy a korlátozás valóban a legenyhébb eszköz-e az adott cél elérésére, a legszigorúbban kell vizsgálni.” [21/1994. (IV. 16.) AB határozat ABH 1994, 117, 120–122.]
[126] A fentiek alapján a vitatott szabály korlátozza az Alaptörvény XII. cikkében foglalt alapjogot. E korlátozás szerintem szükségtelen, ezért az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében található alapjogkorlátozás feltételeinek nem felel meg. Az alapjog korlátozása akkor szükséges, ha alkotmányos célt követ, és alkalmas e cél elérésére. A kifogásolt szabályok ennek nem felelnek meg.
[127] A közúti reklámok elhelyezésével, illetve értékesítésével foglalkozó vállalkozások, a panasz benyújtói, a fenti értelemben – ahogyan a többség sem vitatja – a foglalkozáshoz való jog védelme alá esnek.
[128] A vizsgált szabályozás alkotmányos célja, szerintem nem ismerhető fel. A törvény maga semmilyen célt nem tüntet fel, így a szabályozás minden lehetséges (elgondolható) alkotmányos célját figyelembe kell venni ennek vizsgálatához. A vizsgált szabályok a közúti közlekedésről szóló törvényben lévén elhelyezve, indokolt a szabályozás jogi célját a közúti közlekedéssel kapcsolatban keresni. A reklámtáblák – a törvényhozó vélhető felfogása szerint – közlekedési jelentőséggel bírnak, mert a közlekedést akadályozzák vagy veszélyeztetik. Ha nem így lenne, aligha lenne indoka éppen a közlekedési törvényben (és nem más jogszabályban) való szabályozásnak.
[129] Figyelemre méltó, hogy a Kkt. vizsgált módosítása előtt is csak olyan reklámtáblát lehetett kihelyezni, amely a közlekedés biztonságát nem veszélyeztette. Az esetleg ennek ellenére a közlekedés biztonságát veszélyeztető táblák korábban is eltávolíthatóak voltak (lásd a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény módosításáról szóló 1998. évi LXXIII. törvény 2. §-át). A táblák kihelyezése jellemzően hatósági engedéllyel történt. A mindenkori építési jogi szabályok alapján építménynek minősülő reklámfelületek létesítése engedélyhez, máskor bejelentéshez kötött; ezen kívül a Kkt. 42/A. § (1) a) pontja alapján a közút kezelőjének mint szakhatóság hozzájárulása is szükséges ezen építmények felállításához. A panaszosok által kihelyezett reklámtáblák tehát nem veszélyeztették közlekedés biztonságát, mert ez esetben a jogszabály módosítása nélkül is eltávolíthatóak lettek volna. A reklámtáblák elhelyezésének további tiltását ezek szerint az eddigi jogszabályok mellett nem indokolja a közlekedés biztonságának védelme, mivel ezt a jogszabály eddig is biztosította. Ezért a szabályozás ebből a szempontból nem tekinthető szükségesnek.
[130] Ésszerűnek fogadható el a törvényhozó törekvése a közlekedés biztonságának növelésére a gépjárművezetőket zavaró körülmények kiküszöbölésével. Ennek azonban határt szab, hogy a közlekedő, különösen városi környezetben igen sok, a közlekedést nem érintő, esetleg kifejezetten zavaró vizuális információt kénytelen feldolgozni. Ezek között neki kell válogatnia, és a figyelmetlenségből (válogatási tévedéséből) származó balesetekért őt terheli a felelősség.
[131] Abból kell kiindulnunk, hogy a gépjárművezető látóterébe eső minden látvány (vizuális információ) elvonhatja a figyelmét, és ezzel a gépjárművezetéssel együtt járó kockázatot (veszélyt) növelheti. Ha az eszmei törvényhozó szükségesnek tartja a gépjárművezető látóterébe eső vizuális információforrások számának csökkentését a balesetveszély (a kockázat) enyhítésére, akkor ezt minden azonos típusú vizuális információforrásra kellett volna alkalmaznia: a reklámhordozók azonos tulajdonságai csak azonos balesetveszélyt okozhatnak. Ezzel szemben a lámpaoszlopokra nem, gépjárművezetők látóterébe sokkal inkább beleeső, az úttest mellett közvetlen közelében található, szemmagasságban álló reklámoszlopokra viszont elhelyezhető hirdetés.
[132] A vizuális információ annál erősebben elvonja a gépkocsivezető figyelmét, minél nehezebb az információ feldolgozása, mennél több idő, vagy nagyobb figyelem szükséges hozzá. Ez nem kis mértékben függ a tábla – az információ-hordozó – méretétől és elhelyezésétől, ezt a két tényezőt szabályozza a vitatott törvénymódosítás is. A méret és a feldolgozás nehézsége fordított arányban van: mennél nagyobb a tábla mérete, annál messzebbről és könnyebben olvasható (illetve a rajta lévő információ annál könnyebben feldolgozható). A nagyobb méretű tábla hosszabb ideig van a járművezető látóterében, mint a kisebb, ezért könnyebben befogadható az információ.
[133] A gépjárművezető vízszintes látóterének – a NM rendelet 1. számú melléklet 1. „Látás” című pontja szerint – legalább 120 fokosnak kell lennie (különben nem alkalmas a gépjárművezetésre); ebbe nemcsak az útpálya, hanem a járda és az úttest széle is beletartozik. Ezeken a helyeken, amelyek tehát elkerülhetetlenül a vezető látóterébe kerülnek, a jogi szabályozás szerint elhelyezhetők reklámtáblák, tilalmuk pedig kivitelezhetetlen. Az útpálya mellett, a járdán – szintén közúton – elhelyezett reklámtáblák, adott esetben még jobban elvonják a gépjárművezető figyelmét, hiszen tekintetét az útpályáról az útpályán kívülre vezetik. Ugyanez áll nem a közúton kitett, de jól látható látványelemekre is, mint például szobrok, házak, reklámok, műemlékek stb.
[134] Ha igaz, hogy a közutak mentén elhelyezett reklámtáblák elterelik a közlekedők (járművezetők) figyelmét, akkor ez minden, a közlekedők látóterébe eső reklámtáblára és más látható formációra is igaz, megkülönböztetés nélkül. A gépjármű vezetője számára minden, a látóterébe eső információ egységet alkot, függetlenül attól, hogy hol található. Ezzel szemben a Kkt. egyes táblák kihelyezését megtiltja, és nem korlátozza a hasonlóan vagy még inkább a járművezető látóterébe eső más reklámokat, így nem tilosak az úttesten közlekedő autóbuszokon, trolikon, taxikon elhelyezett reklámok, jóllehet ezek – mozgó mivoltuk, továbbá elhelyezésük miatt – sokkal inkább zavaróak lehetnek, mint az úttest mellett elhelyezettek.
[135] Ezt mutatja, hogy a forgalomban közlekedő, így gyakran mozgó járművek (autóbuszok, villamosok, trolibuszok, személygépkocsik) oldalán és hátán reklámok elhelyezhetők. Ezek, függetlenül attól, hogy nem csak a járművezetőknek szánják őket, mindenképpen jóval inkább alkalmasak figyelmük elterelésére, mint a jelenleg tilalmazott reklámok.
[136] A vizsgált korlátozás alkotmányosan elfogadható célja a közúti közlekedés biztonságosabbá tétele, a szabályozás azonban feltételezi, hogy a közlekedésben részt vevők, gépjárművezetők, szerepe ebben másodlagos. Ez nem fogadható el az alábbiak szerint.
[137] Ide vezet az Alaptörvény O) cikkében a „mindenki felelős önmagáért” elv, amely a közlekedésben azt jelenti, hogy a járművezető elsősorban maga köteles figyelmét a vezetés szempontjából fontos információkra összpontosítani, másokat, így az út mentén (a látóterében feltűnő) látható egyéb jelenségeket adott esetben figyelmen kívül hagyni. Ezt nem is lehet másra bízni.
[138] A gépjárművezető figyelmének elterelésének megakadályozása nem elegendő igazolása a vizsgált korlátozásnak, mert a megfelelő figyelemösszpontosítást csak maga a gépjárművezető biztosíthatja. A KRESZ 4. § (1) bekezdése szerint „[j]árművet az vezethet, aki […] a jármű biztonságos vezetésére képes állapotban van”.
[139] A közlekedés egyik állandó jellemzője ugyanis „a baleseti rizikó, abban az értelemben, hogy több-kevesebb valószínűséggel mindenkor adott a balesetbekövetkezés lehetősége, aminek folytán a közlekedési magatartás egyúttal rizikómagatartás is […]” [Viski László: Közlekedési büntetőjog. Budapest, KJK 1974. 21.]. A balesetveszély tehát a közlekedés szükségszerű velejárója. A közutak környezetére vonatkozó korlátok felállítása nem a baleseti kockázat csökkentésének elsődleges eszköze. A baleseti kockázatot elsősorban a közlekedésben résztvevők KRESZ-ben meghatározott alávetettség elvéből következő szabálykövető magatartása csökkentheti. A KRESZ 3. § (1) bekezdés a)–c) pontjaiban nevesített alávetettség elvének részkötelezettségei: 1. alávetettség a jogszabályi rendelkezéseknek és a közvetlen irányításnak; 2. a rizikófokozás, vagy veszélyeztetés tilalmának elve.
[140] A KRESZ 3. § (1) bekezdés c) pontjához fűzött indokolás a veszélyeztetés fogalmát a következőképpen mutatja be: „[veszélyeztetés] ha valaki a közlekedés más résztvevőjét kár, baleset bekövetkezésének, a személy és vagyonbiztonság sérelmének a lehetőségébe sodorja” [A KM és a BM által jóváhagyott útmutató a KRESZ rendelkezéseinek egységes értelmezéséhez és alkalmazásához. (szerk.: Moldován Tamás) Budapest, 1984.]. Ebből következik, hogy a közlekedés során főszabály a veszélyeztetés nélküliség biztosításának kötelezettsége. A büntetőjogi dogmatika alapján a veszély lehet konkrét (vagyis közvetlen) vagy absztrakt (általános) [Fülöp Ágnes-Major Róbert: A KRESZ értelmezése a gyakorlatban. Budapest, HVG-ORAC 2010., 87–90.]. Ez utóbbi csak akkor képzelhető el, ha valamely szabály megsértése miatt emelkedett a közlekedéssel egyébként is együtt járó rizikószint. Ha valóban létezik a reklámtáblák, berendezések közlekedőkre gyakorolt ilyen általános veszélyeztető hatása, akkor sem ismerhető fel tehát az alkalmasság szerinti ésszerű megkülönböztetés sem a táblák nagyságának korlátozásában, sem pedig a táblák pontos helyének meghatározásában [Kkt.12. § (3a)–(3c)]. A Kkt. a kisebb méretű, [lakott területen kívül: a közút szakaszától számított meghatározott távolságon belül legfeljebb 4 m2-es vagy annál kisebb] – tehát nehezebben látható, menet közben rövidebb ideig olvasható – táblák kihelyezését engedi, az addig megengedett nagyobb méretűeket [a nem gyorsforgalmi utak mentén kihelyezett 12A/0-s ív (12 m2) méretű táblák kivételével] már nem, holott ezek könnyebben olvashatók, és így kevésbé figyelemterelők. Tiltja viszont a közlekedési táblák szintje fölött, közvilágítási-, villany-, telefonoszlopon történő kihelyezést, attól függetlenül, hogy az előbb említettek a közút úttesten kívüli burkolatlan területén, járdán, gyalogúton vagy kerékpárúton helyezkednek el; ugyanakkor a Kkt. 12. § (3) bekezdésében maghatározott tilalmak alá nem sorolható bármilyen nagy tábla kihelyezését megengedi lakott területen, járdán, gyalogúton, vagy kerékpárúton, amely éppen úgy a járművezető látóterébe esik mint a tiltottak.
[141] 2. A fentebb felsorolt tartalmi érvek mellett, a vizsgált szabályozás a jogbiztonságot – ezzel az Alaptörvény B) cikkét – is többszörösen sérti. Ezek jelentős részét a határozat is a jogbiztonságot sértőnek tartja. Emiatt vitatom a többségi határozat [62]–[71] bekezdéseiben olvasható érvet, amely jóllehet kifejti: a törvénymódosítás hatálybalépése időpontjának meghatározása több tekintetben sem felelt meg a jogállamiság követelményeinek, ám végül oda jut, hogy „a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelmét az Alkotmánybíróság az említett aggályok ellenére kivételesen” nem állapította meg. Ezt az álláspontot nem tudom követni.
[142] A határozat említett részében több, a jogbiztonság megsértése mellett szóló érvet hoz fel egyetértőleg, majd ezután jut az idézett következtetésre. Ez non sequitur. Ha egyszer az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogbiztonság sérelmet szenvedett – mint a határozat idézett helyén –, akkor nem tehet különbséget a jogbiztonság kirívóan súlyos, és enyhébb, például csak súlyos sérelme között. A jogbiztonság, általában a jogállam sérelmének valóban vannak társadalmi, erkölcsi vagy politikai szempontból súlyosabb és kevésbé súlyos esetei, de sérelme csak egy van.
[143] Ennek fő indoka, hogy a jogbiztonság a jogrendszer egészének fennállását biztosítja, azt hogy a jogrendszer változása ne rombolhassa le magát a jogrendszert. A jogrendszer ugyanis csak akkor létezik, ha későbbi állapotaiban is érvényesek a korábbi állapotában fennállt jogok és fennmaradnak a korábbi jogi pozíciók, ami nem a jogrendszer megváltoztathatatlansága, csak változásának korlátja. A jogbiztonság minden sérelme a jogrendszer egészének biztonságát – azaz fennmaradását – teszi kétségessé, ezért minden sérelmét az Alkotmánybíróságnak orvosolnia kell. Ebben nem lehet mérlegelnie: ha egyszer a sérelmét megállapította, ennek következményét mindenképpen le kell (esetünkben le kellett volna) vonnia.
[144] A szankcionálás lehetőségének késleltetett bevezetése semmiképp sem értékelhető átmeneti időnek, mert a jogkövető magatartást tanúsítók azonnali tevőleges magatartásra kényszerültek, melynek következtében számtalan hátrány érte/érhette őket (pl. leszerelési költségek, szerződés-módosítások a reklámot megrendelőkkel, elmaradt haszon stb.); elfogadhatatlan a kártérítési felelősség figyelembe vételének teljes hiánya, és pusztán a közigazgatási bírságra mint egyedüli joghátrányra szűkítés. Egy lex imperfecta szabályozás esetében a szankcionálás hiányát nem lehet egyfajta átmeneti időként felfogni, hiszen az alkotmányos pozícióik megtartása végett jogsértést nem követhetnek el az Alaptörvényben biztosított jogaikban sérelmet szenvedett, vagy azzal fenyegetett személyek.
[145] Mindezek alapján a Kkt. és a Korm. rendelet támadott rendelkezéseit megalkotásukra visszamenőleges hatállyal meg kellett volna semmisíteni.
Budapest, 2013. november 4.
Dr. Bragyova András s .k.,
alkotmánybíró
[146] A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
. |