az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 47. §, 49. §, 49/A. §

A döntés szövege:

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában – dr. Márki Zoltán alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Schanda Balázs alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 49. § (1) bekezdésének „és az Országgyűlés Hivatalának elhelyezésére szolgáló épületek” és „azok” szövegrésze sérti az Alaptörvény 4. cikk (1) bekezdésében rögzített képviselői egyenlőség elvét és a képviselői tevékenység ellátásának jogát, ezért azokat 2023. június 30-i hatállyal megsemmisíti.
Az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 49. § (1) bekezdése a megsemmisítést követően a követ­kező szöveggel marad hatályban:
„49. § (1) A kitiltott képviselő az Országház területét köteles elhagyni, a kitiltás időtartama alatt területén – a 49/A. § (7) bekezdésében és az 51. § (4) bekezdésében foglalt kivétellel – nem tartózkodhat, illetve oda nem léphet be.”

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 49/A. § (1)–(6) bekezdésének rendelkezései ellentétesek az Alaptörvény 5. cikk (6) bekezdésével, ezért azokat 2023. ­június 30-i hatállyal megsemmisíti.

3. Az Alkotmánybíróság az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 47. §-a, 49. §-a és 49/A. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt egyebekben elutasítja.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.

[53] 2.2.1. Az Alkotmánybíróság elsőként a tilalmazott magatartások meghatározásával, ezek egyértelműségének, előreláthatóságának és kiszámíthatóságának az indítványozók szerinti hiányosságával kapcsolatos érveket vizsgálta. Ezzel összefüggésben megállapítható, hogy az indítványozók annak ellenére, hogy kifejezetten csak „az ülés, a vita vagy a szavazás zavarását” mint szankcióval fenyegetett magatartást nevesítették, mint amely „indokolatlanul széles körű mérlegelést enged”, a normavilágosság sérelmével kapcsolatos érvelésüket mégis általánosságban, többes szám használatával, egyidejűleg több „tényállásra” is utalva fogalmazták meg mint a képviselői véleménynyilvánítások aránytalan korlátozását eredményező jogalkotási hibát. Indítványuk ezenfelül egy táblázatban, a kifogásolt szankciómértékekkel egymás mellett megjelenítve fel is sorolja az Ogytv.-ben a Módtv. hatálybalépésével a jogkövetkezményektől különálló rendelkezésbe került, absztraktan megfogalmazott valamennyi tilalmazott magatartást megállapító rendelkezést is. Mindezekre tekintettel a vizsgálata során az Alkotmánybíróság is egyaránt figyelemmel volt valamennyi, az Ogytv. által tilalmazott képviselői magatartásra.
[54] Az Alkotmánybíróság ezen indítványozói érveléssel kapcsolatban általánosságban hangsúlyozza, hogy önmagában az, hogy valamely jogszabályi rendelkezés egyes nemkívánatosnak tekintett és ezzel összefüggésben szankcióval fenyegetett magatartásokat absztrakt módon határoz meg, még nem eredményezi az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levezetett normavilágosság, jogbiztonság sérelmét. Tekintettel arra, hogy egy adott eredményre vezető vagy tényállást megvalósító lehetséges magatartások köre meglehetősen változatos lehet, bizonyos fokú általánosítás, absztrakció a jogkövetkezménnyel fenyegetett magatartások jogszabályban történő meghatározása során leggyakrabban elkerülhetetlen. Ilyen típusú kodifikációs technika alkalmazása nélkül nemcsak a (parlamenti vagy más) fegyelmi jog, de egyéb jogterületek (pl. a büntető- vagy szabálysértési, de akár még a polgári vagy közigazgatási jog jelentős részének) megfelelő, a gyakorlatban a rendeltetésszerű alkalmazást biztosító szabályozása is ellehetetlenülne. Erre tekintettel mindaddig, amíg az absztrakció mértéke nem ér el egy olyan szintet, amely az azokat tartalmazó rendelkezések alkalmazását objektív szempontok szerint már önmagában is lehetetlenné vagy éppenséggel kiszámíthatatlanná, önkényessé tenné, ezen módszer alkalmazása alkotmányosan megengedett, sőt kifejezetten indokoltnak tekinthető.
[55] Az Ogytv. fegyelmi jogi szabályainak áttekintése révén az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a 46. §-ban és a 46/B–46/H. §-ban a tilalmazott képviselői magatartások körülírására használt kifejezések [zavarás; valamely személyt, csoportot sértő / kirívóan sértő vagy megfélemlítő kifejezés használata vagy egyéb ilyen cselekmény elkövetése; szemléltetésre vonatkozó házszabályi rendelkezések megsértése; az ülésen részt vevő más személyek üléstermi jogainak gyakorlásában, kötelezettségei teljesítésében való zavarása/akadályozása; fizikai erőszak alkalmazása, arra való felhívás vagy azzal való fenyegetés; más kivezettetésének akadályozása] meghatározása nem tekinthető olyan mértékben általánosnak vagy értelmezhetetlennek, amely a normavilágosság sérelmének megállapítását megalapozná. Az említett megfogalmazások egy része (pl. sértő kifejezés használata, fizikai erőszak alkalmazása, arra való felhívás vagy azzal való fenyegetés) más jogágakban, például a büntetőjogban vagy a polgári jogban is megtalálható, és a jogalkalmazás során megfelelően értelmezhető. Az ilyen kifejezések parlamenti fegyelmi jogban való alkalmazását, értelmezését – amint arra az EJEB-ítélet is utal – az egyes nemzeti parlamentek gyakorlata rögzíti, formálja. Másrészt ezen szabályok valamennyi országgyűlési képviselő által ismertek, a képviselői jogok és kötelezettségek egyenlősége jegyében valamennyiükre egyformán irányadóak. Az országgyűlési képviselőktől pedig, mint arra az Abh2. és az Abh3. is utalt (lásd fentebb), elvárható, hogy tartsák be a házszabályi rendelkezéseket.
[56] A normavilágosság alkotmányos elvéből fakadó alapvető elvárás az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlata értelmében a valamely magatartást tilalmazó és annak esetleges tanúsításához társítottan adott esetben szankciót is tartalmazó jogszabályi rendelkezésekkel szemben, hogy azok alkalmasak legyenek arra, hogy a potenciális érintettek az elvárható mértékben előre láthassák a magatartásuk várható (lehetséges) következményeit. Mivel az Alkotmánybíróság szerint a lehetséges magatartások sokrétűsége okán a teljeskörűen egzakt vagy taxatív meghatározás a vizsgált esetben a szabályozással szemben nem elvárható, szükségszerű, hogy a tényállások meghatározásában bizonyos fokú általánosság jelenjen meg, amelynek értelmezését, tartalommal való „kitöltését” a gyakorlat végezheti el {vö.: Abh2., Indokolás [36], Abh3., Indokolás [38]}. Ezenfelül pedig az országgyűlési képviselőktől mint olyan tevékenységet végző személyektől, akiknek megbízatásukból fakadó körülmény, hogy tevékenységük ellátása, feladataik teljesítése során körültekintő gondossággal járjanak el, elvárható, hogy különös alapossággal mérjék fel valamely magatartás tanúsításának kockázatát, következményeit is (hasonlóan lásd: EJEB-ítélet, Indokolás 124–127. pont).
[57] Az egyes, így meghatározott képviselői magatartásokhoz társítottan a Módtv. az Ogytv. 47. §-ának az indítványozók által kifogásolt (1) és (2) bekezdésében az illetménycsökkentés és a kitiltás fegyelmi szankciók vonatkozásában egy több lépcsőben megállapított, az adott bekezdések a)–d) pontjaiban egyenként is alsó és felső határral rendelkező büntetési mértéket vezetett be. Ez a szabályozási megoldás lehetővé teszi, hogy – esetről esetre történő mérlegelés alapján – a ténylegesen elkövetett képviselői jogsértés súlyának megfelelően, egyediesítetten kerüljön sor az ahhoz társított jogkövetkezmény megállapítására. Azon túlmenően, hogy az ilyen típusú szankciómérték-meghatározás a jogrendszerben nemcsak nem ismeretlen, de bizonyos esetekben tipikusnak is tekinthető (lásd pl. büntetőjog), ez a megoldás tehát az elkövetett jogsértés súlyával arányban álló mértékű szankció kiszabását teszi lehetővé. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozók azzal kapcsolatos kifogása tekintetében sem jelenthető ki, hogy a jogbiztonság vagy a normavilágosság sérelmének megállapítását megalapozná, miszerint a sérelmezett szabályozás nemcsak a diszpozíciók tekintetében túlzottan általános, de az azokhoz társított szankciók kiszabása során az alkalmazandó mértékre nézve sem tartalmaz kellően objektív (kógens és esetleg taxatív jellegű) szempontrendszert.
[58] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványnak a támadott rendelkezések kapcsán a jogbiztonság sérelmével összefüggésben előadott érvei nem megalapozottak.

[59] 2.2.2. A fegyelmi jogba ütköző magatartások miatt alkalmazható jogkövetkezményeket tartalmazó rendelkezések tekintetében az indítványozók egyrészt azok mértékét (ennek lehetséges tartományát), másrészt pedig a konkrét mértékek meghatározása során irányadó szempontok – előbbiekben elbírált – hiányát kifogásolták. Az indítvány szerint a támadott rendelkezések mindkét okból kifolyólag aránytalan korlátozást jelentenek az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése vonatkozásában.
[60] Az indítványozók kifogásolták, hogy a Módtv. a korábban hatályban volt szabályokhoz képest jelentősen megemelte a szankcióként megállapítható tiszteletdíj-csökkentés maximumát. A korábbi szabályozás alapján a csökkentés mértéke nem haladhatta meg a képviselő egyhavi tiszteletdíját. Ilyen mérték akkor volt kiróható, amennyiben a képviselő az Országgyűlés ülésén fizikai erőszakot alkalmazott, azzal fenyegetett, vagy arra hívott fel, vagy más kivezettetését akadályozta; egyebekben minden más magatartás esetén ezen szankció felső határa az egyhavi tiszteletdíj egyharmada volt.
[61] Az indítványozók sérelmezték, hogy a Módtv.-vel bevezetett új szabályozás alapján ezzel szemben „az ülés méltóságát sértő kifejezés alkalmazása” és más, az indítványozók által enyhébbnek ítélt magatartások esetén is a korábbi maximális mérték többszörösére emelkedik az alkalmazható büntetési mérték (2–4 havi összegre), míg fizikai erőszak vagy azzal való fenyegetés esetén az egyhavi tiszteletdíjnyi büntetés helyett akár 4–6 havi is lehet. Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy amint arra az indítvány is utal, adott esetben az Ogytv. Módtv.-vel módosított 49. § (2) bekezdése alapján az elrendelendő tiszteletdíj-csökkentés felső határa a kétszeresére is emelkedhet; vagyis a legsúlyosabb szankció alkalmazása esetén a képviselők tiszteletdíja akár tizenkét havi összeggel is csökkenthető.
[62] Az alkalmazható szankciók felső mértékének meghatározása tekintetében a korábban hatályos rendelkezésekhez képest a módosítás – a jogalkotói indokolás szerint az EJEB-ítéletben rögzített, az arányosítással, a különböző súlyú magatartások differenciált szankcionálásával kapcsolatos elvárásoknak téve ezzel eleget – lépcsőzetessé tette az alkalmazható szankciók mértékének rendszerét. Az kétségkívül megállapítható, hogy ennek révén a hatályos szabályozás elvben a korábbiaknál számottevően súlyosabb jogkövetkezmények megállapítását teszi lehetővé.
[63] Az új rendelkezések értelmében a legenyhébb, már tiszteletdíj-csökkentéssel szankcionálható magatartás esetében [lásd: 47. § (1) bekezdés a) pont (közbeszólással – figyelmeztetés ellenére történő – zavarás)] egyezik meg a kiszabható mérték az ilyen típusú jogkövetkezmény korábbi szabályok szerint (kizárólag súlyosnak minősülő magatartások esetén) megállapítható legnagyobb mértékével (egyhavi tiszteletdíj). A megvonható összeg további két lépcsőben – minimum kéthavi, de legfeljebb négyhavi [lásd: 47. § (1) bekezdés b) pont], illetve minimum négyhavi, de legfeljebb hathavi tiszteletdíj összege [lásd: 47. § (1) bekezdés c) pont] – a többszörösére nőtt. Amennyiben pedig az azonnali hatályú kitiltással is érintett képviselő felszólításra nem hagyja el az üléstermet, a vele szemben elrendelendő tiszteletdíj-csökkentés összegének a felső határa – ezen, már megemelt összegek tekintetében – a kétszeresére emelkedik [49. § (2) bekezdés]. Mindez olyan jelentős emelkedésnek számít, ami – az Alaptörvény IX. cikkében foglalt alapvető jog érintettségével összefüggésben – elvben felvetheti a támadott szabályozás arányossága vizsgálatának szükségességét. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán hangsúlyozza, hogy az ilyen típusú szankciók megengedhetősége tekintetében a már idézett korábbi döntéseiben (Abh2., Abh3.) az azok szükségessége tárgyában tett megállapítások továbbra is megfelelően irányadóak.
[64] A Módtv. általánosságban szigorító – ugyanakkor bizonyos eljárási garanciákat is bevezető – rendelkezései, továbbá az azokhoz fűzött, az EJEB elvi jelentőségű megállapításai mellett a közelmúlt eseményeire is utaló jogalkotói indokolás alapján látható, hogy a jogalkotó a korábbi szabályozásban foglalt szankciók mértékét olyanként ítélte meg, mint amelyek nem jelentenek kellő visszatartó erőt a képviselők számára ahhoz, hogy minden esetben az Országgyűlés rendjét és méltóságát tiszteletben tartó, a zavartalan, hatékony működést nem akadályozó magatartást tanúsítsanak. Erre tekintettel döntött úgy, hogy amellett, hogy a fegyelmi jogba ütköző magatartások körét az említett, alkotmányosan igazolható célok előmozdítása érdekében – és egyben az EJEB-ítéletben foglaltaknak is eleget téve – az egyes cselekmények súlya szerint differenciálva határozza meg; egyúttal az azokhoz kapcsolható pénzügyi jellegű szankció mértékét is megemeli, valamint bevezeti a kitiltás jogkövetkezményét is.
[65] Megállapítható, hogy ez a szigorítás (éppen az indítványozók által szintén támadott házelnöki mérlegelési jogkör, illetve a lehetséges legkisebb és legnagyobb mértéket meghatározó jogalkotási technika révén) nem jelenti egyben szükségképpen azt is, hogy az alkalmazható jogkövetkezmények a maximális mértékben vagy annak közelében kerülnének alkalmazásra. Másfelől viszont ez elméletileg nem is kizárt. Az Alkotmánybíróság a vizsgálat során a megállapításait ezért ezen tények szem előtt tartása mellett tette meg.

[66] 2.2.2.1. Az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésével kapcsolatos indítványozói hivatkozások és az említett alapvető jog esetleges sérelmének vizsgálati szempontjaival összefüggésben – arra tekintettel, hogy az indítványozók az Ogytv.-nek a jogkövetkezményeket tartalmazó 47. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenessége megállapítását és megsemmisítését kérelmezték, ilyen indítványt azonban az egyes tilalmazott magatartásokat megállapító 46–46/H. § tekintetében nem tettek – az Alkotmánybíróságnak elsőként abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az állított alapjogi sérelem a támadott rendelkezések kapcsán értelmezhető és vizsgálható-e. Amennyiben ugyanis az állapítható meg, hogy az országgyűlési képviselők által tanúsítható magatartások és ezáltal az azokkal esetlegesen összefüggésbe hozható véleményszabadság (vagy a képviselői beszédjog) tekintetében korlátozást kizárólag az Ogytv. 46–46/H. §-a tartalmaz, azzal a 47. § (1) bekezdése [és (2) bekezdése] azonban nem hozható összefüggésbe, úgy az indítványban petitumként konkrétan is megjelölt utóbbi rendelkezések tekintetében az előadott alkotmányjogi érvelés és a támadott rendelkezések közötti tartalmi összefüggés hiánya okán érdemi vizsgálat lefolytatására sem lenne lehetőség, és ezen indítványi elem tekintetében visszautasításnak lenne helye.
[67] A fenti kérdésben való állásfoglalása kialakításakor az Alkotmánybíróság az értelmezése során figyelembe vette a saját korábbi döntéseiben foglaltakat; a vizsgált törvény érintett szabályozásában a Módtv. módosításaival bevezetett szabályozási módszerbeli változásokat és a jogelméletnek a szankciók jogi természetére és a jogi normák szerkezetére vonatkozó legfontosabb megállapításait is (együttesen: a történeti és rendszertani értelmezés módszerét); továbbá azt is, hogy az indítvány a III/1. pontjában a támadott fegyelmi jogi rendelkezéseket kifejezetten az azok alapjául szolgáló – az indítványozók által „indokolatlanul széles körű mérlegelést engedőnek” minősített – tényállások hivatkozása mellett, azokkal összefüggésben tartotta aránytalannak. [Az indítvány említett pontjában ezért a támadott szankciómértékek felsorolását tartalmazó táblázatban – a hozzájuk tartozó §-számok feltüntetésének mellőzésével ugyan, de – a szankcionálható magatartásokat (a diszpozíciókat) is tételesen feltüntették.]
[68] Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített gyakorlata szerint az indítványokat tartalmuk szerint bírálja el. Az indítványozók – annak ellenére, hogy a jogbiztonság szempontjából a szerintük túlzottan széles mérlegelési jog okán azokat is aggályosnak tartották – a tilalmazott magatartásokat megfogalmazó diszpozíciós rendelkezések megsemmisítését nem indítványozták. Ez az Alkotmánybíróság szerint tartalmi értelemben azt jelenti, hogy az indítványozók, mint azt az érvelésükben az Abh3.-ra történő utalás is alátámasztja, azt nem vitatják, hogy bizonyos képviselői magatartások [melyek tételes meghatározása a IV/2.1. pontban (Indokolás [37] és köv.) már kifejtettek szerint nem lehetséges] tiltása és szankcionálása alkotmányosan elfogadható lehet. Ugyanakkor az ezek tanúsításától való kellő visszatartó erő érdekében a Módtv. által bevezetett szankciórendszerrel (mértékekkel) társítottan a hatályos szabályozás – ez utóbbiak aránytalannak tartott mértéke okán – az indítványozók szerint már a hivatkozott alapjog sérelmét eredményezi. Ez az indítványozói érvelés ezáltal az Ogytv. 46–46/H. §-a megsemmisítésének indítványozása hiányában is arra irányul, hogy a diszpozíciókat és a szankciókat tartalmazó rendelkezéseket az Alkotmánybíróság együttesen, egymással összefüggésben értékelje.
[69] Ennek lehetőségével kapcsolatban a történeti és a rendszertani értelmezés alapján az Alkotmánybíróság az alábbiakra világít rá.
[70] Az Ogytv. már a Módtv.-vel bevezetett változtatások előtt is tartalmazott fegyelmi jogi jellegű szabályozást; a tilalmazott képviselői magatartások tanúsítása esetére pedig ezekhez fűződő, a támadott szabályokhoz jellegükben hasonló (jóllehet számottevően enyhébb mértékű) hátrányos jogkövetkezményeket. Ezekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság korábban már érdemi vizsgálatokat is folytatott (lásd: Abh2., Abh3.), és – a jelen ügyben is irányadó – megállapításokat tett. Megállapítható, hogy az Ogytv. Abh2.-ben és Abh3.-ban vizsgált, a Módtv. hatálybalépése előtt (2020. február 1. napját megelőzően) hatályban volt fegyelmi szabályai a jelenlegitől eltérő kodifikációs megoldás alkalmazásával kerültek rögzítésre, mivel azok egyazon szerkezeti egységen belül tartalmazták a diszpozíciót és a szankciót tartalmazó rendelkezéseket. A Módtv.-vel a jogalkotó által bevezetett differenciált rendszer ugyanakkor – éppen e jellegéből adódóan – eltérő jogszabályszerkesztési módon került elfogadásra. Ennek lényege, hogy külön rendelkezésekben (46–46/H. §) jelennek meg a tilalmazott képviselői magatartások, és külön rendelkezésekben [47. § (1) bekezdés a)–d) pont, valamint (2) bekezdés a)–d) pont] a – a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14) IRM rendelet 18. §-a alapján ún. merev (belső) hivatkozással azokhoz társított – jogkövetkezmények. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában az, hogy egy jogszabály-módosítás során egy egyébként megengedett kodifikációs technika szükségessé válása és jogalkotó általi alkalmazása révén a diszpozíció és a szankció külön szerkezeti egységben kerül rögzítésre, még nem teszi lehetővé, hogy az egyébként tartalmilag összetartozó, korábbi szövegváltozat esetén az Alkotmánybíróság által is egységben vizsgált jogi norma (normák) érdemi vizsgálatát arra hivatkozással mellőzze, hogy az indítványozók a képviselők által tanúsítható magatartások tekintetében tilalmakat megfogalmazó rendelkezéseket külön nem támadták meg az indítványukban.
[71] A vonatkozó és uralkodó jogelméleti álláspont is szorosan összetartozóként tekinti a diszpozíciót és – amennyiben a jogalkotó ahhoz társít ilyet – a hozzá tartozó szankciót. Ezt attól függetlenül is teszi, hogy a jogi szabályozás az adott jogszabályon belül egy szerkezeti egységben (szakaszban vagy bekezdésben) vagy külön szerkezeti egység(ek)ben tartalmazza-e azokat.
[72] Erre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy az indítványozóknak az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése kapcsán előadott érvelése – hasonlóan az Abh2.-ben és az Abh3.-ban vizsgált indítványokhoz – annak ellenére érdemben elbírálható, hogy az indítványozók a tilalmazott magatartásokat rögzítő – a korábbitól eltérő kodifikációs megoldás alkalmazása okán a támadott, szankciókat tartalmazó rendelkezésektől a Módtv. hatálybalépése után különálló §-okba került – jogszabályi rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését nem indítványozták. Mivel az említett rendelkezések önmagukban – a szankciók által elérni kívánt jogi kényszer, vagyis a kikényszeríthetőség hiánya okán – a hivatkozott alapjog vonatkozásában sérelem okozására elméletileg sem lennének alkalmasak; a szankciókra vonatkozó előírások pedig egyrészt a diszpozíciós szabályra a merev belső hivatkozás révén maguk is utalnak, másrészt pedig az utalt diszpozíciós szabályok alkalmazási kényszere nélkül önmagukban nem is lennének értelmezhetőek vagy alkalmazhatóak, az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozói érvelés helytállósága csak a 46–46/H. §-nak és a 47. § (1) bekezdésének tartalmilag szorosan összefüggő rendelkezései együttes, komplex vizsgálata révén ítélhető meg.

[73] 2.2.2.2. Az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésével kapcsolatos indítványozói hivatkozások és az említett alapvető jog esetleges sérelmének vizsgálati szempontjaival összefüggésben az Alkotmánybíróságnak másodikként abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a vizsgálatnak az I. cikk (3) bekezdésének megfelelően a szükségességi-arányossági teszt alkalmazásával vagy az – ettől eltérő szempontokon alapuló – ún. „észszerűségi teszt” alapulvételével kell-e történnie.
[74] Ennek oka, hogy az országgyűlési képviselők esetében a véleménynyilvánítási szabadság – abban az esetben, ha véleménynyilvánításra az Országgyűlésben kerül sor – az ezen alapvető jogra irányadó általános elvi tételeken túl további speciális, a képviselői (köz)megbízatásból fakadó jellemzőkkel, maga az országgyűlési képviselő pedig az Alaptörvényben rögzített vagy abból közvetlenül levezethető képviselői jogokkal is rendelkezik. Ez éppen abból fakad, hogy ilyen esetben a politikai vélemény közlésére nem magányszemélyként, hanem megválasztott képviselőként, és nem bárhol (bármilyen platformon és módon), hanem a közéleti viták lefolytatásának kiemelten fontos helyszínén, a legfőbb népképviseleti szerv, vagyis az Országgyűlés ülésén kerül sor. Ez az oka annak, hogy a képviselők felszólalási joga, más néven a képviselői beszédjog bár összefüggésben áll a véleményszabadsággal, és bizonyos értelemben, a mentelmi jog révén az ezzel nem rendelkezők által artikulált véleményhez képest (pl. a polgári vagy büntetőjogi felelősség szempontjából) még fokozottabb védelemben is részesül; másfelől viszont a fentebb már idézettek szerint az Országgyűlés méltósága, tekintélye és működőképessége megőrzésének alkotmányosan igazolható céljából az Alkotmánybíróság által is elismerten és a IX. cikk (4)–(5) bekezdésében rögzített általános határokon túlmenően – akár fegyelmi felelősség konstruálásával – is korlátozható.
[75] A képviselői beszédjog a képviselői jogok részjogosítványaként – szemben az „anyajogával”, a véleménynyilvánítási szabadsággal – bár a megválasztott képviselők szempontjából az Alaptörvényből közvetlenül levezethető jognak minősül, és mint ilyen alkotmányos védelemben is részesül, nem alapvető jog. A képviselői jogok egyes elemeit [kérdés, interpelláció joga; 7. cikk (1)–(2) bekezdés] az Alaptörvény nevesíti ugyan, de azokat sem az alapvető jogok felsorolását tartalmazó „SZABADSÁG ÉS FELELŐSSÉG” fejezetben. A képviselői felszólalási jog összessége, részletszabályai, gyakorlásának feltételrendszere és módja valójában az alaptörvényi felhatalmazás alapján megalkotott más jogszabályokban, a házszabályi rendelkezések körében (Ogytv., HHSZ.) található. Mindezekre tekintettel az ezen jogot korlátozó jogszabályi rendelkezések vizsgálata során sem az I. cikk (3) bekezdése az irányadó. A beszédjogot érintő korlátozás mindaddig alkotmányosnak tekintendő, amíg arra alkotmányosan igazolható okból kerül sor, és észszerűen feltételezhető, hogy alkalmas az elérni kívánt cél vagy hatás elérésére; de a korlátozás nem irányul vagy vezet magának a beszédjognak a kiüresítésére vagy más, az Alaptörvényben is rögzített képviselői jog igazolhatatlan sérelmére.
[76] Az Abh3. – még a Módtv.-t megelőzően hatályban volt rendelkezések tekintetében – ezért is foglalt úgy állást [az Ogytv. akkor hatályos 48. § (3)–(4) bekezdésében foglalt jogkövetkezmény-típusok (kizárás és tiszteletdíj-csökkentés) és -mérték (az ülésnap hátralévő része és legfeljebb egyhavi tiszteletdíj) alkalmazása mellett], hogy a vizsgált, a „valamely személyt, csoportot – így különösen valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget – kirívóan sértő” és ezért a IX. cikk (1) bekezdésének védelme alatt a (4)–(5) bekezdésre tekintettel nem álló kifejezések mellett az Országgyűlés tekintélyét sértő kifejezések használatának tilalmazása és szankcionálása, vagyis a beszédjog ilyen jellegű tartalmi korlátozása is alkotmányosnak tekintendő. Az ABh2. hasonlóan foglalt állást az abban vizsgált, az Országgyűlés plenáris ülésén, illetve bizottsági ülésein tanúsított magatartásokra vonatkozó rendelkezések [az Ogytv.-nek a Módtv. előtt hatályos 50. § (1) bekezdése és 52. § (2) bekezdés a) pontja] tekintetében.
[77] Az Alkotmánybíróság emlékeztet ugyanakkor arra, hogy az alkotmányjogi panasz alapján megindult ezen korábbi eljárása során megállapította azt is, hogy az indítványozó érintettsége egyes támadott rendelkezések tekintetében nem áll fenn, mivel azok vele szemben nem kerültek alkalmazásra, ezért azok tekintetében az indítványt visszautasította. Így nem vizsgálta meg többek között az Ogytv. korábban hatályos 49. § (4) bekezdését és 52. § (2) bekezdés b) pontját sem. Ezek olyan magatartásokra nézve tartalmaztak rendelkezéseket (az Országgyűlés tekintélyét, rendjét súlyosan sértő magatartás tanúsítása; a házszabályi rendelkezések tanácskozási rendre vagy szavazásra vonatkozó szabályainak megszegése), amelyek, tekintettel arra, hogy nem, vagy nem feltétlenül a házszabályi rendelkezéseknek a felszólalási rendre vonatkozó szabályai által megadott keretek között felfogható megszólalásként, vagy akár egyáltalán nem is verbális közlés révén valósulnak meg, nem a szűk értelemben vett képviselői beszédjog keretén belül értelmezhetőek. Az ezen magatartások korlátozására (tiltására) és szankcionálására vonatkozó rendelkezések alkotmányossága, illetve ennek elvi szempontjai tekintetében tehát az Alkotmánybíróság ez idáig – még a korábban hatályos szövegváltozat tekintetében sem – nem foglalt állást.
[78] Tekintettel a fentiekre, valamint a két korábbi döntésben értékelt fegyelmi szabályok hatályvesztésére és a Módtv.-vel hatályba lépett, a jelen ügyben vizsgált képviselői indítványban támadott rendelkezések (részben) eltérő tartalmára, koncepciójára és az eltérő szankciómértékekre, az Abh2. és az Abh3. nem teremt res iudicatát; ugyanakkor az ezen döntésekben foglalt elvi megállapításokat – a fenti megszorításokkal – az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is megfelelően irányadónak tekintette.
[79] Az indítványozók az egyes, a fegyelmi jog körében szankcionálható, illetve szankcionálandó magatartások miatt kiszabható pénzügyi jellegű jogkövetkezmény, a tiszteletdíj-csökkentés lehetséges mértékének a IX. cikk (1) bekezdését sértő aránytalanságára hivatkozással az Ogytv. 47. § (1) bekezdésének egészét támadták. A támadott rendelkezés a)–f) pontból áll, amelyek a szankciók már említett differenciált rendszerét a 46. §-ban, valamint a 46/B–46/G. §-ban meghatározott egyes képviselői magatartásokhoz társítottan vezette be. Amint az a IV/2.2.2.1. pontban (Indokolás [66] és köv.) megállapításra került, a belső jogszabályi hivatkozás mint szabályozási megoldás alkalmazása okán az Alkotmánybíróság ezen rendelkezések figyelembevételét annak ellenére sem mellőzhette a vizsgálata során, hogy azok alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését az indítványozók nem kérték.
[80] Az így folytatott vizsgálata alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jelen indítványban érintett rendelkezések vegyesen szankcionálnak olyan képviselői magatartásokat, amelyek alapvetően – mint véleménynyilvánítási módok – a képviselői beszédjog, míg mások a IX. cikk (1) bekezdésének védelmi körébe tartoznak, az alábbiak szerint.
[81] A 46. § (1) bekezdés a)–b) pontja (felszólalás tárgyától való indokolatlan eltérés, ismétlés, illetve kirívó mértékben zavaró közbeszólás); a 46/B. § első fordulata (az Országgyűlés tekintélyét, az ülés méltóságát, valamely személyt, csoportot – így különösen valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget – sértő vagy illetlen kifejezés használata]; a 46/D. § első fordulata (az Országgyűlés tekintélyét, az ülés méltóságát, valamely személyt, csoportot – így különösen valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget – kirívóan sértő vagy megfélemlítő kifejezés használata); valamint a 46/G. §-ban szabályozott egyik esetkör (az Országgyűlés ülésén fizikai erőszak alkalmazásával közvetlenül fenyegetés, fizikai erőszak alkalmazására felhívás) olyan magatartásokra vonatkozik, amelyek szükségképpen, vagy legalább elképzelhetően az országgyűlési képviselők felszólalásához, de legalábbis az ülésteremben – a házszabályi rendelkezésekben foglalt felszólalási rendben vagy annak megsértésével – történő szóbeli megnyilvánuláshoz társíthatóak.
[82] Más rendelkezések viszont, így a 46/C. § (a szemléltetésre vonatkozó házszabályi rendelkezések megsértése); a 46/B. § második fordulata (a sértő kifejezés használatán kívüli egyéb, az Országgyűlés tekintélyét, az ülés méltóságát, valamely személyt, csoportot – így különösen valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget – sértő vagy illetlen cselekmény elkövetése); 46/D. § második fordulata (a sértő kifejezés használatán kívüli egyéb, az Országgyűlés tekintélyét, az ülés méltóságát, valamely személyt, csoportot – így különösen valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget – kirívóan sértő vagy megfélemlítő cselekmény elkövetése); a 46/E. § (az ülés, a vita vagy a szavazás menetének, vagy az Országgyűlés ülése résztvevőjének az üléstermi jogai gyakorlásában vagy kötelezettségei teljesítésében történő zavarása); a 46/F. § (az ülés, a vita vagy a szavazás menetének vagy az Országgyűlés ülése résztvevőjének az üléstermi jogai gyakorlásában vagy kötelezettségei teljesítésében történő akadályozása); valamint a 46/G. §-ban szabályozott második és harmadik esetkör (más kivezettetésének akadályozása, fizikai erőszak alkalmazása) nem feltétlenül vagy nyilvánvalóan nem a képviselők szóbeli megnyilvánulásával, közlésével járó magatartásokat nevesítenek.
[83] A képviselői beszédjog körébe vonható rendelkezések közös jellemzője, hogy az országgyűlési képviselőknek a mindenkori házszabályi előírásokban részletezett formában és eljárási rend szerint történő vagy éppenséggel azt sértő megszólalásával kapcsolatosak. Ezek a szabályok (a felszólalási rendre és az időkeretekre vonatkozó szabályoktól az interpelláció jogát és a mentelmi jogot tartalmazókig) elsősorban és döntő többségükben pozitív természetűek. Elsődleges céljuk, hogy jogosultságokat biztosítsanak az országgyűlési képviselők számára az álláspontjuk kifejtése vagy az ahhoz szükséges információkhoz, tájékoztatáshoz való hozzáférés érdekében. Noha például éppen a felszólalási rendre és az időkeretekre vonatkozó garanciális eljárási szabályok bizonyos (formai) értelemben – a többi képviselő jogainak, valamint az Országgyűlés működőképességének védelme (például az obstrukció akadályozása) érdekében – egyben korlátozásokat is jelenthetnek, alapvetően mégis azt az alkotmányos célt hivatottak biztosítani, hogy valamennyi megválasztott országgyűlési képviselő egyaránt élni tudjon azzal a jogával, hogy az általa valamely közéleti kérdés kapcsán artikulálni kívánt álláspontot, véleményt a megfelelő formában és keretek között a parlamenti vita során vagy akár azon kívül is (lásd pl. a mentelmi jog felelőtlenségre vonatkozó rendelkezéseit) félelem nélkül és külső befolyástól mentesen megjeleníthesse; illetve hozzájuthasson a képviselői munka felelős elvégzéséhez szükséges információkhoz.
[84] Az Alkotmánybíróság korábban már kifejtette, hogy „[a] parlamenti szólásszabadság a véleménynyilvánítás szabadságának lényeges alkotóeleme, amely az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésének védelme alatt áll. A szabad véleménynyilvánítás érvényesülésének kiemelten fontos helyszíne az Országgyűlés, az a terep, ahol az ország sorsát közvetlenül érintő ügyekben érvek és ellenérvek felsorakoztatását követően döntést hoznak a képviselők. Alkotmányos törvényalkotás nem képzelhető el a parlamenti tanácskozás nyilvánossága és a képviselői felszólalások szabadsága nélkül. A közügyek szabad parlamenti megvitatása tehát egyfelől a megfelelő törvényalkotás egyik nélkülözhetetlen előfeltétele, másfelől a szabad parlamenti vita hozzájárul ahhoz, hogy a választópolgárok megfelelő képet alkossanak az országgyűlési képviselők és más fontos közjogi tisztségviselők tevékenységéről, és kellő információk birtokában vegyenek részt a politikai diskurzusban és döntéshozatalban. Az Országgyűlés egyik feladata, hogy a társadalomban meglévő ellentétes véleményeket jelenítse meg. Ezzel a tevékenységével mintegy feloldja a társadalomban lévő feszültségeket, még ha ténylegesen sokszor nem is tudja megoldani ezeket. A plurális társadalom stabilitását növeli, ha a parlament nyilvánossága előtt összecsaphatnak a társadalom nagy megosztó kérdései felett a politikai táborok képviselői.” (Abh3., Indokolás [17]–[19])
[85] Mindezekhez képest a parlamenti beszédjoghoz társított tartalmi korlátozások, a negatív tartalmú (tilalmakat tartalmazó) szabályok, mint például a jelen ügyben is érintett előírások kivételesnek számítanak, és alkotmányosan annyiban igazolhatóak, amennyiben védett alkotmányos érték, cél előmozdítását hivatottak és alkalmasak garantálni.
[86] Mivel a beszédjog nem csupán a képviselő személyes jogosítványa, hanem egyben a parlamenti tárgyalás alapeleme is, ezért a törvényhozás működése szempontjából is szabályozásra szorul. Ezek a szabályok elsősorban a tárgyalási rendre vonatkoznak, megalkotásuk mögött pedig egyfelől az egyéni képviselői jogok érvényesülése, másfelől a hatékony parlamenti munka biztosítása közötti egyensúly megteremtésének igénye áll. Ezért is rendelkezik az Országgyűlés az Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdésén alapuló azon autonómiával, amely nemcsak a saját működésének szabályai és tárgyalási rendje – az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával történő – megállapítására terjed ki, de a zavartalan működés és az Országgyűlés méltóságának megőrzése érdekében kifejezetten felhatalmazást is ad a házelnök számára rendészeti és fegyelmi jogkör házszabályi rendelkezésekben rögzített szabályok szerinti gyakorlására. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a parlamenti képviselőkkel szemben alkalmazott fegyelmi jog mind történetileg, mind nemzetközi összehasonlításban alapvetően a parlamenti önkormányzati jog körébe tartozik; az annak konkrét esetekre történő alkalmazása, az ilyen ügyekben a házelnök javaslatára meghozott egyedi döntés pedig házelnök és végső soron a mindenkori parlamenti többség felelőssége. Az Alaptörvény és az alkotmánybírósági határozatok értelmében az Országgyűlést nagyfokú szabadság illeti meg a házszabályi rendelkezéseknek az 5. cikk (7) bekezdése alapján történő megalkotásakor; önszabályozási autonómiája olyan Alaptörvény által védett hatáskör, amelybe az Alkotmánybíróság csak nagyon súlyos érvek és indokok alapján, szélsőséges esetekben, közvetlen alkotmánysértés esetén avatkozhat be. A képviselők jogait, így a szólásszabadságukat is szükségszerűen korlátozó, a fegyelmi és rendészeti jog körébe tartozó egyes korábbi szabályokat az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel minősítette olyannak az ABh2.-ben és az ABh3.-ban, amely alkotmányosan igazolható módon lehet a képviselői felszólalási jog korlátja {vö.: Abh2., Indokolás [28]–[30] és [40]–[43], illetve Abh3., Indokolás [26]–[30] és [41]–[45]}.
[87] Az Alkotmánybíróság mindezekkel összefüggésben a jelen ügy kapcsán megállapította azt is, hogy az Országgyűlés ülésén olyan képviselői magatartások is elképzelhetőek, amelyekre esetleg egyáltalán nem is verbális módon, de mindenképpen a házszabályi rendelkezésekben szabályozott kereteken [napirendi pontokhoz való hozzászólás, felszólalás (vagy kérdés, interpelláció) rendje] kívül kerül sor; ezért a beszédjogra vonatkozó szabályozáson kívül, de a képviselői véleménynyilvánítás keretein belül esnek. Az Alkotmánybíróság előrebocsátja, hogy a korábbi megállapításainak megfelelően a fizikai erőszak vagy a támadott szabályozásban is megjelenő sértő, illetlen cselekedeteket megvalósító magatartások ennek védelmi körébe – már csak a IX. cikk (4)–(5) bekezdése okán sem – elméletileg sem tartozhatnak bele. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy a támadott rendelkezések más olyan képviselői magatartásokra is vonatkoz(hat)nak, amelyeknek az országgyűlési képviselőkre (is) kiterjedő véleménynyilvánítási szabadság általános védelmi körébe beletartozhatnak.
[88] A meg nem engedett magatartásokat tartalmazó szabályok – a IV/2.1. pontban (Indokolás [37] és köv.) kifejtettek szerint alkotmányosan igazolhatóan – absztrakt módon történő megfogalmazása okán nem minden esetben határozható meg egyértelműen, általános érvénnyel, hogy pontosan milyen magatartásokra terjedhet ki az indítványozók által támadott szankciós rendelkezések hatálya. Vannak a beszédjog védelmi körébe nem vonható, de elméletileg lehetséges képviselői magatartások között olyan véleménynyilvánítási módok, amelyekre nézve az említett szabályok bizonyosan tilalmat állítanak fel [mint pl. a bekiabálás, közbeszólás (46. §) (1) bekezdés b) pontja vagy a külön nem engedélyezett (38/A. §) szemléltetés alkalmazása (lásd: az ezt szankcionáló 46/C. §-t)]. Más magatartások – a keretfogalmak (pl. „zavarás”, „akadályozás” kifejezések) használata okán – csak az azok konkrét megvalósulását követően egyedileg, a támadott szabályozásban is megjelenő (a házelnök, a Mentelmi Bizottság és végső soron plenáris ülés általi) mérlegelés révén eshetnek a támadott szabályok hatálya alá. Olyan egyéni vagy csoportos képviselői véleménynyilvánítási módok is léteznek azonban mindezek mellett, amelyek a hazai és a nemzetközi parlamentáris joggyakorlat, szokásjog alapján nem, vagy szinte biztosan nem vezethetnek a vizsgált szankciók alkalmazására (pl. taps, kivonulás, felállás stb.).
[89] A támadott szabályozás tehát olyan szankciórendszert tartalmaz, amely egyfelől az elvont jogi fogalmak használata okán, másfelől amiatt, hogy egyes szankciók egyaránt alkalmazhatóak a képviselői beszédjog és a képviselői véleménynyilvánítási szabadság egyéb módjai körébe tartozó magatartásokra, rendkívül komplex, összetett rendszert alkot.
[90] Az Alkotmánybíróság ismételten kiemeli, hogy az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében foglalt alapvető jog vagy a képviselői beszédjog tényleges korlátozását nem a megsemmisíteni kért 47. § (1) bekezdése, hanem valójában – az indítványozói érvelésben szintén érintett, de a széles körű mérlegelési jogra tekintettel elsősorban a jogbiztonsággal összefüggésben kifogásolt – 46–46/H. § tartalmazza. Ez utóbbi rendelkezéseket a képviselői beadvány érvelése ugyan összefüggésbe hozza a támadott rendelkezésekkel, azonban azoknak önmagában a véleménynyilvánítási joggal összefüggésben történő vizsgálatára és megsemmisítésére nézve az indítvány nem tartalmaz külön kérelmet. Ez egyben azt is jelenti, hogy az indítványozók az Ogytv. fegyelmi felelősség alá vont magatartásokra vonatkozó 46–46/H. §-át, vagyis magukat a képviselői jogok tekintetében korlátozásokat elsődlegesen tartalmazó rendelkezéseket – az azok egyértelműségével kapcsolatos, a IV/2.1. pontban (Indokolás [37] és köv.) már értékelt érveiken túlmenően – nem tartják ellentétesnek az Alaptörvénnyel. Lényegében maguk is elismerik tehát, hogy bizonyos képviselői magatartások az Országgyűlésben bizonyos alkotmányos értékek és célok érdekében tilalmazhatóak, a fegyelmi jog körébe vonhatóak, és szankcionálhatóak is. Az általuk állított alaptörvény-ellenesség érvelésük alapján abból fakad, hogy az ezen – általuk kiszámíthatatlannak tartott – körbe már eleve házelnöki mérlegelés alapján „bevonható” magatartások tanúsítása esetén az egyes képviselők rendkívül – szerintük aránytalanul – súlyos, ráadásul a konkrét mértéket tekintve szintén házelnöki mérlegelés alapján megállapítható mértékű szankcióval fenyegetett. A szankciók lehetséges mértéke, valamint az annak megállapításához kapcsolódó objektív szempontrendszer indítványozók által állított hiánya nézetük szerint megakadályozhatja az országgyűlési képviselőket képviselői jogaik rendeltetésszerű gyakorlásában. Az egyes, általuk kifogásolt fegyelmi büntetések így egyrészt a képviselői munkavégzés és ezáltal a népfelség elve érvényesülésének akadályozását, másrészt pedig – azok aránytalanul súlyos lehetséges mértéke okán – maguknak a szankcióval sújtott országgyűlési képviselőknek az egzisztenciális ellehetetlenülését is eredményezheti. Az általuk támadott, szankciókat tartalmazó rendelkezések tehát a véleményszabadság aránytalan korlátozását végső soron annak ellenére eredményezik, hogy beadványuk tartalma szerint magukat a véleménynyilvánítási szabadságot ténylegesen is korlátozó magatartási tilalmakat tartalmazó, Ogytv.-beli rendelkezéseket ezen alapjog szempontjából nem – csak a B) cikk (1) bekezdése szempontjából – tartják aggályosnak.
[91] Mindezek miatt az Alkotmánybíróságnak a támadott szankciómértékeknek a IX. cikk (1) bekezdésével kapcsolatos vizsgálatát is egy szükségszerűen összetett szempontrendszer alapján kellett lefolytatnia. Ennek körében azon lehetséges magatartások elméleti érintettsége okán, amelyek a mindenkit megillető véleménynyilvánítási jog védelmi körében értelmezhetőek, kitért egyrészt az arányosság kérdéskörére. Másrészt, tekintettel arra, hogy a potenciálisan érintett magatartások egy jelentős része az alapjognak nem minősülő képviselői beszédjoggal hozható összefüggésbe, a vizsgálata során megállapításait az észszerűségi teszt lefolytatásával tette meg. Az ez utóbbi alapján megengedett tágabb körű korlátozási lehetőségek végső határaként az Alkotmánybíróság eljárása során figyelemmel volt arra is, hogy a támadott szankciómértékek nem eredményezik-e a képviselőket az Alaptörvény kötelező előírásai alapján megillető más képviselői jogok, vagy magának az Alaptörvénynek az Országgyűlés működésével kapcsolatba hozható más előírásai, általános elvei sérelmét. Mindezek során az Alkotmánybíróság szem előtt tartotta tehát egyfelől az Alaptörvénynek az Országgyűlés működésének zavartalanságához, méltóságának megőrzéséhez és az ehhez kapcsolódó parlamenti autonómiához (az Országgyűlés önszabályozási jogához), másfelől pedig a képviselői jogok összességéhez kapcsolódó előírásait, valamint a népfelség és a képviseleti demokrácia elve érvényesülésének alapvető fontosságú alkotmányos követelményét is.
[92] Az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy a vizsgált szankciórendszer megengedhetősége szempontjából továbbra is megfelelően irányadónak tekinti a korábbi döntésekben rögzített megállapításait. Ezek értelmében az Országgyűlés zavartalan és funkcionálisan ép működése, méltóságának és tekintélyének megőrzése olyan alkotmányos értékek, amelyek alkotmányosan igazolhatóvá teszik úgy az országgyűlési képviselők fegyelmi felelősségére, a nemkívánatosnak tekintett képviselői magatartások meghatározására, mint az azokhoz társított pénzügyi és más szankciókra vonatkozó – szükségszerűen a képviselők jogait is érintő, korlátozó – szabályok megalkotását mindaddig, amíg azok nem öncélúak, arányosnak tekinthetőek, és észszerűen feltételezhető, hogy alkalmasak lehetnek a célzott hatás elérésére (bővebben lásd az Abh1.-ben, az Abh2.-ben és az Abh3.-ban foglaltakat). Általánosságban megállapítható tehát, hogy az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgálattal érintett szabályok megalkotásának szükségessége alkotmányosan igazoltnak tekinthető; azokban a képviselői jogok az egyéb alkotmányossági szempontok érvényesülése mellett korlátozható.
[93] Az indítványozók érvelése szerint az alkalmazható szankciók mértéke és – részben – az egyes szankciótípusok kombinálhatósága, illetve alkalmazhatóságuk tekintetében lényegében a házelnöki mérlegelés szempontjainak határozatlansága az, amely a IX. cikk (1) bekezdésében megjelölt alapjoguk és más képviselői jogaik aránytalan korlátozását okozza, illetve teszi lehetővé; az állított alaptörvény-elleneséget ezek együttesen eredményezik. Ezért a konkrét szabályokban (de a fentiek értelmében nem, vagy nem kizárólag a véleménynyilvánításhoz való jog tekintetében) megvalósuló korlátozások megengedhetősége kapcsán az Alkotmánybíróságnak át kellett tekintenie azok jellegét és lehetséges mértékét is. Ennek során különválasztotta az egyes kifogásolt jogkövetkezmények közül azokat, amelyek a képviselők javadalmazásával (tiszteletdíj-csökkentés), és azokat, amelyek a képviselői munkavégzés más aspektusaival hozhatóak összefüggésbe. Utóbbiakra (kitiltás, kizárás) vonatkozóan jelen határozat külön pontja tartalmaz megállapításokat.
[94] Az indítványozók kifejezetten hivatkoztak arra, hogy álláspontjuk szerint a tiszteletdíj csökkentésének a Módtv.-vel bevezetett mértéke – tekintettel a mérlegelés szempontjainak szerintük hiányos voltára is – alkalmas a képviselők „egzisztenciális ellehetetlenítésére”. Az Alaptörvénynek a IX. cikk (1) bekezdésével összefüggésben általuk szintén sérülni vélt egyéb rendelkezései közül a 4. cikknek csak az (1) bekezdését nevesítették az indítványban. Az Alkotmánybíróság azonban töretlen gyakorlata alapján az indítványokat, az egyes indítványi elemeket és érveket azok tartalma szerint értékeli, így az említett érveléssel összefüggésben ezen cikk (2) bekezdését (a függetlenséget biztosító javadalmazáshoz való jog, képviselői összeférhetetlenség) is be kellett vonnia vizsgálata körébe.
[95] A lehetséges tiszteletdíj-csökkentés mértékének a képviselői jogokat alaptörvény-ellenesen sértő voltát állító indítványozói érvelés kapcsán mindezek alapján az Alkotmánybíróság a következőkre világít rá.
[96] A tilalmazott képviselői magatartások meghatározása során a jogi szabályozás általános jogfogalmakat használ, az egyes magatartási módokhoz kapcsoltan pedig többlépcsős, súlyozottan emelkedő mértékű jogkövetkezményeket határoz meg. Ez a kodifikációs megoldás az Alkotmánybíróság megítélése szerint lehetővé teszi, hogy az egyes ténylegesen tanúsított, a házelnöki (adott esetben levezető elnöki) mérlegelés szerint a fegyelmi előírásokat sértő magatartás miatt a házelnök – vagy az érintett képviselő ezzel kapcsolatos kifogása esetén végső soron az Országgyűlés – annak súlyával arányban álló mértékű szankciót szabjon ki a házszabályi rendelkezéseket megsértő képviselőre. Az Alkotmánybíróság megállapította (lásd: IV/2.1. pont, Indokolás [37] és köv.), hogy az „elkövetési magatartások” általános formában – de egyébként tartalmilag értelmezhető, más jogágakban is alkalmazott fogalmakkal – történő meghatározása alkalmas arra, hogy a lehetséges, az Országgyűlés tekintélyét, méltóságát sértő vagy a működését zavaró, illetve akadályozó képviselői magatartások széles spektrumát lefedje. Megjegyzi azt is, hogy éppen ezen fogalomhasználat okán ez a skála elméletileg a kisebb súlyú rendzavarásoktól az egészen súlyos, adott esetben akár a mentelmi jog felfüggesztésével, polgári jogi vagy közvádas eljárás megindításával és végső soron akár mandátumvesztéssel is fenyegető cselekményekig is kiterjedhet, tekintettel arra, hogy a tilalmazott magatartások megfogalmazásából adódóan „átfedés” sem zárható ki az Ogytv. fegyelmi és a Btk. büntetőjogi szabályai alá eső magatartások között. Ilyen esetben [vagyis a közvádas (büntető)eljárás szükségességét is felvető cselekmények esetén] pedig a fentebb említett más, nem a fegyelmi jog körébe tartozó jogkövetkezmények lehetősége is reálisan felmerül. Az ezen kérdések mérlegelését igénylő, a fegyelmi jog körében szankcionálni rendelt magatartások (pl. erőszak alkalmazása) az Alkotmánybíróság megítélése szerint már olyan súlyú fegyelmi vétségnek tekintendők, ami a jelenleg hatályos szabályok szerinti legsúlyosabb, szélsőséges esetben akár a képviselő 12 havi tiszteletdíját is érintő elvonás alkalmazását is igazolhatja az arányosság szempontjából. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megítélése szerint kellőképpen igazoltnak tekinthető, hogy a lehetséges szankciómértékek felső határa a vizsgált szabályozásban rögzített, valóban súlyosnak tekinthető mértéket is tartalmazzon.
[97] A tiszteletdíj csökkentése szankció szempontjából a többlépcsős, súlyozottan emelkedő mértékű jogkövetkezmény-meghatározás azt jelenti, hogy a jogszabályi feltételek az alkalmazás módját tekintve adottak ahhoz, hogy kisebb súlyú magatartáshoz társítottan kisebb (kevesebb havi), míg a súlyosabbnak tekinthető fegyelmi vétségért nagyobb mértékű (többhavi) képviselői tiszteletdíj kerüljön elvonásra.
[98] A jogszabályokban rögzített jogkövetkezmények lényegi eleme és egyben funkciója, hogy az azokkal szankcionálni rendelt magatartás tanúsításától való tartózkodás kiváltása érdekében kellő visszatartó erővel rendelkezzenek. (Ugyanakkor általános, nem csak a képviselői fegyelmi jog körében érvényesítendő alkotmányos elvárás az is, hogy az ezen cél eléréséhez elégséges, még indokolt legnagyobb mértéket ne haladják meg.) A jogalkotó úgy ítélte meg, hogy a korábban hatályos szankciómértékek nem voltak elégségesek a különböző, a házszabályi rendelkezések által tilalmazott képviselői magatartások megakadályozására. A közelmúlt eseményei rávilágítottak arra, hogy a korábbi szabályok mellett – kétségkívül kivételesnek tekinthetően, de – olyan képviselői „akciók” is előfordultak, amelyek a legfőbb népképviseleti és a törvények megalkotásáért is felelős szerv működésének súlyos zavarát, akár annak időleges ellehetetlenülését is okozták (lásd például az Abh1.-ben érintett, az ülés vezetésének a levezető elnök elnöki pulpitusra való feljutásának és ezáltal a parlamenti munka folytatásának az országgyűlési képviselők általi megakadályozását). A jogalkotó ezen tapasztalatokra (és az EJEB-ítéletben foglaltakra) tekintettel döntött a fegyelmi szankciók rendszerének átalakításáról, az alkalmazható jogkövetkezményeknek a Módtv.-vel bevezetett szigorításáról. Annak megítélése, hogy milyen mértékű szigorítás alkalmas és elégséges annak elérésére, hogy a jogkövetkezmények az alkotmányosan igazolható célok elérése érdekében kellő visszatartó erőt jelentsenek, általában a jogalkotó felelőssége. Az Alaptörvényben biztosított önszabályozási jog révén e téren – a saját működése biztosítása érdekében, saját tagjaira vonatkozóan – az Országgyűlés különösen széles körű szabadsággal rendelkezik, amelybe az Alkotmánybíróság csak kivételesen, szélsőséges esetekben, közvetlen alkotmánysértés esetén avatkozhat be és állapíthat meg alaptörvény-ellenességet (hasonlóan lásd: Abh2., Indokolás [28]; Abh3., Indokolás [28]).
[99] Az Alkotmánybíróság tehát megállapította, hogy a támadott rendelkezések alkotmányosan elfogadható célja, hogy kellő visszatartó erőt garantáljon azon képviselői magatartásokkal szemben, amelyek az Országgyűlés méltóságát, tekintélyét veszélyeztetik, működését zavarják vagy akadályozzák. Ennek értelmében az országgyűlési képviselők nem élveznek teljes körű szabadságot annak megválasztása tekintetében, hogy valamely közéleti – vagy akár személyes jellegű – kérdésben az álláspontjukat mikor, milyen módon és tartalommal fejezik ki; erre ugyanis csak a mindenkori jogszabályi (házszabályi) keretek adta keretek között van lehetőség. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint e körben az Országgyűlés által olyan rendelkezések megalkotása is megengedett, amelyek a képviselői jogokat (szükségszerűen) korlátozó szankciók alkalmazásának lehetővé tétele útján is biztosítják ezen szabályok megtartását. Mivel egy szankció az alkalmazható mérték szempontjából akkor tekinthető alkotmányosnak, ha az alkotmányos cél megléte mellett az is igazolható, hogy észszerűen feltételezhető, hogy alkalmas a kívánt (jog)hatás elérésére, de nem ütközik az Alaptörvény rendelkezéseivel. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban ezt vizsgálta.
[100] Az indítványozók a 47. § (1) bekezdésében foglalt pénzügyi jellegű szankciók tekintetében azt kifogásolták, hogy annak a korábbi szabályokhoz képesti jelentős emelkedése eltúlzott, a támadott szabályok „indokolatlanul széles körű mérlegelést engednek a szankció kiszabójának”, továbbá „valójában a képviselő egzisztenciális ellehetetlenítését, nem a Ház rendjének fenntartását szolgálják”.
[101] A tiszteletdíj csökkentésére mint jogkövetkezmény alkalmazására vonatkozó szabályok hónapokban meghatározott, többlépcsős csökkentést tesznek lehetővé. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szabályozás olyan differenciált rendszert alkot, amely lehetővé teszi, hogy nagyobb súlyú szabályszegés esetén több, míg kisebb súlyú fegyelmi „vétség” esetén kevesebb havi képviselői tiszteletdíjat érintsen a csökkentés. Mivel mindezek meghatározására csak a konkrét magatartás megvalósítását követően, annak ismeretében van lehetőség, az Alkotmánybíróság megítélése szerint sem a házelnök számára biztosított széles körű mérlegelési jog, sem pedig az nem eredményezi a támadott szabályok alaptörvény-ellenességét, hogy – miként azt az indítvány tartalmazza – „a tiszteletdíjcsökkentésnél a minimális mértéket mindig kötelező kiszabni”.
[102] Az Országgyűlés, illetve a házelnök egyedi ügyekben hozott döntései szükségképpen az adott konkrét ügy egyedi sajátosságaihoz igazodóan, a folyamatban lévő fegyelmi ügyre okot adó magatartás összes jellemzőjére tekintettel, mérlegelés útján születnek. A ténylegesen is tanúsított és fegyelmi szankcióval sújtott képviselői magatartások, az azok értékeléséhez társuló mérlegelési szempontok és a végül megállapításra kerülő fegyelmi büntetésekre vonatkozó egyediesítési kötelezettségből adódóan a tiszteletdíj-csökkentés még alkotmányosnak tekinthető legnagyobb mértékének, hónapokban kifejezhető felső határának általános érvénnyel történő meghatározása azontúl, hogy az a jogalkotó elsődleges felelőssége, lehetetlen is volna. (Ez egyébként megfelelően igaz a legkisebb mérték tekintetében is.) Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben mindössze azt kérheti számon a jogalkotón, hogy a kiszabható lehetséges mértékmeghatározáson belül lehetőség legyen az arányosításra, vagyis a szankció mértéke és az elkövetett fegyelmi jogsértés súlyának egymáshoz való igazítására; ennek feltételeit a vizsgált szabályozás megteremtse. Másrészt pedig alkotmányos elvárás, hogy a kiszabható fegyelmi büntetés ne legyen öncélú vagy a képviselő mandátumát kiüresítő mértékű.
[103] Utóbbi elvárás tekintetében az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy önmagában az, hogy egy pénzügyi jellegű szankció az elkövetett jogsértés súlyától függően az országgyűlési képviselők akár hathavi, kivételes esetben {a támadott szabályozás szerint: ha a kizárt képviselő az ülésterem elhagyására irányuló felszólításnak nem tesz eleget, ezért az ülést vezető elnök az azonnali hatályú kitiltását rendeli el [48. § (2) bekezdés]; de az (immár) azonnali hatállyal kitiltott képviselő az ülésterem elhagyására irányuló (ismételt) felszólításnak továbbra sem tesz eleget [49. § (2) bekezdés]} pedig akár tizenkét havi illetményét is érintheti, nem éri el az említett mértéket; ezért – tekintettel a lehetséges magatartások sokféleségére és a védendő alkotmányos értékek szempontjából akár kirívóan súlyos voltára is – nem tekinthető alaptörvény-ellenesnek sem.
[104] Az esetleges öncélúság (indokolatlanság) kérdése általánosságban a vizsgált szabályozás alapján az Alkotmánybíróság megítélése szerint szintén nem merül fel, a szankciók kiszabásának a lehetőségét az Ogytv. olyan magatartások esetére teszi lehetővé, amely a védendő, a fegyelmi jogi szabályok megalkotását alkotmányosan igazolónak tekintett célokkal, értékekkel (működőképesség, méltóság stb.) nyilvánvalóan ellentétesek. Annak garantálása, hogy az egyes marasztalások a képviselők által tanúsított konkrét magatartások szempontjából indokoltak, mértéküket tekintve pedig a törvény által megállapított kereteken belül maradva annak súlyával arányban állóak legyenek, a jogalkalmazók, vagyis az Országgyűlés elnöke, a mentelmi bizottság, illetve a plenáris ülés kötelezettsége és felelőssége. Az ezen alkotmányos elvárásnak való megfelelés – teljesen abszurd szabályozás esetét leszámítva, ami a jelen ügyben nem áll fent – elsődlegesen nem a kereteket meghatározó jogszabály, hanem a konkrét, egyedi döntések ismeretében és tekintetében lehet(ne) értelmezhető; a normakontroll-eljárás erre természeténél fogva nem alkalmas. Az Alkotmánybíróság pedig a jelen ügy kapcsán is hangsúlyozza, hogy a parlamenti fegyelmi döntések kapcsán ilyen természetű vizsgálat lefolytatására egyébként sem, vagyis alkotmányjogi panasz eljárás alapján sem rendelkezik hatáskörrel. Az alkotmányjogi panasz eljárás megindítására ugyanis bírósági eljárásban született döntésekkel szemben van lehetőség; az Országgyűlés által hozott fegyelmi tárgyú (egyedi) döntések azonban nem minősülnek ilyen alkotmánybírósági eljárást megalapozó döntésnek.
[105] A tiszteletdíj-csökkentések minimális mértékének kiszabási kötelezettségével kapcsolatos indítványozói érv tekintetében az Alkotmánybíróság kiemeli, hogy ilyen előírások jogszabályban történő rögzítésének általánosságban is alapvető jellemzője és célja, hogy bizonyos esetekben a tiszteletdíj csökkentése szankciójának kiszabására a jogszabályban írt minimummértéknél alacsonyabb összegben ne kerülhessen sor. A minimummérték meghatározása során a jogalkotó azt a szempontot köteles szem előtt tartani – és e tekintetben szintén széles körű mérlegelési joggal rendelkezik –, hogy az ilyen módon rögzített mérték (már) alkalmas legyen a funkciója betöltésére. Tekintettel arra, hogy a Módtv. hatálybalépését megelőzően az Ogytv.-ben rögzített mérték a jogalkotói mérlegelés szerint nem volt alkalmas a kívánt cél (visszatartó erő) elérésére, olyan szabályozási megoldás mellett döntött, amely minimummeghatározást is tartalmaz. Ennek mértékét a 47. § (1) bekezdésében bevezetett súlyozott rendszer szerinti egy–négy havi illetménymértékben határozta meg. Tekintettel arra, hogy a 49. § (2) bekezdésében szabályozott kivételes esetkör kizárólag a büntetés felső mértékének kétszeresére emelkedését teszi lehetővé, a megállapítható tiszteletdíj-csökkentés legkisebb mértéke az ott szabályozott esetben is változatlan marad. Az Alkotmánybíróság pedig ezen mértékmeghatározást nem tekintette olyan kirívóan magasnak, amely az Országgyűlés önszabályozási autonómiájába való, kivételesen megengedhető beavatkozását megalapozhatná.
[106] A kiszabható szankció mértékének alkotmányossága megítélésével összefüggésben azonban nem lehetett figyelmen kívül hagyni az egzisztenciális ellehetetlenüléssel kapcsolatos indítványozói érveket sem. Amellett ugyanis, hogy az elvonás többhavi javadalmazást is érinthet, a 47. § (1) bekezdése és az 50. § értelmében „[a] tiszteletdíj-csökkentés összegének megállapításakor az intézkedés elrendelésére okot adó magatartás tanúsításának hónapjában a képviselőt megillető tiszteletdíj levonásoktól mentes teljes összegét kell figyelembe venni”; vagyis a szankció az érintett hónapokra az országgyűlési képviselő tiszteletdíjának teljes összegére kiterjed.
[107] A 107/B. § rendelkezései alapján az Ogytv. rendelkezései szerint bármely jogcímen elrendelt tiszteletdíj-csökkentés összegét a képviselőnek a tiszteletdíj-csökkentés elrendelésének jogerőre emelkedését követően folyósított tiszteletdíjából kell levonni [(1) bekezdés]. A tiszteletdíj-csökkentés végrehajtása során a képviselő részére folyósított tiszteletdíj összege – a képviselő tiszteletdíjának Ogytv. szerinti valamennyi csökkentését figyelembe véve – egyik hónapban sem lehet alacsonyabb a teljes munkaidőben foglalkoztatott munkavállaló részére megállapított kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) adott hónapra érvényes összegénél [(2) bekezdés]. Amennyiben mindezekre tekintettel a – akár több különböző jogcímen elrendelt – tiszteletdíj-csökkentés(ek) végrehajtására az így fennmaradó összeg nem nyújt fedezetet, úgy a fennmaradó összeget a képviselő további havi tiszteletdíja(i) terhére kell levonni [(3) bekezdés]. Amennyiben pedig a képviselői megbízatás megszűnése miatt az elrendelt csökkentés nem vonható le, az adók módjára behajtandó köztartozásnak minősül, amit a vonatkozó végrehajtási szabályok alapján az állami adó- és vámhatóság hajt végre [(4) bekezdés], kivéve, ha a megbízatás az Országgyűlés megbízatásának megszűnése miatt szűnik meg; ez esetben a 119. § (1) bekezdése alapján a volt képviselőt megillető ellátásból (háromhavi képviselői tiszteletdíj) kell azt levonni.
[108] Az Ogytv. alapján elrendelhető tiszteletdíj-csökkentésekre vonatkozó szabályok áttekintése eredményeként az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
[109] Az országgyűlési képviselőt a 4. cikk (2) bekezdése értelmében – a mentelmi jogon kívül – a függetlenségét biztosító javadalmazás illeti meg. Ez Alaptörvényben biztosított képviselői jog.
[110] A tiszteletdíj-csökkentés a Módtv.-vel bevezetett új szabályozás alapján már nemcsak a képviselők egyhavi, hanem több, szélsőséges esetben akár tizenkét havi illetményét is érintheti. Az Alkotmánybíróság korábban már megállapította, hogy – tekintettel a lehetséges magatartások sokféleségére és azoknak a védendő alkotmányos értékek sérelme szempontjából elképzelhető eltérő súlyosságára – ez önmagában nem okoz alaptörvény-ellenességet.
[111] A minimálbér a teljes munkaidőben foglalkoztatott munkavállalónak jogszabályi kötelezettség alapján fizetendő legkisebb munkabér; melynek összege az elbíráláskor hatályos szabályok alapján 232 000 Ft, ami mintegy 65 000 Ft-tal alacsonyabb a legalább középfokú végzettséggel rendelkező, ilyet igénylő munkakörben foglalkoztatott munkavállalónak fizetendő kötelező bérminimum összegénél. Funkcióját tekintve a minimálbér az a legkisebb összeg, amely egy teljes munkaidőben munkát vállaló egyén megélhetéséhez a jogalkotó megítélése szerint Magyarországon aktuálisan szükséges és elégséges. Erre tekintettel – összevetve a szabályozást a fegyelmi előírások céljaival – az Alkotmánybíróság nem tartotta megalapozottnak az egzisztenciális ellehetetlenülés érveire történő indítványozói hivatkozást sem, amelyre az indítványozók a tiszteletdíj-csökkentés szankciójával összefüggésben kizárólagosan hivatkoztak.
[112] Mindezekre tekintettel az indítványozóknak az Ogytv. 47. § (1) bekezdésében rögzített tiszteletdíj-csökkentés pénzügyi jellegű fegyelmi szankciójának az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdését sértő aránytalanságát állító érvei nem megalapozottak.

[113] 3. Az indítványozók az Ogytv. 47. § (3) bekezdését és 49. § (3) bekezdését a jogorvoslathoz való jog sérelmére hivatkozással kifogásolták. Érvelésük lényege szerint az említett rendelkezésekben megjelenő azon különbség, miszerint előbbi a tiszteletdíj-csökkentés alkalmazása esetére indokolási kötelezettséget ír elő, míg utóbbi a kitiltás esetére csupán a döntés írásbeli közlésére nézve tartalmaz előírást, az indítványozók álláspontja szerint – amiatt, hogy a szankcionált képviselő így nem ismerheti meg a döntés indokait, a mértékmeghatározás szempontjait, illetve azt sem, hogy a jövőben pontosan milyen magatartásoktól kellene tartózkodnia – valójában kiüresítik a jogorvoslathoz való jogot.
[114] Ezen érveléssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg. Egyrészt az érvelés tartalmából megállapítható, hogy az indítványozók valójában csak a 49. § (3) bekezdését sérelmezik, ugyanis a 47. § (3) bekezdése éppen az általuk hiányolt indokolási kötelezettséget (is) tartalmazza. Másrészt pedig az is megállapítható, hogy az indokolási kötelezettség sérelmezett hiánya nem általában a „kitiltás”, hanem kizárólag az „azonnali hatályú kitiltás” jogkövetkezménye tekintetében értelmezhető. Előbbi szankciót a 47. § (2) bekezdése, míg utóbbit a 48. § (2) bekezdése tartalmazza. Tekintettel arra, hogy a 47. § (3) bekezdés megfogalmazása szerint a házelnök abban rögzített indokolási kötelezettsége a 47. § (1) és (2) bekezdése alapján kiszabott szankciók alkalmazása, vagyis a tiszteletdíj-csökkentés és a kitiltás esetén is fennáll, az indítványozók érvelése utóbbi jogkövetkezmény tekintetében eleve nem értelmezhető. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítvány tartalmi elbírálásának elvét ezúttal is szem előtt tartva az indítványozói érvelést úgy tekintette, mint amely eleve csak az azonnali hatályú kitiltás esetére vonatkoztatható.
[115] Mindezeket követően az Alkotmánybíróság vizsgálta az Országgyűlés fegyelmi jogi döntései, és az Alaptörvény indítványozók által hivatkozott XXVIII. cikk (7) bekezdésének egymással való kapcsolatát.
[116] Ezzel összefüggésben megállapította, hogy ezen kapcsolat tárgyában az Abh2.-ben és az Abh3.-ban korábban már állást foglalt. A vizsgált indítványozói hivatkozás tekintetében az ezen döntésekben foglalt leglényegesebb megállapításában „[a]z Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alaptörvény a jogorvoslathoz való jog biztosításának kötelezettségét tehát a bírósági, hatósági és más közigazgatási döntéssekkel szemben írja elő. Az Alaptörvény 4. cikk (2) bekezdése alapján az országgyűlési képviselőt mentelmi jog illeti meg. A mentelmi jog egyik eleme, a felelőtlenség (immunitás, felelősségmentesség) azt jelenti, hogy a képviselő képviselői megbízatásának ideje alatt és azt követően – bizonyos kivételektől eltekintve – bíróság vagy hatóság előtt nem vonható felelősségre leadott szavazata, továbbá a képviselői megbízatásának gyakorlása során a képviselői megbízatásával összefüggésben általa közölt tény vagy vélemény miatt. Az Alaptörvény a jogorvoslathoz való jog biztosításának kötelezettségét viszont – a közigazgatási döntések mellett – csak a bírósági és hatósági döntésekkel szemben írja elő, amely döntések alól az országgyűlési képviselőnek épp a mentelmi joga biztosít mentességet. […]
Mivel az Országgyűlés fegyelmi döntései – amelynek alkotmányos alapját az Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdése teremti meg – nem minősülnek sem bírósági, sem hatósági, sem közigazgatási döntésnek, az ilyen döntésekkel szembeni jogorvoslat hiánya önmagában nem eredményez alaptörvény-ellenes helyzetet.” {Abh2., Indokolás [38]–[39]; ezzel egyezően: Abh3., Indokolás [40]–[41]} A két korábbi döntésében az Alkotmánybíróság ezenfelül történeti és nemzetközi kitekintésekre (az angol és a német parlament hasonló szabályaira) is figyelemmel megállapította, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből nem vezethető le az ülést vezető elnöknek az Ogytv. szerinti döntésével vagy az arról adott esetben végső soron döntő országgyűlési határozattal szembeni, az Alaptörvényben rögzített jogorvoslati jogra vonatkozó követelmény {lásd: Abh2., Indokolás [40]–[44]; Abh3., Indokolás [42]–[47]}. Ezen megállapítások a jelen ügyben is megfelelően irányadóak. Ennek alapján az Alkotmánybíróság a jogorvoslati jog sérelmével kapcsolatos indítványi elemet a jelen ügyben is elutasította.
[117] Megjegyzi mindazonáltal az Alkotmánybíróság, hogy nem helytálló az indítványozók érvelése már csak azon okból kifolyólag sem, mert az indokolási kötelezettségről a 49. § (3) bekezdése az azonnali hatályú kitiltás esetére ugyan valóban nem rendelkezik, azonban a Módtv. előterjesztői indokolása azzal kapcsolatban az alábbiakat tartalmazza: „Az azonnali hatályú intézkedésre vonatkozó szabályok a hatékony jogorvoslathoz való jog érvényesülése érdekében kötelezővé teszik a szóban közölt döntés részletes, írásos indokolását és három munkanapon belül történő közlését.” Vagyis a jogalkotó maga is evidenciának tekintette a szabályozás megalkotásakor, hogy a három munkanapon belüli írásbeli közlésnek fogalmi eleme az ahhoz tartozó indokolás is.
[118] Szükséges hangsúlyozni mindezek mellett azt is, hogy bár az Alaptörvényből a fentieknek megfelelően a fegyelmi ügyekben véglegesen döntő országgyűlési határozatok tekintetében nem vezethető le külön (további) jogorvoslathoz való jog, ugyanakkor valójában már maguk az említett határozatok – amennyiben ügyükkel kapcsolatban az ezek útján történő döntéshez való (törvényi) jogukkal az érintett képviselők élni kívánnak – is egy [belső, az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésével összefüggésbe nem hozható vagy abból le nem vezethető] jogorvoslati eljárás lezárásának tekintendőek. A házelnök sérelmezett fegyelmi döntésével szemben ugyanis az érintett képviselők az Ogytv. 51–52. §-ában rögzített eljárási rend szerint – más országok gyakorlatához hasonlóan a parlamenten belüli – jogorvoslattal élhetnek. A sérelmezett döntéssel szemben a Mentelmi bizottsághoz lehet kérelmet előterjeszteni; amennyiben a bizottság a kérelemnek helyt ad, a támadott intézkedés nem hajtható végre, és a fegyelmi eljárás megszűnik. Amennyiben a Mentelmi bizottság az irányadó határidőben nem hoz döntést, vagy a kérelemnek nem ad helyt, az érintett képviselő abban az esetben kérheti, hogy az Országgyűlés plenáris ülése határozattal döntsön annak megállapításáról, hogy a kizárás vagy azonnali hatályú kitiltás fegyelmi intézkedések elrendelésének nem volt helye, illetőleg az egyéb házelnöki fegyelmi döntések (tiszteletdíj-csökkentés, kitiltás) hatályon kívül helyezéséről. Az Országgyűlés tehát a belső önszabályozási autonómiája keretében bevezetett – és a Módtv.-vel utóbb kétségkívül szigorított – fegyelmi szabályok megalkotásával párhuzamosan számos más állam parlamentjéhez hasonlóan egy (többlépcsős) belső jogorvoslati rendszert is létrehozott.

[119] 4. Az indítványozók a 47. § (2) bekezdésében foglalt, a 46/B–46/G. §-ban írt, a magatartásokhoz társítottan kiszabható kitiltás jogkövetkezményét két szempontból is támadták. Egyrészt az (1) bekezdésben foglalt tiszteletdíj-csökkentéssel együtt és ahhoz hasonlóan az általuk aránytalanul nagynak tartott lehetséges mérték (időtartam) okán a véleménynyilvánításhoz való jog aránytalan és ezért alaptörvény-ellenes korlátozásaként értékelték az egyes esetekben kiszabható mértékeket. Másrészt pedig az indítványozók a képviselői jogok aránytalan korlátozását (a képviselői mandátumtól való időszakos de facto megfosztást) és a népképviselet elvének megsértését látják abban, hogy a kitiltás a Módtv.-t megelőzően hatályos szabályokhoz képest nemcsak hosszabb időtartamra, de más területre, az üléstermen (illetve a bizottsági ülések helyszínén) kívül az Országház és az Országgyűlés Hivatala elhelyezésére szolgáló épületek teljes területére terjedhet ki. Harmadsorban az indítványozók a kitiltást a plenáris ülésen a Módtv.-vel bevezetett helyettesítés (megbízott) útján történő szavazás intézményével összefüggésben, illetve kölcsönhatásban is támadták (bővebben lásd: IV/5. pont, Indokolás [145] és köv.).
[120] Amint arra az Alkotmánybíróság a jelen határozatban már a történeti és a nemzetközi áttekintés körében is kitért, a kitiltáshoz hasonló fegyelmi jellegű jogkövetkezményt (kizárás, képviselői jogok felfüggesztése stb.) a Módtv. hatálybalépését megelőző magyar szabályozás és más parlamentek házszabályai is tartalmaztak, tartalmaznak. Elképzelhetőek olyan képviselői magatartások, a parlamentek rendeltetésszerű működését, méltóságát veszélyeztető helyzetek, amelyek ilyen jellegű szankció létezését igazolhatják vagy szükségessé is tehetik. Önmagában tehát az, hogy az országgyűlési képviselők az őket e megbízatásuknál fogva megillető jogaikkal ideiglenesen – részben vagy egészében – nem tudnak élni, kötelezettségeiknek nem tudnak eleget tenni, nem alapozza meg alaptörvény-ellenesség megállapítását mindaddig, amíg a részletszabályok biztosítani képesek, hogy az ilyen szankció alkalmazása a ténylegesen tanúsított képviselői magatartással (időben és térben) arányosan kerülhessen alkalmazásra.
[121] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ennek megfelelően az indítványozók sem magának a kitiltás intézményének jogszabály biztosította lehetőségét kifogásolták, hanem annak időbeli (időtartam) és térbeli (a kitiltással érintett terület) kiterjedése, vagyis ezek – szerintük – eltúlzott voltának lehetséges következményei okán állították a módosított szabályozás alaptörvény-ellenességét.
[122] Az indítványozók véleménynyilvánítási szabadság sérelmével összefüggésben előadott érvei tekintetében az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
[123] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a kitiltás alkalmazására csak kivételesen kerülhet sor. Feltehetően ez az oka annak, hogy bár – mint arra az indítvány is utal – a kitiltás elvileg a tiszteletdíj-csökkentés mellett, azzal együtt is alkalmazható, annak ellenére, hogy utóbbi jogkövetkezmény megállapítására több ízben is volt példa a Módtv. hatálybalépése óta is, az előbbi alkalmazására – az Alkotmánybíróság hivatalos tudomása szerint – nem került sor.
[124] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a kitiltásnak a parlamenti véleménynyilvánítási szabadsággal fennálló összefüggése mindezekre tekintettel távolabbi, mint a tiszteletdíj-csökkentés jogkövetkezményéé, miközben az összefüggés szorosabb az egyéb képviselői jogokkal és kötelezettségekkel. Elismerve ugyanakkor, hogy az ilyen szankcióval való esetleges fenyegetettség olyan magatartások tekintetében is jelenthet visszatartó erőt, amelyek – a kitiltást esetlegesen megalapozó magatartások többségével ellentétben – a véleménynyilvánítás körében (is) értelmezhetőek, a tiszteletdíj-csökkentéssel érintett hónapok száma kapcsán a IV/2. pontban (Indokolás [35] és köv.) tett egyes megállapításait az Alkotmánybíróság megfelelően irányadónak tekintette a kitiltás lehetséges időtartama vonatkozásában is.
[125] Ennek megfelelően a kitiltás lehetséges időtartama vonatkozásában is kijelenthető, hogy egyfelől az elméletileg elképzelhető és a kitiltás szankciójának alkalmazását is megalapozó – a „csak” tiszteletdíj-csökkentéssel szankcionált más képviselői magatartásoknál, megnyilvánulásoknál eleve súlyosabb – képviselői magatartások is sokfélék lehetnek, amelyek taxatív felsorolása nem lehetséges. Ezek azonban egymáshoz viszonyítva eltérő súlyúak lehetnek, így a szabályozás az észszerűség követelményének akkor tesz eleget, ha a ténylegesen megállapításra kerülő szankció mértéke vonatkozásában is megteremti annak lehetőségét, hogy igazodjon ezekhez. A Módtv.-vel bevezetett többlépcsős rendszer ennek az elvárásnak megfelel. A lehetséges képviselői magatartások körében az Országgyűlés méltóságát, működését viszonylag kisebb mértékben sértő vagy veszélyeztető magatartások mellett akár azokra vagy más képviselők munkavégzésére, személyére nézve kirívóan súlyos – de közvádra üldözendő és emiatt a mentelmi jog felfüggesztését, (büntető) bírósági eljárás megindítását, majd annak eredményétől függően esetlegesen a mandátum elvesztését [lásd: Ogytv. 101. § (1) bekezdés b)–e) pont] is eredményező magatartások szintjét el nem érő – magatartások is előfordulhatnak. Ez indokolhatja, hogy a kitiltás jogkövetkezménye időtartamának felső határa akár hosszabb időtartamot is elérjen; ugyanakkor ennek konkrét mértékének meghatározására az Alkotmánybíróság nem rendelkezik hatáskörrel. Ez – a tiszteletdíj-csökkentés mértékére vonatkozó szabályokhoz hasonlóan – olyan, az önszabályozási autonómia körébe tartozó kérdés, amelyben a jogalkotó széles körű mérlegelési szabadsággal rendelkezik, és amelybe az Alkotmánybíróság csak kivételesen avatkozhat be. Erre a vizsgált szabályozásban rögzített mértékek tekintetében az Alkotmánybíróság nem látott lehetőséget.
[126] Más a helyzet azonban a kitiltás területi értelemben vett terjedelmével. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Módtv.-t megelőzően hatályos szabályozás számottevően rövidebb időtartamra tette lehetővé, hogy a képviselőket a magatartásuk következményeként fegyelmi büntetés részben vagy egészben elzárja képviselői jogaik gyakorlásának lehetőségétől [ezzel összefüggésben lásd: az Ogytv. 2020. február 1. napja előtt hatályos 48. § (3)–(4) bekezdésének, 49. § (4)–(6) bekezdésének és 50. §-ának a kizárásra és a képviselői jogok gyakorlásának felfüggesztésére vonatkozó rendelkezéseit]. Az ülésnap – vagy az új szabályok szerint akár az ülés – hátralévő részéről történő kizárás értelemszerűen csak az adott ülésnapo(ka)t érinti, és egyébként ezen időtartamra sem jelenti a képviselői jogok vagy a képviselői munkavégzés teljes ellehetetlenítését [a kizárt képviselő ez idő alatt is nyújthat be ugyanis törvény- és határozati javaslatot, módosító javaslatot, kérdést, interpellációt (irományok), illetve beléphet az ezekhez szükséges hivatali helyiségekbe; bizottsági üléseken és a plenáris ülésen azonban nem vehet részt]. A Módtv. alapján a kizárás szabályai változtak is abban a tekintetben, hogy a kizárt képviselő a hatályos rendelkezések értelmében a kizárás időtartama alatt is visszatérhet az ülésterembe a szavazások idejére, és részt vehet azokon.
[127] A képviselői jogok korábbi szabályok szerint lehetséges felfüggesztése valójában a kizárás fegyelmi büntetésének időbeni és – ezzel összefüggésben – a szavazáson való részvételhez való jogra is kiterjedő kiterjesztése volt. Elrendelésére az 50. § (5) bekezdése alapján akkor volt lehetőség, ha az adott képviselő az (1) bekezdésben meghatározott erőszakos vagy azzal közvetlenül fenyegető magatartást ugyanazon ülésszakon belül ismételten folytatta. Ennek mértéke második alkalommal hat ülésnapra, harmadik és minden további alkalommal kilenc ülésnapra terjedhetett ki. Ugyan elnevezéséből más következne, de az érintett képviselő a jelenleg hatályos szabályok szerinti kizárt képviselőkkel azonos terjedelemben ezen szankció hatálya alatt is gyakorolhatta (volna, amennyiben ezen rendelkezések alkalmazásra kerülnek) képviselői jogainak egy részét, mivel a Módtv. hatálybalépését megelőzően hatályos 50. § (6) bekezdésének rendelkezése alapján a képviselői jogok felfüggesztése fegyelmi büntetés is „csak” a plenáris és bizottsági ülésekről való kötelező távolmaradást rögzítette (beleértve tehát a szavazásokat is), továbbá azt, hogy az érintett képviselő a felfüggesztés időtartamára tiszteletdíjra nem jogosult; azonban az említett rendelkezés szövege (sem pedig annak jogalkotói indokolása) nem érintette az ezekkel össze nem függő képviselői jogokat.
[128] A Módtv.-vel bevezetett, az utóbb említett korábbi szankciót felváltó kitiltás jogkövetkezménye nemcsak – a fentebb alkotmányosan igazolhatóként elismert – szigorítást tartalmaz a lehetséges időtartamok tekintetében, hanem a jogalkotó szándéka szerint (vö.: előterjesztői indokolás) enyhítést is abban a tekintetben, hogy a helyettesítés (megbízás) útján történő szavazás lehetővé tételével a kitiltott képviselők számára is lehetővé kívánja tenni a szavazásokon való részvételt. {Az Alkotmánybíróság ezt a jogintézményt a jelen határozat IV/5. pontjában (Indokolás [145] és köv.) külön pontban vizsgálja.}
[129] Mindezekkel párhuzamosan azonban a módosítás a területi hatály vonatkozásában is szigorítást vezetett be a korábbi szabályozáshoz képest. A kitiltott képviselő ugyanis „az Országház és az Országgyűlés Hivatalának elhelyezésére szolgáló épületek területét köteles elhagyni, a kitiltás időtartama alatt azok területén – a 49/A. § (7) bekezdésében [titkos szavazás] és az 51. § (4) bekezdésében [az ügyében kért jogorvoslati eljárásban a Mentelmi bizottság ülése] foglalt kivétellel – nem tartózkodhat, illetve oda nem léphet be.” Az indítványozók a Módtv.-vel bevezetett ezen szigorítást a képviselői jogegyenlőség elvével és – a megbízás útján történő szavazás lehetőségének bevezetésével együtt – a népképviselet elvével, valamint a képviselők személyes feladatellátási kötelezettségének sérelmével összefüggésben kifogásolták.
[130] Az Alkotmánybíróság ezen indítványi elemmel összefüggésben az alábbi megállapításokat tette.
[131] A képviselői munkavégzés számos olyan, a képviselői jogosultságok gyakorlásával közvetlenül összefüggő részcselekmény elvégzését igényli vagy igényelheti, amelyeket – szemben például a politikai véleménynyilvánításokkal vagy a szavazásokon, üléseken való részvétellel – az országgyűlési képviselők nem, vagy nem minden esetben személyesen, hanem a munkájukat az Ogytv. vonatkozó szabályainak keretei között segítő személyek, irodai helyiségek és eszközök igénybevétele útján látnak el. Az Ogytv. úgy az egyéni választókerületben, mint a pártlistákról mandátumot szerző képviselők munkájának segítése érdekében igyekszik biztosítani az ehhez szükséges személyi és fizikai feltételeket. Az egyéni képviselők munkáját ennek keretében a képviselő választókerületében az Országgyűlés Hivatala (a továbbiakban: Hivatal) által biztosított és finanszírozott, a szükséges irodafelszerelésekkel együtt működtetett irodahelyiség, illetve szintén a Hivatal által finanszírozott személyek útján segíti [lásd: Negyedik rész, „Az országgyűlési képviselők javadalmazása”, „37. A képviselő juttatásai és a képviselői tevékenységéhez kapcsolódó támogatások” cím rendelkezései, különösen az Ogytv. 111. § (1) és (3) bekezdése, 112. § (1)–(9) bekezdése]. Az Ogytv. ezenfelül a képviselőcsoportok működési feltételeinek biztosítására nézve is tartalmaz rendelkezéseket („38. A képviselőcsoport működési feltételeinek biztosítása”). A listáról mandátumot szerző (és a független) képviselők munkavégzését az ezen fejezetben a képviselőcsoportok számára hasonlóképpen a Hivatal által biztosított irodahelyiségek és szakmai személyzet (tárgyi és személyi feltételek biztosítása) révén segíti (Ogytv. 113–117. §).
[132] Mivel a képviselői munka nem merül ki az Országgyűlés és bizottságai ülésein való részvételben, így a kitiltás fegyelmi szankció alkalmazása önmagában – tekintettel arra, hogy az bizonyos helyekre történő belépés tilalmára terjed ki – nem jelenti a képviselői feladatok nemcsak jogosultságokon, de az Alaptörvényből fakadóan egyben kötelezettségen is alapuló ellátásának teljes ellehetetlenülését. Értelemszerűen vannak olyan képviselői jogosultságok, amelyeket a kitiltás alapvetően nem érint, vagy nem kellene, hogy érintsen. A kitiltott képviselő ugyan az Országgyűlés és bizottságai ülésén a kitiltás időtartama alatt nem, de az üléstermen kívül továbbra is artikulálhatja például az őt mandátumhoz juttató választópolgárok (feltehető) politikai akaratát, álláspontját; a közügyekben saját véleményét egyéb fórumokon továbbra is megjelenítheti. Az állami szervek területére is beléphet (a jogszabályokban meghatározott feltételek mellett) információszerzés céljából.
[133] A képviselői munkavégzésnek viszont kiemelten fontos részjogosítványa az is, hogy a képviselő irományokat (pl. törvény-, határozati és módosító javaslatok) nyújthasson be, és más, a parlamenti (belső) rendszeren keresztül elérhető információkhoz hozzáférjen. Az ilyen jellegű munkavégzés – elméletileg és távolról történő munkavégzéssel – a kitiltás hatálya alatt sem kizárt. Ugyanakkor a képviselővé válásnak nem feltétele az ehhez szükséges szakmai, híradástechnikai-informatikai, jogszabály- és szövegszerkesztési ismeretek megléte. Emiatt is biztosítja az ilyen természetű képviselői feladatok megfelelő színvonalon történő ellátásának segítése érdekében a fentebb említett rendelkezések révén az Ogytv. jogszabályban rögzített formában is a szükséges fizikai és személyi feltételeket a képviselőcsoportok és a független képviselők számára egyaránt. Ezeket a feltételeket azonban a Hivatal a saját – az Országház épületén kívüli – épületeiben, elsősorban a Barankovics István (vagy ún. Képviselői) Irodaházban (a továbbiakban: Irodaház) biztosítja, amelyekre viszont a Módtv.-vel bevezetett kitiltás hatálya az indítványozók által támadott szabályok alapján szintén kiterjed.
[134] A jelenkor technikai lehetőségei az Alkotmánybíróság megállapítása szerint elvben lehetővé, legalábbis megoldhatóvá teszik, hogy az említett feladatokkal kapcsolatos teendőket (egyeztetés, szerkesztés, ellenjegyzés, benyújtás, informálódás stb.) a képviselők távolról vagy segítőik közreműködésével is elvégezhessék. Ez ugyanakkor még abban az esetben is a képviselői joggyakorlás jelentős elnehezedését jelenti, ha az adott esetben nem válik teljesen lehetetlenné amiatt, hogy a kitiltott képviselő az említett, az Országház épületétől eltérő más azon hivatali épületbe sem léphet be, ahol ezek az irodák elhelyezésre kerültek. Ezenfelül – tekintettel arra is, hogy az Alkotmánybíróság megítélése szerint a kitiltás nem terjed ki az egyéni képviselők számára a Hivatal erőforrásaiból, ám nem annak épületeiben biztosított választókerületi irodahelyiségekre – az esetlegesen kitiltással érintett egyéni és listás képviselők vonatkozásában megalapozottan merülhet fel a képviselői egyenlőség Alaptörvény 4. cikk (1) bekezdésében rögzített elvének sérelme is azzal összefüggésben, hogy előbbiek a feladatellátásuk segítése érdekében a Hivatal finanszírozásában a választókerületükben számukra biztosított irodahelyiséget a kitiltás hatálya alatt is teljeskörűen igénybe tudják venni a munkavégzésükhöz, addig az utóbbiként említett képviselőkről ugyanez már nem mondható el. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak – az észszerűségi teszt elvégzésével – külön is vizsgálnia kellett, hogy a támadott szabályozásban megjelenő, helyrajzi jellegű korlátozás alkotmányosan igazolható-e.
[135] Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a hatályos szabályok alapján a fegyelmi jog körében értékelhető, tilalmazott magatartások a rendszerváltozás óta eltelt jogállami időszakban, annak is különösen a fegyelmi jog bevezetése óta eltelt időszakában tipikusan valamely politikai (vagy obstrukciós) cél, törekvés elérésére, álláspont kinyilvánítására irányultak. Öncélú, felindulásból vagy személyes ellentétből fakadó, erőszakos (és esetleg büntetőjogilag, a fegyelmi eljárás hatókörén kívül is értékelhető) cselekmény(ek)re, amelyek a megelőzés jegyében és a képviselők testi épsége védelme érdekében önmagukban is igazolhatóvá tennének egy teljes, az Országgyűlés és a Hivatal épületeinek teljes egészére kiterjedő kitiltást, ez idáig – még az Abh1.-ben vizsgált, az ülésvezetés fizikai akadályozására irányuló obstrukciónak szánt magatartás esetén sem – nem került sor.
[136] Mindennek azért van jelentősége, mert az elsőként körülírt magatartások lényegi eleme az Országgyűlés nyilvánosságának felhasználása révén a sajtófigyelem és azon keresztül közvetetten a választópolgárok nyilvánosságának elérése. Ezen célok elérése amiatt is, mert a sajtónyilvánosság és -tudósítások rendje külön házelnöki rendelkezésben (lásd: 8/2020. számú házelnöki rendelkezés; 12. §, 16. §; https://www.parlament.hu/web/guest/a-sajtotudositas-rendje) szabályozott, amely a tudósítást és általában a sajtó jelenlétét kizárólag meghatározott rendben és helyszíneken teszi lehetővé: azok az Országgyűlés és a Hivatalhoz tartozó más épületek területének nagy részén – beleértve éppen a hivatali (iroda)helyiségeket is – eleve kizártak, vagy külön engedélyhez kötöttek. Mindezekre tekintettel nem feltételezhető, hogy a kitiltott képviselők az arra okot adó magatartást ezen területeken is tanúsítsák, tovább folytassák, vagy amennyiben esetleg mégis ezt teszik, az ilyen körülmények között alkalmas legyen a fegyelmi jog körében alkotmányosan elismert védendő célok, értékek veszélyeztetésére.
[137] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megítélése szerint a támadott szabályozás mellett nem hozható fel olyan észszerűen elfogadható, a képviselői egyenlőség elve érvényesülésének és a képviselői tevékenységnek a korlátozását alkotmányosan alátámasztó érv, amely megalapozná, hogy a képviselőkkel szemben fegyelmi okból megállapított kitiltás az Országház mellett a Hivatal épületeinek teljes területére is kiterjedjen. Ilyen érvelést a Módtv. előterjesztői indokolásában az előterjesztő sem jelölt meg. (Abban elsődlegesen annak hangsúlyozása történik, hogy a kitiltás – a meghatalmazás útján lehetővé tett szavazás bevezetése révén – nem vonja meg a szavazati jog gyakorlásának lehetőségét. Az indokolás vonatkozó része a következőképpen fogalmaz: „A kitiltás jogkövetkezménye a hatályos rendelkezések szerinti képviselői jogok felfüggesztését váltja fel, azonban attól eltérően csak az Országházban, és az ahhoz tartozó épületekben való fizikai jelenléthez kötődő egyes képviselői jogok gyakorlásának felfüggesztésével jár. Bár más európai államok házszabályainak rendelkezéseitől nem idegen a szavazásra is kiterjedő felfüggesztés lehetősége, a Javaslat olyan helyzetet teremt, amelyben a képviselő szavazati jogát – mint az egyik legfontosabb képviselői jogosultságot – meghatározott szabályok szerint a kitiltás időtartama alatt is gyakorolhatja.”) A jogalkotói indokolás sem ad ugyanakkor magyarázatot arra, hogy az épület(ek)nek az olyan, nem a plenáris vagy bizottsági ülések megtartására szolgáló, illetve más, a sajtónyilvánosság számára is hozzáférhető helyiségeitől eltérő részeiben való, fizikai jelenléttel gyakorolható képviselői jogok korlátozását – amelyet egyébként az elnevezésétől eltérően az Alkotmánybíróság megítélése szerint valójában a korábbi „képviselői jogok felfüggesztése” szankció sem tett meg [Tekintettel arra, hogy az Ogytv. 2020. február 1. napja előtt hatályos 50. § (6) bekezdése értelmében: „Ha a képviselő képviselői jogait felfüggesztették, a felfüggesztés első és utolsó ülésnapja közötti időtartamban a képviselő nem vehet részt az Országgyűlés ülésein és az országgyűlési bizottságok munkájában, tiszteletdíjra nem jogosult.” Ezen túlmenően a képviselői jogok korlátozása vagy kizártsága tekintetében sem az Ogytv., sem pedig a HHSZ. nem tartalmazott semmilyen rendelkezést.] – mi okból tartja szükségesnek vagy igazolhatónak.
[138] Miközben az Alkotmánybíróság megítélése szerint a plenáris ülésnek és a bizottsági ülések nagy részének helyet adó Országház épületébe való belépés tiltásával összefüggésben a korábbiakban kifejtetteknek megfelelően a vizsgált szankció alkotmányossága megállapítható, ugyanez nem jelenthető ki az attól funkcióban alapvetően eltérő egyéb épületek (alapvetően az Irodaház) tekintetében.
[139] A vizsgált fegyelmi jogi rendelkezések alapvetően, sőt az Ogytv. megfogalmazásából adódóan kizárólag (plenáris vagy bizottsági) ülésen tanúsított képviselői magatartásokat tilalmaznak, illetve rendelnek jogkövetkezménnyel sújtani. Az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseiből is következően a fegyelmi jogi jogkövetkezmények alkalmazása is a védett alkotmányos értékek, vagyis az Országgyűlés működőképességének, méltóságának, az ülésezés rendjének védelmével, azaz a plenáris és a bizottsági ülések rendeltetésszerűen és méltóságteljesen való lebonyolíthatóságának a biztosításával összefüggésben igazolhatóak alkotmányjogi szempontból.
[140] Az Irodaház ugyanakkor – eltérően az Országháztól – funkcióját tekintve (elsődlegesen) nem az ülések megtartásának helyszínéül, hanem a képviselői munkavégzés elősegítéséhez szükséges materiális (technikai eszközök és helyiségek), valamint humán (szakmai személyzet) feltételek elhelyezésének helyszínéül szolgál, amelyek pedig az egyéb, az Országgyűlés ülésén való személyes jelenléthez nem, vagy nem feltétlenül kapcsolódó képviselői jogok gyakorlását hivatottak előmozdítani. Mivel ezen képviselői jogok gyakorlásának kizárását, illetve (aránytalan) korlátozását, a fegyelmi jog körébe vonható, az üléseken tanúsítható magatartásoktól való visszatartás – mint az Országgyűlés működőképességének, illetve méltóságának megőrzése érdekében alkotmányosan elfogadható cél – nem indokolja, az Irodaház teljes területére is kiterjedő kitiltás az Alkotmánybíróság megítélése szerint észszerű indokokkal nem támasztható alá. Ezért az Ogytv. 49. § (1) bekezdésének „és az Országgyűlés Hivatalának elhelyezésére szolgáló épületek” és „azok” szövegrésze a képviselői egyenlőség elve érvényesülésének és a képviselői tevékenység korlátozásának szempontjából alkotmányosan nem igazolható, így azok megsemmisítéséről döntött.
[141] Eljárása során ugyanakkor az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy – bár nem ez az épület elsődleges funkciója – az Országgyűlés egyes bizottságai alkalmanként vagy állandó jelleggel az Irodaház épületében tartják üléseiket. A fent említett alkotmányossági aggályok – mivel az Alkotmánybíróság által is alkotmányosnak elismert értékek védelme érdekében és hatókörrel alkalmazott kitiltás szankciójának ez alapvető célja – a bizottsági üléseken való részvételtől való „távoltartásra” nem vonatkoznak. Az egyes képviselőkkel szemben kiszabott ilyen szankciónak ezért akkor is érvényre kell tudni jutnia, ha a bizottsági ülés megtartására az Irodaházban kerül sor; a kitiltott képviselő ebben az esetben sem vehet részt annak ülésén. Az Alkotmánybíróság az előzőekben általánosságban már megállapította, hogy az Alaptörvényben is rögzített értékek védelme érdekében – az Országgyűlés plenáris és bizottsági ülésén való részvételt kizáró – kitiltás mint fegyelmi jogkövetkezmény alkalmazása önmagában nem alaptörvény-ellenes.
[142] Az Irodaház teljes területére, így a bizottsági üléssel esetlegesen sem érintett területeire is kiterjedő kitiltás (az ezt megtestesítő belépési tilalom) fentebb megállapított alkotmányjogi szempontból való indokolatlansága, illetve az Irodaházban tartandó bizottsági ülésektől a kitiltás hatálya alatt álló képviselő(k) távoltartása szükségességének igazolhatósága között ellentmondás feszül. Ezen ellentmondás feloldására az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Országgyűlésnek – úgy is, mint jogalkotónak és úgy is, mint az országgyűlési munkát az ütemezés és a helyszínválasztás szempontjából egyaránt belátása szerint alakító entitásnak – számos (akár jogalkotást sem igénylő) lehetőség áll rendelkezésére. Amennyiben azonban úgy ítéli meg, hogy az legmegfelelőbben jogalkotás révén valósítható meg, úgy az egy differenciált szabályozás megalkotását teheti szükségessé. Az Alkotmánybíróság erre tekintettel, a vizsgált szabályozás kapcsán úgy határozott, hogy – élve az Abtv. 45. § (4) bekezdése által számára az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke védelme érdekében biztosított lehetőséggel – az említett szövegrészeket nem a főszabály szerinti ex nunc hatállyal, hanem (biztosítva a jogalkotó számára az esetlegesen a megfelelő szabályok megalkotásához szükséges időt) a jövőre nézve semmisíti meg.
[143] Mindezeknek megfelelően az Alkotmánybíróság, mivel megállapította, hogy az Ogytv. 49. § (1) bekezdésének „és az Országgyűlés Hivatalának elhelyezésére szolgáló épületek” és „azok” szövegrésze sérti az Alaptörvény 4. cikk (1) bekezdésében rögzített képviselői egyenlőség elvét és az 1. cikk (1) bekezdésében foglalt népképviselet elvét, azokat az Abtv. 41. § (1) bekezdése alapján, az Abtv. 45. § (4) bekezdése alkalmazásával 2023. június 30-i hatállyal megsemmisítette.
[144] Az Ogytv. 49. § (1) bekezdése a megsemmisítést követően a következő szöveggel marad hatályban: „49. § (1) A kitiltott képviselő az Országház területét köteles elhagyni, a kitiltás időtartama alatt területén – a 49/A. § (7) bekezdésében és az 51. § (4) bekezdésében foglalt kivétellel – nem tartózkodhat, illetve oda nem léphet be.”

[145] 5. Az indítványozók a kitiltással összefüggésben nem csak annak hatókörét, időtartamát és érvényességének területét kifogásolták; véleményük szerint a kitiltással érintett képviselők szavazati joga gyakorolhatóságának érdekében a Módtv.-vel bevezetett megbízott útján történő szavazás intézménye és ezért az azt tartalmazó 49/A. § is ellentétes az Alaptörvénnyel. Hivatkozva az Alkotmány Kommentárjának [Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja, Századvég Kiadó, Budapest, 2009] az Alkotmánybíróság kapcsolódó álláspontjára is utaló elvi megállapítására is, kifejtették, hogy az ilyen módon (helyettes útján) történő szavazás lehetősége sérti a népképviselet elvéből, az Alaptörvény 5. cikk (6) bekezdéséből és az Ogytv. 28. § (2) bekezdéséből egyaránt levezethető képviselői személyes jelenlétre és feladatellátásra vonatkozó, jogként és kötelezettségként egyaránt megjelenő alkotmányos elvárást is.
[146] Az Alaptörvény 5. cikke az Országgyűlés működésével összefüggő egyes alapvető szabályok körében kifejezetten a képviselők jelenlétének tulajdonít jelentőséget, illetve ahhoz fűz joghatást. Az (5) bekezdés értelmében az Országgyűlés akkor határozatképes, ha az ülésen az országgyűlési képviselők több mint fele jelen van. A (6) bekezdés értelmében az Országgyűlés a határozatait a jelen lévő képviselők szavazatával hozza, mégpedig főszabály szerint egyszerű többséggel, hacsak a közjogi érvényességhez szükséges szavazati arányok tekintetében az Alaptörvény ettől eltérően nem rendelkezik, illetve egyes döntések meghozatalát a házszabályi rendelkezések is minősített többséghez köthetik. A (7) bekezdés értelmében pedig maguk a házszabályi rendelkezések is a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával kerülhetnek megalkotásra. Az országgyűlési bizottságokban való személyes részvételre nézve – így a szavazati jog személyes gyakorlásának kötelezettségre sem – az Alaptörvény nem tartalmaz külön rendelkezéseket; az azokon való személyes feladatellátási kötelezettség a házszabályi rendelkezések szintjén (Ogytv. és HHSZ.) került rögzítésre.
[147] Az Alaptörvény egyetlen rendelkezése sem teremti meg az Országgyűlés plenáris ülésén, az azokon történő szavazásokon a szavazati jog meghatalmazás útján történő gyakorlásának lehetőségét.
[148] Ennek kapcsán megjegyzendő, hogy ugyanez megállapítható a bizottsági üléseken végzett munka és döntéshozatal tekintetében is, ennek ellenére az országgyűlési bizottságok ülésein – már a kitiltás lehetőségének vagy általában a fegyelmi jogi szabályoknak a megjelenését megelőzően is – évtizedes hagyományai voltak (és vannak) az eseti megbízással történő helyettesítés intézményének. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azonban a bizottsági üléseken történő szavazások a plenáris ülésen történő döntéshozataltól alapvetően eltérő esetnek számítanak, amellyel kapcsolatban a helyettesítés útján történő szavazás – jelen ügy kapcsán egyébként sem támadott – létjogosultsága megállapítható, alaptörvény-ellenessége pedig nem merül fel. Ennek oka elsődlegesen éppen a fentebb említett azon körülmény, hogy az Alaptörvény a bizottsági munkavégzésre nézve nem rögzít személyes részvételt, azt főszabályként csak az alacsonyabb szintű jogszabályok írják elő; így az az alóli kivétel ugyanezen jogszabályi szinten való megállapítása sem okoz ellentétet az Alaptörvénnyel. Másrészt pedig bizottsági ülések tekintetében ezen lehetőség bevezetésének racionális indokai is vannak, tekintettel arra, hogy egyrészt a bizottságok (legalábbis azok egy része) hagyományosan több ülést tartanak; ráadásul egyazon képviselő akár több bizottsági tagsággal is rendelkezhet, az pedig nem kizárható, hogy ezen bizottságok szükség esetén időnként egy időben tartsanak ülést, így az érintett képviselők valamely bizottság ülésén ilyen esetben értelemszerűen eleve nem tudnak személyesen jelen lenni.
[149] Az Országgyűlés ülésén történő határozathozatalt azonban az Alaptörvény kifejezetten képviselői jelenléthez köti, ez alóli kivételként pedig nem tartalmaz rendelkezést a megbízás útján történő szavazatijog-gyakorlásra. Ez csak az Alaptörvénynél alacsonyabb szintű jogszabályban, az Ogytv.-ben jelenik meg.
[150] Az Alkotmánybíróság megállapította ugyanakkor, hogy a támadott rendelkezés (7) bekezdése nem a megbízás útján történő szavazással kapcsolatos, hanem azzal ellenkezőleg, titkos szavazások esetére éppen arra nézve teremt lehetőséget, hogy a kitiltott képviselők a házelnök által kijelölt helyiségben a kitiltás időtartama alatt is személyesen gyakorolhassák szavazati jogukat. Ennek érdekében egyébként ilyen célból a kitiltásra vonatkozó 49. § (1) bekezdése is – kivételként – a kitiltott képviselők számára is lehetővé teszi az Országház (és a Hivatal elhelyezésére szolgáló épületek) területére való belépést. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ogytv. indítványozók által egységesen megsemmisíteni kért 49/A. § (7) bekezdése alkotmányjogi szempontból nem vet fel az (1)–(6) bekezdéshez hasonló aggályokat.
[151] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ogytv. 49/A. § (1)–(6) bekezdésének rendelkezései ellentétesek az Alaptörvény 5. cikk (6) bekezdésével, ezért az Abtv. 41. § (1) bekezdése alapján azok megsemmisítéséről döntött. Az Alkotmánybíróság mérlegelési körébe vonta, hogy a helyettesítés útján történő szavazás lehetőségének azonnali hatállyal történő megsemmisítése következtében a jövőben előállhat olyan helyzet, hogy az esetlegesen kitiltás hatálya alatt álló képviselő az Országgyűlés egyes szavazásain ezen szankció alkalmazása esetében nem tud részt venni. Ezért döntése kialakítása során az ezen pontban érintett rendelkezésekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság megvizsgálta a pro futuro hatállyal történő megsemmisítés lehetőségét.
[152] Az Abtv. 45. § (1) bekezdése a megsemmisített jogszabály hatályvesztésével kapcsolatosan főszabályként akként rendelkezik, hogy az az Alkotmánybíróságnak a jogszabály megsemmisítéséről szóló határozata hivatalos lapban történő közzétételét követő napon következik be (ex nunc megsemmisítés). Az Abtv. 45. § (4) bekezdése kivételként (többek között) lehetővé teszi a jogszabály későbbi időpontban (pro futuro) történő hatályvesztését is, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
[153] Az országgyűlési képviselők köz érdekében történő tevékenysége [Alaptörvény 4. cikk (1) bekezdés] a nép közvetett, választott képviselői útján történő hatalomgyakorlásának [Alaptörvény B) cikk (4) bekezdés] realizálását szolgálja. Ezért a képviselői tevékenység fegyelmi szankcióval történő korlátozása – valamennyi képviselői jog: így az ülésen történő részvétel, beszédjog, indítványozási jog, interpelláció és kérdés joga, szavazati jog stb. tekintetében – a nép közvetett hatalomgyakorlását is érinti. Egyfelől ezen korlátozások alkotmányosságát a jelen határozatban kifejtett fentebbi érvek igazolják, másfelől azok esetleges alkalmazásának szükségességéért a felelősség azt a képviselőt terheli, aki a fegyelmi vétséget megvalósító, illetve a rendészeti intézkedést kiváltó magatartásával ezt a helyzetet előidézte. Ebből következően az érintett képviselő szavazásban való részvételének a vele szembeni fegyelmi intézkedés következtében történő átmeneti ellehetetlenülése önmagában nem tekinthető Alaptörvényt sértő helyzetnek.
[154] Önmagában az, hogy egy parlamenti képviselő fegyelmi szankció vele szemben történő alkalmazása következtében elesik a szavazati joga gyakorlásának lehetőségétől, sem a hazai, sem a nemzetközi szabályozásban nem ismeretlen, vagy előzmények nélkül való. A hazai jogi szabályozás körében ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság ismételten visszautal az Ogytv. – a Módtv.-hez fűzött jogalkotói indokolásban említett – korábban hatályos 50. §-ának és 51/A. §-ának rendelkezéseire is. Ezek alapján a 2020. február 1. napját megelőző időszakban lehetőség volt („ha a képviselő az Országgyűlés ülésén fizikai erőszakot alkalmazott, illetve közvetlen fizikai erőszakkal fenyegetett, arra hívott fel, vagy más kivezettetését akadályozta”) arra, hogy a képviselő jogainak gyakorlása fegyelmi szankcióként felfüggesztésre kerüljön. Ez – az Alkotmánybíróság hivatalos tudomása szerint alkalmazásra nem került szabály – értelemszerűen meghatározott ideig szintén kizárta a szavazásokon való részvételt és ezáltal a szavazati jog gyakorlását [mivel annak alapján, ha a képviselő képviselői jogait felfüggesztették, a felfüggesztés első és utolsó ülésnapja közötti időtartamban az érintett képviselő nem vehet(ett volna) részt az Országgyűlés ülésein és az országgyűlési bizottságok munkájában, tiszteletdíjra nem (lett volna) jogosult]. Megjegyzendő az is, hogy ezen korábbi szabályozás alkotmányosságának vizsgálatát az erre jogosultak az Alkotmánybíróság előtt nem kezdeményezték.
[155] A nemzetközi gyakorlatban pedig például a spanyol alsóház ügyrendje a képviselői jogok felfüggesztésével rendeli büntetni, ha a rendzavaró képviselő felszólítás ellenére nem hagyja el az üléstermet; avagy a brit House of Commons házszabálya szerint ha a képviselő a házelnök figyelmeztetése ellenére a rendzavaró magatartását szándékosan tovább folytatja, a ház dönthet a képviselő felfüggesztéséről (5, illetve 20 napra, további ismétlődés esetén mindaddig, míg a ház nem dönt annak visszavonásáról) (lásd: Szente Z.: Bevezetés a parlamenti jogba, Atlantis Kiadó, Bp., 1998, 264–266. oldal). De ezzel összefüggésben említhető még akár a jelen határozatban is hivatkozott EJEB-ítélet is; ez a vizsgált országok gyakorlatának áttekintése körében maga is utal arra, hogy: „a legtöbb (28) vizsgált tagországban a legsúlyosabb szankció az ideiglenes kizárás, amely az ülés fennmaradó részéről való kitiltástól […] több parlamenti ülésről vagy ülésszakról való kizárásig terjedhet.” (lásd: EJEB-ítélet, Indokolás 57. pont). Ez utóbbi (a több parlamenti ülésről vagy ülésszakról kizárás) értelemszerűen szintén akár a szavazati jog gyakorlásának ellehetetlenülését is jelentheti.
[156] Az adott helyzet megítélésében lényeges körülmény, hogy – mint arra az Alkotmánybíróság fentebb utalt – az Abtv. kivételként megengedi az alaptörvény-ellenes jogszabály időleges hatályban tartását [Abtv. 45. § (4) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság mérlegelte azt is, hogy ebben a helyzetben az olyan parlamenti döntés, melyben helyettes útján való szavazásra kerül sor, ha nem is eredményezi a döntés alaptörvény-ellenességét, de politikai értelemben vett legitimációját gyengítheti, ha pedig a döntés helyettesként leadott szavazaton múlott, azt kifejezetten kérdésessé teheti. A pro futuro megoldás választásának mérlegelése kapcsán az Alkotmánybíróság ugyanakkor tekintettel volt arra is, hogy helyettes útján történő szavazásra ezt szükségessé tevő fegyelmi szankció hiányában mind ez idáig nem került sor, jóllehet ennek lehetősége az alaptörvény-ellenes rendelkezés időleges fenntartása esetén nem zárható ki.
[157] Mindezek mellett az Alkotmánybíróság mérlegelése körébe vonta azt is, hogy a szavazati jog átmeneti ellehetetlenülése a közvetett hatalomgyakorlás legérzékenyebb pontját érinti. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint erre volt tekintettel a jogalkotó akkor, amikor a Módtv. elfogadásával a korábbi megoldástól eltérően lehetővé kívánta tenni a fegyelmi szankció alá vont képviselő szavazati jogának gyakorlását. Az Alkotmánybíróság a mérlegelésekor ezért különös hangsúlyt fektetett erre a korábbi jogalkotói szándékra; ennek folyamatos, megszakítatlan érvényesülésének nem akart akadályozója lenni.
[158] A nép közvetett hatalomgyakorlása mint fundamentális alapelv és alaptörvényi intézmény az Alaptörvény védelme alatt áll. Még ha adott képviselői magatartás elkerülhetetlenül azzal a következménnyel jár is, hogy e hatalomgyakorlás működése a fegyelmi szankció alá vont képviselő magatartása folytán olykor nem marad érintetlen, méltányolható az a törekvés, ha a jogalkotó keresi annak módját, hogy legalábbis a legérzékenyebb ponton ezt a hatást kiküszöbölje. Ennek technikai lehetősége (figyelemmel az informatika eszközeire is) sem kizárt, anélkül, hogy a szankció alatt álló képviselőnek a Parlament épületébe be kellene lépnie. Természetesen ilyen változatlan jogalkotói szándék esetén ennek mikénti kialakítása és az ülésen való jelenlét fogalmának értelmezése (lásd például a titkos szavazás intézményét, melyre nem az ülésteremben kerül sor) az Országgyűlés feladatát képezi.
[159] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Abtv. 45. § (4) bekezdésének alkalmazásával az Ogytv. 49/A. § (1)–(6) bekezdésének rövid határidejű, 2023. június 30-i hatályú pro futuro megsemmisítéséről rendelkezett.

[160] 6. A határozatot az Abtv. 44. § (1) bekezdésének első mondata alapján közzé kell tenni a Magyar Közlönyben.

Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke .

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., alkotmánybíró Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott dr. Horváth Attila alkotmánybíró helyett Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott dr. Juhász Miklós alkotmánybíró helyett Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott dr. Pokol Béla alkotmánybíró helyett Dr. Schanda Balázs s. k., alkotmánybíró Dr. Szalay Péter s. k., alkotmánybíró .

Dr. Handó Tünde s. k., alkotmánybíró Dr. Juhász Imre s. k., alkotmánybíró Dr. Márki Zoltán s. k., alkotmánybíró Dr. Salamon László s. k., előadó alkotmánybíró Dr. Szabó Marcel s. k., alkotmánybíró Dr. Szívós Mária s. k., alkotmánybíró .