A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 5.Kpk.30.737/2014/9. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában az eljárást megszünteti.
I n d o k o l á s
[1] 1. Póka László (a továbbiakban: indítványozó) alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz. Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján fordult alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 5.K.30.737/2014/9. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó álláspontja szerint a támadott ítélet sérti az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jogát, valamint a XXIV. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes eljáráshoz fűződő jogát.
[2] Az indítványozó kérte továbbá az Alkotmánybíróságot, hogy az Abtv. 43. § (4) bekezdésében foglaltakra tekintettel állapítsa meg a Budapesti Rendőr-főkapitányság 2013. október 2-án kelt, 6651/2013. szám alatt kiadott személy- és létesítménybiztosítási intézkedésének alaptörvény-ellenességét.
[3] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az intézkedést valójában nem a Budapesti Rendőr-főkapitányság, hanem a Terrorelhárítási Központ Ügyeleti és Objektumvédelmi Igazgatóságának főigazgatója (a továbbiakban: TEK) rendelte el. Az alkotmányjogi panaszból egyértelmű, hogy az indítványozó a TEK-utasítás alaptörvény-ellenességének megállapítását kéri, hiszen arra alkotmányjogi panaszában többször „TEK-határozat”-ként hivatkozik, és azt a mellékletek felsorolásában is helyesen jelöli meg. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az ügy érdemi elbírálása során a TEK által 2013. október 2-án kiadott, 6651/2013. számú személy- és létesítménybiztosítási intézkedést előíró belső utasítását figyelembe vette.
[4] Az ügy előzménye, hogy az indítványozó mint szervező 2013. szeptember 5-én a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: régi Gytv.) 6. §-a alapján bejelentést tett egy 2013. szeptember 5-én 19.00 órától 2013. november 1-jén 14.00 óráig konkrétan meghatározott címen és annak környékén megtartandó rendezvényre. Az indítványozó megjelölése szerint a rendezvény célja a politikai döntéshozók figyelmének felhívása volt a devizahitelek körül kialakult súlyos társadalmi helyzetre.
[5] Az indítványozó a rendezvényt jogszerűen megkezdte és folytatta egészen 2013. október 3-án hajnali két óráig. A rendőrség munkatársai ekkor megjelentek a bejelentett rendezvény helyszínén, ahol az indítványozót és a rendezvény más szervezőit tájékoztatták a fent hivatkozott személy- és létesítménybiztosítási utasításról. A rendőrség munkatársai felszólították továbbá az indítványozót és a többi szervezőt, hogy az utasításra tekintettel a lezárt területet hagyják el, a demonstráció kellékeit távolítsák el. A rendőrség munkatársai figyelmeztették a jelenlevőket, hogy amennyiben ez nem történik meg, úgy további intézkedéseket foganatosítanak a TEK-utasításban foglaltak végrehajtása érdekében. Ezt követően – bár az indítványozó hangot adott azon álláspontjának, hogy az eljárást jogszerűtlennek tartja – a helyszínen tartózkodók a rendezvény kellékeit összepakolták és onnan távoztak.
[6] Az indítványozó a régi Gytv. 14. § (3) bekezdése alapján a rendezvény feloszlatása jogellenességének megállapítását kérte a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságtól (a továbbiakban: bíróság). Keresetlevelében előadta, hogy az oszlatás jogellenességét nem annak módja, hanem a jogalap hiánya miatt állítja. Hangsúlyozta, hogy a régi Gytv. 14. § (1) bekezdése az oszlatás törvényi okait taxatív módon felsorolja, ezeken kívül nincs más törvényi ok és legitim indok az oszlatásra. Álláspontja szerint egy személy- és létesítménybiztosítási intézkedés csak akkor lehet alapja egy rendezvény megtiltásának vagy feloszlatásának, ha a rendőrség az intézkedés szükségességét (mások jogainak és szabadságának védelmét) és arányosságát (a sérelem enyhébb korlátozással nem hárítható el) egy szigorú alapjogi vizsgálat eredményeként megállapítja.
[7] A bíróság az indítványozó keresetét elutasította. A bíróság indokolásában kifejtette, hogy a Kúria (Legfelsőbb Bíróság) EBH 2009/2100. számú elvi határozatában rögzítette, miszerint a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 92. § (1) bekezdése alapján a törvény V. fejezetébe tartozó rendőri intézkedések ellen jogorvoslatnak van helye. A bíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy az indítványozó – képviselője tárgyaláson tett nyilatkozata szerint – a rendőrség intézkedésével szemben panasszal nem élt.
[8] A bíróságnak továbbá az volt a jogi álláspontja, hogy a TEK-utasításban foglaltak megalapozottságát nem vizsgálhatja. Az indítványozónak ugyanis a TEK-utasítás vonatkozásában önálló jogorvoslati lehetősége volt, amellyel azonban – saját döntése alapján – nem élt, a TEK-utasítás megalapozottságát, jogszerűségét az annak vizsgálatára a törvény szerint jogosult fórumok előtt és eljárásrendben nem tette kifogás tárgyává. Ezen, az indítványozó által elmulasztott panaszeljárást mint megfelelő, hatékony jogorvoslati forma igénybevételének hiányát a bíróság – törvényi felhatalmazás hiányában (hatáskörelvonás tilalma) – nem pótolhatta, így a TEK-utasításban foglaltaknak a kifejezetten erre szolgáló eljárásban meg nem döntött jogszerűségét tényként kellett elfogadnia. Megállapította, hogy az oszlatás jogalapját az ekként jogszerűnek elfogadott TEK-utasítás képezte, és hogy annak jogi kötőerejére figyelemmel magát az oszlatást is jogszerű alapokon nyugvónak kell tekinteni. A bíróság álláspontja szerint az indítványozó által hiányolt alkotmányossági teszt lefolytatásának jogszerű keretét az adott ügyben is a TEK-utasítással kapcsolatos panaszeljárás adta volna. Ennek az indítványozó érdekkörébe eső elmaradása esetén, az alapügy alperesén azt számon kérni és a terhére róni, hogy a rendezvény feloszlatását a TEK-utasítással indokolta, mert vélhetően teljes mértékben magáévá tette az abban kifejtett indokokat, nem lehetett.
[9] 2. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában kifejtette, hogy a régi Gytv. 2. § (3) bekezdése csak akkor engedi meg a gyülekezési jog korlátozását, amennyiben annak gyakorlása ténylegesen sérti mások jogait és szabadságát, annak előzetes valószínűsége nem elegendő. Véleménye szerint a „TEK-határozat”, amelyet a rendőrség és a bíróság a feloszlatás egyetlen és elégséges alapjaként fogadott el, még csak nem is azt valószínűsíti, hogy az adott helyszínen tartandó rendezvény mások jogait és szabadságát sérti, hanem azt, hogy az a védett személyek biztonságát hátrányosan befolyásolná, szabad mozgásukat és közlekedésüket akadályozná. Ezzel mind a rendőrség, mind a bíróság alaptörvény-ellenes módon kitágította a gyülekezési jog gyakorlásának korlátait, megsértve azt a követelményt, hogy a gyülekezési jog korlátozásával összefüggő szabályokat megszorítóan kell értelmezni.
[10] Kifejtette továbbá, hogy a békés gyülekezés jogának alaptörvényi védelme, az alapjog-korlátozás szigorú alkotmányossági vizsgálatának követelménye azzal jár, hogy a jogkorlátozás elrendelésekor, illetve annak jogszerűségének megítélésekor vizsgálni kell azt, hogy az valóban szükséges-e, azaz mással ki nem váltható eszköze az egyébként legitim cél elérésének, és hogy az alapjog-korlátozás mértéke arányban áll-e az elérni kívánt céllal. Ezt a mérlegelést a rendőrség a feloszlatás elrendelésekor nem végezte el, és később nem tette meg a bíróság sem. Az indítványozó úgy vélte, hogy a mérlegelés elmulasztása a hatóság, illetve az eljáró bíróság részéről nemcsak az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jogát sértette, hanem a XXIV. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes eljáráshoz fűződő jogát is. Az indítványozó a TEK intézkedése kapcsán az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében biztosított, a tisztességes hatósági eljáráshoz fűződő jogának sérelmét állította.
[11] 3. Az Alkotmánybíróság a 2015. szeptember 22-i teljes ülésén az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 56. §-a alapján befogadta.
[12] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az indítvány benyújtását követően a Kúria Kfv.III.38.022/2014/4. számú ítélete az alkotmányjogi panasszal támadott ítéletet hatályában fenntartotta.
[13] 4. Az Abtv. 59. §-a értelmében az Alkotmánybíróság – ügyrendjében meghatározottak szerint – kivételesen a nyilvánvalóan okafogyottá váló ügyek esetén az előtte folyamatban lévő eljárást megszüntetheti. Az Alkotmánybíróság Ügyrendje 67. § (2) bekezdés e) alpontja alapján okafogyottá válik az indítvány különösen, ha „az indítvány egyéb okból tárgytalanná vált”. Jelen ügy tárgyalása során az Alkotmánybíróság teljes ülése ilyen „egyéb okként” értékelte az alábbiakat.
[14] Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy a gyülekezés feloszlatásának törvényességét a bíróságnak kell biztosítania. Az Rtv. alapján törvényben biztosított lehetőség van a személy- és létesítménybiztonsági intézkedés meghozatalára, ha valamely védett személy testi épsége érdekében vagy létesítmény védelme érdekében ez szükséges. Az Rtv. 46. (1) d) pontja szerint személy- és létesítménybiztonsági intézkedés keretében – védett személy biztonsága érdekében – a rendőrség, illetve a rendőr az Rtv. 30. §-ában meghatározott fokozott ellenőrzés, illetve a ruházat, csomag és jármű átvizsgálásán túlmenően területet lezárhat, és megakadályozhatja, hogy oda bárki belépjen, vagy onnan távozzék, illetőleg az ott tartózkodókat távozásra kötelezheti. A bírósági vizsgálat keretében vizsgálatra szorulnak a felmerülő konkrét veszélyforrások, az, hogy a védett személy és a létesítmény biztonsága valóban megköveteli-e a terület teljes lezárását és az oda való bejutás megakadályozását, vagy e nélkül – például átvizsgálással vagy az utca részleges lezárásával – is megfelelően szavatolható az adott személy és/vagy létesítmény biztonsága. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a rendőrség által végrehajtott cselekmény egyszerre minősül az Rtv. alapján „távozásra kötelezésnek”, és a régi Gytv. alapján „feloszlatásnak”. E két jogi minősítés egymást nem kizárja, hanem egymással párhuzamosan léteznek. Ennek megfelelően a rendőrség intézkedésével szemben mindkét jogorvoslati útnak nyitva kell állnia az indítványozó előtt. Mindez azt is jelenti, hogy az Rtv. szerinti jogorvoslat nem törvényi előfeltétele a régi Gytv. 14. § (3) bekezdése szerinti speciális felülvizsgálati eljárás megindításának, amit alátámaszt az is, hogy a régi Gytv. szerinti jogorvoslat szigorúbb határidőhöz kötött (a feloszlatástól számított tizenöt nap), mint a Rtv. szerinti panaszeljárás (az intézkedéstől számított húsz illetve harminc nap).
[15] Mindazonáltal az Alkotmánybíróság tekintettel volt arra, hogy a 13/2016. (VII. 18.) AB határozatában és a 14/2016. (VII. 18.) AB határozatában alaptörvény-ellenes jogalkotói mulasztást állapított meg a gyülekezési törvény vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság által a magánszférához való jog védelmében megfogalmazott jogalkotói mulasztás indoka az volt, hogy a hivatali munkára tekintettel bejelentett tiltakozó gyűlésekre ne a közszereplők magánszféráját képező lakóházak környékén, hanem lehetőség szerint a hivatali munkahelyek környékén kerüljön sor. A megállapított jogalkotói mulasztás eredményeként az Országgyűlés elfogadta a gyülekezési jogról szóló 2018. évi LV. törvényt (a továbbiakban: Gytv.), valamint a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá tartozó gyűlésre irányuló bejelentés elintézésének és a gyűlés biztosításával kapcsolatos rendőrségi feladatok végrehajtásának részletes szabályairól szóló 26/2018. (IX. 27.) BM rendeletet. A Gytv. 23. § (1) bekezdése megfogalmazza azt a jogalkotói célt, hogy a törvény hatálybalépésekor még el nem bírált bejelentésekre, meg nem tartott gyűlésekre, illetve folyamatban lévő eljárásokra e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A Gytv. 18. § (3) bekezdése a korábbi szabályozással összhangban rögzíti, hogy amennyiben a gyűlést a rendőrség feloszlatta, a gyűlés résztvevője a feloszlatástól számított tizenöt napon belül közigazgatási pert indíthat a feloszlatás jogellenességének megállapítására. Továbbá a Gytv.-ben újraszabályozásra kerültek a tiltó okok, amelyek közé bekerült a diplomáciai mentességet élvező személy védelme, mint a közrendi okból történő korlátozás egyik esete [Gytv. 13. § (3) bekezdés a) pont]. A Gytv.-ben tiltó okként került megfogalmazásra mások jogainak és szabadságának szükségtelen mértékű és aránytalan sérelme is, amelynek egyik eseteként a törvény azt nevesíti, amikor a gyűlés – az alkalmazott technikai eszközök, időtartama miatt – alkalmas mások magán- és családi életének védelméhez való jogának, otthonának a megsértésére [Gytv. 13. § (4) bekezdés]. Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság tekintettel volt arra is, hogy a konkrét ügyben egy huzamos ideje tartó gyülekezés feloszlatása valósult meg, amelynek során a gyülekezőknek kellően hosszú idő állt rendelkezésükre álláspontjuk kifejtésére. Végül pedig az Alkotmánybírság figyelembe vette a Kúria későbbi joggyakorlatát is. A Kúria ugyanis a Kfv.III.37.999/2016/3. számú döntésében akként foglalt állást, hogy a személy- és létesítménybiztosítási intézkedés jogszerűségétől független kérdés az, hogy a véleménynyilvánítás jogához szorosan kapcsolódó gyülekezési jog feloszlatáson keresztüli korlátozása valóban szükséges-e az intézkedés céljainak megvalósulásához, azzal arányos-e, vagy megvalósítható az intézkedés szerinti cél az alapjog kisebb fokú korlátozása mellett is.
[16] 5. Tekintettel a Kúria utóbb hivatkozott döntése által nyújtott morális elégtételre, illetve arra, hogy a korábbi gyülekezési törvényre már nem épül joggyakorlat, az Alkotmánybíróság a Gytv. szabályozását olyan egyéb oknak tekintette, amelyből adódóan az alkotmányjogi panaszeljárást okafogyottnak értékelte. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Abtv. 59. §-a és az Ügyrend 67. § (2) bekezdés e) pontja alapján az alkotmányjogi panasz eljárást megszüntette.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alktománybíró
. |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schanda Balázs
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter
alkotmánybíró
. | Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
. |
Dr. Varga Zs. András s. k.,
alkotmánybíró
|
. |