A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a földgáz rendszerhasználati díjakról, a rendszerüzemeltető által nyújtott szolgáltatás minőségének a rendszerhasználati díjakon keresztül történő ösztönzésének szabályairól, a nyújtott szolgáltatás minőségétől függően alkalmazható rendszerhasználati díjakról, valamint a rendszerhasználati díjak alkalmazásának feltételeiről szóló 1/2013. (VII. 11.) MEKH rendelet (a továbbiakban: RR.) 45. § (2) bekezdés h) pontja, valamint 7. számú melléklete c) pontja alaptörvény-ellenességének – az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének sérelme miatti –megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt egyebekben visszautasítja.
Indokolás I.
[1] Az alkotmányjogi panaszt előterjesztő gazdasági társaság (a továbbiakban: indítványozó) 2015. szeptember 18. napján – jogi képviselője útján – az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz, melyben a földgáz rendszerhasználati díjakról, a rendszerüzemeltető által nyújtott szolgáltatás minőségének a rendszerhasználati díjakon keresztül történő ösztönzésének szabályairól, a nyújtott szolgáltatás minőségétől függően alkalmazható rendszerhasználati díjakról, valamint a rendszerhasználati díjak alkalmazásának feltételeiről szóló 1/2013. (VII. 11.) MEKH rendelet (a továbbiakban: RR.) 45. § (2) bekezdés h) pontja, valamint 7. számú melléklete c) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérelmezte.
[2] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügy előzményét képezi, hogy a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) – a Fővárosi Törvényszék 2.Kf.650.041/2013/4. számú ítélete folytán megismételt eljárásban – a 2013. november 20. napján kelt 2036/2013. számú határozatában megállapította, hogy a felperes földgázelosztási tevékenységet végző engedélyes (a jelen ügyben: indítványozó) a 2010. évi kiegyenlítő fizetések tekintetében befizetésre nem kötelezett, de kifizetésre sem jogosult. Az indítványozó keresetet terjesztett elő a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt, amelyben egyúttal az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezését indítványozta arra hivatkozással, hogy RR. kifogásolt rendelkezései, amelyek a kiegyenlítő kifizetés akadályát képezték, ellentétesek a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény (a továbbiakban: GET) 136. § (1) bekezdésével, és emiatt az Alaptörvénybe ütköznek, mivel a RR. alacsonyabb szintű jogszabályként a törvény rendelkezéseivel ellentétes.
[3] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 2014. november 10. napján kelt 3.K.30.050/2014/10. sorszámú ítéletében elutasította az indítványozó keresetét. Az elsőfokú ítélet indokolása szerint az indítványozó nem cáfolta a közigazgatási határozat azon ténymegállapítását, mely szerint esetében az 1 km-re jutó elosztott mennyiség nem érte el a RR. mellékletének c) pontjában meghatározott átlagos kihasználtság 80%-át, így a jogszabályok alapján a 2010. évi kiegyenlítő fizetésből számára fizetés nem teljesíthető. Rögzítette, hogy a bíróság nem észlelt kollíziót az általa alkalmazott jogszabályok és az Alaptörvény között, mivel a RR. 45. § (1) bekezdése azt írja elő, hogy meghatározott szempontokat figyelembe kell venni, a GET 136. § (1) bekezdése pedig tartalmazza azt a kitételt, hogy csak szükség esetén kell az adott esetben kiegyenlítő fizetéseket végrehajtani. A jogszabályok tehát nem zárják ki az indítványozót az esetleges kiegyenlítő kifizetésből, de nem is teszik annak végrehajtását kötelezővé. A bíróság szerint az Alaptörvény egyik rendelkezése sem biztosít alanyi jogot az ágazati jogszabályok szerint szabályozott kiegyenlítő mechanizmus igénybevételéhez. A bíróság arra is hivatkozott, hogy az indítványozó azonos költség mellett kevesebb felhasználót lát el, mint más engedélyesek, vagyis kevésbé hatékony. A vonatkozó szabályozásnak pedig nem célja, hogy a kevésbé hatékonyan működőt más, nagyobb hatékonysággal működő engedélyesek finanszírozzák a kiegyenlítő mechanizmuson keresztül.
[4] A Fővárosi Törvényszék a 2015. június 10. napján kelt 2.Kf.650.004/2015/3. sorszámú jogerős ítéletében helybenhagyta az elsőfokú bíróság ítéletét. A másodfokú bíróság hangsúlyozta, hogy a GET 136. § (1) bekezdése szerint az elosztói engedélyesek között a földgázelosztási díjból származó árbevétel megosztása érdekében az elosztói engedélyesek között szükség esetén kell kiegyenlítő fizetéseket végrehajtani. Ezen túlmenően a felhívott jogszabályhely azt is kifejezetten rögzíti, hogy a kiegyenlítő fizetéseket külön jogszabályban, azaz a RR. 45–47. §-ában, illetve a 7. mellékletében meghatározott módon kell megállapítani. Sem a GET, sem a RR. nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely a kiegyenlítő fizetések teljesítését kötelezően alkalmazandóvá tenné, a kiegyenlítő fizetések végrehajtására csak a jogszabályban foglalt feltételek teljesülése esetén van lehetőség. Ezért a bíróság szerint nem helytálló az indítványozó fellebbezésében előadott azon hivatkozása, mely szerint a RR. – mint a kiegyenlítő fizetések szabályait tartalmazó (külön) jogszabály – ellentétes lenne a GET rendelkezéseivel, és ezáltal egyúttal az Alaptörvénybe is ütközne. A konkrét esetben pedig a Hivatal – a törvényszék iránymutatásainak figyelembevételével – a tényállást teljes mértékben tisztázta és megindokolta, hogy az indítványozó miért nem felelt meg a jogszabályi feltételeknek.
[5] Az indítványozó az alkotmányjogi panasz indítványában azt kifogásolta, hogy a támadott rendelkezések egyrészt ellentétesek a GET 136. § (1) bekezdésével, és emiatt sértik az Alaptörvény 23. cikk (4) bekezdését, másrészt az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság és annak részét képező jogbiztonság követelményébe ütköznek, mivel az indítványozót a kiegyenlítő fizetésből önkényesen, „személyre szabott” rendelkezéssel kizárták. Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy a GET 136. § (1) bekezdése alapján a kiegyenlítő fizetésre jogos várománya van, amelynek kifizetését a kifogásolt rendelkezések kizárták, ezért azok az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jogát is sértik, és ezzel összefüggésben – mivel a támadott jogszabályi rendelkezések az indítványozón kívül más földgázelosztót ténylegesen még elviekben sem sújthattak – az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésében rögzített törvény előtti egyenlőség és diszkrimináció tilalmába is ütköznek.
[6] Az indítványozó 2015. október 26-án – hiánypótlási felhívást követően – kiegészítette indítványát. Az indítvány-kiegészítésben rögzítette, hogy nem önmagában hivatkozott az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, valamint 23. cikk (4) bekezdésének sérelmére, hanem az Alaptörvényben biztosított tulajdonhoz való jogának megsértésével szoros összefüggésben. A jogállamiság részét képező jogbiztonság körében hivatkozott továbbá arra is, hogy a RR. 45. § (2) bekezdés h) pontjában rögzített „fajlagosan alacsony kihasználtságú elosztási rendszerrel rendelkező elosztók esetében” kifejezés nem felel meg a jogbiztonság részét képező normavilágosság követelményének, mivel objektív módon meghatározott ismérvek hiányában teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak.
[7] Az Alkotmánybíróság megkereste a nemzeti fejlesztési minisztert. A miniszter állásfoglalásában kiemelte, hogy a Hivatal – az európai uniós normáknak megfelelően – létrehozott önálló szabályozó szerv, amelynek sem a saját hatáskörben kiadott rendeleteit, sem pedig az egyedi határozatait nem áll módjában felülvizsgálni. A miniszter utalt arra, hogy a GET 136. § (1) bekezdése tág teret ad a Hivatal számára a kiegyenlítő fizetések szabályozására.
II.
[8] 1. Az Alaptörvénynek az indítvánnyal érintett rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. […]”
„XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
„23. cikk (4) Az önálló szabályozó szerv vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Az önálló szabályozó szerv vezetőjét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti.”
[9] 2. A RR. támadott rendelkezései
„45. § (2) A kiegyenlítő fizetések számítása során figyelembe kell venni:
[…]
h) a fajlagosan alacsony kihasználtságú elosztási rendszerrel rendelkező földgázelosztók esetében a 7. melléklet c) pontjában foglaltakat,”
„7. számú melléklet az 1/2013. (VII. 11.) MEKH rendelethez
c) Azoknál a földgázelosztóknál, akiknél a fogyasztói létszám meghaladja a 10 000 felhasználót, meg kell állapítani az 1 km-re jutó átlagos elosztott mennyiséget. Ha valamelyik földgázelosztónál az 1 km-re jutó elosztás mennyisége meghaladja az átlagos elosztás kétszeresét, akkor ezen földgázelosztó kiemelésével újra meg kell határozni az 1 km-re jutó átlagos elosztott mennyiséget. Azon földgázelosztóknál, akiknél az 1 km-re jutó átlagos elosztás nem éri el a vizsgálat alatt lévő földgázelosztók 1 km-re jutó átlag elosztásának 80%-át, azon földgázelosztóknál nem teljesíthető kifizetés a kiegyenlítő mechanizmus befizetéseiből.”
III.
[10] Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az eljárás alapjául szolgáló beadvány megfelel-e az alkotmányjogi panasszal szemben az Alaptörvény, valamint az Abtv. által támasztott formai és tartalmi követelményeknek.
[11] Az Abtv. 30. § (1) bekezdésében és az Abtv. 26. § (1) bekezdése b) pontjában előírtak szerint az alkotmányjogi panaszt a kifogásolt bírói döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az indítványozó a másodfokú ítéletet 2015. június 29-én vette át, és az alkotmányjogi panaszt a törvényben előírt határidőt megtartva, 2015. augusztus 8-án terjesztette elő az első fokon eljáró bíróságnál.
[12] Az alkotmányjogi panasz megfelel az Abtv. 52. § (1) bekezdésében támasztott – a határozott kérelemre vonatkozó – feltételeknek, mivel tartalmazza az Alkotmánybíróság Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti hatáskörére való hivatkozást, a RR. 45. § (2) bekezdés h) pontja, valamint 7. számú melléklete c) pontja alaptörvény-ellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kérelmet ad elő, megjelölte az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseit és megindokolta a kifogásolt jogszabály alaptörvény-ellenességét.
[13] Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti feltételeket. Az Ügyrend 31. § (6) bekezdése azonban lehetővé teszi, hogy az előadó alkotmánybíró a panasz befogadásáról szóló döntés helyett a panasz érdemi elbírálását tartalmazó határozat-tervezetet terjesszen a testület elé. Ebben az esetben a panasz befogadhatóságának vizsgálata része az érdemi határozatnak.
[14] Ennek értelmében az indítványozó az Abtv. 51. § (1) bekezdése szerinti jogosultnak tekinthető és az egyedi ügyben nyilvánvalóan érintett, hiszen a jelen alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló peres eljárásban az indítványozó felperesként vett részt. Az indítványozó az Abtv. 26. § (1) bekezdés b) pontja szerinti jogorvoslati lehetőségeit kimerítette és az alkotmányjogi panaszt az ügy érdemében hozott jogerős döntéssel szemben terjesztette elő, így a jogorvoslati lehetőségeit kimerítette.
[15] Az Abtv. 29. §-a alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. A befogadhatóság e két követelménye vagylagos jellegű, így az Alkotmánybíróság külön-külön vizsgálta e feltételek teljesülését. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alapvető alkotmányjogi jelentőséggel bír az a kérdés, hogy az alkotmányos tulajdonvédelem köre kiterjed-e kiegyenlítő kifizetésekre. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló jogvitában eljáró bíróságok azért utasították el az indítványozónak a bírói kezdeményezés indítványozására irányuló kérelmét, mert álláspontjuk szerint az Alaptörvény egyik rendelkezése sem biztosít alanyi jogot az ágazati jogszabályok szerint szabályozott kiegyenlítő mechanizmus igénybevételéhez, a konkrét esetben pedig az indítványozó nem felelt meg a jogszabályi feltételeknek. Ezért az alkotmányjogi panaszban állított alaptörvény-ellenesség a bírói döntést érdemben befolyásolhatta.
[16] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt érdemben bírálta el.
IV.
[17] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[18] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként áttekintette a kiegyenlítő fizetésekre vonatkozó szabályozást. A kiegyenlítő mechanizmust a GET 105. § (4) bekezdése alapozta meg, mely szerint a földgázelosztási díjból származó árbevételt a földgázelosztók között az e törvény hatálybalépésekor meglévő elosztóvezetékeken végzett földgázelosztás indokolt költségei arányában szükség esetén kellett megosztani. Ennek érdekében kiegyenlítő fizetéseket kellett végrehajtani. A fizetési kötelezettség alapját a GET 146. §-a teremtette meg, amely a kiegyenlítő fizetés összegének meghatározását – a kiegyenlítő fizetések megállapításának részletszabályait tartalmazó rendszerhasználati rendeletben foglalt számítási módszer szerint – a Magyar Energia Hivatal feladatává tette.
[19] A földgázelosztók között működő kiegyenlítő mechanizmusnak az volt a célja, hogy az országosan egységes földgázrendszer-használati díjak (köztük a földgázelosztási díj) mellett figyelembe vegyék a földgázelosztói engedélyesek – területi elhelyezkedéséből és fogyasztói szerkezetéből adódó – eltérő költségeit. Az országosan egységes rendszerhasználati díjakat az energiaügyekért felelős miniszter határozta meg a hatékonyan működő engedélyes gazdálkodó szervezetek indokolt működési és tőkeköltsége, és összehasonlító elemzések alapján [GET 105. § (3) bekezdés]. A kiegyenlítő fizetéseket első alkalommal a 2009. január 1-től 2009. június 30-ig tartó időszakra vonatkozóan kellett végrehajtani.
[20] Az energetikai tárgyú törvények módosításáról szóló 2011. évi XXIX. törvény 2011. július 1-től módosította a GET 105. §-át. A szállítási rendszerüzemeltetési és a földgáztárolási díjat továbbra is országosan egységesen rendelte megállapítani, míg a földgázelosztási díj mértéke és alkalmazása egyedi szabályainak megállapítását – a földgáz rendszerhasználat árszabályozásának kereteiről szóló 74/2009. (XII. 7.) KHEM rendeletben meghatározott módon – a Hivatal feladatává tette. A Hivatal ennek értelmében gázévenként és földgázelosztónként határozatban állapította meg a földgázelosztási díjat. A módosítás következtében a GET 136. § (1) bekezdése tartalmazta a kiegyenlítő fizetési kötelezettség alapját. A kiegyenlítő kifizetések összegét továbbra is a Hivatal állapította meg határozatban a külön jogszabályban meghatározott módon, az együttműködő földgázrendszer használatáért fizetendő díjakkal együtt kihirdetett eljárási rend és számítási módszer szerint. 2011. július 1-től tehát az addig országosan egységes elosztási díjakat regionális díjak váltották fel, így megszűnt az elosztási díjakból származó árbevétel megosztásának szükségessége. Ennek megfelelően a kiegyenlítő fizetéseket utolsó alkalommal 2011. első félévére kellett teljesíteni [GET 136. § (2) bekezdés].
[21] A kiegyenlítő fizetések számításának módját a földgáz rendszerhasználati díjak megállapításáról szóló 31/2009. (VI. 25.) KHEM rendelet (a továbbiakban: Díjr.) tartalmazta. Ennek értelmében a földgázelosztási díjakból származó árbevételt az elosztói engedélyesek között indokolt költségeik arányában kellett megosztani, amelynek érdekében havi és éves kiegyenlítő fizetéseket kellett végrehajtani – többek között a Díjr. 10/A. § (2) a)–i) pontjaiban – meghatározott szempontok figyelembevételével. Az egyes földgázár-szabályozással összefüggő miniszteri rendeletek módosításáról szóló 18/2010. (XII. 3.) NFM rendelet 10. § (3) bekezdése 2010. december 4-től beiktatta a kiegyenlítő fizetések során figyelembe veendő szempontok közé a fajlagosan alacsony kihasználtságú elosztási rendszerrel rendelkező elosztók esetében a 8. melléklet c) pontjában foglaltak figyelembe vételének kötelezettségét. A 8. melléklet c) pontja szerint: „Azoknál az elosztóknál, akiknél a fogyasztói létszám meghaladja a 10 000 felhasználót, meg kell állapítani az 1 km-re jutó átlagos elosztott mennyiséget. Ha valamelyik elosztónál az 1 km-re jutó elosztás mennyisége meghaladja az átlagos elosztás kétszeresét, akkor ezen földgázelosztó kiemelésével újra meg kell határozni az 1 km-re jutó átlagos elosztott mennyiséget. Azon elosztóknál, akiknél az 1 km-re jutó átlagos elosztás nem éri el a vizsgálat alatt lévő elosztók 1 km-re jutó átlag elosztásának 80%-át, azon elosztóknál nem teljesíthető kifizetés a kiegyenlítő mechanizmus befizetéseiből.”
[22] A Díjr. 10/A. § (3) bekezdése rögzítette, hogy az elosztói engedélyesek közötti kiegyenlítő fizetéseknek az elszámolt időszakra (tárgyév) vonatkozó összegeit az elosztók földgázelosztási díjakból származó tárgyévi tény elosztott mennyiséggel és tény naturália adatokkal számított árbevételének és a korrigált indokolt árbevételigényének különbségeként a 8. melléklet szerinti képletek alapján kell kiszámítani. Amennyiben az így számított különbség pozitív volt, az elosztói engedélyes kiegyenlítő befizetésre volt köteles, ha pedig negatív, az elosztói engedélyes kiegyenlítő fizetésre volt jogosult.
[23] Alapvetően tehát azok az elosztók részesülhettek kifizetésben, akiknek az indokolt árbevételigénye nagyobb volt a díjakból befolyt árbevételénél, de léteztek egyéb megkötések is, így az alacsony kihasználtságú rendszereken elosztók esetében.
[24] A Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalról szóló 2013. évi XXII. törvény (MEKHtv.) pedig a korábban kormányhivatalként működő Magyar Energia Hivatal átalakításával önálló szabályozó szervként létrehozta az Hivatalt. A MEKHtv. a Hivatal jogállásának megváltozására tekintettel módosította a GET 105. § (3) bekezdését. Ennek értelmében a földgázelosztási díj mértékét és alkalmazásának szabályait a Hivatal elnöke rendeletben, a földgáz rendszerhasználat árszabályozásának kereteiről szóló jogszabályban meghatározott módon, földgázelosztónként állapítja meg. A GET 133/A. § -a pedig kiegészült egy felhatalmazó szabállyal. A Hivatal elnöke felhatalmazást kapott, hogy rendeletben állapítsa meg a rendszerhasználati díjakat, a rendszerüzemeltető által nyújtott szolgáltatás minőségének a rendszerhasználati díjakon keresztül történő ösztönzésének szabályait, a nyújtott szolgáltatás minőségétől függően alkalmazható rendszerhasználati díjakat, valamint a rendszerhasználati díjak alkalmazásának feltételeit. A földgáz csatlakozási díjak meghatározásának szempontjairól és a csatlakozási díjak elemeiről szóló 43/2013. (VII. 25.) NFM rendelet 15. §-a 2013. július 26-tól hatályon kívül helyezte a Díjr.-et.
[25] A Hivatal a felhatalmazás alapján megalkotta a RR.-t. A RR. 45. § (1) bekezdése szerint a földgázelosztási díjakból származó árbevételt a földgázelosztók között indokolt költségeik arányában meg kell osztani, amelynek érdekében havi és éves kiegyenlítő fizetéseket kell végrehajtani meghatározott szempontok figyelembevételével. A (2) bekezdés h) pontja elrendeli a fajlagosan alacsony kihasználtságú elosztási rendszerrel rendelkező földgázelosztók esetében a 7. melléklet c) pontjában foglaltakat. A 7. melléklet c) pontja pedig – a Díjr. 8. melléklet c) pontjával megegyezően – tartalmazza indítványozó által kifogásolt, azon földgázelosztókra vonatkozó előírást, akiknél az 1 km-re jutó átlagos elosztás nem éri el a vizsgálat alatt lévő földgázelosztók 1 km-re jutó átlag elosztásának 80%-át.
[26] A RR. 45. § (3) bekezdése a számítás módját a Díjr. 10/A. § (3) bekezdésével azonos módon írja elő azzal, hogy a képletet a 7. melléklet tartalmazza. A RR. 45. § (69 bekezdése pedig a Díjr. 10/A. § (6) bekezdésével azonos módon határozza meg a kiegyenlítő be- és kifizetésre kötelezettek megállapításának módját.
[27] 2. Az indítványozó elsősorban az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének sérelmére hivatkozott, a tulajdonjog sérelmét pedig azzal indokolta, hogy a kiegyenlítő kifizetések teljesítésének a kizárásával a jogalkotó megfosztotta az indítványozót a tulajdoni várományától. Ezért az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy a tulajdonvédelem kiterjed-e kiegyenlítő kifizetésekre.
[28] Az Alkotmánybíróság a 26/2013. (X. 4.) AB határozatában (Indokolás [161]) – hivatkozással a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatra – az alábbiak szerint foglalta össze a tulajdonhoz való alapjogra vonatkozó gyakorlatát: „az alkotmányos tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat, és nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével. Az alapjogként védett tulajdonhoz való jog tartalmát a mindenkori közjogi és (alkotmányos) magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonba más és más {ABH 1993, 373, 380., legutóbb idézi: 3219/2012. (IX. 17.) AB végzés, Indokolás [6]}.”.
[29] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XIII. cikke tekintetében továbbra is fenntartotta azt a korábbi gyakorlatát, amelynek értelmében a tulajdonhoz való alapjog a már megszerzett tulajdont, illetve kivételes esetekben a tulajdoni várományokat védi {3115/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [34]}.
[30] A tulajdonjog alkotmányos védelmének a polgári jogi tulajdonon kívüli, egyéb vagyoni értékű jogokra való kiterjesztése mögött a tulajdonnak az egyén autonómia-védő funkciója áll. A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat szerint „Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre).” [ABH 1993, 373, 380.] A várományokra vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat azt mutatja, hogy az Alkotmánybíróság egyrészt nem általánosságban a várományokra, hanem a közjogi várományokra, a társadalombiztosítási jogosultságokra vonatkozó várományokra terjesztette ki a tulajdon alapjogi védelmét, amelyek az érdekeltek ellenszolgáltatásán, azaz járulékfizetésén alapulnak {39/1999. (XII. 21.) AB határozat: „A kötelező biztosítási rendszerben az ellátások és az ellátásokhoz fűződő várományok védelme ezért fokozattan indokolt.” [ABH 1999, 325, 335]}.
[31] A társadalombiztosítási várományok jogszabályi várományok, vagyis a tulajdon alapjogi sérelme a jogszabályon alapuló várományok esetén merülhet fel {lásd 23/2013. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [74]}.
[32] A jelen esetben a meg nem szerzett kiegyenlítő kifizetésekre nem terjed ki a tulajdonjog alkotmányos védelme. A GET a kiegyenlítő fizetési kötelezettség alapját képezi ugyan, de nem határozza meg, sem a kiegyenlítő kifizetések összegét, sem azt, hogy azok pontosan melyik földgázelosztónak járnak. A kiegyenlítő fizetések összegének meghatározása kezdettől a Hivatal feladata volt azzal, hogy a kiegyenlítő fizetések számítási módját 2013. július 26-ig a Díjr., azt követően pedig a RR. szabályozta. A kiegyenlítő mechanizmus rendeltetése az volt, hogy a korábban országosan egységesen megállapított földgázelosztási díjak, majd az ezt követően kiszámított árbevétel, valamint az indokolt árbevételigény közötti eltéréseket kiegyenlítse.
[33] Az RR. 45. § (6) bekezdés a 7. számú melléklet szerinti képlet alapján számított negatív különbség esetére biztosítja ugyan a földgázelosztó számára a kiegyenlítő kifizetésre való jogosultságot, ennek megállapítása során azonban nem lehet figyelmen kívül hagyni a 45. § (2) bekezdésében meghatározott szempontokat, így a h) pont értelmében a fajlagosan alacsony kihasználtságú elosztási rendszerrel rendelkező földgázelosztók esetében a 7. melléklet c) pontjában foglaltakat. A fenti szempontot már a Díjr. tartalmazta, az 1107/B/2009. AB határozat pedig – többek között – erre a szempontra tekintettel állapította meg, hogy a kiegyenlítő fizetések mértékét előíró számítási képlet nem ellentétes a GET kiegyenlítő mechanizmust megteremtő 105. § (4) bekezdésével, mivel pontosan az egyedi körülményeket veszi figyelembe [ABH 2011, 2520, 2523.]. Tehát a kiegyenlítő kifizetések nem kizárólag jogszabályon alapulnak, nem közjogi várományok, mivel a földgázelosztó pusztán a jogszabályokból előre nem tudhatja, hogy jogosult lesz-e arra. A kiegyenlítő fizetések megállapítása differenciált kezelést igényel, amelyet nem lehet közvetlenül levezetni az alkotmányos tulajdonvédelemből.
[34] Tekintettel tehát arra, hogy a tulajdonvédelem elsősorban a megszerzett tulajdont védi, a jelen esetben pedig a 7. melléklet szerinti képlet alapján – az egyéb feltételek figyelmen kívül hagyásával – kiszámított kiegyenlítő kifizetés nem hozható kapcsolatba az Alaptörvényben szabályozott tulajdonhoz való joggal, nem közjogi váromány és az a kiegyenlítő fizetések egyedi sajátosságokhoz igazodó volta miatt nem vezethető le közvetlenül az alkotmányos tulajdonvédelemből, az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy jelen ügy és a tulajdonjog alkotmányos védelme között nincs összefüggés. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi {Legutóbb: 3209/2015. (XI. 10.) AB határozat, Indokolás [74].} Ezért az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való jog sérelmére alapított kérelmet elutasította.
[35] 3. Az indítványozó hivatkozott az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, XV. cikk (1) és (2) bekezdésének, 23. cikk (4) bekezdésének sérelmére is.
[36] Tekintettel arra, hogy az indítványozó az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésének sérelmét csak közvetetten – a tulajdonhoz való jog sérelmére tekintettel – állította, és az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben megalapozatlannak ítélte, az az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének sérelme nem merül fel. Az indítványozó az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésének sérelme tekintetében pedig nem adott elő a törvény előtti egyenlőségre vonatkozó – a diszkriminációtilalomtól – különálló indokolást.
[37] Az Alaptörvény B) cikkében megfogalmazott jogállamiság és jogbiztonság alkotmányos követelményére hivatkozásnak önmagában alkotmányjogi panasz eljárásban az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint csak kivételes esetekben – a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő hiányára alapított indítványok esetében – van helye {3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [171]}. Jelen alkotmányjogi panasz esetében az Alaptörvény B) cikkére nem lehet alappal hivatkozni, mivel az Alkotmánybíróság a tulajdonjog sérelmére való hivatkozást elutasította, és a normavilágosság követelménye önmagában nem veti fel az indítványozó Alaptörvényben garantált jogainak sérelmét. Hasonlóképpen nem veti fel önmagában az indítványozó Alaptörvényben foglalt jogainak sérelmét az Alaptörvény 23. cikk (4) bekezdése sem.
[38] Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt – az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, XV. cikk (2) bekezdése és 23. cikk (4) bekezdése tekintetében – az Abtv. 64. § d) pont alapján visszautasította, mivel az nem felel meg az Abtv. 26. § (1) bekezdésben foglalt követelményeknek.
Dr. Szívós Mária s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András s. k.,
előadó alkotmánybíró |
. |