A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Handó Tünde, dr. Juhász Imre, dr. Salamon László, dr. Sulyok Tamás és dr. Varga Réka alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Juhász Miklós és dr. Schanda Balázs alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022. (I. 14.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése 2022. november 10. napja és 2023. január 11. napja között hatályban volt „a kereskedőnél készleten lévő” szövegrésze, valamint a 2022. november 10. napja és 2023. július 31. napja között hatályban volt 2/A. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022. (I. 14.) Korm. rendelettel összefüggő kereskedői tájékoztatásról szóló 3/2022. (I. 26.) MK rendelet 2022. november 14. napja és 2023. július 31. napja között hatályban volt 1., 2. és 3. mellékletei alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022. (I. 14.) Korm. rendelet 2022. november 10. napja és 2023. január 11. napja között hatályban volt 2/A. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést visszautasítja.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. A Veszprémi Törvényszék bírója (a továbbiakban: indítványozó) az előtte 10.K.700.280/2023. szám alatt folyamatban lévő közigazgatási bírság tárgyú közigazgatási pert felfüggesztette, és egyidejűleg az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján 10.K.700.280/2023/10. számú végzésben foglalt bírói kezdeményezéssel az Alkotmánybírósághoz fordult. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése sérelmére hivatkozva kérte
– az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022. (I. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: KR.) 2. § (1) bekezdése 2022. november 10. napja és 2023. január 11. napja között hatályban volt „a kereskedőnél készleten lévő” szövegrésze,
– a KR. 2022. november 10. napja és 2023. január 11. napja között hatályban volt 2/A. § (1) bekezdése és 2022. november 10. napja és 2023. július 31. napja között hatályban volt 2/A. § (2) bekezdése, továbbá
– az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022. (I. 14.) Korm. rendelettel összefüggő kereskedői tájékoztatásról szóló 3/2022. (I. 26.) MK rendelet (a továbbiakban: MKR.) 2022. november 14. napja és 2023. július 31. napja között hatályban volt 1., 2. és 3. mellékletei alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Indítványozta továbbá mindezek egyedi és általános alkalmazási tilalmának elrendelését is.
[2] 2. Az alapügy lényege a hatósági határozatban foglalt tényállást alapul vevő bírói indítványban előadottak szerint a következőképpen foglalható össze.
[3] 2.1. Az indítványra okot adó ügy felperese egy kiskereskedelmi üzletlánc (a továbbiakban: felperes), amelynek egyik üzletében az indítványozó bíróság előtt folyamatban lévő per alperese, a Fejér Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: alperes) alapvető élelmiszerek hatósági árának ellenőrzése tárgyában 2022. november 14. napján (hétfőn) 9 óra 5 perckor helyszíni ellenőrzést tartott.
[4] Az alperesi hatóság vizsgálta, hogy a felperesi kiskereskedő eleget tett-e a KR. 1. számú mellékletében 2022. február 1. napja óta változatlanul felsorolt termékek készletezési és árusítási kötelezettségének, amit a KR. 2. § (1) bekezdése írt elő. Az alperes feltárta, hogy az előbbi mellékletben foglalt hat termék, illetve termékkör (a továbbiakban régi hatósági áras termékek) készletmennyisége hiányos volt az üzletben, jóllehet a hat közül az egyik termék (kristálycukor) esetében az alperes elfogadta felelősség alóli mentesítő körülményként a beszerzés korlátozottságát. Ennek megfelelően az alperes jogszabálysértésként azt rögzítette, hogy öt régi hatósági áras termékből a felperes nem árusított legalább olyan mennyiséget, mint a hét adott napjára vonatkozó, 2021. évi átlagos napi készletmennyiség volt az adott üzletében.
[5] Az alperesi hatóság azt is vizsgálta, hogy a felperesi kiskereskedő eleget tett-e a KR. 2. számú mellékletében felsorolt két termék (friss tyúktojás, étkezési burgonya; a továbbiakban: új hatósági áras termékek) készletezési és árusítási kötelezettségének, amely 2022. november 10-én lépett hatályba, és amelyet ettől az időponttól a KR. 2/A. § (1) bekezdése írt elő. Az alperesi határozat nem szólt arról, hogy az előbbi mellékletben foglalt új hatósági áras termékek mennyisége jogszabályellenes lett volna a felperes adott üzletében.
[6] Az alperesi hatóság azt is ellenőrizte, hogy a régi és az új hatósági áras termékekről a tájékoztatási kötelezettséget a felperes teljesítette-e. E tekintetben az alperes azt rögzítette, hogy a tájékoztató táblákon a felperes nem tüntette fel a két új hatósági áras terméket, azokon csak a régi hatósági áras termékek szerepeltek. A felperes előadta, hogy nem tudta az ellenőrzés időpontjáig a módosított tartalmú tájékoztatást kihelyezni. A perbeli üzlet nem rendelkezett a tájékoztatás elkészítéséhez szükséges technikai eszközzel, azonban csatolta a tájékoztatás nyomdaipari megrendelésről szóló okiratot.
[7] Ezek alapján az alperes azt állapította meg FE/FOGY/00242-1/2023. ügyiratszámú határozatában, hogy felperes megsértette a KR. 2. § (1)–(2) bekezdését, és erre tekintettel 3 000 000 Ft bírságot szabott ki a KR. 3. § (2) bekezdés a) pontja alapján. A bírság összegének meghatározása során az alperes mérlegelte azokat a szempontokat, amelyeket a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény 10. § (1) bekezdése kifejezetten előírt számára. Ezek szerint a bírságmaximum alkalmazását az indokolta, hogy az ellenőrzés időpontjában nem a megszokott mennyiségben álltak a fogyasztók rendelkezésére a régi hatósági áras termékek; a jogsértés megvalósult, a már bekövetkezett hátrány nem visszafordítható; a jogsértéssel érintett fogyasztók száma ismeretlen; a felperes készletezésének jogellenességét már korábban is megállapították; a felperes az eljárás során együttműködő volt; a felperes a kiskereskedelem meghatározó szereplője és szupermarketnek minősülő érintett üzletének alapterülete 1035 m2.
[8] 2.2. A felperes az alperes határozatával szemben jogorvoslattal élt. Keresetlevelében elsődlegesen annak megsemmisítését, másodlagosan megváltoztatását és a bírság összegének mérséklését, harmadlagosan hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárásra kötelezését kérte. Előadta, hogy az idő rövidsége miatt nem volt abban a helyzetben, hogy a jogszabályi előírásoknak megfeleljen. A felperes keresetváltoztatás, keresetkiegészítés és előkészítő irat megnevezésű beadványában indítványozta az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezését. Az alperes a védiratában a kereset elutasítását kérte, fenntartva a határozatában írtakat.
[9] 3. A bírói indítvány szerint a támadott jogszabályi rendelkezések ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, mert a jogszabálymódosításokkal beiktatott új rendelkezések hatálybalépése nem elégíti ki a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonság részét képező kellő felkészülési idő követelményét.
[10] A bírói indítvány az alaptörvénysértést abban jelölte meg, hogy a „módosított jogszabályi rendelkezések egyrészt a hatósági áras termékek körének további két új termékkel […] történő kibővítésével voltak kapcsolatosak, valamint ehhez kapcsolódóan módosult a tájékoztatás tartalma is”. Másrészt további lényeges módosítás volt, hogy a szabályozás akként módosult, hogy „abba a korábbi »átlagos napi mennyiség« szövegrész helyébe az »átlagos napi, a kereskedőnél készleten lévő mennyiség« szövegrész került”. A kereskedőknek tehát – folytatódik a bírói indítvány – a KR. módosítása „2022. november 9-én késő éjjel történt kihirdetéséhez képest annak másnapi, 2022. november 10. napjának 0:00 órájától történt hatálybalépésétől kezdve, azaz 1 óra 39 perc felkészülési idő után kellett volna a […] hatósági áras termékek tekintetében azok forgalmazásán túl a bázisnapon a kereskedőnél készleten lévő mennyiség (készletmennyiség) árusítására felkészülni”. Emellett a kereskedőknek az MKR. módosítás 2022. november 11-én este történt kihirdetéséhez képest annak „2022. november 14. napjának 0:00 órájától történt hatálybalépésétől […], azaz egyetlen hétvége felkészülési idő után kellett volna a kibővített hatósági áras termékkörökre vonatkozó megváltozott tartalmú tájékoztatást az üzleteikben jól látható helyre kifüggeszteni” (az e bekezdésben idézetteket lásd: bírói indítvány 4. oldal).
[11] Az indítványozó álláspontja ezek alapján az volt, hogy a jogszabály-módosításokra a kereskedők részéről lehetetlen volt egyetlen éjszaka, illetve egyetlen hétvége alatt felkészülni. A módosítás „többletkötelezettségeket írt elő azok címzettjei számára. A címzettek, köztük felperes még jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem tudták ezen kötelezettségeiket teljesíteni, így akaratuk ellenére követtek el jogellenes magatartást. Ennek oka az volt, hogy a […] felkészülési idő teljes mértékben elmaradt” (az e bekezdésben idézetteket lásd: bírói indítvány 6. oldal).
[12] 4. Az Alkotmánybíróság megkereste a Miniszterelnökséget vezető minisztert. Válaszában a miniszter kifejtette, hogy szerinte az indítvány elutasításának van helye. Az indítvány ugyanis a jogalkotás gazdasági következményeire való felkészülést is a kellő felkészülési idő követelményének körébe vonja, holott az Alkotmánybíróság gyakorlatában az a felkészülési idő védelmi körén kívül esik. Arra is rámutatott, hogy a 8/2021. (III. 2.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) indokolásának [104] bekezdése szerint a kellő idő követelménye veszélyhelyzetben nem értelmezhető. Kiemelte, hogy olvasata szerint az egyik sérelmezett módosítás nem tette terhesebbé a kereskedők helyzetét, csak pontosította a szabályozást a „kereskedőnél készleten lévő” szövegrész beiktatásával. Az új hatósági áras termékek tekintetében arra utalt, hogy a módosítás csak két termékkört érintett, amelyek ráadásul a mindennapi áruforgalomban rendszeresen keresettek, így az előző évi mennyiséggel azonos volumenben történő értékesítésük nem okozhat nehézséget. Az állásfoglalás szerint aggály nélkül elvárható az olyan nagy kiskereskedőktől, mint amilyen a felperes, hogy két napon belül gondoskodjon az előírt formájú tájékoztatás kihelyezéséről. A megkeresésre adott választ az Alkotmánybíróság figyelembe vette a jelen határozat indokolásának IV. részében (Indokolás [27] és köv.) írtak szerint.
II.
[13] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezése:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
[14] 2. A KR. 2022. november 10. napjától 2023. január 11. napjáig hatályos sérelmezett szabályai:
„2. § (1) A kereskedő az 1. melléklet szerinti, 2021. október 15. napján forgalmazott termékek forgalmazására és naponta legalább a hét adott napjára vonatkozó, 2021. évi átlagos napi, a kereskedőnél készleten lévő mennyiség árusítására köteles.”
„2/A. § (1) A kereskedő a 2. melléklet szerinti, 2022. szeptember 30. napján forgalmazott termékek forgalmazására és naponta legalább a hét adott napjára vonatkozó, 2022. évi átlagos napi, a kereskedőnél készleten lévő mennyiség árusítására köteles.”
[15] 3. A KR. 2022. november 10. napjától 2023. július 31. napjáig hatályos sérelmezett szabálya:
„2/A. § (2) A kereskedő köteles az 1/A. § (1) bekezdésével összefüggő, az általános politikai koordinációért felelős miniszter által meghatározott tartalmú és formájú tájékoztatást az üzletben jól látható helyre kifüggeszteni és csomagküldő kereskedelem esetén a nyitólapon közzétenni.”
[16] 4. Az MKR. 2022. november 14. napjától 2023. július 31. napjáig hatályban volt, indítvánnyal támadott 1., 2. és 3. mellékletei a tájékoztatás tartalmi és formai elemeit tartalmazták képek formájában.
III.
[17] Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a bírói indítvány megfelel-e az Alaptörvényben és az Abtv.-ben lefektetett formai és tartalmi kritériumoknak {a feltételekkel kapcsolatos gyakorlatot lásd például: 3242/2017. (X. 10.) AB határozat, Indokolás [7]; 3102/2018. (IV. 9.) AB határozat, Indokolás [18]; 7/2020. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [9]}.
[18] 1. Az Abtv. 25. § (1) bekezdése akkor teszi lehetővé a bírói kezdeményezést, ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli. Tehát csak azon jogszabály, illetve jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására tehető bírói indítvány, amely a konkrét ügy elbírálása során kifejezetten alkalmazandó {lásd például: 3519/2023. (XII. 14.) AB határozat, Indokolás [17]; 10/2023. (VI. 20.) AB határozat, Indokolás [22]; 1/2020. (I. 2.) AB határozat, Indokolás [24]}.
[19] Az Alkotmánybíróság a jelen ügy vonatkozásában megállapította, hogy az alperesi határozat az indítvány értelmében nem tartalmaz rendelkezést a KR. 2/A. § (1) bekezdésében foglalt új hatósági áras termékekre vonatkozó árusítási kötelezettség megszegéséről {lásd: jelen határozat, Indokolás I/2.1. pontja (Indokolás [3] és köv.)}. Tehát e szabály megsértését az alperes nem mondta ki. Következésképpen a támadott rendelkezések közül ez a szabály nem minősül az indítványra okot adó egyedi ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezésnek, ezért érdemi elbírálására nem volt lehetőség. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a KR. 2/A. § (1) bekezdése tekintetében az indítványt visszautasította a rendelkező rész 3. pontja szerint, az Abtv. 64. § d) pontja alapján.
[20] Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a többi sérelmezett szabály az indítványra okot adó egyedi ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezésnek minősül. A KR. 2. § (1) bekezdése azért, mert az alperes kifejezetten ennek a megsértésében jelölte meg a bírságkiszabás jogalapját, amit a felperes keresetében vitatott. A KR. 2/A. § (2) bekezdését és az MKR. 1-3. számú mellékleteit az alperes ugyan nem jelölte meg a bírság jogalapjaként, de vizsgálta az ezekben foglalt, új hatósági áras termékekre vonatkozó tájékoztatási kötelezettség teljesítését és döntése indokolásában tartalmilag rögzítette, hogy ennek nem tett eleget a felperes {lásd: jelen határozat, Indokolás I/2.1. pontja (Indokolás [3] és köv.)}.
[21] 2. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az indítvánnyal támadott jogszabályi rendelkezések közül a KR. 2. § (1) bekezdését módosították 2023. január 12-i hatálybalépéssel [a módosító rendelkezést lásd: az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022. (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 583/2022. (XII. 28.) Korm. rendelet 1. §]. Ezt követően a módosított szabályt és a KR. 2/A. § (2) bekezdését, valamint az MKR. 1., 2. és 3. mellékleteit hatályon kívül helyezték 2023. július 31. napjával [a hatályon kívül helyező jogszabályokat lásd: a veszélyhelyzeti kormányrendeletek módosításáról szóló 347/2023. (VII. 27.) Korm. rendelet 3. §; az élelmiszerár-stop kivezetésével kapcsolatos intézkedésekről szóló 279/2023. (VI. 29.) Korm. rendelet 5. § (2) bekezdés].
[22] Az Alkotmánybíróság azonban hatályon kívül helyezett normát is vizsgálhat az Abtv. 41. § (3) bekezdése alapján {lásd például: 34/2019. (XI. 29.) AB határozat, Indokolás [23]–[25]; 12/2023. (VII. 13.) AB határozat, Indokolás [22]}. Ennek feltétele a támadott, hatályon kívül helyezett norma konkrét esetben való alkalmazandósága, amit a jelen ügyben a KR. 2023. augusztus 1. napja óta hatályos 7. §-a biztosít. Ez úgy szól, hogy az „e rendelet 2023. július 31-én hatályos 1–2/A. §-ára tekintettel az e rendelet 2023. július 31-én hatályos 3. §-a alapján indított eljárásokat az eljárást megalapozó kötelezettségszegés időpontjában hatályos anyagi jogi szabályok szerint kell elbírálni”. A KR. 2. § (1) bekezdésének támadott szövegrésze azonosan szerepel a 2022. november 10. napja és 2023. január 11. napja között hatályban volt és a 2023. július 31-én hatályban volt normaállapotban. Erre figyelemmel megállapítható volt, hogy a KR. 2. § (1) bekezdésének támadott szövegrésze, 2/A. § (2) bekezdése és az MKR. mellékletei – azok hatályvesztése ellenére – az indítványra okot adó ügyben alkalmazandók.
[23] 3. Az Abtv. 52. § (1) bekezdése szerint az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia, amelynek a bírói indítvány akkor felel meg, ha teljesíti az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében írtakat. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy amíg az utóbbi bekezdés a)–d) pontjaiban foglalt feltételek maradéktalanul teljesültek, addig ugyanezen bekezdés e–f) pontjában rögzítetteket a következők figyelembevételével elégítette ki az indítvány.
[24] Az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontjával összefüggésben arra mutat rá az Alkotmánybíróság, hogy az indítványozó által előadott érvelés kizárólag a támadott jogszabályhelyek hatálybalépésének rövid időtartama miatt állította az Alaptörvény megsértését, azokat tartalmi okból nem támadta. Figyelemmel arra, hogy bírói indítvány csak az alapügyben ténylegesen alkalmazandó normák vizsgálatát kérheti az Alkotmánybíróságtól, és hogy az azokat beiktató, módosító rendelkezések önmagukban nem ilyenek, az Alkotmánybíróság tartalmilag értékelve az indítványt a sérelmezett (anyagi jogi) normaszöveg azon állapotát vizsgálta, amely az elé tárt tényállás megvalósításakor (2022. november 14.) hatályban volt. Az Alkotmánybíróság ezért mellőzte a jogtechnikai módosító rendelkezések elkülönített vizsgálatát {az ún. deregulációs rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálatának korlátozottságát, lásd: 3033/2023. (I. 13.) AB végzés, Indokolás [46]–[48]; 3021/2024 (I. 12.) AB végzés, Indokolás [26]–[28]}.
[25] Az Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pontjával összefüggésben az Alkotmánybíróság arra mutat rá, hogy az indítványozó a támadott szabályozás alaptörvény-ellenességének megállapítását, megsemmisítését, valamint egyedi és általános alkalmazási tilalmának kimondását kérte. Tekintettel azonban arra, hogy a sérelmezett rendelkezések már hatálytalanok voltak, mire az indítvány az Alkotmánybírósághoz megérkezett, a megsemmisítés jogkövetkezményének alkalmazása kizárttá vált. Ez azonban nem gátolta, hogy az Alkotmánybíróság – az indítványt tartalmilag értékelve – érdemi eljárást folytasson le az alaptörvény-ellenesség megállapítása vonatkozásában. Az alkalmazási tilalomról szóló döntés a megállapítási kérelem folyománya lehet, és ezért arra az Alkotmánybíróság a jelen határozat indokolása IV/3. pontjában (Indokolás [59]) tért ki.
[26] 4. A fentiek értelmében nem volt akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezésben foglaltak alapján érdemi vizsgálatot folytasson le a KR. 2022. november 14-én hatályban volt 2. § (1) bekezdése és 2/A. § (2) bekezdése, valamint az MKR. 2022. november 14-én hatályban volt 1., 2. és 3. mellékletei vonatkozásában az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése részét képező kellő felékszülési idő szempontjából.
IV.
[27] Az indítvány nem megalapozott.
[28] Az Alkotmánybíróság először áttekintette a kellő felkészülési idő követelményével kapcsolatos döntéseit, illetve levonta az azokból adódó általános következtetéseket {határozat indokolásának IV/1. pontja (Indokolás [29] köv.)}, majd rávetítette ezeket a jelen ügyre {határozat indokolásának IV/2. pontja (Indokolás [41] köv.)}.
[29] 1. Az Alkotmánybíróság összefoglalta a kellő felkészülési idővel kapcsolatban kialakította állandó gyakorlatát {határozat indokolásának IV/1.1. pontja (Indokolás [30] köv.)} és világjárványra tekintettel hozott döntéseit {határozat indokolásának IV/1.2. pontja (Indokolás [37] köv.)}, amelyekből általában véve a jelen határozat indokolásának IV/1.3. pontjában (Indokolás [38] és köv.) foglaltak következnek.
[30] 1.1. Az Alkotmánybíróság Alaptörvényen alapuló állandó gyakorlata jelentős mértékben az Alkotmány hatálya alatt kidolgozott értelmezés talaján áll.
[31] Az Alaptörvény hatálybalépése után többször megerősített 28/1992. (IV. 30.) AB határozat értelmében a „»demokratikus jogállam […] – sok egyéb mellett – abban is különbözik a diktatúrától, hogy […] garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. […] [a] jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a) a jogszabály szövegének megszerzésére […] és áttanulmányozására; b) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; c) a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez.« (ABH 1992, 156–157.) Az Alkotmánybíróság ezen kritériumokat újfent rögzítette az Alaptörvény Negyedik módosítását követően is, többek között a 34/2014. (XI. 14.) AB határozatban (Indokolás [58]).” {3003/2022. (I. 13.) AB határozat, Indokolás [36]}
[32] Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a „kellő felkészülési idő követelményének a jogbiztonság elvéből következő lényegi eleme, hogy a jogszabályi rendelkezéseknek mindazok a címzettjei, akik részére a jogszabály új, illetve többletkötelezettségeket ír elő – legyenek akár a jogszabály végrehajtásáért felelős (jogalkalmazó) szervek, akár az önkéntes jogkövetés szempontjából érintett egyéb személyek és szervek – a kötelezettségeiket potenciálisan teljesíteni tudják, és akaratuk ellenére ne kövessenek el kötelezettségszegést, ne valósítsanak meg jogellenes magatartást {6/2013. (III. 1.) AB határozat, [233]–[236]}” {3024/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [26]}.
[33] A tankönyvellátási szabályok átalakítását sérelmező indítvány elbírálásakor az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a „jogszabály alkalmazására vonatkozó felkészülési idő megfelelősége […] a jogkövető magatartás tanúsítására való felkészülést jelenti, ellentétben az indítványozó jóval tágabb, a jogszabály alkalmazásának gazdasági következményeire való felkészülést szükségesnek tartó értelmezésével” {3024/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [27]}. Ezt több ügyben megerősítette a testület. „A kellő felkészülési idő követelménye így a jogkövető magatartás tanúsítására történő felkészülést fogja át, de a jogalkalmazás gazdasági következményeire való felkészülés már védelmi körén kívül esik {6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [233]–[236], melyet később megerősített: 3024/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [26]–[27]} {3076/2017. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [46]}” {3002/2019. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [22]–[23]}
[34] Azt is kimondta már az Alkotmánybíróság, hogy „»[a] jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg.« [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.].” {3209/2015. (XI. 10.) AB határozat, Indokolás [51]} Az Alkotmánybíróság hatásköre ennek megfelelően a felkészülési idő követelményével összefüggésben nem terjedhet ki annak vizsgálatára, hogy egy konkrét jogszabály esetében pontosan mennyi idő szükséges a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, az ugyanis nem alkotmányjogi kérdés; az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó felkészülési idő követelményével összefüggésben csak azt értékelheti, ha a felkészülési idő elmarad, vagy annyira kirívóan rövid, hogy nyilvánvaló, hogy a jogszabály címzettjei jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem – vagy csak rendkívüli erőfeszítések árán – tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni {24/2019. (VII. 23.) AB határozat, Indokolás [43]; lásd még például: 3427/2021. (X. 25.) AB határozat, Indokolás [24]}.
[35] Az Alkotmánybíróság a felkészülési idő megítélésével kapcsolatban jelentőséget tulajdonít annak is, hogy a norma megsértésének mi a jogkövetkezménye: „[e]llentétes a jogállamiság elvével, ha a kellő felkészülési idő hiányából eredően a jogszabály címzettjei a megváltozott rendelkezéshez való alkalmazkodás rendkívüli nehézsége miatt nyilvánvalóan, illetve az új szabályozás megismerhetőségének hiányában valószínűsíthetően jogsértő helyzetbe kerülnek; különösen, ha emiatt joghátrányok is érik (érhetik) őket” {3003/2020. (II. 4.) AB határozat, Indokolás [54]}.
[36] Az Alkotmánybíróság az általános jogrendben folytatott gyakorlatában sem „tartotta kizártnak az olyan kivételes eseteket, amikor a fenti jogállami követelmények figyelmen kívül hagyása nem sérti a jogállamiság elvét: »Bár nem jelentős számban, de előfordulhatnak olyan esetek, amikor az alkotmányos cél elérésére irányuló állami akarat – akár a szabályozott társadalmi viszonyok jellege, akár a történelmi körülmények vagy más ok folytán – kizárólag a jogszabálynak a kihirdetés napján történő hatályba léptetésével juttatható érvényre, mert pl. a szabályozás tartalmának előzetesen ismertté válása olyan társadalmi mozgásokat indítana meg, amelyek meghiúsíthatnák a jogszabállyal elérni kívánt célt. Ha az ilyen jogszabályok – épp a hatálybaléptetés időpontjának sérelmezése miatt – akár alkotmányjogi panasz, akár a jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján az Alkotmánybíróság elé kerülnek, a testület esetileg vizsgálja annak a fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdeknek a fennállását, amely a jogalkotót az azonnali hatálybaléptetésre késztette«” {lásd először: 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 159.; 26/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [149]}.
[37] 1.2. Az Alkotmánybíróság már foglalkozott a kellő felkészülési idő követelményének különleges jogrendben való érvényesülésével is. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy „[v]eszélyhelyzetben azonnali intézkedések szükségesek, amelyekre nem lehet előre felkészülni. Ezért nem lehet kellő felkészülési időt sem biztosítani az azokban foglalt rendelkezések önkéntes (jog)követésére.” (Abh., Indokolás [104]) Hasonlóan foglalt állást a 3327/2022. (VII. 21.) AB határozat (Indokolás [43]) is. Ezeket olyan időszakra nézve kellett értelmeznie a testületnek, amelyben ténylegesen sok és potenciálisan, az éppen rendelkezésre állt védekezési módok alkalmazása nélkül még több áldozatot követelő, a veszélyesség pontos fokát és következményeinek súlyát tekintve nehezen felmérhető világjárvány dúlt.
[38] 1.3. Az előző két alpontban összefoglalt gyakorlatból az következik, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó kellő felkészülési időre vonatkozó három pontból álló teszt már kikristályosodott. E fő szabály szerint, ha a jogalkotó új vagy többletkötelezettséget ír elő, akkor a norma címzettjei számára a felkészülési időt a szabály kihirdetése és alkalmazandósága (jellemzően hatálybalépése) között úgy kell biztosítani, hogy kellő idő maradjon: 1) a jogszabály szövegének megismerésére; 2) a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, ami nem foglalja magában a gazdasági következményekre való felkészülést; 3) annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez.
[39] Az Alkotmánybíróság tartózkodik attól, hogy a jogalkotó felelősségét átvéve meghatározza a felkészüléshez biztosítandó megfelelő időtartamot. Az Alkotmánybíróság abban a szélsőséges esetben állapítja meg a kellő felkészülési idő sérelmét, amelyben az teljesen elmarad, vagy kirívóan rövid, ami azt jelenti, hogy a címzettek jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem – vagy csak rendkívüli erőfeszítések árán – tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni. Különös figyelmet kell fordítani a felkészülés időtartamára, ha a kötelezettségszegéshez szankció társul. A kellő felkészülési idő biztosításának funkciója tehát az, hogy azok, akik elvárható módon törekednek az új vagy többletkötelezettségnek való megfelelésre, akaratuk ellenére ne valósítsanak meg jogellenes magatartást. Az alkotmányjogi kérdés tehát az, hogy a címzetteknek volt-e reális lehetőségük a jogkövetésre. A gyakorlat részét képezi 1992 óta továbbá, hogy kellő súlyú indokon nyugvó kivételes esetben az azonnali hatálybalépés még a különleges jogrendbeli minősítő körülmények hiányában sem feltétlenül sérti a kellő felékszülési idő követelményét.
[40] Nem kétséges, hogy az Alkotmánybíróság határozatokat hozott azzal kapcsolatban is, hogy a világjárványra tekintettel kihirdetett veszélyhelyzetben melyek a kellő felkészülési idő biztosításának vizsgálati szempontjai. A gyors jogalkotás szükségessége a koronavírus-járvány következményeinek elhárítása céljából kihirdetett veszélyhelyzetben indokolttá teheti konkrét jogszabályi rendelkezések vonatkozásában a kellő felkészülési idő drasztikus lerövidítését, amely általános jogrendben a ritka kivételek közé tartozik új vagy többletkötelezettség előírásakor. Tehát a kellő felkészülési idő a különleges jogrendben is értelmezhető. Megjegyzendő azonban, hogy e gyakorlat alakításakor az Alaptörvény tizedik módosításával bevezetett új veszélyhelyzeti tényállás, „a szomszédos államban zajló fegyveres konfliktus” még nem volt hatályban az Alaptörvény 51. cikk (1) bekezdésében.
[41] 2. Az Alkotmánybíróság a tárgyi ügyben a következők szerint alkalmazta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén alapuló, fentiekben összefoglalt gyakorlatát. Elsőként a vizsgálati szempontokat rögzítette a támadott norma hatálybalépése kapcsán {határozat indokolásának IV/2.1. pontja (Indokolás [42] köv.)}. Ezt követően lefolytatta a sérelmezett szabályok felülvizsgálatát {határozat indokolásának IV/2.2. pontja (Indokolás [46] köv.)}.
[42] 2.1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a KR., illetve az MKR. sérelmezett rendelkezéseit a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörében eljárva abban az időszakban alkotta meg, amikor a különleges jogrend okát már nem a világjárvány, hanem a szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktus szolgáltatta [lásd: az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra, illetve humanitárius katasztrófára tekintettel, valamint ezek magyarországi következményeinek az elhárítása és kezelése érdekében veszélyhelyzet kihirdetéséről és egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 424/2022. (X. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.R.)]. Tehát amíg a KR. és az MKR. megalkotására veszélyhelyzeti kormány-, illetve miniszteri rendeletként került sor, addig a veszélyhelyzet jogalapja – a koronavírusról a szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktusra – megváltozott a támadott szabályok elfogadásának idejére. Jelenleg is ezen utóbbi okon nyugszik a hatályban lévő különleges jogrend.
[43] Ennek azért van kiemelkedő szerepe, mert azt, hogy a jogalkotó biztosította-e a norma címzettjeinek a kellő felkészülési időt, azaz volt-e reális lehetőség az új vagy többletkötelezettségek betartására, a szabályozás okának és céljának fényében kell vizsgálni. Másként fogalmazva: miért van/volt arra szükség. Ez a megközelítés az Alaptörvény veszélyhelyzeti szabályozásának egységét nem érinti, ugyanakkor mégis hangsúlyt helyez a felkészülésre rendelkezésre álló időtartam alkotmányossági mérlegelésekor a szabályozás „miért”-jének a kérdésére. Az ok és cél szerinti vizsgálat igazít el abban a kérdésben, hogy a kellő felkészülési idő tesztjének alkalmazásakor milyen módon, milyen súllyal kell figyelembe venni a világjárványhoz rendelt szempontokat.
[44] A jelen ügyben sérelmezett szabályok egyrészt beiktatták „a kereskedőnél készleten lévő” normaszövegrészt, másrészt két új terméket (tyúktojás és étkezési burgonya) emeltek a hatósági áras termékek körébe, harmadrészt az utóbbiról szóló tájékoztatási kötelezettségről rendelkeztek. Ezen módosítások még akkor sem esnek egy tekintet alá a koronavírus-járvány terjedésének megfékezésével, következményeinek súlyával, ha nem vitatott, hogy a szomszédos országban fegyveres konfliktus dúl, humanitárius katasztrófa zajlik, amelyek alapvetően érinthetik a magyarországi – lakóssági – ellátás biztonságát. Ezen következmények elhárítása mint legitim cél vezette a jogalkotót (Kormányt) arra, hogy eredeti jogalkotói hatáskörében megalkossa a támadott rendelkezéseket. A világjárvány következményeinek elhárítása alkotmányos szempontból a kellő felkészülési idő teljes elvonását tette indokolttá a határozat indokolásának IV/1.2. pontjában (Indokolás [37] és köv.) hivatkozott esetek vonatkozásában. A körülmények ésszerű mérlegelése szerint azonban ugyanezt nem teszi lehetővé a támadott szabályozás tartalma és annak megalkotásakor (és a jelenleg is) hatályos különleges jogrend közti összefüggés. Ebből az következik, hogy – a miniszteri érveléssel szemben – a konkrét ügyben a kellő felkészülési idő vizsgálatára kialakított, három pontból álló, általános teszt irányadó, ahol azonban a veszélyhelyzet alkotmányos szempontja – a helyzet kivételessége miatt – eltérő súllyal, de értékelendő. Emellett szól az is, hogy az Alaptörvény 52. cikk (1) bekezdése szerint különleges jogrendben az Alaptörvény alkalmazása nem függeszthető fel. Az előbbi cikk (4) bekezdése úgy szól, hogy különleges jogrend idején az Alkotmánybíróság működése nem korlátozható. A hivatkozott cikk (2) bekezdéséből pedig az következik, hogy a nem alapvető jognak, hanem alkotmányos értéknek minősülő jogállamiságot-jogbiztonságot [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] különleges jogrendben sem lehet felfüggeszteni.
[45] A teszt alkalmazása során tehát az Alkotmánybíróság nem tekinthetett el attól, hogy a jogalkotásra különleges jogrendben került sor. A veszélyhelyzet (különleges jogrend) ebben az esetben is – az általános teszt kikapcsolása helyett – olyan szempontot jelent, ami befolyásolja, hogy mi minősül szélsőségesen rövid időnek a felkészüléshez. A különleges jogrend rendeltetéséből fakadóan a Kormány jogalkotói mozgástere ugyanis nagyobb, mint normál jogrendben. Különleges jogrendben alkotmányos érdek fűződik ahhoz, hogy a társadalmat, államot fenyegető veszély elhárításához, következményeinek enyhítéséhez szükséges intézkedések minél nagyobb hatékonysággal foganatosíthatók legyenek.
[46] 2.2. A fentiekkel összhangban az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a sérelmezett normák címzettjei számára a jogalkotó biztosította-e a kellő felkészülési időt. Hangsúlyozandó, hogy az Alkotmánybíróság jelen eljárása nem absztrakt, hanem konkrét normakontroll volt, amelyben kiindulópontként az indítványra okot adó ügy tényállása szolgált.
[47] 2.2.1. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy a KR. 2. § (1) bekezdésébe iktatott „a kereskedőnél készleten lévő” fordulat esetében a jogalkotó biztosította-e a kellő felkészülési időt.
[48] A jelen határozatban elbírált hatályossági állapotot megelőző időpontban a KR. 2. § (1) bekezdése így szólt: „A kereskedő az 1. melléklet szerinti, 2021. október 15. napján forgalmazott termékek forgalmazására és naponta legalább a hét adott napjára vonatkozó, 2021. évi átlagos napi mennyiség árusítására köteles.” Ebből az a jogértelmezési kérdés adódott, hogy a mennyiségi kötelezettségnek mi a viszonyítási pontja, azaz – egyszerűbben – mi a bázisa. Azzal, hogy a jogalkotó beiktatta „a kereskedőnél készleten lévő” szövegrészt két tekintetben is pontosította a szabályozást. Az egyik az alanyi, a másik a tárgyi oldalt érintette. A bázis az ellenőrzött kereskedő (alanyi oldal) készleten volt (tárgyi oldal) termékmennyisége, amibe az eladott áruk mennyiségén felül beletartozik a zárókészlet mennyisége is. A jogalkotó a szabályozás egyértelműségének, kiszámíthatóságának biztosítása céljából tette konkrétabbá a normaszöveget, jóllehet abból – összhangban az Alaptörvény 28. cikkével – észszerűen addig is az következett, amit a jogalkotó kifejezetten megszövegezett a módosítással. E tekintetben tehát az Alkotmánybíróság osztotta a miniszteri válaszban foglaltakat.
[49] A módosítás kihirdetése és hatálybalépése között eltelt időtartamról továbbá azért nem volt megállapítható a kellő felkészülési idő sérelme, mert a jogalkotó sem új kötelezettséget, sem többletkötelezettséget nem foglalt a KR. 2. § (1) bekezdésébe. A normatartalom egyértelművé tétele mellett hangsúlyozandó az is, hogy ez a módosítás mindösszesen három szót tartalmazó szövegpontosításból állt, azaz az nem minősült jelentős terjedelmű, illetve tartalmú újraszabályozásnak sem. Ezek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy ez a módosítás nem veti fel a felkészülési idő tesztje alkalmazásának a szükségességét, illetve lehetőségét, hiszen hiányzik belőle annak előfeltétele, az új vagy többletkötelezettség előírása.
[50] 2.2.2. Az Alkotmánybíróság másodjára azt vizsgálta, hogy az új hatósági áras termékekről szóló tájékoztatási kötelezettség [KR. 2/A. § (2) bekezdése, MKR. 1., 2., 3. mellékletei] tekintetében teljesült-e a kellő felkészülési idő követelménye.
[51] Ezek esetében egyértelmű, hogy megnyílt a felkészülési idő tesztjének alkalmazhatósága, hiszen az új szabályok hatálybalépése előtt csak a régi hatósági áras termékekről kellett a kereskedőknek eleget tenniük a tájékoztatási kötelezettségnek. Ehhez képest két új termék felvezetése a tájékoztató táblákra többletkötelezettségnek minősült. Az indítványozó szerint e többletkötelezettségre a kereskedőknek – köztük a felperesnek – lehetetlen volt egyetlen hétvége alatt felkészülniük rendkívüli erőfeszítések nélkül. Az alkotmányjogi kérdés azonban úgy vetődik fel, hogy volt-e reális lehetőség a jogkövetésre annak érdekében, hogy akaratuk ellenére a címzettek ne kövessenek el jogsértést.
[52] Az Alkotmánybíróság – az előkérdés tisztázását követően – sorra vette a teszt három pontját.
[53] 1) A jogszabály szövegének megismerésétől semmi sem zárta el a norma címzettjeit korunk technológiái mellett. Ezzel ellentétes állítás az indítványban sem szerepelt.
[54] 2) Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a hétvégi nyitvatartás intézkedési felelősséggel is jár, különösen a nagy, országos bolthálózattal rendelkező kiskereskedők számára. A hétvégén nyitva lévő üzleteket ugyanis ezeken a napokon is a hétköznapokhoz hasonlóan működtetik, ami azt igényli, hogy a működés személyi és tárgyi feltételei a hét minden napján biztosítottak legyenek. Ezért nem lehetett meghatározó jelentőséget tulajdonítani annak, hogy a felkészülésre rendelkezésre állt két nap hétvégére esett. Ennek következtében két nyitvatartási nap, még akkor is, ha mindkettő hétvégére esett, szűkösen, de elegendő ahhoz, hogy egy olyan méretű kiskereskedő, mint amilyen például a felperes, felkészüljön a tájékoztatási többletkötelezettségre. Nem merőben új kötelezettségről volt szó. Megváltozott, bővített tartalmú tájékoztatók kihelyezését követelte meg a sérelmezett szabályozás.
[55] 3) Ennyi idő alatt a norma címzettjeinek lehetőségük volt arra, hogy eldöntsék, hogy a módosított tartalmú tájékoztatókról miként gondoskodnak. A döntés foganatosításához – mint például a nyomdai szolgáltatás igénybevételéhez, amely a lehetséges megoldások közül az egyik – nyilvánvalóan időre van szükség. Ezzel szemben azonban az áll, hogy a veszélyhelyzeti jogalkotás sajátosságai befolyásolják a felkészüléshez biztosítandó minimális időtartamot, ezáltal azt is befolyásolják, hogy milyen magatartással követhető a jog. Ahogyan az Alkotmánybíróság fentebb megállapította {lásd: jelen határozat indokolásának IV/2.1. pontja (Indokolás [42]}, a hatékony kormányzati szabályozás akár azt is igényelheti, hogy a felkészülésre rendelkezésre álló időtartam rövidebb legyen, mint általános jogrendben, jóllehet azt fő szabály szerint ekkor is biztosítani kell. Az elbírált szabályok hatálybaléptetési idejét alapvetően az határozta meg, hogy az esetleges spekulációs célok megelőzése mellett, a lakosság megfizethető áron, ténylegesen hozzáférjen az alapvető élelmiszernek minősülő új hatósági áras termékekhez (tyúktojás és étkezési burgonya) a szomszédos országban kirobbant fegyveres konfliktus és a kapcsolódó európai léptékű energiaválság generálta magas inflációs környezetben is. Ez tehát összefüggésbe hozható a lakosság alapvető emberi jogainak érvényesülésével, illetve védelmével, de kapcsolatba hozható az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdése szerinti fogyasztói jogok állami védelmi kötelezettségével is, kifejezetten a tájékoztatás kihelyezése kapcsán.
[56] Mindazonáltal az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az indítvány és a hatósági határozat szerinti tényállás értelmében a felperes nem szegte meg az új hatósági áras termékek forgalmazásának és árusításának mennyiségi kötelezettségét [KR. 2/A. § (1) bekezdés] a szabályozás rövid időn belüli hatályba lépése ellenére sem.
A két új hatósági áras termék esetében tehát a felperes – mintegy cáfolva az indítványban foglaltakat – az általa forgalmazott szokásos mennyiséget be tudta szerezni és azok elérhetőek voltak az ellenőrzés helye szerinti kiskereskedelmi helyszínen. Ez a tény felperesre kiszabott bírság mérlegelésében is megmutatkozott. A bírságmaximum alkalmazását a régi hatósági áras termékekre vonatkozó mennyiségi előírás megsértése, a felperes korábban már megállapított jogellenes magatartása, és az indokolta, hogy a felperes jelentős piaci szereplő, üzlete szupermarket. Megjegyzendő továbbá, hogy a KR. 3. § (2) bekezdése a bírságkiszabást csak a KR. 1–2. §-ában foglalt kötelezettségek megsértéséhez társítja, a 2/A. §-a esetében nem teszi azt lehetővé. Ezek miatt ebben az ügyben nem volt lehetőség az alkotmányossági felülvizsgálat tárgyává tenni a kiszabott szankciót. Ez azonban nem jelenti egyben azt is, hogy a hatósági áras termékekre vonatkozó jogi előírások megsértése miatti felelősségre vagy bírságra az Alaptörvény – így különösen a B) cikk (1) bekezdése és XXIV. cikk (1) bekezdése – egyáltalán nem vonatkozna.
[57] A fentebb bemutatott jogalkotói cél csak a kiskereskedők közreműködésével érhető el. A szankciórendszer emiatt e piaci szereplők megfelelő, a jogalkotó által elvárt magatartás garanciája. Ennyiben – a szankciók súlyából eredő represszív jelleg mellett – a speciális és generális prevenciót szolgálja. A KR. szerinti szankciók kiszabása ezeket a célokat azonban csak akkor tudja elérni, amennyiben a hatóság a jogszabály személyi hatálya alá tartozó kiskereskedőkkel együttműködve folytatja le az ellenőrzést, gyakorolja hatáskörét. Ebből fakadóan a jogalkalmazó szerveknek, ideértve a közigazgatási bíróságot is, a felelősség megállapíthatósága vagy a szankció kiszabhatósága – és annak összegszerűsége – körében értékelniük kell az ügy valamennyi lényeges körülményét. Egyebekben azt is, hogy a hatóság kellő módon elősegítette-e együttműködő eljárásában a jóhiszemű ügyfél jogkövető magatartásának tanúsítását, és ennek megfelelően mérlegelte-e határozatában a bírság összegét (lásd például az ellenőrzés időpontja a hatálybalépéshez képest).
[58] Összességében az Alkotmánybíróság azt állapította meg a kellő felkészülési időre vonatkozó általános teszt alapján, hogy a norma címzettjeinek reális lehetőségük volt az új hatósági áras termékekről szóló tájékoztatási kötelezettségre [KR. 2/A. § (2) bekezdése, MKR. 1., 2., 3. mellékletei] felkészülni rendkívüli erőfeszítések nélkül is egy olyan időszakban, amelyben a Korm.R. szerinti veszélyhelyzet áll(t) fenn.
[59] 3. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a bírói indítványt elutasította a rendelkező rész 1. és 2. pontjában. Az elutasításra tekintettel nem rendelte el a sérelmezett normák egyedi és általános alkalmazási tilalmát [vesd össze: Abtv. 45. § (2), (4) bekezdés].
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Handó Tünde s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lomnici Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Patyi András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schanda Balázs s. k.,
alkotmánybíró
. | Haszonicsné dr. Ádám Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Juhász Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Márki Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
. |
Dr. Varga Réka s. k.,
alkotmánybíró
. |
Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[60] A határozatot támogattam, ugyanakkor annak indokolásával kapcsolatban az alábbiakat kívánom hangsúlyozni.
[61] 1. A felkészülési idő – amint a határozat indokolásában részletezett tesztből is következik – a kötelezettséget tartalmazó jogszabály betarthatóságának mellőzhetetlen feltétele. A jogszabály betarthatósága elválaszthatatlan a jogbiztonság követelményétől, és ezért az a jogállamiság nélkülözhetetlen attributuma. A betarthatatlan jogszabály nem lehet alkotmányos.
[62] 2. Ez vonatkozik a különleges jogrendre is, tekintettel arra, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elve az Alaptörvény 52. cikk (1) bekezdésében foglaltak szerint nem függeszthető fel.
[63] Tekintettel arra, hogy a korábbi szabályozással érintett termékek készletezését illetően – mint arra a határozat indokolása rámutat – többletkötelezettség nem keletkezett, a felkészülési idő sérelme a korábbi szabályozás körébe tartozó termékek készletezését illetően nem következett be. A tájékoztatási kötelezettség viszont – miként a határozat indokolása erre is rámutat – az új hatósági áras termékek tekintetében is – figyelemmel a gyakorlati kivitelezés széleskörű lehetőségeire – a viszonylag rövid felkészülési idő mellett is biztosítható volt.
[64] 3. A határozat indokolása IV/2.2.2. pontjában (Indokolás [50] és köv.) szereplő utolsó előtti bekezdésével kapcsolatban hangsúlyozom, hogy a felkészülési idő követelménye akkor teljesül, ha valamennyi jogalany számára betartható a rendelkezés. Ez független attól, hogy a konkrét ügyben a felperes rendelkezett-e az előírt mennyiséggel. Az új hatósági áras termékek vonatkozásában e követelmény teljesülését (ti. hogy valamennyi jogalany számára betartható-e a rendelkezés) a határozat a KR. 2/A. § (1) bekezdése jelen ügyben történő alkalmazásának hiánya folytán nem vizsgálta (erre tekintettel utasítja vissza az indítványt e jogszabályhely vonatkozásában a rendelkező rész 3. pontja), ezért a fenti rendelkezés alkotmányosságának megítélésétől magam is tartózkodom.
[65] 4. A határozat indokolása IV/2.2.2. pontjában (Indokolás [50] és köv.) szereplő utolsó bekezdésével kapcsolatban hangsúlyozom, hogy a jogszabálynak a felkészülési idő hiányával kapcsolatos hiátusa jogalkalmazás keretében alkotmányjogilag nem orvosolható.
Budapest, 2024. február 13.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[66] Egyetértek az elfogadott határozat rendelkező részével és az indokolás főbb irányával, ugyanakkor fontosnak tartom az üggyel kapcsolatban az alábbi alkotmányjogi jelentőségű összefüggés hangsúlyozását.
[67] 1. A bírói kezdeményezés – többek között – a KR. 2. § (1) bekezdése 2022. november 10. napja és 2023. január 11. napja között hatályban volt „a kereskedőnél készleten lévő” szövegrészével kapcsolatban fogalmazott meg alkotmányossági aggályokat.
[68] A támadott Kormány rendelet korábban is meghatározta azt, hogy a kereskedő milyen mennyiségű termék forgalmazására és árusítására köteles. Ezt az előírást a 451/2022. (XI. 9.) Korm. rendelet 3. § a) pontja akként módosította, hogy a kereskedő nem általában a „naponta legalább a hét adott napjára vonatkozó, 2021. évi átlagos napi” mennyiség árusítására köteles, hanem ezt a kötelezettséget „a kereskedőnél készleten lévő” mennyiségre kell alkalmazni. A jogszabályváltozást a 451/2022. (XI. 9.) Korm. rendelet írta elő, amely a Magyar Közlöny 183. számában, 2022. november 9-én éjjel jelent meg, és a jogszabály 5. §-a alapján a kihirdetést követő napon lépett hatályba.
[69] Az Alkotmánybíróság döntésének indokolása utal a Miniszterelnökséget vezető miniszter álláspontjára, amely szerint ez a támadott jogszabályváltozás valójában pontosító jellegű volt, és az volt a célja, hogy a kereskedők számára a szabályozás egyértelmű és kiszámítható legyen. Az Alkotmánybíróság ezt az álláspontot elfogadva állapította meg azt, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó kellő felkészülési idő követelményének sérelme e rendelkezés esetén nem vetődik fel, mert az új norma nem tartalmaz sem új, sem többletkötelezettséget.
[70] 2. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság követelménye. „A jogbiztonság pedig az államtól, és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetők és követhetők legyenek” {összefoglalóan: 20/2020. (VIII. 4.) AB határozat, Indokolás [67]; 9/2022. (V. 25.), Indokolás [28]}. Szintén a jogalkotó feladata az, hogy ha olyan fokú jogértelmezési zavar áll fenn, amely meghiúsítja a jogi norma céljának az elérését, a jogszabály módosításával tegye egyértelművé a jogszabályt a jogalkalmazók számára. A tárgyi ügyben megállapítható, hogy a jogalkotó a forgalmazási és árusítási volumen meghatározásakor e cél érdekében módosította és pontosította a jogszabályt. Az indítvány ugyanakkor meggyőző érveket hozott fel arra, hogy a jogszabályváltozás adott esetben a forgalmazás és árusítás kapcsán terhesebbé teheti a mennyiség tekintetében a már fennálló kötelezettséget. A viszonyítási alap változása – a jogszabály pontosító jellege mellett – a készleten lévő áru mennyiségének magasabb mértékű biztosítási kötelezettségét is eredményezheti.
[71] A jogszabályokban foglalt kötelezettségek kiszámíthatósága a jogállamiság részét képezi. Az a jogszabály sem kötelezheti azonban lehetetlenre a jogalanyokat, amely különleges jogrendben, a különleges jogrenddel összefüggésben tett intézkedést határoz meg, és éjjel kerül kihirdetésre, majd néhány órával később, még éjjel hatályba is lép. A jogalkotó által meghatározott kötelezettség mögötti cél, amely a különleges jogrend ideje alatt az élelmiszerekkel való ellátáshoz kapcsolódik, csak akkor érhető el, ha a kereskedők képesek a kötelezettségek teljesítésére. Önmagában a kötelezettség előírása még nem teszi képessé a kereskedőt a meghatározott értékesítési volumen biztosítására.
[72] 3. A módosított jogszabályban előírt kötelezettségek betartását hatósági eljárás során ellenőrzik és a kötelezettségek megszegéséhez szankciórendszer kapcsolódik. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből fakadó tisztességes hatósági eljárás követelménye kiterjed a tárgyi ügyben folytatott hatósági eljárásokra is. Jelen ügyben hangsúlyosnak tartom azt, hogy a kötelezettség teljesítését ellenőrző hatósági eljárás legyen alkalmas arra, hogy a kötelezettségek teljesítését az eljáró hatóság az ügy körülményeire tekintettel, teljes körűen értékelje. A támadott jogszabályban előírt kötelezettségek betartását ellenőrző eljárások során értékelni kell azt is, hogy a kereskedő a kötelezettségnek hogyan tett eleget, vagy egyáltalán eleget tudott-e tenni. Ennek vizsgálata az ellenőrzés során véleményem szerint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog érvényesülésének alapvető feltétele.
Budapest, 2024. február 13.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
alkotmánybíró
[73] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Budapest, 2024. február 13.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Réka alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[74] A határozat rendelkező részével és indokolásával egyetértek. Az indokolás kellő felkészülési idővel kapcsolatos megállapításaira vonatkozóan az alábbi kiegészítéseket tartom fontosnak megtenni.
[75] 1. A határozat indokolásában hivatkozik az Abh.-ra, amely olyan jogszabályok alkotmányosságát vizsgálta a kellő felkészülési idő alapján, amelyek kibocsátására veszélyhelyzettel összefüggésben került sor. A határozat maga is arra az álláspontra helyezkedik, hogy különleges jogrendben is biztosítania kell a jogalkotónak a jogállamiság követelményeit, így a kellő felkészülési idő érvényesülését. A kellő felkészülési idő alkotmánybírósági gyakorlatban kifejtett alkotmányos tartalma szerint „a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges »kellő idő«”, melynek „megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg” [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.]. Fontosnak tartom külön hangsúlyozni, hogy a kellő felkészülési idő így vett tartalma általános helyzetben és különleges jogrendben is ugyanaz. A 28/1992. (IV. 30.) AB határozattal kialakított teszt alkalmazása során többek között az adott jogszabály terjedelmétől, az érintett jogviszonyok volumenétől, kiterjedtségétől függően több szempontot kell értékelni annak mérlegelésekor, hogy a jogalkotó a kellő felkészülési idő alkotmányos követelményének megfelelően alkotta-e meg a jogszabályt. Ilyen szempont a veszélyhelyzet fennállása is, illetve – amit a határozat is említ –, hogy milyen okból áll fenn veszélyhelyzet. A mérlegelés figyelembe veheti a veszélyhelyzet elrendelésének okait és körülményeit is, amire tekintettel egy adott jogszabálynál egyes esetben a kellő felkészülési idő akár szélsőségesen kevés is lehet, míg más okból elrendelt veszélyhelyzetben, más körülmények között egy más szabályozási tárgyú jogszabállyal összefüggésben a szélsőségesen kevés felkészülési idő adott esetben nem felel meg a kellő felkészülési idő követelményének. A mérlegelés magától értetődően figyelembe veszi azt is, hogy az Alaptörvény 52–53. cikke különleges jogrend idejére felhatalmazást ad a kormánynak rendkívüli jogalkotásra és rendkívüli intézkedések meghozatalára, amely sürgős, akár azonnali intézkedések bevezetését is indokolttá teheti.
[76] 2. Az Abh. kapcsán kiemelendőnek tartom, hogy az Alkotmánybíróság az Abh. alapjául fekvő konkrét ügyben, annak sajátosságára figyelemmel és azzal szoros összefüggésben állapította meg, hogy a kellő felkészülési idő hiánya nem vezetett a jogállamiság sérelmére. Az Abh. egy olyan jogszabállyal kapcsolatban vizsgálta a kellő felkészülési időt, amely tartalmilag korábban már hatályban volt. Ahogy az Abh. fogalmazott: „a Módtv. és az R3. által megtartott szabályozások, amelyek már „normál jogrendben” születtek tartalmuknál fogva – mivel megtartják a korábbi szabályozást – szintén nem teszik értelmezhetővé a kellő idő követelményét” (Abh. Indokolás [104]). Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozata is hasonló álláspontra helyezkedett: „Nincs alkotmányossági szempontból értékelhető jelentősége a felkészüléshez biztosított kellő időnek abban az esetben, ha a vizsgált rendelkezés valamely, már korábban hatályba lépett szabályozással azonos tartalmú. […] A [Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény] 46. § támadott (1) bekezdésében meghatározott illetményalap mértéke tehát 2002 óta nem változott, s így e szabályozás alkalmazására a jogalkotónak nem kellett felkészülési időt biztosítania.” (210/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1719.) Az Abh. ezzel összhangban, kifejezetten arra tekintettel, hogy a norma – bár más jogforrási szinten – tartalmilag ismert volt a jogalanyok előtt, állapította meg azt, hogy a formailag új, ám tartalmilag azonos rendelkezés kapcsán a kellő felkészülési idő nem sérült annak ellenére, hogy a jogalkotó a norma azonnali hatályba lépéséről rendelkezett. Az Abh. megállapítása tehát nem a különleges jogrend létéből fakadt, hanem a vizsgált normák tartalmilag egyező voltából. Ebből következően a kellő felkészülési idő biztosításának elmaradása ilyen esetben csak az Abh.-ban vizsgált körülmények együttes fennállása esetén lehet indokolt.
Budapest, 2024. február 13.
Dr. Varga Réka s. k.,
alkotmánybíró
[77] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Budapest, 2024. február 13.
Dr. Handó Tünde s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Miklós alkotmánybíró különvéleménye
[78] 1. A határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjához kapcsolódó indokolás lényegi eleme, hogy a KR. 2. §
(1) bekezdése 2022. november 10. napján hatályba lépett rendelkezésének „a kereskedőnél készleten lévő” szövegrésze azért nem sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság elvéből levezetett kellő felkészülési idő tilalmát, mert az új normatartalom lényegében csak szövegpontosítást jelent, a jogalkotó sem új kötelezettséget, sem többletkötelezettséget nem írt elő, ezért „a módosítás nem veti fel a felkészülési idő tesztje alkalmazásának a szükségességét, illetve lehetőségét, hiszen hiányzik belőle annak előfeltétele, az új vagy többletkötelezettség előírása” (lásd: Indokolás [49]).
[79] Álláspontom szerint a fenti megállapítás az indítványozó bíró által megállapított tényállással ellentétes, téves feltevésből indul ki, az abból levezett konklúzió is téves.
[80] A felkészülési idő elegendő voltának megítéléséhez a támadott jogszabályi rendelkezés módosítás előtti és utáni szövegállapota alapján kell megállapítani azt, hogy a jogalkotó új, vagy többletkötelezettséget rótt-e a norma címzettjeire. Ennek megítélése során véleményem szerint sem a jogalkotó szándékának – például, hogy szövegpontosítást végezzen –, sem a módosítás terjedelmének – az hány szóra, mondatra terjed ki –, sem egyéb szempontnak nincs jelentősége, csak annak, hogy a norma címzettjeinek jogi helyzetére a változás milyen hatást gyakorol. Amennyiben megállapítható új, vagy többletkötelezettség előírása, akkor a felkészülési idő megfelelőségét vizsgálni kell.
[81] A módosítást megelőző – az indokolás szóhasználatában „bázisnak” tekintett – szövegállapot szerinti kötelezettség mértékének pontos ismerete és körültekintő értékelése tehát kulcsfontosságú annak eldöntéséhez, hogy a módosítás járt-e többletkötelezettség előírásával. Jelen esetben ennek az előkérdésnek a tisztázása az indokolásból nem olvasható ki, csak annak eredménye jelenik meg, akként, hogy nem járt a módosítás többletkötelezettség előírásával. Ennek azonban éppen az ellenkezője, az érintett termékek árusítási volumenének jelentős növelése következik a bíróság (és a hatóság) által megállapított tényállásból. Az indítványozó bíró előtt folyamatban lévő ügy tárgyát képező közigazgatási határozatban szereplő kimutatás szerint ugyanis mindazon termékek esetében, amelyek miatt a bírságot kiszabta a hatóság, a hét adott napjára vonatkozó új rendelkezés szerinti készlet mennyiség több, mint a korábbi rendelkezések szerint számított napi átlagos mennyiség.
[82] A kötelező árusítási mennyiség növelésének indokoltsága felvetődött a KR.-rel kapcsolatos, de a kellő felkészülési időtől eltérő alkotmányossági kérdéseket vizsgáló 3004/2024. (I. 12.) AB határozatban is. Abban az ügyben a bírói kezdeményezésben rögzített tényállás szerint az ellenőrzéssel érintett kereskedő az ellenőrzés napján az érintett hatósági áras termékekből rendelkezett legalább akkora mennyiséggel, ami megfelelt a 2021., illetve a 2022. évi a hét adott napjára vonatkozó átlagos értékesített mennyiségnek (tehát a módosítás előtti rendelkezéseknek), de nem felelt meg a módosítás utáni mennyiségi többlet követelményeknek. E döntésében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „a szerződési szabadságba történő, az ársapkás termékek forgalmazási volumenjének növelésére irányuló beavatkozás tárgyilagos mérlegelés szerinti észszerű indokkal bírt” (Indokolás [45]). Ez összhangban állt az abban az ügyben beszerzett miniszteri állásfoglalással, miszerint: „indokolttá vált, hogy az Árrendelet nagyobb készletmennyiség tartására kötelezze a kereskedőket, ezzel biztosítva, hogy a megnövekedett vásárlói igények kielégítésre kerüljenek.”
[83] A módosítás tehát véleményem szerint a forgalmazási volumen növekedését, azaz többletkötelezettséget jelentett.
[84] 2. Az előzőekben írtakból azonban álláspontom szerint nem következik szükségszerűen – még a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti kifejezetten rövidnek mondható időtartam ellenére sem – az alaptörvény-ellenesség az alábbi indokok alapján.
[85] Egyetértek a határozat azon megállapításával, hogy normál jogrendben is a „gyakorlat részét képezi 1992 óta továbbá, hogy kellő súlyú indokon nyugvó kivételes esetben az azonnali hatálybalépés még a különleges jogrendbeli minősítő körülmények hiányában sem feltétlenül sérti a kellő felkészülési idő követelményét”.
[86] A jelen ügyben ráadásul a jogalkotó mozgástere – különleges jogrendi állapotról lévén szó – nyilvánvalóan nagyobb, ugyanis: „Veszélyhelyzetben azonnali intézkedések szükségesek, amelyekre nem lehet előre felkészülni.” {Abh., Indokolás [104]; valamint hasonlóan: 3327/2022. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [43]}
[87] Az Alkotmánybíróság gyakorlata az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó követelmény megsértésével kapcsolatos mérlegelés során – erre a határozat is utal – jelentőséget tulajdonít annak is, hogy a norma megsértésének mi a jogkövetkezménye: „Ellentétes a jogállamiság elvével, ha a kellő felkészülési idő hiányából eredően a jogszabály címzettjei a megváltozott rendelkezéshez való alkalmazkodás rendkívüli nehézsége miatt nyilvánvalóan, illetve az új szabályozás megismerhetőségének hiányában valószínűsíthetően jogsértő helyzetbe kerülnek; különösen, ha emiatt joghátrányok is érik (érhetik) őket.” {6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [239]; 3003/2020. (II. 4.) AB határozat, Indokolás [54]}
[88] Erre figyelemmel úgy vélem, hogy amennyiben a norma címzettjének a rendelkezésére áll a hatékony jogorvoslat lehetősége, olyan eljárási garanciák, amelyek biztosítják, hogy nem éri hátrány, ha önhibáján kívül nem tud eleget tenni az új vagy többletkötelezettséget jelentő jogszabályi előírásnak, eljuthatunk oda, hogy különleges jogrendben nem sérül az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levezetett felkészülési idő követelménye még akkor sem, ha a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti időtartam kirívóan rövid.
[89] A jelen esetben üzletenként és termékcsoportonként eltérő szerződéses feltételekről, valamint olyan termékcsoportokról van szó, amelyekhez való hozzáférés lehetősége is különböző, a hatósági ellenőrzéseknek a módosítás hatálybalépéséhez viszonyított időpontja is jelentős eltéréseket mutat. Amint az a határozatból is kiderül adott esetben az is elképzelhető, hogy akár rövid idő alatt is beszerezze a kereskedő a norma szerinti mennyiséget. Ilyen heterogén élethelyzetek vizsgálatára az adott esetben a megfelelő eljárási keretek között csak a jogalkalmazó képes.
[90] Mindebből következően álláspontom szerint az elutasításhoz egy olyan, a KR. 3. § (2) bekezdésének alkalmazásával összefüggő alkotmányos követelmény megállapítása mellett juthatott volna el az Alkotmánybíróság, amely a jogalkalmazónak – a támadott normák hatályvesztése miatt immár praktikusan a bíróságoknak – a mérlegelésére bízta volna azt, hogy terheli-e önhiba a kereskedőt, amennyiben nem tett eleget a KR. módosításából következő többletkötelezettségnek, s ennek függvényében indokolt volt-e a bírság kiszabása.
[91] Ilyen tartalmú alkotmányos követelmény megfogalmazása esetén tudtam volna támogatni a rendelkező rész
1. és 2. pontjában írt elutasítást.
Budapest, 2024. február 13.
Dr. Juhász Miklós s. k.,
alkotmánybíró
[92] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2024. február 13.
Dr. Schanda Balázs s. k.,
alkotmánybíró
. |