a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 80. § (1) bekezdés második mondata

A döntés szövege:

Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

Az Alkotmánybíróság a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 80. § (1) bekezdés második mondatának „elsősorban a megelőző eljárásban kirendelt” fordulata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.

[35] 2.4. Összefoglalva a Kp. és a Pp. szakértői bizonyításra vonatkozó rendelkezéseiből az alábbi megállapítások tehetők: 1. a hatóság által kirendelt szakértő főszabályként a közigazgatási perben is megőrzi szakértői státusát, ezért a megelőző eljárásban benyújtott szakvélemény kiegészítése, pontosítása a közigazgatási perben a bizonyítási eljárás részeként értékelendő; 2. a peres felek ugyanakkor a közigazgatási perben a Pp. általános szabályai szerint kifogásolhatják a szakvélemény tartalmát; 3. a hatósági eljárásban kirendelt szakértő szakvéleményének aggályossága a Pp. általános szabályai szerinti eljárási rendben másik szakértő kirendeléséhez vezetnek; 4. amennyiben a közigazgatási perben a megelőző eljárásban felmerült szakkérdéshez képest más irányú szakismeretet igénylő kérdések merülnek föl, úgy szintén a Pp. általános szabályai szerint kerülhet sor szakértői bizonyításra, és ez a helyzet nem teszi szükségessé a megelőző eljárásban részt vett szakértő perbeli kirendelését; 5. végül értelemszerűen érvényesülnek a Pp. általános szabályai abban az esetben, amikor a megelőző eljárásban kirendelt szakértő kizárására kerül sor.

[36] 3. Az Alkotmánybíróság a szabályozási környezet áttekintését követően az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét vizsgálta, vagyis azt ítélte meg, hogy a Kp. 80. § (1) bekezdés indítvánnyal támadott „elsősorban” fordulata megfelel-e a normavilágosság követelményének. Ehhez az Alkotmánybíróság e területen kialakított gyakorlatát vette alapul.

[37] 3.1. A 9/1992. (I. 30.) AB határozat szerint a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is (ABH 1992, 59, 65). A 26/1992. (IV. 30.) AB határozat arra mutatott rá, hogy a jogszabály értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalma is a jogbiztonságból fakadó követelmény (ABH 1992, 135, 142). Az idézett megállapításokat az Alaptörvény hatályba lépése után – a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat indokolása [28]–[34] bekezdésében foglaltak alapján – egyetértően idézte és megerősítette egyebek mellett a 24/2013. (X. 4.) AB határozat (Indokolás [48]) és a 3098/2016. (V. 24.) AB határozat (Indokolás [30]).
[38] Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint „[a]lkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései annyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő” {1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672–674; 3047/2013. (II. 28.) AB határozat, Indokolás [18]}. Tehát az Alkotmánybíróság a nem kellő pontossággal megfogalmazott jogszabályi rendelkezés esetében sem állapítja meg automatikusan a jogbiztonság sérelmét, ha a törvényi rendelkezés bizonytalansága a törvény alkalmazása során feloldható [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142]. A 24/2013. (X. 4.) AB határozat e megállapításokat megismételve és megerősítve kiemelte azt is, hogy „[a]z Alkotmánybíróságnak a norma egyértelműségének követelményével kapcsolatos eddigi gyakorlata szerint a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. A jogszabály-értelmezési nehézségeket általában a jogalkotói vagy jogalkalmazói jogszabály-értelmezés eszközeivel kell felszámolni” {Indokolás [49], lásd összefoglalóan: 3098/2016. (V. 24.) AB határozat, Indokolás [30]–[33]}. A szabályozás mindaddig nem sérti a normavilágosság elvét, amíg nem minősül a jogalkalmazó számára értelmezhetetlennek, illetőleg nem nyílik lehetőség a túlzottan általános megfogalmazás miatt szubjektív, önkényes jogalkalmazásra {3/2016. (II. 22.) AB határozat, Indokolás [11]}.

[39] 3.2. A jelen ügyben a normavilágosság követelményével összefüggésbe hozható aggály nem áll fenn: a Kp. 80. § (1) bekezdés második mondata „elsősorban” fordulatának normatartalma – a jelen határozat IV/2. pontjában (Indokolás [25]) kifejtettek szerint – az Ákr., a Pp. és a Kp. szakértői bizonyításra vonatkozó szabályanyagának együttes alkalmazásával megállapítható. Eszerint a Pp. szakértői bizonyításra vonatkozó általános szabályai rendezik a szakértői bizonyítás alternatíváit, az egyes módozatok alkalmazási feltételeit, valamint a szakértő személyével, illetve a szakértői vélemény tartalmával összefüggő aggályok igazoltsága esetén annak jogkövetkezményeit. A Kp. vizsgált szabálya a közigazgatási per sajátosságaira tekintettel állapít meg eltérést, azzal azonban, hogy e speciális szabály nem zárja ki a Pp. általános előírásai perbeli alkalmazását. A Kp. vitatott fordulata tehát a megelőző eljárásban részt vett szakértő közigazgatási perben történő kirendelésének feltételét teremti meg, azonban perbeli kirendelését követően a Pp. általános szabályai érvényesülnek. A Kp. 80. § (1) bekezdés második mondat „elsősorban” fordulatának normatartalma a megelőző eljárásban részt vett szakértő jogintézményével áll kapcsolatban, amely jogintézmény ugyanakkor elhelyezhető a szakértői bizonyítás rendszerében, megállapítható a többi szakértői módozattal összefüggő viszonya.
[40] Mindezek alapján az indítvány az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével összefüggésben nem megalapozott.

[41] 4. Az indítvány szerint a Kp. támadott 80. § (1) bekezdés második mondatának „elsősorban a megelőző eljárásban kirendelt” fordulata az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglaltakkal is ellentétes. Ennek oka a bírói indítvány szerint, hogy leszűkíti a bíróság mozgásterét a perbeli bizonyítás során, csupán akkor rendelhető ki ugyanis új (a megelőző eljárásban eljáró szakértő személyétől eltérő) igazságügyi szakértő, ha a szakértői vélemény tartalma a megelőző eljárásban eljáró szakértő nyilatkoztatása után továbbra is aggályos. Az indítvány – hivatkozva az Alkotmánybíróság 7/2013. (III. 1.) AB határozatára – a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét annak részjogosítványa, a hatékony bírói jogvédelem sérelmével is összefüggésbe hozza. Az Alkotmánybíróság ez alapján eljárása során először az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéssel (fair trial) összefüggésben már kialakított dogmatikáját tekintette át, kitérve a „tisztességes eljárás” követelményének alkotmányos tartalmára; valamint annak – korlátozhatóság szempontjából is meghatározható – részjogosítványaira (a határozat indokolásának IV/4.1. pontja, Indokolás [42] és köv.); ezt követően elemezte az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében deklarált hatékony bírói jogvédelem követelményének bizonyításra vonatkozó alkotmányos tartalmát (a határozat indokolásának IV/4.2. pontja, Indokolás [47] és köv.), majd megvizsgálta, hogy a Kp. indítvánnyal támadott fordulata megfelel-e a méltányos, tisztességes eljáráshoz való jog és a hatékony bírói jogvédelem követelményének (a határozat indokolásának IV/4.3. pontja, Indokolás [51] és köv.).

[42] 4.1. Az Alkotmánybíróság a tisztességes (méltányos) eljárás alkotmányos követelményének dogmatikáját a 6/1998. (III. 1.) AB határozatában foglalta össze: „a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. […] Egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása mellett lehet az eljárás méltánytalan vagy igazságtalan, avagy nem tisztességes.” {6/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 91, 95, megerősítette: 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [31]; 3/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [59] és [73]}
[43] Eszerint tehát a tisztességes eljáráshoz való jog nem csupán egy-egy eljárási szabály megsértésének, hanem a bíróság előtti eljárás egészének értékelését jelenti.
[44] E gyakorlatát fenntartva, az Alkotmánybíróság a 3046/2019. (III. 14.) AB határozatában a tisztességes eljáráshoz való jog részjogosítványait a következőképpen bontotta ki: „Az ítélkezés minőségét meghatározó követelmények egy részét közvetlenül az Alaptörvényben szabályozott, a tisztességes eljáráshoz való jog nevesített részjogosítványának is tekinthető intézményi és eljárási garanciák jelentik {így a törvény által létrehozott bíróság, a bírói függetlenség és pártatlanság kívánalma, a tárgyalás igazságossága, nyilvánossága és az észszerű határidőn belüli elbírálás követelménye, lásd: 22/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [49]}. A végső soron szintén a tisztességes eljáráshoz való jogra mint »anyajogra« visszavezethető, azzal logikai kapcsolatban álló jogosultságok egy másik csoportja önálló alapjogként került megfogalmazásra az Alaptörvényben [pl. az ártatlanság vélelme, a védelemhez való jog, lásd: Alaptörvény XXVIII. cikk (2)–(3) bekezdései]. Vannak továbbá a tisztességes eljáráshoz való jogból levezethető, az Alaptörvényben nem nevesített, de az Alkotmánybíróság által elismert részjogosítványok is {pl. a fegyveregyenlőség követelménye, lásd: 22/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [49], az indokolt bírói döntéshez való jog, lásd: 7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [28]–[34]}. E jogosítványokat az eljárási törvények több esetben külön szabályokkal megerősítik és részletszabályokkal kibontják.” (Indokolás [48])
[45] A korlátozhatóság oldaláról közelítve egyes eljárási szabályok, eljárási garanciák sérelme csak az abszolút, tehát korlátozhatatlannak minősített generális alapjog sérelme oldaláról vizsgálhatóak. Tehát értékelés eredménye, hogy az eljárási szabály megsértése összességében méltánytalanná, „tisztességtelenné” tett-e az eljárás egészét. „Ilyen esetben azt kell mérlegelni, hogy az állított jogsértés olyan jellegű és súlyú volt-e, amely összességében, az eljárás egészét tekintve nem volt méltányos az indítványozóra nézve, és ezért a tisztességes eljáráshoz való jog – mint a vizsgált eljárás egészére vetített alapjog – sérült.
Egyes […] részjogosítványok vagy arra visszavezethető jogosultságok [a 14/2002. (III. 20.) AB határozat szóhasználatával élve: »összetevők«, »kívánalmak« (ABH 2002, 101, 109)] szintén abszolút jellegűek abban az értelemben, hogy megsértésük lényegében – mivel maguk is mérlegelés eredményei – automatikusan alaptörvény-ellenesség megállapítására vezet (pl. a pártatlan bírósághoz való részjogosultság sérelme, amely megállapítása esetén nem igazolható).
Más részjogosítványok és nevesített alapjogok korlátozása azonban nem feltétlenül jelent abszolút értelemben alaptörvény-ellenességet {pl. a tárgyalás tartásához való jog, lásd 3027/2018. (II. 6.) AB határozat, Indokolás [33]–[50]}. A »tisztességes eljáráshoz való jog részét képező részjogosultságok […] korlátozására az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe foglalt, szigorú követelményeket támasztó szükségességi-arányossági teszt alkalmazásával lehetőség van« {17/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [103]}.” {3046/2019. (III. 14.) AB határozat Indokolás [49]–[51]}.
[46] Az Alkotmánybíróság a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog generális alkotmányos tartalmához és részjogosítványaihoz fűzött gyakorlatának bemutatását követően az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó, bizonyításra vonatkozó követelmények vizsgálatára tért át.

[47] 4.2. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése „egy processzuális alapjogot tartalmaz, amely elsősorban a bírósági eljárással szemben támasztott eljárási garanciák rendszerét jelenti” {3296/2018. (X. 1.) AB határozat, Indokolás [42]}.
[48] A 3223/2018. (VII. 2.) AB határozatban az Alkotmánybíróság deklarálta, hogy a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés] nem azonosítható a tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal, amelyet az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése garantál (Indokolás [34]).
[49] Az Alkotmánybíróság a bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálata során született 3104/2014. (IV. 11.) AB végzésében a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog és a szabad bizonyítás közötti összefüggés lényegét a következőképpen foglalta össze. Elsősorban megállapította, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése „kifejezett módon nem rögzít semmilyen elvárást a bizonyítás rendszerét, szabályait, a bizonyítékok kizárását illetően”. Ezt követően deklarálta: „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bizonyítási rendszer, a konkrét bizonyítási szabályok kialakítása a jogalkotó feladata, melyet a jogalkalmazó bíróságok értelmeznek. A bizonyításra vonatkozó rendelkezések szoros összefüggést mutatnak a tisztességes eljáráshoz való joggal, ám ezen alapjog, továbbá más alapjogok (például a magánszféra védelme, emberi méltóság védelme, kínzás tilalma, védelemhez való jog) és alkotmányos rendelkezések (különösen a jogállamiság tétele) által kijelölt kereteken belül a jogalkotó nagyfokú szabadságot élvez ezek meghatározása során.” {3104/2014. (IV. 11.) AB végzés, Indokolás [17]–[19]}
[50] Az Alkotmánybíróság 3174/2014. (VI. 18.) AB határozatában szabad bizonyításra vonatkozó gyakorlatát a következőkkel egészítette ki: „a jogalkotó mérlegelésének eredményeképpen kialakult bizonyítási rend – amennyiben az más alkotmányos követelményeknek is megfelel – alkalmazása elvárható a hatóságoktól, a bíróságoktól. Az ügyfelek, peres felek számára sem annak terhessége, sem vélt kedvezősége esetén nem térhet el a hatóság vagy bíróság attól a törvényi parancstól, amely számára meghatározza, hogy mely bizonyítékot vehet adott ügyben figyelembe.” {3174/2014. (VI. 18.) AB határozat, Indokolás [17] és [19]} Tehát a törvényalkotó előre meghatározza a lehetséges bizonyítási eszközök körét, amelyek alkalmazását azután a perbeli állításait bizonyító fél saját belátása szerint indítványozza vagy mellőzi a bíróság előtt.

[51] 4.3. Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett vizsgálnia, hogy a megelőző eljárásban eljáró szakértő közigazgatási perben történő kirendelését előíró szabály sérti-e a hatékony bírói jogvédelmet, ezen keresztül érinti-e az eljárás (közigazgatási per) fair jellegét. Az Alkotmánybíróság – áttérve a támadott rendelkezés és annak szabályozási környezete alkotmányossági vizsgálatára – elsőként a bizonyítás (ezen belül a szakértői bizonyítás) közigazgatási perre vonatkozó szabályozását elemezte. Mivel a bírói indítvány valójában a Pp. szakértői bizonyításra vonatkozó szabályozásához viszonyítva állítja a Kp. támadott fordulatának alaptörvény-ellenességét, az Alkotmánybíróság szükségesnek tartotta a vizsgálat során szem előtt tartani a Pp. hivatkozott rendelkezéseit, továbbá rámutatni a közigazgatási per sajátosságaira. Az indítvány tartalmához illeszkedve ezúton ítélhető meg ugyanis, hogy a Kp. támadott fordulata az általános polgári perre vonatkozó jogszabályokhoz képest a fél számára méltánytalan, a bírói jogvédelmet megkérdőjelező szakértői bizonyítást vezetett-e be a közigazgatási perbe.
[52] Az Alkotmánybíróság a Kp. 80. § (1) bekezdés második mondatának vizsgálata során – figyelemmel az Alaptörvény 2019. január 1-jével hatályos 28. cikk második mondatára – áttekintette a Kp. javaslatához fűzött indokolást, amely a megelőző eljárásban kirendelt igazságügyi szakértő alkalmazásával összefüggésben a következőket tartalmazza. „A törvény a perben kirendelt szakértővel azonosítja a megelőző eljárásban kirendelt szakértőt, a háttérszabályként érvényesülő polgári perrendtartás rendszerén keresztül azonban azt is biztosítja, hogy a felperes a szakvéleményt támadja, amire a szakértővel szemben fennálló kizárási okok alapján, illetve a jogszabályban a szakvéleménnyel szemben támasztott követelmények megsértésre hivatkozással van elsősorban lehetőség. A felmentett vagy a perből kizárt szakértő helyett a bíróság hivatalból másik szakértőt rendel ki. Aggályos szakvélemény esetében, ha annak oka a szakértő által adott felvilágosítás után sem volt megszüntethető, a felek a perben új szakértő kirendelését indítványozhatják. A perrendtartás a felperes számára a közigazgatási eljárás során elkészült szakértői vélemény megkérdőjelezését teszi lehetővé, nem pedig lecserélését.”
[53] Mivel az indítványozó kifejezetten a polgári perben irányadó eljárási garanciák hiányát kéri számon a Kp. támadott rendelkezésén, az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett a közigazgatási per sajátosságait, amelyek a szakértői bizonyítás ezen eltérő szabályainak megalkotását indokolják.
[54] A régi Pp. rendszeréhez képest a Kp., vagyis a közigazgatási perjog kodifikálása, lehetőséget teremtett arra, hogy a jogalkotó olyan eljárási szabályokat alkosson, amelyek a közigazgatás valamennyi cselekvésével szemben alkalmasak a hatékony jogorvoslat (jogvédelem) biztosítására.
[55] A közigazgatási pernek a polgári perhez képest közhatalmi jellegű eljárási előzménye van: a közigazgatási eljárásban egymással eljárási (főként hierarchizált, alaki) jogviszonyban álló felek kerülnek át bíróság előtti, mellérendelt pozícióba. A közigazgatási hatósági eljárás sajátosságai, összefüggésben az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből eredő részjogosítványokkal, hatással vannak az érdemi döntés bírósági felülvizsgálatára, annak minőségére. Vagyis a közigazgatási per sajátos jellemzőit determinálják.
[56] Az Alkotmánybíróság a közigazgatási per jellemzőit, valamint a közigazgatási eljárás sajátosságait vizsgálva a következőket hangsúlyozta.
[57] Az Alkotmánybíróság 3174/2014. (VI. 18.) AB határozata szerint „maga a per tárgya a határozat törvényességének felülvizsgálata, így a bíróságnak a perben azt kell vizsgálnia, hogy a hatóság megtartotta-e a közigazgatási eljárás, ezen belül a bizonyítékok felhasználására vonatkozó szabályokat is” {3174/2014. (VI. 18.) AB határozat, Indokolás [16]}.
[58] Az Alkotmánybíróság 3223/2018. (VII. 2.) AB határozatában bírói indítvány alapján eljárva elemezte a közigazgatási hatósági eljárás sajátosságait. „Szükséges emlékeztetni a hatósági eljárások sajátos jellemzőjére is. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálya alatt is fenntartotta azon megállapítását, miszerint »a hatósági eljárások a közhatalom birtokában lévő állami szerv által folytatott, célhoz kötött, vizsgálati jellegű eljárások« {165/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 478, 520; idézi: 3342/2012. (XI. 19.) AB határozat, Indokolás [13]}. Az idézett döntésben a testület a hivatalbóli eljárás sajátosságaival jellemezte a hatósági eljárást és a jogszabályokban megnyilvánuló közérdek közhatalom útján történő érvényesítését. Megállapította, hogy a kötelező vizsgálati jelleg különbözteti meg a közigazgatási eljárást a polgári, avagy a büntetőeljárás sajátosságaitól: a döntés alapját képező tényállást és annak valódiságát az eljárásban egyéni érdekeltség nélküli, de a köz érdekében fellépő hatóság köteles feltárni és bizonyítani. A közigazgatási szerv dönti el, hogy melyek a döntés meghozatalához szükséges, és melyek az irreleváns tényállási elemek. Jogállami körülmények között ugyanakkor a jogalkotó a közigazgatási hatósági eljárások esetében nem írhat elő a fair eljáráshoz való joggal ellentétes, az ügyfél és más érintett személy érdekeit teljes mértékben figyelmen kívül hagyó eljárási rendet [165/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 478, 520].
A közigazgatási szerv a jogalkalmazás során, a konkrét eljárásaiban sem hagyhatja figyelmen kívül az ügyfél jogait, egyidejűleg kell teljesítenie közérdekvédelmi és szubjektív jogvédelmi funkcióját.” (Indokolás [30]–[31])
[59] E döntésében az Alkotmánybíróság deklarálta a XXIV. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes hatósági eljáráshoz való jog részét képező nyilatkozattételi és védekezéshez való (ügyféli) jog bizonyítási eljárásra vonatkozó jelentőségét: „Az iratbetekintés ahhoz a követelményhez igazodik, hogy az ügyfél jogait gyakorolni, kötelezettségeit teljesíteni tudja. A vizsgálati típusú eljárásokban e jog biztosítja, hogy a hatóság jogi álláspontjával szemben az ügyfél szükség szerint ki tudja alakítani a nyilatkozatai, észrevételei, indítványai tartalmát, a hivatalból indított, felelősséget megállapító hatósági eljárásokban pedig védekezését. Ennek megfelelően a tisztességes hatósági eljáráshoz való jognak szerves részét képezi a nyilatkozattételhez és – olyan szakigazgatási eljárásokban, amelyek retrospektív szemléletű ellenőrzést folytatnak le és bírság kiszabásához is vezethetnek – a védekezéshez való jog. E nyilatkozattételhez és védekezéshez való jog érvényesülése feltételezi, hogy az ügyfél (adózó) megismerhesse a hatóság bizonyítási eljárását, az annak keretében beszerzett okirati és egyéb bizonyítékokat, amelyekre a hatóság az ügyfelet érintő döntéseit alapozza.” {3223/2018. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [36]}
[60] A közigazgatási hatósági eljárás és közigazgatási per összefüggését Magyary Zoltán a következőképpen foglalta össze: „[K]özigazgatási eljárásban a közigazgatási hatóság és a magánfél állnak egymással szemben, de a hatóság nemcsak fél, hanem egyúttal a közérdek képviselője és ő is dönt”; tehát a hatóság dönt „olyan ügyben, amelyben ő az egyik érdekelt fél. A közigazgatási fellebvitel során az eljáró hatóság változik, de a hatóság és a felek viszonya ugyanaz marad. A közigazgatási bíráskodás ezzel szemben azt jelenti, hogy a közigazgatási hatóság és a felek közti jogvitát egy olyan harmadik dönti el, aki a közigazgatástól és a felektől egyaránt független, és a bírói függetlenségnek ugyanazokat a biztosítékait élvezi, mint a rendes bíróságok.” (Forrás: Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás – A közigazgatás szerepe a XX. század államában. A magyar közigazgatás szervezete, működése és jogi rendje. Budapest, Magyar Királyi Egyetemi Nyomda, 1942, 624–625. mtdaportal.extra.hu/books/magyary_zoltan_magyar_kozigazgatas.pdf)
[61] Mindebből az a következtetés adódik tehát, hogy az ügyfél – a közigazgatási per oldaláról nézve – nem a megelőző eljárás elszenvedője, hanem annak aktív, jogokkal felruházott részese. Így már a közigazgatási szakaszban lehetősége van a szakértői bizonyítással kapcsolatos nyilatkozatai, észrevételei megtételére.
[62] A közigazgatási perhez képest „előzmény nélküli” polgári perben felmerülő szakkérdés tisztázására, bizonyítására kizárólag a perben kirendelt szakértő útján nyílik lehetőség (kivételt képezhet ez alól a Pp. 306. §-a alapján más eljárásban kirendelt szakértő alkalmazása). E garancia közigazgatási perben történő érvényesülésének vizsgálata keretében az Alkotmánybíróság a következő megállapításokat tette.
[63] A közigazgatási per sajátossága elsősorban annak céljával igazolható: a közigazgatási bíróság ugyanis nem csupán szubjektív jogvédelemre hivatott, hanem alkotmányos rendeltetése a közigazgatás feletti törvényességi felülvizsgálat is. Tekintettel arra, hogy az eljárás célja más, a bizonyítás céljának is ehhez kell illeszkednie. A közigazgatási per tárgya, szakértői véleményre alapított közigazgatási döntés vizsgálata esetén, ugyanis a hatóság döntését közvetlenül befolyásoló bizonyíték (tartalma és beszerzése) törvényességének vizsgálata, figyelembe véve annak megalapozottságát. Különös tekintettel arra, hogy a Kp.-beli bizonyítási eszközökhöz képest speciális szakértelmet igényel. Az Alkotmánybíróság a szakértő és szakhatóság jogintézményének hatósági eljárásban betöltött jelentőségével összefüggésben a 4/2019. (III. 7.) AB határozatában a következőket hangsúlyozta: „Hatósági eljárási alapelv, hogy csak akkor van szükség az eljáró hatóságon kívüli hatóság (szakhatóság), szakértő megkeresésére, ha az adott szaktudás nem áll rendelkezésre az adott hatóságnál, vagy ha a jogszabály maga rendelkezik arról, hogy valamely szervet kötelező megkeresni” (Indokolás [55]).
[64] Figyelemmel tehát a megelőző eljárás és a közigazgatási per megkerülhetetlen összefüggéseire, a közigazgatási per céljára és arra a tényre is, hogy a közigazgatási pert kezdeményező fél részese volt a megelőző eljárásnak is, a Kp. indítvánnyal támadott 80. § (1) bekezdés második mondata „elsősorban a megelőző eljárásban kirendelt” fordulata összességében és a szabályozás szintjén nem teszi a közigazgatási pert méltánytalanná a fél számára. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében deklarált tisztességes bírósági eljáráshoz való jogból nem következik, hogy a közigazgatási per fair (méltányos) jellege csupán új szakértői vélemény beszerzésével lenne megőrizhető. Az indítvány szerinti költség-hatékonyság, avagy az egyes peres eljárásoknak a Kp. 80. § (1) bekezdésén alapuló esetleges elhúzódása a szabályozás szintjén nem, csak konkrét, egyedi eljárások kapcsán vizsgálható. Abban az esetben ugyanis, ha a megelőző eljárásban benyújtott szakvélemény esetleges ellentmondásai, hiányosságai a közigazgatási perben a korábbi szakértő szóbeli avagy írásbeli (kiegészítő) szakvéleményével tisztázhatók, úgy a peres eljárás nem feltétlenül eredményez költségtöbbletet, és nem növeli szükségtelenül a pertartamot sem.
[65] A vizsgált szabályozás nem akadályozza azt, hogy a bíróság elvégezze a közigazgatási döntés törvényességének teljes körű vizsgálatát, ideértve a támadott szakértői vélemény tartalmát is. A támadott fordulat nem zárja ki új szakértő kirendelésének indítványozását abban az esetben, ha a szakértő által adott kiegészítés, felvilágosítás sem szünteti meg a peres fél kellően alátámasztott aggályait. A Kp. és a Pp. szabályai alapján a szakértői vélemény megkérdőjelezhető, újabb szakértő kirendelése sem tiltott, vagyis nincs kivéve a bizonyítékok rendszeréből. A jogalkotó a Kp. vonatkozó szabályának megalkotásával nem zárta ki a jogkérdésben történő bírói felülvizsgálatot, nem szűkült ugyanis a közigazgatási határozat megalapozottsága szempontjából szükséges bizonyítási eljárás lefolytatása. Ezt támasztja alá egyebekben a Pp. 276. § (3) bekezdése is, amely deklarálja, hogy a bíróság nincs kötve a peres fél által előterjesztett bizonyítási indítványhoz, a bizonyítás felvétele tárgyában hozott határozatához. A Pp. 276. § (5) bekezdése ezt kiegészíti: „A bíróság mellőzi a bizonyítás elrendelését vagy a már elrendelt bizonyítás lefolytatását, ha az a jogvita elbírálása szempontjából szükségtelen.”
[66] Mindebből következik, hogy továbbra is a bíróság feladata az aggályosnak vélt szakértői vélemény perben való alkalmazhatóságának megítélése. Bizonyítékok értékelésekor a közigazgatási perben eljáró bíróság nem hagyhatja figyelmen kívül, hogy közigazgatási ügyekben a közigazgatási szerv által már meghozott és indokolt határozatokat vizsgál felül, bizonyítékok újraértékelése esetén a bírói döntés indokolásának ki kell térnie a közigazgatási döntés indokaira és azok cáfolatára, ha szükséges. A Kp. támadott fordulata, törvényes keretet szabva a bizonyítási eljárás lefolytatásának, más rendelkezésekhez hasonlóan, mint például a bizonyítási indítvány előterjesztése határidejének meghatározása [78. § (3) bekezdése], vagy a bizonyítékként hivatkozott tények és körülmények körének meghatározása [78. § (4) bekezdése]; érinti a szabad bizonyítás elvét, ám e rendelkezések nem zárják el a bíróságot attól, hogy megalapozott, vagyis releváns tényeken alapuló döntést hozzon. Sem eljárási, sem pedig anyagi jogi akadálya nincs annak, hogy a Kp. alapján eljáró bíróság önálló, érdemi vizsgálatot végezzen a bizonyító fél által felvetett, a megelőző eljárásban elkészített szakértői vélemény tartalmára vonatkozóan. A megelőző eljárásban részt vevő szakértő közigazgatási perben történő alkalmazása nem jelenti azt, hogy a bíróság a közigazgatási szerv döntéséhez kötve lenne a per során.
[67] Mindezen indokok alapján a megelőző (közigazgatási) eljárás és a közigazgatási per kapcsolatára alapozó, támadott törvényi rendelkezés nem sérti a közigazgatási perekkel szemben is követelményként támasztott hatékony bírói jogorvoslat jogát sem.

[68] 5. Az indítványozó bíró érvelésében arra is kitért – az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének sérelmét állítva –, hogy önmagában már amiatt kizárt a megelőző eljárásban alkalmazott szakértő kirendelése közigazgatási perben, mert a kirendelő, vagyis a közigazgatási szerv, hatóság véleményével egyező állásponton van. Az Ákr. 71. § (3) bekezdése rendelkezik a szakértő kizárásáról, amelynek részleteit az Ákr. 23. §-a tartalmazza, vagyis a szakértő személyével szemben fennálló esetleges összeférhetetlenségi aggályok már a megelőző eljárásban kiküszöbölhetők, orvosolhatók. Az Ákr. rendelkezésein túl az igazságügyi szakértőkről szóló 2016. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: Isztv.) is tartalmaz garanciákat a szakértői tevékenységgel összefüggésben: az Isztv. Harmadik Rész XI. fejezete rendelkezik a fegyelmi vétség fogalmáról, valamint a fegyelmi eljárás szabályairól; míg a XII. fejezet részletezi az etikai eljárást, ez utóbbit egészíti ki a Kamara Etikai Kódexéről szóló a Magyar Igazságügyi Szakértői Kamara Küldöttgyűlésének 100/2017. (III. 22.) határozata. Az Isztv. 3. § (1) bekezdése alapján „[a]z igazságügyi szakértő feladata, hogy a hatóság kirendelése vagy megbízás alapján, a tudomány és a műszaki fejlődés eredményeinek felhasználásával készített szakvéleménnyel, a függetlenség és pártatlanság követelményének megtartásával döntse el a szakkérdést, és segítse a tényállás megállapítását”. E rendelkezés megsértése az Isztv. 93. § (1) bekezdése alapján fegyelmi vétségnek, vagy a 130. § (1) bekezdése szerint etikai vétségnek minősül.
[69] A jogalkotó mind a megelőző eljárás során (az Ákr. rendelkezései szerint), mind pedig a közigazgatási per során (a Pp. és az Isztv. rendelkezései szerint) szabályozza a szakértői működés garanciáit, és azok megsértése esetére eljárási rendet és szankciót nevesít, így az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes bírósági eljáráshoz való jog sérelme ezzel összefüggésben nem igazolt.
[70] Figyelemmel arra, hogy az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéseket nem semmisítette meg, az Abtv. 45. § (1)–(2) és (4) bekezdésére tekintettel nem rendelte el a Kp. vizsgált rendelkezése alkalmazásának kizárását.

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k., tanácsvezető, előadó alkotmánybíró .
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., alkotmánybíró Dr. Salamon László s. k., alkotmánybíró	Dr. Horváth Attila s. k., alkotmánybíró Dr. Szalay Péter s. k., alkotmánybíró