A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Márki Zoltán alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Horváth Attila, dr. Sulyok Tamás és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t :
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy nem szabályozta az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése szerinti kár megtérítésének szabályait abban az esetben, ha a szabálysértésekről, szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény szerinti elzárásra a jogerős bírósági döntésben foglalt és végrehajtott büntetést követően alaptalanul kerül sor. Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2023. december 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 133/A. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Törvényszék 56.Pf.636.847/2021/5. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. Az indítványozó jogi képviselője (T. Tóth Balázs ügyvéd) útján a Fővárosi Törvényszék 56.Pf.636.847/2021/5. számú ítélete és a Pesti Központi Kerületi Bíróság 36.P.86.109/2021/10/1. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a, illetve a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 133/A. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján. Az indítványozó szerint a támadott jogerős döntés, illetve törvényi rendelkezés sérti az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdését, valamint XV. cikk (2) bekezdését.
[2] 2. Az ügy előzménye, hogy az indítványozóval szemben, mivel elmulasztotta személygépjármű tulajdonjoga megszerzése bejelentését, közúti szabályok megsértése miatt a Siklósi Rendőrkapitányság Szabálysértési Hatósága 02805/33-I/2019. szabs. számú határozatával szabálysértési bírságot szabott ki. A pénzbírság megfizetésének határideje 2019. március 14. volt, a pénzbírság közérdekű munkával való megváltását 2019. március 22-ig kezdeményezhette az indítványozó.
[3] 2.1. Az indítványozó a határozatban foglalt határidőn belül, 2019. február 14-én közérdekű munkavégzésre jelentkezett a Baranya Megyei Kormányhivatal Sellyei Járási Hivatalánál, majd 2019. április 15-én ugyanezen célból a Siklósi Járási Hivatalnál. Ez utóbbi alkalommal jelölték ki az indítványozó számára foglalkoztatóként Gordisa Község Önkormányzatát. Az indítványozó 2019. május 6. és június 25. között 72 óra közérdekű munkát végzett, amivel a kiszabott pénzbírságot megváltotta.
[4] 2.2. A Baranya Megyei Kormányhivatal Siklósi Járási Hivatal Foglalkoztatási Osztálya 2020. január 2-án telefonon megkereste Gordisa Község Önkormányzatát és a sellyei foglalkoztatási szervet, amelyek ekkor azt a tájékoztatást adták, hogy az indítványozó nem végzett közérdekű munkát.
[5] 2020. január 6-án a Baranya Megyei Kormányhivatal Siklósi Járási Hivatal Foglalkoztatási Osztálya a Siklósi Rendőrkapitányság Szabálysértési Hatóságát értesítette, hogy az indítványozó elmulasztotta a közérdekű munkakötelezettsége teljesítését. A Siklósi Rendőrkapitányság Szabálysértési Hatósága ez alapján indítványozta a Pécsi Járásbíróság előtt a meg nem fizetett pénzbírság szabálysértési elzárásra változtatását. Ez alapján a Pécsi Járásbíróság 2020. február 13-án 22.Szpá.241/2020/4. számú végzésével a kiszabott pénzbírságot 12 nap szabálysértési elzárásra változtatta át, egyúttal felhívta az indítványozót, hogy amennyiben a pénzbírság megfizetését 8 napon belül igazolja, a bíróság az átváltoztatást mellőzi.
[6] Az elzárás végrehajtására az indítványozó nem jelentkezett önként, ezért a Siklósi Rendőrkapitányság Szabálysértési Hatósága 2020. május 13-án elővezetési határozatot hozott az indítványozóval szemben, amit 2020. május 18-án megküldött a Sellyei Rendőrőrsnek az elővezetés foganatosítása céljából Az elővezetés 2020. június 3-án eredményes volt. A foganatosítás során az indítványozó jelezte az eljáró rendőröknek, hogy a közérdekű munkavégzésnek eleget tett. Az indítványozó 2020. június 3–14. között letöltötte az elzárást a Baranya Megyei Büntetés-végrehajtási Intézetben.
[7] 2.3. 2020. július 9-én, tehát miután az indítványozó az elzárást letöltötte, a Baranya Megyei Kormányhivatal Siklósi Járási Hivatal Foglalkoztatási Osztálya feljegyzést küldött a Siklósi Rendőrkapitányság Szabálysértési Hatóságához, amelyben arról tájékoztatta a szabálysértési hatóságot, hogy a közérdekű munka elvégzéséről szóló igazolást a járási hivatal ügyintézője „szekrénytakarítás közben megtalálta”. A Siklósi Rendőrkapitányság értesítette a Mohácsi Járási Ügyészséget, amely 2020. október 20-án perújítási kérelmet terjesztett elő az indítványozó javára, mivel a szabálysértési elzárásra átváltoztató döntés jogszabálysértő volt.
[8] A Pécsi Járásbíróság a perújítási kérelem alapján a 24.Szpá.6599/2020/2. számú végzésével hatályon kívül helyezte az elzárásra átváltoztatásról szóló 22.Szpá.241/2020/4. számú végzését, az átváltoztatást mellőzte a Szabs. tv. 141. § (7) bekezdése alapján.
[9] 2.4. Az indítványozó a Szabs. tv. 133/A. § (1) és (4) bekezdése alapján kártalanítás iránt keresetet terjesztett elő a Pécsi Járásbíróságon személyiségi jogai súlyos megsértésére hivatkozással. A Pesti Központi Kerületi Bíróság 36.P.86.109/2021/10/1. számú ítélete a keresetet elutasította. Indokolása szerint a Szabs. tv. 133/A. § (1) bekezdése alapján nincs helye kártalanításnak, mivel az indítványozóval szemben az eljárást nem szüntette meg a bíróság a perújítás folytán. Az eljárás megszüntetéséről azért nem rendelkezett a bíróság, mert nem állt fenn a Szabs. tv. 83. § (1) bekezdésében felsorolt körülmények egyike sem. „Az eljárás megszüntetésének logikai akadálya nem volt, hiszen ha már elrendelt és kitöltött elzárást mellőzni lehet, a befejezett eljárás megszüntetése sem kizárt.” A bíróság hivatkozott arra, hogy a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 263. § (2) bekezdése szerint határozatának meghozatalában más hatóság döntése, illetve az azokban megállapított tényállás – kivéve a bűncselekmény elkövetése és közigazgatási tevékenység jogszerűsége tárgyában hozott jogerős határozatot – nem köti, így az elzárásra átváltoztató végzést hatályon kívül helyező és az átváltoztatást mellőző végzés, valamint annak indokolása sem, kizárólag a szabálysértési eljárást megszüntető határozat kötötte volna a bíróságot. A bíróság arra is hivatkozott, hogy az átváltoztatásról hozott végzés időpontjában, vagyis 2020. február 13-án az átváltoztatás feltételei a rendelkezésre álló iratok alapján fennálltak, a közérdekű munka elvégzése nem volt igazolt.
[10] Az első fokon eljáró bíróság azt is megállapította, hogy a meghatározott tartalmú bírósági rendelkezéshez fűzött kártalanítás nem vet fel alkotmányossági problémát: álláspontja szerint a jogalkotó nem kívánta kártalanítással ellensúlyozni azt az esetet, amikor a foglalkoztató szerv szabálytalan iratkezelése folytán kerül hátrányba az elkövető. A bíróság utalt arra, hogy a jogellenes, felróható magatartás következménye kártérítés iránti perben vizsgálható.
[11] 2.5. Az indítványozó fellebbezése alapján eljárt Fővárosi Törvényszék indítvánnyal támadott 56.Pf.636.847/2021/5. számú ítélete az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta. Ugyanakkor az elsőfokú bíróság ítélete jogi indokolásának több megállapítását mellőzni rendelte, és megállapította, hogy az indítványozó szabálysértési kártalanítás iránti keresetének elbírálása során a Pécsi Járásbíróság mint Központi Szabálysértési Bíróság 24.Szpá.6599/2020/2. számú végzéséből és a végzés indokolásából kiindulva kell megállapítani, hogy a Szabs. tv. 133/A. §-a alapján a szabálysértési kártalanítás iránti felperesi kereset alapos-e.
[12] A másodfokú bíróság megállapította, hogy az elsőfokú bíróság megalapozottan állapította meg, hogy a felperessel szemben perújítás folytán az eljárást nem szüntették meg, így a Szabs. tv. 133/A. § (1) bekezdése alapján nem áll fenn a kártalanítás feltétele, ezért az elsőfokú bíróság érdemi döntése helyes volt. A másodfokú bíróság érvelése szerint az indítványozó szabálysértési felelősségének megállapítását a perújítási eljárás nem érintette; a perújítási eljárásban a pénzbírságot elzárásra átváltoztató határozatot helyezte hatályon kívül a bíróság, és az átváltoztatást mellőzte. Ezért a másodfokú bíróság szerint a Szabs. tv. 133/A. § (1) bekezdésében írt feltételek nem teljesültek, így az indítványozó nem jogosult szabálysértési kártalanításra.
[13] A másodfokú bíróság álláspontja megegyezett az elsőfokú bíróságéval abban, hogy a Szabs. tv. 133/A. § (1) bekezdését nem indokolt kiterjesztően értelmezni. A Szabs. tv. szerint a szabálysértési kártalanítás feltétele az eljárás megszüntetése. A másodfokú bíróság rögzítette továbbá, hogy „a Szabs. tv. Nagykommentár 133/A. §-hoz fűzött magyarázata alapján egyértelműen megállapítható, hogy a kártalanítás a jogállamisághoz kapcsolódó az eljárás törvényességének elvét erősítő jogintézmény, ami az ártatlanul (jogsértő módon megállapított szabálysértési felelősség alapján) letöltött, elszenvedett elzárás, illetve ledolgozott közérdekű munka jóvátételére, kompenzálására szolgál”.
[14] A másodfokú bíróság is úgy ítélte meg továbbá, hogy az indítványozó által felvetett probléma nem alkotmányossági probléma, ezért nem tartotta indokoltnak az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezését. A másodfokú bíróság álláspontja szerint a Szabs. tv. 133/A. § (1) bekezdése a büntetőeljárási kártalanításhoz képest szűkebb körben, csak a jogerős döntés rendkívüli jogorvoslat keretében történő felülvizsgálata során engedélyezi a kártalanítást, amikor a felülvizsgálatot gyakorló hatóság a felelősséget megállapító szankciót kiszabó döntés helyett megszüntető határozatot hoz. Ez a szabályozási megoldás a bíróság szerint az Emberi Jogok Európai Egyezményével sem ellentétes.
[15] 3. Az indítványozó ezt követően terjesztett elő alkotmányjogi panaszt.
[16] 3.1. Ebben kifejtette, hogy az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése nem korlátozza a benne foglalt kártalanítási követelmény érvényesítését a büntetőeljárásokra, ezért az indítványozó szerint a 3142/2013. (VII. 16.) AB határozat megállapításaira figyelemmel a szabálysértési eljárásban kiszabott, illetve a szabálysértési bírságból átváltoztatott elzárásra is alkalmazni kell. Az indítványozó szerint a Szabs. tv. 133/A. §-a az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésének végrehajtó szabálya a szabálysértési eljárásban a jogellenes elzárásra vonatkoztatva. Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabály a büntetőjogban a megfizetett, de alaptalannak bizonyult pénzbeli szankciók utólagos rendezésére szolgáló visszafizetéssel mutat rokonságot, amelyet az egyes rendészeti tárgyú törvények módosításáról szóló 2013. évi XCIII. törvény vezetett be.
[17] Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy a büntetőeljárási kártalanításnak a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (a továbbiakban: Be.) 845. § (4) bekezdés b) és c) pontjában szabályozott esetei kifejezetten megnyitják a kártalanítási igényt azokban az esetekben is, amikor a jogorvoslat – a terhelt bűnösségét nem érintve – a jogerős ítéletnél enyhébb büntetés kiszabására, illetve a személyi szabadságot korlátozó büntetés kiszabásának mellőzésére vezet.
[18] Az indítványozó kifejtette, hogy a szabálysértési elzárás miatti kártalanítás az eljárás rendkívüli jogorvoslattal való megszüntetése esetére korlátozódik, vagyis a szabálysértési felelősség megállapításának hiányában lehet helye. Az ügyben eljárt bíróságok kizárólag ezt az esetet tekintik a szabályozás alá tartozónak. Az indítványozó szerint azonban nincs elvi oka ennek a korlátozó értelmezésnek, mivel szerinte abból, hogy mindenfajta törvénysértő szabadságkorlátozással okozott kár megtérítésére alapjogi igénye van a károsultnak, a büntetőeljárási kártalanításnál alkalmazott szélesebb jogosultsági kör következik.
[19] Az indítványozó utalt arra, hogy az ügyében hozott mindkét bírósági ítélet azt állapította meg, hogy – a bíróságok szerint az ügyben igénybe nem vehető kártalanítás helyett – a kára megtérítésére a polgári jog általános szabályai szerint van lehetősége. Az indítványozó szerint azonban az általános szabályok szerinti kártérítés az ügyben az alapjogi igény érvényesítésére – az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésének végrehajtására – alkalmatlan. Az indítványozó ezzel összefüggésben arra hivatkozott, hogy nincs abban a helyzetben, hogy meg tudja állapítani, hogy az ügyében eljárt önkormányzat, két járási hivatal és két szabálysértési hatóság közül melyiket milyen mértékben és mennyiben felróhatóan terheli felelősség abban, hogy a közérdekű munkavégrehajtását az állam törvénysértő módon nem megfelelően adminisztrálta, a pontosan nem ismert tartalmú eljárási mulasztások és a kár mértéke közötti okozati összefüggés pedig bármely alperes által hatékonyan vitatható lenne. Az indítványozó szerint a kártalanítási szabályok nem valamiféle ex gratia kedvezményt jelentenek, hanem az alapjogi garancia lényegét adják: azt, hogy az állam mindig helytáll a polgár felé abban a kivételes esetben, ha nem tudta biztosítani, hogy a szabadságelvonás törvényes rendben történjen meg. Az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdéséből következő minimális alapjogi elvárás az indítványozó szerint, hogy a jogellenes fogvatartásért kártalanítást kell fizetni. A támadott ítélet ezzel ellentétesen korlátozta az indítványozó kártalanítási igényét, ezért alaptörvény-ellenes.
[20] 3.2. Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének sérelme kapcsán az indítványozó arra hivatkozott, hogy egy elzárással nem fenyegetett szabálysértést követett el, amelynél a kiszabható bírságnak a Szabs. tv. rendszerében az elzárásra való átváltoztatása ugyanúgy nem az önálló büntetése, hanem csak a feltétlen kikényszerítési garanciája, mint a büntetőeljárásban kiszabott pénzbüntetésnél a szabadságvesztésre való átváltoztatás vagy a közigazgatási bírság esetében az adók módjára való behajthatóság. Ellentétes az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmával az, ha csak akkor jár kártalanítás, ha az eljárás megszüntetésére kerül sor, más esetben nem. Álláspontja szerint a szabály olyan értelmezése, amely attól teszi függővé a törvénysértő fogvatartás kártalanítását, hogy az azt megállapító bírói döntés eljárásjogilag milyen eredményt tartalmaz (eljárás megszüntetését vagy attól eltérő tartalmú döntést), szükségtelen és aránytalan korlátozásra vezet.
[21] A diszkrimináció abban az összefüggésben is megvalósul az indítványozó szerint, ha az adminisztratív okból téves átváltoztatás hatálya alá került személyeket tekintjük homogén csoportnak. A Szabs. tv. a jogellenesen megfizettetett szabálysértési bírság visszafizetését akkor is biztosítja, ha nem került sor az eljárás megszüntetésére. Az indítványozót, aki a szabálysértési bírságot megfizetni nem tudta, ettől eltérően kezelte a támadott ítélet. Ugyanis ha az indítványozó a bírságot meg tudta volna fizetni, a Szabs. tv. 133/B. §-a alapján a megfizetett bírság visszafizetésére is igényt tarthatott volna, amihez elég lett volna a rendelkezés (1) bekezdése alapján az átváltoztatásról szóló határozat visszavonása vagy módosítása. Így tehát a jogerős ítélet az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmával ellentétes, hogy az indítványozóval azonos eljárási helyzetbe kerülő (átváltoztatással érintett) személyek csoportján belül őt elzárta az anyagi kompenzációtól. Ezért ez a hátrány egyéb helyzet szerinti alaptörvény-ellenes megkülönböztetést valósít meg.
[22] Az indítványozó a Szabs. tv. 133/A. § (1) bekezdésének megsemmisítését az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján az indítványban foglalt, az Abtv. 27. §-ára alapozott indítványi kérelemben kifejtett alkotmányossági szempontok alapján kérte megállapítani.
[23] 4. Az indítványban foglaltakkal kapcsolatban a belügyminiszter a következőképpen fejtette ki álláspontját. A kártalanítás a jogállamisághoz kapcsolódó, az eljárás törvényességének elvét erősítő jogintézmény, ami az ártatlanul (jogsértő módon megállapított szabálysértési felelősség alapján) letöltött, elszenvedett elzárás, illetve ledolgozott közérdekű munka jóvátételére szolgál. A hatályos szabályozás a miniszteri álláspont szerint ebben az összefüggésben nem vet fel alkotmányossági aggályt. Az álláspont szerint nem jogalkotási, hanem jogalkalmazási probléma merült fel az indítvány alapjául szolgáló ügyben. Ahogy a miniszteri álláspont fogalmaz: „A rendelkezésre álló adatok szerint az alapul fekvő ügyben az állami foglalkoztatási szerv az adatközlési kötelezettségét a szabálysértési nyilvántartási rendszerbe nem teljesítette, a szabálysértési hatóságot pedig tévesen arról tájékoztatta, hogy az elkövető a közérdekű munkát nem teljesítette.”
[24] A belügyminiszter álláspontja szerint az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése végrehajtása az indítványozó ügyében nem a Szabs. tv. 133/A. § (1) bekezdése alapján biztosítható, hanem – mivel az állami foglalkoztatási szerv mulasztására vezethető vissza az indítványozó ügyében történt jogsértés – közigazgatási jogkörben okozott kár miatt kártérítésnek van helye. A belügyminiszteri álláspont megfogalmazásában: „Az indítványozó számára, figyelemmel az állami foglalkoztatási szerv mulasztására, a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 6:548. § (1)–(2) bekezdése alapján a közigazgatási jogkörben okozott kár miatt kártérítési igény érvényesítésére van lehetőség.”
[25] Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének sérelmét állító indítványi kérelem kapcsán arra hivatkozott a miniszteri álláspont, hogy nem vezet a jogegyenlőség sérelmére, hogy a Szabs. tv. 133/A. §-ától eltérően a Szabs. tv. 133/B. § (1) bekezdése szerint nem pusztán az eljárás megszüntetése, hanem a határozat visszavonása, illetve módosítása esetén is visszatérítésre tarthat igényt az elkövető. Ennek a rendelkezésnek a célja a miniszteri álláspont szerint valóban azonos a kártalanítás jogintézményével, azonban olyan sajátossággal bír, amely azt biztosítja, hogy abban az esetben is visszatérítésre kerüljön a pénzbírság (szabálysértési költség) összege, amikor az elkövető szabálysértési felelősségét ugyan részben vagy egészben a felülvizsgálat eredményeként megállapították, de az alkalmazott pénzbírság (szabálysértési költség) összegszerűsége jogszabálysértő. A kártalanítás ilyenkor tehát a jogsértő módon megállapított szabálysértési felelősség alapján kiszabott pénzbírság vagy megállapított szabálysértési költség jóvátételéül szolgál abban az esetben is, ha a pénzbírságot (szabálysértési költséget) a felelősséghez mérten módosították a felülvizsgálat során.
[26] Hivatkozott végül arra is a miniszter, hogy a Szabs. tv. 133/A. § (1) bekezdésének az indítványozó által kezdeményezett megsemmisítése a személyi szabadságuktól megfosztott személyektől vonná el a kártalanításhoz való jogot. Ahogy a belügyminiszteri álláspont fogalmaz: „Hangsúlyozandó, hogy a jelenlegi vonatkozó szabályozás megfelelő, ugyanis amennyiben az érintett szervek a fentebb ismertetett jogszabályok alapján, azok megfelelő alkalmazása mellett járnak el, úgy az alapul fekvő ügyhöz hasonló eset nem fordulhat elő, tekintettel arra, hogy a jelenlegi eset is csupán a nem megfelelő eljárás miatti anomália következtében alakult ki.”
II.
[27] 1. Az Alaptörvény indítványban hivatkozott rendelkezései:
„IV. cikk (4) Akinek szabadságát alaptalanul vagy törvénysértően korlátozták, kárának megtérítésére jogosult.”
„XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
[28] 2. A Szabs. tv. indítvánnyal támadott rendelkezése:
„133/A. § (1) A bíróság jogerős döntése alapján letöltött szabálysértési elzárás büntetésért, a bíróság vagy a szabálysértési hatóság jogerős döntése alapján elvégzett közérdekű munka büntetésért, valamint a meg nem fizetett pénzbírság, helyszíni bírság szabálysértési elzárásra átváltoztatás esetén annak végrehajtásáért, illetve közérdekű munkával történő megváltásáért az elkövetőnek kártalanítás jár, ha az Alkotmánybíróság határozata, a perújítás, az ügyészi felhívás, illetve indítvány, valamint a helyszíni bírságolás felülvizsgálata (a továbbiakban együtt: jogerős döntést követő felülvizsgálat) folytán az eljárást vele szemben megszüntették.”
III.
[29] 1. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Abtv. 26. § (1) bekezdésére és 27. § (1) bekezdésére alapított indítványi kérelmek megfelelnek-e az Abtv. és az Ügyrend szerinti befogadási feltételeknek. Az Ügyrend 30. § (1) bekezdése alapján, ha a panasz visszautasításának feltételei nem állapíthatók meg, a panaszt be kell fogadni. Az Ügyrend 31. § (6) bekezdése lehetővé teszi, hogy az előadó alkotmánybíró a panasz befogadásáról szóló döntés helyett annak érdemi elbírálását tartalmazó határozattervezetet terjesszen a testület elé.
[30] 2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a panasz megfelel az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében támasztott – a határozott kérelemre vonatkozó – törvényi feltételeknek. Az indítvány megjelölte az indítványozó jogosultságát és az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést [Abtv. 51. § (1) bekezdés és 52. § (1b) bekezdés a) pont]; az Abtv. 26. § (1) bekezdésében és 27. §-ában foglalt hatáskörben kérte az Alkotmánybíróság eljárását. Az indítványozó megjelölte az Alkotmánybíróság által vizsgálandó bírói döntést és törvényi rendelkezést [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont], valamint az Alaptörvény sérelmet szenvedett rendelkezéseit [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont]. Az indítványozó kifejtette az Alaptörvény indítványban hivatkozott rendelkezései sérelmének lényegét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont], a panasz kellően indokolta, hogy a támadott bírói döntés, illetve törvényi rendelkezések miért ellentétesek az Alaptörvény általa felhívott rendelkezéseivel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont]. Az indítványozó kifejezett kérelmet terjesztett elő a támadott bírói döntések és törvényi rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pont].
[31] Az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet benyújtani, mégpedig az Abtv. 53. § (2) bekezdésének megfelelően az ügyben első fokon eljáró bírósághoz címezve. A Fővárosi Törvényszék 56.Pf.636.847/2021/5. számú ítéletét 2022. március 8-án vette kézhez az indítványozó jogi képviselője. Az indítványozó alkotmányjogi panasza 2022. május 6-án, tehát az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti határidőn belül érkezett az elsőfokú bíróságra. Az indítványozó az Abtv. 51. § (1) bekezdése szerint jogosultnak tekinthető, nyilvánvalóan érintett, mivel a támadott bírósági határozatokban peres félként szerepel. Az indítványozó a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket kimerítette.
[32] 3. Az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálásának az Abtv. 29. §-a szerinti további feltétele, hogy az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Abtv. 26. § (1) bekezdése és az Abtv. 27. §-a alapján benyújtott panasz megfelel-e az Abtv. 29. §-ában foglalt követelménynek.
[33] Az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján benyújtott panasz a Szabs. tv. 133/A. § alaptörvény-ellenességének megállapítását kezdeményezte az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése és XV. cikk (2) bekezdése alapján. Az Abtv. 27. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz ugyancsak az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése és XV. cikk (2) bekezdése alapján kérte a támadott bírósági döntés alkotmányossági vizsgálatát.
[34] Az Abtv. 29. §-a alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. A jogtalan szabadságelvonás miatti kártalanítási igény elutasítása tárgyában hozott bírói döntést érdemben befolyásolta a Szabs. tv. 133/A. §-a szerinti kártalanítási szabály, illetve annak a panasszal támadott bírósági döntésben foglalt értelmezése. Az indítvány alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést is felvet, mivel az Alkotmánybíróság még nem vizsgálta a Szabs. tv. 133/A. §-ában található kártalanítási szabály Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésével, illetve XV. cikkével való összhangját, illetve általában véve a jogtalan szabadságelvonás alkotmányjogi összefüggéseit a szabálysértési jog vonatkozásában.
[35] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt befogadta és érdemben bírálta el.
IV.
[36] Az indítvány nem megalapozott.
[37] 1. Az Alkotmánybíróság a Szabs. tv. kártalanításra vonatkozó rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata kapcsán abból indult ki, hogy a szabálysértési jog – amint arra számos határozatában rámutatott – a büntetőjoggal rokon, mivel büntetőjogi és büntetőeljárás-jogi megoldásokat alkalmaz, így az alkotmányos büntetőjog követelményei megfelelően irányadók a szabálysértési jogban is.
[38] Az Alkotmánybíróság működése kezdetétől fogva következetes volt abban, hogy az alkotmányos büntetőjog követelményeit (így például az ártatlanság vélelmét vagy a nullum crimen sine lege elvét) kiterjesztette az ún. kriminális jellegű eljárásokra, köztük a szabálysértési jogra. [ld. 41/1991. (VII. 3.) AB határozat (ABH 1991, 195.), 1284/1990. AB határozat (ABH 1991, 562, 563.)]
[39] A 63/1997. (XII. 12.) AB határozat az akkor hatályos, a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény egyes rendelkezései alkotmányossági vizsgálata kapcsán azt állapította meg, hogy „[a] szabálysértési felelősség – legyenek bár az elkövetett jogsértések igazgatásellenesek vagy kriminális jellegűek – alapvetően „bűnfelelősség”, azaz természetes személy múltban elkövetett jogsértésére válaszol, s a felróhatóság alapján meghatározott – represszív jellegű – joghátrányt helyez kilátásba. Ennek folyományaként a Szabs. tv. egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata során az alkotmányos büntetőjog elveiből indul ki, azokat alkalmazza megfelelően.” (ABH, 1997, 365, 371.) Az Alkotmánybíróság a szabálysértési és büntetőjog ezen kapcsolatára alapozva állapította meg, hogy az ártatlanság vélelme kiterjed a szabálysértési jogra is, továbbá hogy a jogalkotónak általános jelleggel biztosítania kell a szabálysértési hatóság határozataival szemben a bírói út igénybevételének lehetőségét. Ezt a követelményt erősítette meg a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény kapcsán is a 29/2000. (X. 11.) AB határozat, továbbá hogy a nullum crimen sine lege elv, valamint az elbíráláskori enyhébb szabály alkalmazásának követelménye irányadó a szabálysértési jogban is (ABH 2000, 193.). Az 1/2008. (I. 11.) AB határozat az alkotmányos büntetőjog elvei alapján a tisztességes eljáráshoz való jogból vezette le az elkövető meghallgatását, illetve tárgyalás tartását abban az esetben, ha a bíróság a pénzbüntetés elzárásra átváltoztatásáról dönt (ABH 2008, 51, 64–68).
[40] A 38/2012. (XI. 14.) AB határozat a jelenleg is hatályos Szabs. tv.-nyel kapcsolatban a következőkre mutatott rá: „Ehhez [értsd: a szabálysértések korábban hatályos szabályaihoz] képest a Szabs. tv. kizárólag a „kriminális cselekmények” elleni fellépés eszközeként szabályozza a szabálysértést. A törvény preambuluma „[a] társadalmi együttélés általánosan elfogadott szabályait sértő vagy veszélyeztető, a bűncselekményként történő büntetni rendeléshez szükséges kockázatokkal és veszélyességgel azonban nem rendelkező kriminális cselekmények elleni hatékony fellépés” biztosításában határozza meg a törvényi szabályozás célját. […] A Szabs. tv. mind felelősségi dogmatikájában, mind az eljárás szabályozásában büntetőjogi és büntető eljárásjogi megoldásokat alkalmaz. […] Mivel a Szabs. tv. a szabálysértést kriminális cselekményként értékeli, szabályozását a „bagatell” büntetőjog irányába tolta el.” (Indokolás [23]}, [25]–[26])
[41] 2. A jogtalan szabadságelvonásra vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlatot döntően az Alkotmány hatálya alatt született határozatok alkotják. Az Alkotmánybíróság a jogtalan szabadságelvonással kapcsolatos, az Alaptörvény hatálybalépését követően hozott határozatai – figyelemmel arra, hogy a jogtalan szabadságelvonásért járó kártalanítás mely aspektusával foglalkoztak – több tekintetben fenntartották.
[42] 2.1. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány 55. § (3) bekezdése szerint: „Az, aki törvénytelen letartóztatás vagy fogvatartás áldozata volt, kártérítésre jogosult.”
[43] Az Alkotmánybíróság gyakorlata a következőképpen foglalható össze. A 66/1991. (XII. 21.) AB határozat megállapította: „[A]z Alkotmány rendelkezéseinek alkalmazásában a személyes szabadságtól való megfosztás abban az esetben törvénytelen (jogellenes, önkényes), ha nem a törvényben meghatározott okokból és nem a törvényben meghatározott eljárás alapján történt. Az alkotmányos alapvető jognak [55. § (1) bekezdés] ezért a megsértéséért az Alkotmány rendelkezéséből folyóan kártérítési igény keletkezik [55. § (3) bekezdés], amely a bíróság előtt érvényesíthető (70/K. §). E kártérítési igény érvényesítésénél irányadó anyagi jogi szabályokat a Ptk.-nak a szerződésen kívüli kárfelelősségről szóló rendelkezései tartalmazzák.
Ha a szabadságtól való törvénytelen megfosztás a közhatalom – így az állam büntető hatalmának – gyakorlása során történt, a kárfelelősségre a Ptk. 349. § rendelkezései vonatkoznak.
Ez az igény a Be. kártalanítási szabályaiban foglaltaktól függetlenül érvényesíthető. […]
A személyes szabadság alkotmányos alapjogát törvény – a büntető jogszabály – az Alkotmány megengedő rendelkezése folytán [55. § (1) bekezdés] korlátozhatja. A személyes szabadságnak jogszerű (»törvényes«) elvonása is okozhat alaptalan sérelmet. Az egyes korlátozó rendelkezések csak akkor fogadhatók el alkotmányszerűnek, ha az általuk elérni kívánt és alkotmányosan elismert célhoz képest a korlátozás szükségszerű és arányos. Az arányosság értékeléséhez hozzátartozik az is, hogy a korlátozás folytán esetleg bekövetkező és eleve ki nem küszöbölhető sérelmek elfogadható mérvű enyhítésére garanciák legyenek.” (ABH 1991, 342, 347.)
[44] Az Alkotmánybíróság a 41/2003. (VII. 2.) AB határozatban megállapította, hogy „az Alkotmány 55. § (3) bekezdése és a kártalanítás szabályai között nincs összefüggés, ezért a kártalanításból kizárás szabályai nem járhatnak az Alkotmány e rendelkezésének sérelmével” (ABH 2003, 430, 436.). Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az Alkotmány 55. § (3) bekezdése a kifejezetten törvénysértő (nem a törvényben meghatározott okokból és nem a törvényben meghatározott eljárás alapján történt) előzetes letartóztatás vagy más, akár a büntető hatalom gyakorlásához kötődő, akár egyéb, rendészeti, egészségügyi fogva tartás esetére állapítja meg az állam kárfelelősségét, amelynek részletes szabályai, feltételei és korlátai a polgári jog területére tartoznak. Ezzel szemben a kártalanítás (visszatérítés) intézménye az állam büntető hatalmának gyakorlása során előforduló tévedések orvoslását szolgálja; feltételeit és korlátait a büntetőeljárási jogszabályok határozzák meg (ABH 2003, 430, 436–437.).
[45] Az Alkotmánybíróság a fent idézett határozatában kifejtette továbbá: „A kártalanítás intézménye legáltalánosabban […] az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben normatív tartalommal megállapított jogállamiságra vezethető vissza. Az állam kártalanítási kötelezettségének alapja ugyanis nem az eljárási kényszerintézkedés (vagy a büntetés) jogtalansága, hanem az, hogy a jogállam nem háríthatja el a büntető hatalom gyakorlásából adódó felelősséget olyan esetben, amikor valaki formailag jogszerűen, de érdemben alaptalanul szenved joghátrányt a büntető igazságszolgáltatásban.
A szabadságelvonást tartalmazó büntetőeljárási kényszerintézkedések (illetve büntetések) esetében a kártalanítás intézménye a jogállamiság mellett az Alkotmány 55. § (1) bekezdésének és a 8. § (1)–(2) bekezdésének egymásra vonatkoztatásával meghatározható alkotmányossági követelményekből is következik. […] A büntető hatalom gyakorlásához kapcsolódó szabadságelvonás arányosságának egyik szükségképpeni eleme tehát, hogy a bíróság tévedése esetén az állam kárfelelőssége körében biztosított legyen a sérelmek elfogadható mérvű kiküszöbölése.” (ABH 2003, 430, 445.) Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 55. § (1) bekezdését és 8. § (1)–(2) bekezdéséből következő arányos korlátozási kritériumot sértő helyzetnek ítélte, ha a szabályozás megakadályozza, hogy a kártalanítás – mint a személyi szabadsághoz való alapjogban okozott jogsérelem orvoslásának eszköze – ténylegesen érvényesüljön.
[46] Ugyanerre a szempontra hivatkozott a 104/2009. (X. 30.) AB határozat, amelyben az Alkotmánybíróság megállapította: az Alkotmány 55. § (3) bekezdéséből nem következik az állam kötelezettsége arra, hogy a felróhatóság vizsgálata nélküli kárfelelősségi alakzat keretében kompenzálja a szabadságelvonással vagy korlátozással járó valamennyi, az állami büntető igény érvényesítése során eljáró szervezetek részéről alkalmazott, utóbb – a büntetőjogi felelősség megállapításának hiánya vagy kisebb mértéke következtében – indokolatlannak bizonyult büntetőeljárási kényszerintézkedések és büntetőjogi szankciók elszenvedőit. Ugyanakkor a jogalkotóval szembeni alkotmányos kötelezettségként határozta meg a kártalanítási igény tényleges érvényesítését szolgáló szabályok megalkotását. Egyúttal alkotmánysértő mulasztást állapított meg, mivel a jogalkotó nem rendelkezett az ügyész és bíróság kártalanítással kapcsolatos tájékoztatási kötelezettségéről.
[47] 2.2. Az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése az Alkotmány 55. § (3) bekezdésétől eltérő tartalommal biztosítja a szabadság elvonásával okozott kár megtérítéséhez való jogot. A hatályos szabályozás az Alkotmány 55. § (3) bekezdésénél tágabb tartalommal biztosít kompenzációt a jogtalan szabadságkorlátozásért, és az alapjogi fejezetben kifejezett védelmet biztosít az alaptalan és a törvénysértő szabadságkorlátozás esetére járó károk megtérítésére vonatkozó igénynek. Az Alkotmány 55. §-a és az Alaptörvény IV. cikke közötti szabályozási eltérés jelentőségét húzta alá a 7/2022. (IV. 26.) AB határozat, amely a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: régi Be.) 583. § (5) bekezdésében foglalt kártalanítási jog érvényesítésére vonatkozó tájékoztatási kötelezettség alapjogi jelentőségével foglalkozott. Az Alkotmány 55. § (3) bekezdése és az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése közötti különbség kapcsán a következőkre mutatott rá az Alkotmánybíróság:
[48] „A szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jogot az Alaptörvény az Alkotmány rendelkezéseihez képest nagyban hasonlóan szabályozta. A részben hasonló tartalmú szabályozás mellett azonban az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése eltér az Alkotmány megfelelő rendelkezésétől, azt tartalmában kiegészíti. A jelen alkotmányjogi panasz szempontjából a legjelentősebb különbséget az jelenti, hogy az Alaptörvény nemcsak a törvénysértő, hanem az alaptalan szabadságkorlátozás esetén is lehetővé teszi a kár megtérítését.
Az Alkotmány 55. § (3) bekezdése a törvénytelen letartóztatást és fogvatartást említi mint kártérítésre jogosító alapot. Az Alaptörvény azonban alaptalan vagy törvénysértő szabadságkorlátozásról szól. […] Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az anyagi jogilag törvénytelen letartóztatásért vagy szabadságelvonásért is kártérítéssel tartozik az állam, azonban az Alkotmánybíróság ezt az igényt nem az Alkotmány 55. §-ára alapozta, hanem a 8. § (2) bekezdésére, a jogállami klauzulára és az 57. § (1) bekezdés szerinti bírósághoz fordulás jogára. […] Ehhez képest azonban az Alaptörvényben a törvénytelenség mellett kifejezetten megjelenik az alaptalanság mint a kár megtérítésére való jogosultság jogalapja. Az alaptalanság ebben a kontextusban, a törvénytelen fogvatartással összehasonlítva a tartalmilag megalapozatlan fogvatartást jelenti. […] Tekintettel arra, hogy az Alkotmány 55. § (3) bekezdésében írt szabályt az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése is magában foglalja, a fentiekre tekintettel nincs akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 55. § (3) bekezdésével kapcsolatban megfogalmazott érvelését az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdését érintő ügyekben is felhasználja” (Indokolás [33]–[35]).
[49] Az Alkotmánybíróság gyakorlata abban is következetes – függetlenül az Alkotmány és az Alaptörvény közötti, jogellenes szabadságkorlátozáshoz kapcsolódó megtérítési igényre vonatkozó szabályozási eltéréstől – hogy az állam büntetőhatalmi monopóliumával szembeni jogállamisági követelmények határozzák meg a szabadságelvonás jogszerűségének határait. A 10/2021. (IV. 7.) AB határozat hangsúlyozta: „[A]z Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az állami büntetőhatalom monopóliumából egyértelműen következik a büntető igény érvényesítésének, a bűnüldözés és a büntető igazságszolgáltatás alkotmányos feltételek szerinti működtetésének kötelezettsége. Ez az alkotmányos kötelezettség indokolja, hogy az állami büntetőhatalmat gyakorló szervek hatékony eszközöket kapjanak feladataik teljesítéséhez, még akkor is, ha ezek az eszközök lényegüket tekintve súlyosan jogkorlátozók {61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281; 31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 247; 13/2002. (III. 20.) AB határozat; megerősítve: 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [39]}.” (Indokolás [20]) Ennek alapjogi oldalaként „[a]z Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdése általános érvénnyel deklarálja a személyi szabadsághoz való jogot, amelytől – a (2) bekezdés értelmében – mindenki csak törvényben meghatározott okból és a törvényben meghatározott eljárás alapján fosztható meg” {3025/2014. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [49] és [51]}.
[50] Ehhez fűződően a 7/2022. (IV. 26.) AB határozat azt állapította meg, hogy „[a] szabadsághoz való jog korlátozhatóságának kritériumait tehát egyrészről az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében szereplő, az alapjogi korlátozásra általában vonatkozó előírások, másrészt pedig az Alaptörvény IV. cikk (2) bekezdésében rögzített, a szabadságmegvonás feltételeire vonatkozó konkrét szabályok határozzák meg. Az Alaptörvény IV. cikke a szabadság korlátozásával, illetőleg az attól történő megfosztással kapcsolatosan egyrészről a törvényességet állítja a középpontba, megkövetelve azt, hogy az elvonás csakis törvényben meghatározott okból és törvényben rögzített eljárás alapján történhet. Nem zárható ki azonban természetesen az, hogy az egyént alaptalanul, avagy törvénysértő módon fosztják meg szabadságától, ezért szigorú garanciális követelményként rögzíti az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése azt, hogy ilyen esetekben az elszenvedett sérelem orvoslásához joga van. A szabadság alapjogának korlátozásával szembeni kritérium tehát az esetleges kártérítési igényre vonatkozó, törvényben rögzített eljárási rend szerinti hatékony jogérvényesítési lehetőség {3142/2013. (VII. 16.) AB határozat, Indokolás [18]}; {7/2022. (IV. 26.) AB határozat, Indokolás [38]}.
[51] Az Alkotmánybíróság a jelen üggyel összefüggésben rámutat arra is, hogy az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésével biztosított megtérítési igény szabályozására szintén az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt, az alapjog korlátozásával szembeni szükségességi-arányossági követelmény vonatkozik. Ez a jogtalan szabadságelvonásért járó kártalanítási és kártérítési szabályokkal szemben azt a követelményt állítja a jogalkotó elé, hogy az igényre való jogosultság – vagyis a kártalanítási és kártérítési jogcímek és az az alóli kivételek – meghatározása más alapvető jog vagy alkotmányos cél érdekében, elkerülhetetlenül szükséges okból korlátozható. A korlátozás arányossága körében pedig elsődlegesen az igény érvényesítésének szabályaival szembeni követelményt állít a jogalkotó elé az Alaptörvény, mindenek előtt olyan szabályozás kialakítását várva el, amely nem akadályozza az igény tényleges érvényesítését.
[52] 3. Az Alkotmánybíróság az indítvány vizsgálata keretében áttekintette az indítvánnyal támadott rendelkezéssel összefüggő jogszabályi környezetet, elsődlegesen a jogtalan szabadságelvonásra vonatkozó kár megtérítéséről szóló (kártalanítási és kártérítési) szabályokat.
[53] 3.1. Történetileg tekintve a kártalanítás az ártatlanul elszenvedett előzetes letartóztatás, vizsgálati fogság és büntetés miatti kompenzációt jelentette, ami csak a ténylegesen (materiálisan) ártatlan személynek járt. A szabályozás a XX. század folyamán – főként nemzetközi egyezmények hatására – fokozatosan egyre inkább túllépett ezen az értelmezésen, és bővítette a kártalanítási okok körét. A kártalanításból kizáró okok hasonló pályát jártak be: amíg eredendően a ténylegesen ártatlan személy olyan magatartása volt kizáró ok, amivel maga idézte elő letartóztatását, elítélését, addig a későbbi szabályozás nagyobb teret engedett a jogalkalmazói mérlegelésnek. A kizáró okok további bővítésének határait azonban a védekezéshez való jog tartalma jelölte ki. Ezt a folyamatot a 41/2003. (VII. 2.) AB határozat mutatta be, s rámutatott: „A kártalanítás – jogalapjának szélesítése következtében – fokozatosan egyre több olyan esetre terjedt ki, amelyben vagy a büntetőeljárás alapelveiből következően nincs helye felelősségre vonásnak (bizonyítottság hiánya, többszöri eljárás tilalma), vagy az egyébként büntetendő cselekmény elkövetése bizonyított, de a megbüntetésnek büntetőjogi akadálya van (büntethetőséget kizáró okok, elévülés).” (ABH 2003, 430, 442.)
[54] A Be. 845. §-a a kártalanítás jogcímeit differenciáltan szabályozza. A kártalanítás jogalapja szerint négy csoport különíthető el. Az első csoportba azok az esetek tartoznak, amikor a kártalanítás jogalapja, hogy a terhelttel szemben alkalmazott kényszerintézkedés elrendelését követően a nyomozó hatóság vagy az ügyészség utólag – a Be.-ben meghatározott okból – megszünteti az eljárást.
[55] A második csoportba – a törvényben meghatározott kivételekkel – azok az esetek tartoznak, amikor kényszerintézkedés elrendelését követően a bíróság a terheltet jogerősen felmenti.
[56] A harmadik csoportot azok az esetek alkotják, amikor a bíróság ugyan jogerősen megállapítja a terhelt bűnösségét, de a korábban alkalmazott kényszerintézkedés tartama meghaladja a jogerősen kiszabott büntetés tartamát vagy számát, illetve jogerősen alkalmazott intézkedés tartamát. A kártalanítás oka – ellentétben az első két csoportba tartozó kártalanítási jogcímekkel – a bíróság által kiszabott, illetve alkalmazott joghátrányhoz képest indokolatlan mértékű kényszerintézkedés.
[57] A negyedik csoportba azok az esetek tartoznak, amikor a jogerős ítélet szerinti szabadságvesztést, az elzárást, a javítóintézeti nevelést, illetve kényszergyógykezelés végrehajtását követően a bíróság rendkívüli jogorvoslat alapján a terheltet jogerősen felmenti.
[58] 3.2. Részben az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján, részben a nemzetközi egyezményekkel való összhang megteremtése érdekében a jogtalan szabadságelvonásért járó kártalanítási szabályok többször is módosultak a mindenkori büntetőeljárásról szóló törvényben. Ezzel párhuzamosan – annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság döntéseiből egyértelműen következett, hogy a szabálysértési eljárásra több tekintetben is a büntetőjogi és büntetőeljárás-jogi alapelvek vonatkoznak éppen a szabálysértési szankciók büntetőjogias jellegére tekintettel – a kártalanítás és visszatérítés szabályai hosszú időn át nem jelentek meg a szabálysértési jogban.
[59] A szabálysértésekkel kapcsolatban a kártalanítás, illetve a visszafizetés intézménye az egyes rendészeti tárgyú törvények módosításáról szóló 2013. évi XCIII. törvénnyel került először szabályozásra, és 2013. szeptember 1-jén lépett hatályba. A törvény indokolása az Alkotmánybíróság két döntését – a 38/2012. (XI. 14.) AB határozatot, illetve a 39/2012. (XII. 6.) AB határozatot – jelölte meg a módosítás indokaként. A Szabs. tv. 133/A. §-a – párhuzamosan az akkor hatályos régi Be. 580–585. §-ával – kizárólag akkor tette lehetővé kártalanítási igény előterjesztését, ha a jogerős döntést követő felülvizsgálat folytán az eljárást az elkövetővel szemben megszüntették. Az eljárás megszüntetésére a Szabs. tv. 83. §-ában meghatározott esetekben kerülhet sor. A megszüntetés esetei többnyire követik a megszüntetés Be.-ben meghatározott eseteit. Joghatását tekintve a megszüntető határozat lezárja a szabálysértési eljárást, és – egyes kivételekkel – kizárja annak újraindítását. Alapvetően két okból kerülhet rá sor: ha hiányoznak a felelősségre vonás jogszabályi feltételei, vagy ha az adott ügyben nem indokolt büntetés kiszabása.
[60] A Szabs. tv. kártalanításra vonatkozó 133/A. §-a – bár időközben a régi Be., majd a Be. szabályai folyamatosan bővítették a kártalanítási jogcímek körét – változatlan maradt.
[61] 3.3. A szabadság jogellenes korlátozásáért járó kártalanításra vonatkozó szabályozás dichotóm jellegű, amennyiben a Be. és a Szabs. tv. szabályozza a kártalanítás jogcímeit, a kártalanításra vonatkozó további szabályok a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) találhatók.
[62] Tekintettel arra, hogy az indítványozó nem a Ptk. szerinti kártérítési, hanem kártalanítási pert indított a Szabs. tv. 133/A. §-a alapján, és ennek megfelelően az indítványában nem kezdeményezte a kártérítési szabályok alkotmányossági vizsgálatát, az Alkotmánybíróság csak az indítvány elbírálásához szükséges összefüggésben tér ki a személyiségi jogok megsértése, illetve a közhatalom gyakorlásával okozott kár miatti kártérítéssel kapcsolatos szabályozásra és bírósági gyakorlatra.
[63] A kártalanítás általános szabályait a Ptk. VI. könyve tartalmazza a szerződésen kívüli károkért való felelősségről szóló részben. A jogalkotó a jogellenesség/jogszerűség mentén határolja el a kártérítés és kártalanítás intézményét. Eszerint ha a károkozó jogszabály által megengedett magatartással okozza a kárt, és őt a jogszabály kártalanításra kötelezi, nem beszélhetünk kártérítésről. A jogszabály által megengedett magatartással okozott kár mint jogellenes kár alóli kivétel másik esete, ha a károkozó magatartása egyúttal más személy védett érdekét nem sérti.
[64] A Ptk. 6:564. §-a szerint a kártérítés szabályait megfelelően alkalmazni kell a kártalanítás módja és mértéke tekintetében.
[65] A Ptk. VI. könyve mellett a II. könyv is rendelkezik a kártérítés egyes speciális eseteiről a személyiségi jogok kapcsán. A Ptk. 2:42–2:50. §-a határozza meg az egyes személyiségi jogokat, azok tartalmát, míg a Ptk. 2:51–2:54. §-a pedig ezen személyiségi jogok megsértésével okozott károk megtérítésének különös szabályairól rendelkezik. A Ptk. 2:43. § b) pontja szerint személyiségi jog megsértése miatt indítható per a személyes szabadság megsértése esetén. A Ptk. 2:51. §-ában a felróhatóságtól független szankciókról, a sérelemdíjról pedig a 2:52. § rendelkezik. A sérelemdíj feltétele a Ptk. 2:52. § (2) bekezdése szerint a jogsértés tényének igazolása.
V.
[66] 1. Az indítvány alapjául szolgáló ügyben az indítványozó a Szabs. tv. 133/A. §-a alapján kártalanítási pert indított, arra hivatkozással, hogy az ügyészség által kezdeményezett rendkívüli jogorvoslat alapján az eljárt bíróság megállapította, hogy az elzárásra átváltoztatásról hozott bírósági döntés a foglalkoztató szerv törvénysértésén alapult. A kártalanítási perben eljárt bíróság jogerős döntése azon az alapon utasította el az indítványozó keresetét, hogy a Szabs. tv. 133/A. §-a alapján csak akkor van lehetőség kártalanítási per megindítására, ha a bíróság a szabálysértési eljárást megszüntette.
[67] Az indítvány alapjául szolgáló ügyben az indítványozón kétszer hajtották végre a büntetést, egy esetben az indítványozó a pénzbírságot a Szabs. tv. 13. §-a alapján közérdekű munkával megváltotta, majd ezt követően a bíróság a pénzbírság elzárásra történő átváltoztatásáról hozott határozata alapján. Az elvégzett közérdekű munkára tekintettel az elzárás büntetés végrehajtása mögött tényleges szabálysértési felelősség és állami büntetőigény már nem volt.
[68] 2. A fentiekben ismertetett jogszabályi rendelkezések alapján egyrészt megállapítható, hogy a Szabs. tv. – amint arra az indítvánnyal támadott bírósági ítélet is rámutatott – a szabadságelvonás indítvány alapjául szolgáló ügyben felmerült esetére nem biztosít kártalanítási igényt. Az indítványozó szabálysértési felelőssége nem volt vitatott, a szabálysértési eljárás megszüntetésének a perújítás alapján nem volt helye. A Ptk. fentiekben ismertetett rendelkezései – a II. könyv és a VI. könyv rendelkezései egyaránt – kártérítésről rendelkeznek, ami szerint a kár megtérítésének feltétele a jogellenesség.
[69] 3. Az Alkotmánybíróság a kár megtérítésének alapjogi védelemben részesített igénye tekintetében megvizsgálta, hogy az indítvány alapjául szolgáló ügyben felmerült nyilvánvalóan jogtalan szabadságelvonás esete – figyelemmel az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésében foglaltakra – alaptalan vagy törvénysértő-e.
[70] Az indítvány alapjául szolgáló ügyben az indítványozó felelősségét jogerősen megállapította a szabálysértési hatóság, felelősségét az indítványozó maga sem vitatta. Ugyanakkor a bíróság rendkívüli jogorvoslat útján – lényegét illetően – azt állapította meg, hogy a végrehajtott elzárás teljes tartamában meghaladta a kiszabott pénzbüntetés napi tételeinek számát, illetve a ténylegesen végrehajtott közérdekű munka tartamát. Az indítvány alapjául szolgáló ügy a Be. 845. § (3) bekezdésében szabályozott kártalanítási esettel mutat rokonságot. A Be. 845. § (3) bekezdése alapján a bűnösség megállapítása ellenére kártalanításra jogosult a terhelt, ha a jogerősen kiszabott szabadságvesztés, elzárás, közérdekű munka, javítóintézeti nevelés tartamát, illetve pénzbüntetésnapi tételeinek számát meghaladja a letartóztatás, előzetes kényszergyógykezelés, bűnügyi felügyelet, illetve ezek elrendelését megelőzően elrendelt őrizet. A kártalanítás ezen eseteiben az a közös, hogy – a bűnösséget megállapító bírósági döntés megalapozottságát nem érintve – az alaptalanul végrehajtott szabadságelvonás kompenzálására szolgál.
[71] Az indítvány alapjául szolgáló szabálysértési ügyben – az indítványozó felelősségét nem érintve – maga a szabadságkorlátozás, és nem az elkövető felelősségét megállapító jogerős döntés minősül alaptalannak. Az indítványozó szabadságát az átváltoztatással megállapított elzárásról hozott bírósági határozat korlátozta. A bíróság döntése azonban azon a tájékoztatáson alapult, amit a szabálysértés végrehajtását foganatosító foglalkoztatási szervtől kapott. A bíróság az elzárásra átváltoztatás kérdésében a részére a határozat meghozatalakor rendelkezésre álló adatok alapján – figyelemmel a Szabs. tv. 12. §-ára – rendelkezett. A szabálysértési bíróság a rendelkezésére álló adatok alapján és a Szabs. tv. rendelkezéseire figyelemmel akkor járt volna el törvénysértően, ha az átváltoztatást mellőzi. A bíróság elzárásra átváltoztatásról hozott döntése annak meghozatalakor tehát nem volt, fogalmilag nem lehetett törvénysértő. A törvénysértés – ahogy a miniszteri állásfoglalás is ezt az értelmezést képviseli, helyesen – nem a bíróság, hanem a foglalkoztató szerv eljárásában történt. Ebből következően törvénysértés – és ez alapján kártérítési igény – kizárólag a foglalkoztató szerv eljárásával kapcsolatban vethető fel. A szabadságkorlátozásról (elzárásról) azonban nem a foglalkoztató szerv, hanem a bíróság döntött.
[72] Ez elé a lehetetlen helyzet elé állítja az indítványozót, hogy ténylegesen csak a törvénytelen adatkezelésért indíthat kártérítési pert a foglalkoztató szervvel szemben. A szabadságelvonásról hozott bírósági döntés – mivel az nem volt törvénysértő – a hatályos szabályok alapján nem szolgálhat sem kártérítési, sem kártalanítási per alapjául. A kártérítési per indítását kizárja az a körülmény, hogy a szabadságelvonásról hozott bírósági döntés nem volt jogellenes, a kártalanítási per indítására pedig azért nincs lehetőség, mert a Szabs. tv. kártalanításról szóló fejezete nem teszi lehetővé a kártalanítást, ha a szabálysértési eljárás megszüntetésének nincs helye, bár a szabadságelvonásról (vagy annak tartamáról) alaptalanul rendelkezett a bíróság. Így az az alkotmányosan nem indokolható helyzet áll elő a hatályos jogszabályok alapján, hogy az olyan elkövető, akivel szemben a szabadság elvonására a bíróság megalapozatlan döntése folytán úgy kerül sor, hogy a jogerős döntésben kiszabott büntetését egyszer már végrehajtották, semmilyen kompenzációban nem részesülhet.
[73] 4. Az Alaptörvény IV. cikk (1) és (2) bekezdése rögzíti a személyes szabadsághoz való jogot, valamint az annak törvényes korlátozására vonatkozó felhatalmazást. Az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése alapjogi szintű védelmet biztosít a károk megtérítése iránti igénynek abban az esetben is, amikor a szabadságkorlátozásra alaptalanul kerül sor. Az állam ebből – és általában véve a jogállamiság elvéből – következően nem háríthatja el a büntető hatalom gyakorlásából adódó felelősséget olyan esetben, amikor valaki formailag jogszerűen, de érdemben alaptalanul szenved joghátrányt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében „[a] kártalanítás (visszatérítés) intézménye az állam büntető hatalmának gyakorlása során előforduló tévedések orvoslását szolgálja; feltételeit és korlátait a büntetőeljárási jogszabályok határozzák meg” [41/2003. (VII. 2.) AB határozat, ABH 2003, 430, 436–437.], illetve „a jogállam nem háríthatja el a büntető hatalom gyakorlásából adódó felelősséget olyan esetben, amikor valaki formailag jogszerűen, de érdemben alaptalanul szenved joghátrányt a büntető igazságszolgáltatásban” [41/2003. (VII. 2.) AB határozat, ABH 2003, 430, 445.].
[74] A károk megtérítése iránti igény alapjogi szintű védelméből – és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján is – az következik, hogy a jogalkotó olyan szabályokat köteles kialakítani, illetve a jogalkalmazás során ezeket a szabályokat úgy kell értelmezni, hogy a kártalanítás mint a személyi szabadsághoz való alapjogban eljárási kényszercselekménnyel okozott jogsérelem orvoslására szolgáló eszköz, erre a célra alkalmas legyen és ténylegesen érvényesüljön.
[75] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben az indítványozó a Szabs. tv. kártalanításra vonatkozó differenciálatlan szabályozása következtében a vele szemben végrehajtott alaptalan szabadságkorlátozásért nem tud kártalanítási igényt érvényesíteni. Esetében a szabadság korlátozására annak ellenére került sor, hogy az állam büntetőigénye, a jogerős ítéletben meghatározott büntetés végrehajtása miatt, megszűnt. Figyelemmel a Szabs. tv. bagatell büntetőjogi természetére, valamint az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésének alapjogi tartalmára és korlátozásával szembeni alkotmányos követelményekre, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Szabs. tv. kártalanításra vonatkozó rendelkezéseinek Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos.
[76] Az Abtv. 46. § (1) bekezdése alapján, ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításához két feltételnek kell együttesen megvalósulnia: a jogalkotó mulasztásának és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek.
[77] Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben arra a következtetésre jutott, hogy a Szabs. tv.-ben az állammal szemben a szabadság alaptalan korlátozása miatt keletkezett kártalanítási igényre vonatkozó törvényi előírásának hiánya a törvényalkotó olyan mulasztása, amely ellentétes az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdése szerinti személyes szabadsághoz fűződő joggal, valamint az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésével. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Abtv. 46. § (1) bekezdése, valamint (2) bekezdés c) pontja alapján a rendelkező részben foglalt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, aminek megszüntetésére határidő tűzésével hívta fel az Országgyűlést.
[78] 5. Az Alkotmánybíróság felhívja a jogalkotó figyelmét, hogy a rendelkező részben foglalt mulasztást az alaptalan elzárásért járó kártalanítási jogcímekre vonatkozó differenciált, a jogerős ítéletben foglalt büntetést meghaladóan végrehajtott elzárás különböző eseteinek egységes szabályozásával is teljesítheti. Ebbe beleértendő az egyes kártalanítási jogcímek meghatározásával összefüggésben a kártalanításból kizárás eseteinek megfelelő – az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatos korábbi határozataiban foglalt követelményekkel összhangban lévő – szabályozása is.
[79] 6. Miután az Alkotmánybíróság megállapította a támadott jogszabályi rendelkezés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességét, ezért a Szabs. tv. 133/A. §-ának megsemmisítésére irányuló, az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése sérelmét állító, az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján előterjesztett alkotmányjogi panaszt elutasította. A mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenség megállapítására tekintettel az Alkotmánybíróság, kialakult gyakorlatának megfelelően, az indítványozó által állított további alaptörvény-ellenességet – a diszkrimináció tilalmának sérelmét – nem vizsgálta {lásd például: 12/2017. (VI. 19.) AB határozat, Indokolás [69]; 4/2018. (IV. 27.) AB határozat, Indokolás [57]}.
[80] 7. Az Abtv. 27. §-a szerinti panaszában az indítványozó a Fővárosi Törvényszék 56.Pf.636.847/2021/5. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszban foglaltakkal azonos indokok alapján. Az Alkotmánybíróság, figyelemmel arra, hogy az alaptörvény-ellenességet a Szabs. tv.-ben fennálló alaptörvény-ellenes mulasztás miatt, az Abtv. 27. §-a szerinti indítványban foglaltakkal azonos indokok alapján már megállapította, az Abtv. 27. §-a szerinti indítványt elutasította.
VI.
[81] Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
dr. Juhász Imre
alkotmánybíró helyett
Dr. Márki Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
. | Dr. Handó Tünde s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
dr. Pokol Béla
alkotmánybíró helyett
Dr. Schanda Balázs s. k.,
alkotmánybíró
. |
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
. |
Dr. Márki Zoltán alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[82] 1. A határozatot támogattam, rendelkezéseit, indokolását egyaránt. Ugyanakkor párhuzamosan megemlítem annak indokát, miért nem láttam indokoltnak a támadott határozat megsemmisítését [Abtv. 66. § (3) bekezdés].
[83] 2. Evidenciának tartom, miszerint az önkéntes teljesítés mindig (eleve) jogkövetés, és jogkövetésből nem lehet (nem származhat) hátrány, hátrányos következmény. Ha pedig a dogmatika és a jogszerű, jogkövető valóság (jogkövető magatartás) ütközik, akkor mindig az utóbbinak van helye, utóbbi a helyes, a helytálló. A ne bis in idem nem csupán a kétszeri büntetésre, hanem egyazon büntetés kétszeri végrehajtására is vonatkozó tilalom. S kétségtelen az is, hogy az állam felelőssége az általa végrehajtott végrehajtás regisztrációja, illetve visszakereshetőségének biztosítása.
[84] Másfelől pedig a mulasztás (vagyis valamely meglévő kötelesség nem teljesítésének) megállapítása kétségtelenül akkor indokolt, ha annál nincs, illetve objektíve nem lehet adekvátabb (megfelelőbb, hatékonyabb) alkotmánybírósági válasz. A megsemmisítés esetében viszont arról van szó, hogy az adott joghelyzetben és jogállapotban van, illetve épp az adott jogállapot miatt van, lehet konkrét jogi cselekvésnek helye.
[85] 3. Kétségtelen, hogy az adott ügyben igazságdeficit van, viszont nem feltétlen, hogy a jog, a jogállapot lenne deficites. Ehhez képest nem arról van-e szó, hogy az igazság a joggal szemben kiperelhető, s ennek megvan-e, megvolt-e az esélye, s nem pedig feltétlen az adott jogállapot (volt) az akadálya. Utóbbit gondolom.
[86] Az igazságnak sok ellenfele van. Ilyen a hazugság, a rosszakarat, a rosszakaratú jog (amire példa a nem jogállami jog, különösen a büntetőjog területén való megnyilvánulása). Ilyen a szakszerűtlenség és jogszerűtlenség; ilyen a felkészületlenség, ilyen a felületesség, hanyagság; és ilyen a nem jó jogi útra került vita, illetve annak eredménye. Ehhez igazodó az alkotmányossági vizsgálat erélye.
[87] Az eleve rosszakaratú jog, a jogszerűtlenség esetében kétségtelen nagy esélye és erélye van a megsemmisítésnek. Ugyanakkor a felületesség, avagy a nem feltétlen jó jogi útra került vita esetében másról van szó. Ilyenkor a döntés jogi korrektsége nem feltétlen deficites, viszont kétségtelen nem helyes. Így például (amint jelen ügyben), ha az önkéntes jogkövetés végeredményben hátrányt okoz. A felszínes, hanyag ügyintézés ellenébe azonban alkotmányos akadály nem állítható, viszont alkotmányos elvárás igen.
[88] 4. Jelen ügyben pedig – álláspontom szerint – épp erről van szó. Az alapügyben a végrehajtás megtörtént, ami – ügyintézői mulasztás folytán – nem vált visszakereshetővé, s ennek hiányában az állam részéről újabb végrehajtás iránt történt intézkedés. Aminek az érintett ismételten és önként eleget tett (miközben nyilvánvaló tisztában volt helyzetével).
[89] Ezt követő jogi eljárásban ennek jogi helytelenségét megállapító döntés született. Ezt követte a kártalanítási igény érvényesítése, ami mellett – értelemszerűen – a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti perlésnek is helye lett volna (illetve lehet). A perlési alternatívák közül az érintett (indítványozó) választott.
[90] Mindemellett kétségtelen az is, hogy az érintett által megválasztott perlési út nyomán született (s alkotmánybírósági panasszal támadott) bírói döntés alapja olyan jogi rendelkezés, ami tartalmában és céljában egyértelmű.
[91] Kétségtelen ugyanakkor, hogy – álláspontom szerint – a támadott bírói döntés esetében sincs elzárva a jog alkalmazója, hogy a kétszeri végrehajtás valóságát észlelje. Ugyanakkor ennek szem elől tévesztése nem tette döntését alaptörvény-ellenessé.
Budapest, 2023. június 27.
Dr. Márki Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila alkotmánybíró különvéleménye
[92] Nem szavaztam meg a határozatot, mert nem értek egyet a határozat azon megoldásával, hogy a jogalkotói mulasztás megállapítása mellett, és erre tekintettel az Abtv. 27. §-a szerinti, az eljáró bíróságok döntésével szemben előterjesztett indítványelemet elutasította. Ennek oka, hogy a mulasztás megállapítása és az elutasítás kizárólag arra alkalmasak, hogy az indítványozóéhoz hasonló jövőbeli helyzetekre megoldást nyújtsanak, azonban az indítványozó alapjogsérelmét egyáltalán nem orvosolják.
[93] Az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése értelmében „akinek szabadságát alaptalanul vagy törvénysértően korlátozták, kárának megtérítésére jogosult.” Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint e rendelkezés alapján az egyénnek az elszenvedett sérelem orvoslásához is joga van {3142/2013. (VII. 16.) AB határozat, Indokolás [18]; 7/2022. (IV. 26.) AB határozat, Indokolás [38]}.
[94] Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság többségi döntésében az érdemi vizsgálatot az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésére is alapozta, álláspontom szerint ezen alaptörvényi rendelkezés alapján a testület érdemi vizsgálata csak olyan végeredménnyel zárulhatott volna, amely az indítványozót ért alapjogsérelmet orvosolja elsősorban, és csak másodsorban merülhetett volna fel a jövőbeli hasonló esetek rendezésének igénye.
[95] Megítélésem szerint az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésének azon értelmezése, amely az indítványozó egyedi alapjogsérelmét háttérbe szorítja, mintegy marginálisnak tekintve az általa elszenvedett 12 nap jogtalan szabálysértési elzárást és az ezzel járó fizikai és pszichés megterhelést, valamint a neki okozott reputációs károkat, ellentétben áll az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésével és a Nemzeti hitvallás 16. értékmegvallásával, amely szerint „népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi.”
[96] Az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése szerinti kötelező értelmezési szabály alapján az Alaptörvény rendelkezéseit, így a IV. cikket is a Nemzeti hitvallással összhangban kell értelmezni.
[97] Egy olyan kirívóan súlyos esetben, mint a jelen ügy, ahol egy állampolgár szabálysértési elzárására lényegében csak azért került sor, mert a Baranya Megyei Kormányhivatal Siklósi Járási Hivatalának ügyintézője hanyagul kezelte a közérdekű munka dokumentálásával kapcsolatos iratanyagot, az Alkotmánybíróságnak elsődlegesen az indítványozót ért alapjogsérelem orvoslására kellett volna törekednie, ezzel valódi megoldást nyújtva egy kirívóan súlyos hatósági visszaéléssel szemben.
Budapest, 2023. június 27.
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás alkotmánybíró különvéleménye
[98] A határozatot nem támogattam, mert az indítványozó nyilvánvaló alapjogi sérelmét a határozat nem orvosolta. Álláspontom szerint az eljáró bíróságok döntéseinek megsemmisítésével nyílt volna lehetőség arra, hogy a bíróság az ügyben az indítványozó alapjogait védő újabb döntést hozhasson.
[99] 1. Az indítványozó által elkövetett jogsértést az eljáró hatóság és bíróságok, az eljáró hatóság hibájából kétszeresen is jogkövetkezménnyel sújtották. A perújítást követően az eljáró bíróságok a Szabs. tv.-i támadott kártalanítási szabály értelmezésével jutottak arra a következtetésre, hogy az irányadó jogszabályok az adott eljárásban azt eredményezik, hogy az indítványozó szabálysértését kétszeresen is büntetni lehessen a Szabs. tv. szerinti kompenzáció nélkül.
[100] 2. Az Alkotmánybíróság határozata egymás mellett értelmezi a Szabs. tv.-ben szabályozott kártalanítás és a polgári jogi kártérítés lehetőségeit, majd arra a megállapításra jut, hogy a jogalkotónak kell megállapítania a kompenzáció jogszabályi alapjait. Ez az irány megoldást nyújt arra, hogy az indítványozót követően, aki hasonló helyzetbe kerül, ne kelljen újabb perrel érvényesíteni jogait. Azonban az indítványozónak ez érdemi megoldást nem jelent, és ezt a végkövetkeztetést nem tudtam elfogadni.
[101] 3. Az indítványozó jogsérelmét véleményem szerint vagy a Szabs. tv.-en belül vagy a polgári jogi szabályok alkalmazása útján lehetne orvosolni.
[102] Az indítványozó által támadott bírósági eljárásban a bíróság arra a megállapításra jutott, hogy a felperessel szemben az eljárást nem szüntették meg, tehát a Szabs. tv.-en belüli kártalanítás feltételei nem állnak fenn. A támadott ítéletek az „eljárás megszüntetés” fordulat értelmezésével jutottak arra a megállapításra, hogy mivel a szabálysértési felelősség fennáll, így a kártalanítás nem teljesíthető. Ugyanakkor, a szabálysértési eljárás lezárását követően az eljáró ügyészség kezdeményezett perújítást az indítványozó javára, és a „Pécsi Járásbíróság mint Központi Szabálysértési Bíróság a 24.Szpá.6599/2020/2. számú nem fellebbezhető végzésével a pénzbírságot 12 nap elzárásra átváltoztató határozatot hatályon kívül helyezte, az átváltoztatást mellőzte a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (Szabs. tv.) 141. § (7) bekezdése alkalmazásával.” (Fővárosi Törvényszék támadott ítélete, [1] bekezdés második szakasza). Felvethető ezzel kapcsolatban az, hogy a kártalanítás kérdésében döntő bíróságok jogértelmezése mennyiben fosztotta meg a kártalanítástól az indítványozót. Különösen felvetheti az alaptörvény-ellenesség kételyét az az érvelés, amely meg sem kísérli a kétszer kiszabott büntetés problémáját orvosolni.
[103] A határozat utal arra, hogy a Szabs. tv. mellett a polgári jogi kártérítés érvényesítése milyen nehézséggel járna. Álláspontom szerint az indítványozó helyzetében egyértelmű a jogsértés indoka és lehetséges jogkövetkezménye. A szabálysértési jogkövetkezmény igazolásakor a hatóság eljárása eredményezte azt, hogy az indítványozónak szabadságát elvonó intézkedést kellett elszenvednie. A tényállás alapján ez alappal vetheti fel a Ptk. közhatalommal okozott kárért való felelősség alkalmazását, felvethető emellett a személyiségi jogok megsértésének szankcionálása is. Mindezen lehetőségek vizsgálata nem az Alkotmánybíróság feladata, de megjegyzem, hogy mindkét lehetőség érdemi alternatíváját jelentheti a Szabs. tv. kártalanítási rendszerének, de ez az indítványozó számára egy külön, újabb pert jelent.
[104] 4. A határozat megállapításai azt sugallják, hogy jogalkotói beavatkozás nélkül az indítványban bemutatott helyzet minden egyéb jogi következmény, kompenzáció nélkül megvalósulhat. Nem tudom elfogadni azt a végkövetkeztetést, hogy a jogrendszer önreflexív mechanizmusai, jogalkotói beavatkozás nélkül, nem tudnak egy ilyen kirívó helyzetre adekvát választ adni.
[105] A támadott szabályozásra és az előállt jogi helyzetre nézve álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak az indítványozó számára érdemi választ kellett volna adnia, amely következik az Alkotmánybíróság szubjektív alapjogvédelmi funkciójából.
Budapest, 2023. június 27.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
alkotmánybíró
[106] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2023. június 27.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
. |