Az indítvány lényege:

.

a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény 25. § (2) bekezdés e) és f) pontjam 28. § (1) bekezdése, V. fejezet 7. címe, 34. § (4)-(6) bekezdése, V. fejezet 12. címe, 51. § (2) bekezdése, 57. § (1)-(2) bekezdsée, 61. § (2), (4)-(5) bekezdése, 67. §-a, 70. § (7)-(8) bekezdése, 71. §-a, 72. §-a, 73. § (3) bekezdése, V. fejezet 31. és 32. címe és 83. § (1) bekezdése
a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályokról szóló 2018. évi CXXXI. törvény 11. § (6) bekezdése, 12. §-a, 13. §-a, 14. § (3) bekezdése és 15. §-a

A döntés szövege:

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában – dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó és dr. Juhász Imre alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Pokol Béla és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény 25. § (2) bekezdés e) és f) pontja, 28. § (1) bekezdése, V. fejezet 7. címe, V. fejezet 12. címe, 51. § (2) bekezdése, 57. § (1)–(2) bekezdése, 61. § (2), (4) bekezdése, (5) bekezdése a)–c) és e)–h) pontjai, 67. §-a, 70. § (7)–(8) bekezdése, 71. §-a, 72. §-a, 73. § (3) bekezdése, X. fejezet 31. és 32. címe és 83. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályokról szóló 2018. évi CXXXI. törvény egésze, illetve a 11. § (6) bekezdése, 12. §-a, 13. §-a, 14. § (3) bekez­dése és 15. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény 38. § (4) bekezdése, 57. § (1)–(2) bekezdései és a 82. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.

4. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény 34. § (4)-(6) bekezdése és 61. § (5) bekezdés d) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.

[64] 2.2. A független és pártatlan ítélkezéshez való jog az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való jog része, melynek alapján mindenkit megillet az a jog, hogy az ellene emelt vádat, vagy valamely perben jogait és kötelezettségeit törvény által felállított független és pártatlan bíróság bírálja el. A bíróság függetlensége és pártatlansága két különálló alkotmányos követelmény, azonban annyiban sajátosak, hogy kizárólag egymásra tekintettel nyerhetnek értelmet {3/2013. (XI. 22.) AB határozat Indokolás [26]}. A bírói függetlenség fenti kritériumai a külső beavatkozástól védik a bírót, míg a pártatlanság követelménye az eljáró bíróval szemben az eljárás alá vont személy iránti előítéletmentesség és elfogulatlanság követelményét foglalja magában. Ez egyrészt magával a bíróval, a bíró magatartásával, hozzáállásával szembeni elvárás, másrészt az eljárás szabályozásával kapcsolatos objektív követelmény: el kell kerülni minden olyan helyzetet, amely jogos kétséget kelt a bíró pártatlansága tekintetében. Ennek intézményes biztosítékát a bírók kizárására vonatkozó eljárási szabályok biztosítják. A pártatlan bírósághoz való alkotmányos alapjog érvényesülésének garanciája a bírói függetlenség is, amelynek értelmében a bírók ítélkezési tevékenységük során egyedül a törvényeknek és saját lelkiismeretüknek vannak alárendelve, vagyis mindenféle külső befolyástól mentesen járnak el. Az eljárási szabályoknak törekedniük szükséges minden olyan helyzet elkerülésére, amely a bíró pártatlanságát illetően jogos kétségeket ébreszthet. Ebből fakad, hogy a konkrét ügyben a bírónak nemcsak tárgyilagosan szükséges ítélkeznie, de a pártatlan ítélkezés látszatának megőrzése is feladata {25/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [26], 3242/2012. (IX. 28.) AB határozat, Indokolás [13], 3154/2017. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [20]}.

[65] 3. A bíróságok igazgatására vonatkozó alkotmányos követelményekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a bírói függetlenséget alapvetően a bírók jogállására vonatkozó szabályozás biztosítja, e követelménnyel nem azonosítható a bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet teljes igazgatási függetlensége. A bírói függetlenség magában foglalja, hogy törvény hozza létre a bíróságokat és határozza meg azok hatáskörét, a bírósági határozatok kikényszeríthetőek, a bírósági határozatok törvényességének felülvizsgálatát is bíróságok végzik, illetve a bíróságok költségvetésének meghatározásába is alapvető beleszólásuk van. Figyelemmel kell lenni azonban arra, hogy a bírósági szervezet függetlensége nem korlátlan, a bírósági szervezet az állam része, a bíróságok létesítése és fenntartása az állam feladata, vagyis a bíróságok működéséhez szükséges más hatalmi ágakkal való együttműködés (ide tartozik a szervezet létrehozása és a működés feltételeinek biztosítása). Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás követelményéből fakadó szervezetrendszeri függetlenség meghatározza ugyan a bíróságok helyét a hatalommegosztás rendszerében, valamint rendezi más alkotmányos szervekhez, elsősorban az Országgyűléshez, a köztársasági elnökhöz és a Kormányhoz való viszonyukat, azonban ez nem jelent teljes elkülönülést, a kapcsolatok teljes hiányát.
[66] Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a bírói függetlenség és a bíróságok szervezeti függetlensége is az igazságszolgáltatási feladatok befolyástól mentes ellátását szolgálja. Az igazgatási feladatok ellátása önmagában nem érinti e két követelményt mindaddig, amíg a függetlenség megvalósulásához szükséges szervezeti és személyi garanciákat ezek a megoldások nem rontják le, másként megfogalmazva a bíró függetlenségét garanciákkal kell biztosítani az igazgatási befolyás ellen, származzék az akár a bírósági szervezeten belülről, akár azon kívülről {lásd 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [61], [117]}. Az igazgatási feladatok közül ilyen hatással bírhatnak a bírói jogállás elnyerésével, vagy annak megszűnésével, a bírók jutalmazásával, javadalmazásával, alkalmasságának vizsgálatával, illetve felelősségre vonásával, továbbá a bíróságok költségvetésének meghatározásával és a belső működésre vonatkozó szabályzatok megalkotásával kapcsolatos feladatok.
[67] A 13/2013. (VI. 17.) AB határozat az OBH elnöke igazgatási jogkörébe tartozó személyzeti jellegű intézkedéseivel kapcsolatban alkotmányos követelményként határozta meg, hogy okszerűen, kimerítően, az érintett jogorvoslathoz való jogára is figyelemmel indokolni kell az olyan személyzeti döntéseket tartalmazó határozatokat, amelyekkel szemben jogorvoslatnak van helye – vagyis konkrét érintettnek van olyan joga vagy jogos érdeke, amely alapján jogorvoslati jog formálható. A kiszámítható jogalkalmazói működést a jogilag szabályozott eljárási garanciák, így az érintettek jogorvoslati jogának biztosítása is hivatott kikényszeríteni. E jog hatékony érvényesülésének egyik feltétele, hogy jogosultjának módjában álljon az őt érintő döntés ténybeli és jogi indokait megismerni. Az indokolási kötelezettség azonban a jogállamiság alkotmányos alapértékéből csak akkor következik, ha az érintett döntéssel, intézkedéssel szemben jogorvoslatnak van helye, vagyis konkrét érintettnek van olyan joga vagy jogos érdeke, amely alapján jogorvoslati jog formálható (Indokolás [46], [48]).
[68] Emellett a határozat azt is rögzítette, hogy a hatalommegosztással kapcsolatos alkotmányossági problémát az vethetne fel, ha a jogalkotó a bíróságok központi igazgatásának olyan rendszerét alakítaná ki, amelyben a bírók kárára, más hatalmi ágak javára egyoldalú erőeltolódás lenne kimutatható (Indokolás [65]).
[69] A bírói álláspályázati eljárás vonatkozásában a bírói függetlenség és a jogbiztonság követelményéből fakadóan a határozat jelentőséget tulajdonított annak, hogy az abban közreműködő – a sorrend meghatározására, illetve annak megváltoztatására, valamint egyetértési jog gyakorlására jogosult – bírói szervek a pályázatok elbírálására jogosult OBH elnöke, illetve a Kúria elnöke mellett érdemi befolyással bírnak az eljárás kimenetelére. A bírói pályázati eljáráshoz kapcsolódó garanciaként nevesítette ezen kívül az eljárás egészének – különösen a pályázati rangsor kialakítása során kizárólagosan figyelembe vehető szempontoknak – törvényi rendezettségét, és azt, hogy a törvény csak a pályázatok objektív kritériumok szerinti elbírálásának enged teret, minimálisra szorítva a szubjektív elemek felmerülésének lehetőségét. Ugyanakkor azzal, hogy a törvény abban az esetben is lehetővé teszi a pályázat eredménytelenné nyilvánítását, ha a pályázat elbírálására jogosult OBH elnöke, vagy kúriai pályázat esetén a Kúria elnöke a pályázók egyikével sem kívánja betölteni az álláshelyet, az eljárás végén a nyertes pályázó személyéről meghozandó döntés szubjektívvá és diszkrecionálissá válhat, ezzel relativizálva az eljárás során meglévő garanciákat. A törvény ugyanis nem nevesítette azokat az indokokat, amelyek alapján az OBH elnöke, illetve a Kúria elnöke a pályázatot az arra határidőben hiánytalanul beérkezett és a törvényben, illetve a bírói álláspályázatok elbírálásának részletes szabályairól és a pályázati rangsor kialakítása során adható pontszámokról szóló 7/2011. évi (III. 4.) KIM rendeletben foglaltak szerint rangsorolt pályázatok megléte esetén is eredménytelenné nyilváníthatja; és ezzel jogbizonytalanságot okoz, ezért e vonatkozásban a jogbiztonság követelményével összefüggésben mulasztást állapított meg az Alkotmánybíróság (Indokolás [81]–[82]).
[70] A bírói pályázati eljárással és döntéssel kapcsolatos jogorvoslat vonatkozásában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy amennyiben a pályázati eljárás és az elbírálás szabályai összhangban vannak az Alaptörvénnyel, úgy a jogorvoslatra vonatkozó szabályok is, amennyiben az eljárás az elvárt feltételek minden, a döntés szempontjából releváns és meghatározó elemére kiterjed. A pályázati elbírálás mikénti szabályozása egyértelműen determinálja, meghatározza a jogorvoslatra vonatkozó rendelkezések tartalmát, és ezek abban az esetben nem lennének az Alaptörvénnyel összhangban lévők, ha nem fednék le az összes érdemi döntési pontot, és így korlátoznák a jogorvoslat előterjesztőjének ezt a jogát. A Bjt.-ben az Országos Bírói Tanács (a továbbiakban: OBT) – a bíróságok központi igazgatását felügyelő bírói szerv – számára biztosított egyetértési jog kizárja a pályázat elbírálójának önkényes, diszkrecionális döntési lehetőségét. A testületnek jogában áll vétót emelni az elbíráló javaslatával szemben, és a testület egyetértésének hiányában nem születhet a törvény előírásainak megfelelő kinevezésre irányuló felterjesztés a köztársasági elnök részére. A bírói tanács által el nem utasított – azaz alkalmasnak tartott – pályázó számára biztosított jogorvoslati jog pedig nemcsak a kinevezett személy törvénynek és a pályázati kiírásnak megfelelőségére terjed ki, hanem az OBT egyetértése meglétének vitathatóságára is. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Bjt.-ben a pályázat eredményével szemben biztosított jogorvoslati jog kiterjed az eljárás valamennyi releváns, a döntés szempontjából meghatározó jelentőségű elemére, ezért ezt az indítványelemet elutasította (Indokolás [106]–[111]).
[71] A 33/2017. (XII. 6.) AB határozat az OBH elnökének a bíróságokra vonatkozó kötelező szabályzatok megalkotásával kapcsolatos jogkörét vizsgálta. Ezzel kapcsolatban rögzítette, hogy a megalkotott szabályzatban kizárólag olyan elvek és értékek vehetők alapul, amelyek az Alaptörvényből, a bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényből (a továbbiakban: Bszi.) és a Bjt.-ből következnek vagy azokból közvetlenül levezethetők, a szabályzatok tartalmának tehát a bírósági igazgatással kapcsolatos kérdések rendezése körében kell megmaradnia, és nem érintheti az ítélkező bíró függetlenségét (Indokolás [81]).
[72] A határozatban foglaltak szerint a bírói függetlenség sérelme csak akkor lenne megállapítható, ha az adott szabály a bírót ítélkezési tevékenységében közvetlenül befolyásolná. A támadott rendelkezés az értéksemleges normativitáson túlmutató elemet nem hordoz, kizárólag általánosan elfogadott, a szakmai és a laikus közvélemény által a bíróságokkal szemben támasztott követelmények betartását célozza, ezen túlmenően olyan ­személyes elemmel nem bír, mely a bírót ítélkezési tevékenységében közvetlenül befolyásolná (Indokolás [89]–[95]).
[73] Az Alkotmánybíróság a már hivatkozott 3154/2017. (VI. 21.) AB határozatban kifejtette, hogy a bírók szakmai függetlenségét illetően annak nincs jelentősége, hogy a bíróságok központi igazgatását egy testületi szerv vagy egyszemélyi vezető látja el, ha hatásköre nem terjed ki a bíróságok ítélkezési tevékenységének befolyásolására. A Bszi. ugyanakkor, pontosan arra tekintettel, hogy a központi igazgatás egyszemélyi felelős vezetőjének ­igazgatási feladatai jelentősen megnövekednek, szétválasztotta egymástól a bíróságok legfőbb igazgatási vezetését és szakmai irányítását (Indokolás [23]).
[74] Az OBH elnökének feladat- és hatásköreit elemezve a határozat arra a következtetésre jutott, hogy az OBH elnökének a bírók státuszát érintő hatáskörei többségüket tekintve közvetettek, átfogó jellegűek, nem az egyes bíróságokra vagy bírókra vonatkoznak. Amennyiben pedig közvetlenek (pl. a bírósági vezetők kinevezése), akkor pedig erős korlátok között gyakorolhatók, ami kellő garanciát nyújt az önkényes döntés lehetőségével szemben. Az OBH elnöke és az egyes bírók között továbbá nincs hierarchikus viszony, illetve az OBH elnöke sem igazgatási, sem szakmai tekintetben nem tekinthető a bírók felettes szervének, így az ítélkezési tevékenységre sincs sem közvetlen, sem közvetett ráhatása. Az OBH elnökének a feladat- és hatáskörei tehát csak szűk körben érintik a bírók státuszát, és e területen a jogszabályi garanciák biztosítják a bírói függetlenség érvényesülését. A bírók szakmai függetlenségét illetően pedig megállapítható, hogy az OBH elnöke semmilyen ráhatással nem bír a bírók ítélkezési tevékenységére, így e tekintetben nem állapítható meg az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésének sérelme (Indokolás [29]–[30]).

[75] 4. A külföldi és a magyarországi igazgatási megoldásokat vizsgálva megállapítható, hogy több igazgatási modell létezik, ismert a miniszteri modell, a bíró tanácsok általi igazgatás, illetve a vegyes modell és ezek különböző alfajai. A miniszteri modell lényege, hogy a bíróságokkal kapcsolatos igazgatási feladatokat egy külső szerv, az igazságügyi miniszter látja el (ilyen van pl. a magyar törvény mintájául szolgáló Ausztriában is, illetve ­1997-ig ez a modell érvényesült Magyarországon is), a választott bírói tanácsok által ellátott igazgatás nagyobb változatosságot mutat az összetételt illetően, a kizárólag bírókból álló szerv mellett léteznek olyan szervek is, ahol nem bíró tagok is részt vesznek az igazgatási feladat ellátásában, míg a vegyes modellben az igazgatási feladatok megoszlanak az igazságügyi miniszter és a választott bírói testületek között. Az igazgatási modell kiválasztása hátterében mindig az adott ország sajátosságai állnak, csak a külföldi példák nyomán nem lehet kijelenteni, hogy valamelyik modell hatékonyabb, illetve kevésbé hatékony, mint a többi. A hangsúly ezért nem is azon van, hogy egy adott ország melyik modellt kövesse, hanem hogy az igazgatás kizárólag a bíróságok szervi működését (pl. mely településeken indokolt bíróságot működtetni, milyen létszámmal) érintse, a szakmait, vagyis az ítélkezési tevékenységet, illetve ehhez kapcsolódóan a bíró, bírósági szervezet függetlenségét érdemben ne befolyásolja. Ez a követelmény pedig ugyanúgy irányadó mind a külső mind a bírói igazgatásra, ahogyan azt Magyarország vonatkozásában a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat is megerősítette (Indokolás [117]).
[76] A bíróságok igazgatásával szemben alapvetően az átláthatóság és a hatékonyság növelése, a függetlenség biztosítása, illetve a társadalmi kontroll megléte tartozik a legfontosabb követelmények közé. Magyarországon a rendszerváltást követően több igazgatási modellel is kísérletezett a jogalkotó. 1997-ig a miniszteri igazgatási modell, majd 2011-ig a bírói önigazgatás sajátos modellje érvényesült az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) képében, 2012. január 1-jétől pedig a bíróságok igazgatásának központi feladatait az Alaptörvény 25. cikk (5) bekezdése értelmében az OBH elnöke végzi.

[77] 4.1. Az Alkotmánybíróság az indítvány vizsgálata során az igazságügyi miniszterre bízott igazgatás magyarországi alkotmányos hagyományát is figyelembe vette, mivel az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróságnak alkotmányos kötelezettsége az Alaptörvény rendelkezéseit, így a 25. cikket is a Nemzeti hitvallással és Magyarország történeti alkotmányának vívmányaival összhangban értelmezni. Azt, hogy mi tartozik a történeti alkotmányból a vívmányok közé az Alaptörvény alapján, az Alkotmánybíróságnak kell megállapítania {33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [74]}. A történeti alkotmánynak tehát nem minden eleme vívmány.
[78] Jelen ügy szempontjából a történeti alkotmány vívmányaként értelmezhető, hogy a bírói hatalomról szóló 1869. évi IV. törvénycikk 1. §-a szerint „[a]z igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik. Sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak.” A bíróságok ítélkező tevékenységét – amely tekintetében függetlenségük vitán felül áll – el kell választani a bíróságok központi igazgatásának hatáskörétől, amely nem ítélkező tevékenység. Történeti alkotmányunk vívmánya tehát az az elvi megkülönböztetés, amely az ítélkező tevékenységet elválasztotta a bíróságokra mint szervezetekre irányuló külső igazgatástól.
[79] A bírósági igazgatás szervezési és szakirányú igazgatásának különválasztása tehát már a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikkben is megjelent, melyet a bírák és bírósági hivatalnokok felelősségéről szóló 1871. évi VIII. törvénycikk 5. §-a akként pontosított, hogy az igazságügyi miniszter „a biroságok pontos és szabályszerű ügykezelése fölött őrködik”, valamint a kisebb polgári peres ügyekben való eljárásról szóló 1877. évi XXII. törvénycikk 3. §-ában biztosított bírói kinevezési jogkör sem jelentette a miniszter bíróságok ítélkezési tevékenysége feletti szakmai felügyeletét. Már a történeti dualizmus korában hozott törvények is csak a bíróságok adminisztratív és gazdasági igazgatását értették igazságügyi miniszteri igazgatáson, a bírói ítélkezési tevékenységbe történő bármiféle érdemi beavatkozás nélkül. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bírósági igazgatás szervezési és szakirányú igazgatásának különválasztása történeti alkotmányunk ennél is régebben kialakult vívmánya. Már a törvényszékek tartásának módjáról és a bírák személyes jelenlétéről szóló 1492. évi X. törvénycikk 2. §-a eltiltotta a királyt és az ország előkelőit attól, hogy a bíráskodásba beavatkozzanak. Az 1566. évi XXV. törvénycikk pedig megtiltotta a királynak, hogy a törvényes eljárást királyi parancsokkal háborgassa. Ugyanezt erősítette meg kibővítve a törvényhozó és végrehajtó hatalom gyakorlásáról szóló 1791. évi XII. törvénycikk is.
[80] A független magyar felelős ministerium alakításáról szóló 1848. évi III. törvénycikk értelmében a miniszterek ezután politikai és jogi felelősséggel tartoztak az Országgyűlésnek. Ezt miniszteri esküjükkel is megerősítették. Az 1848. évi III. törvénycikk az Igazságügyi Minisztériumról nem rendelkezett bővebben, hatáskörét, szervezetét, ügyvitelét a minisztertanácsban és a minisztériumban állapították meg. Deák Ferenc igazságügyi miniszter 1848. május 5-én kiadott 349. számú körlevele szerint az igazságügyi miniszter felügyeli a bíróságokat, de már az 1848. április 29-i sajtóesküdtszéki rendeletben leszögezték, hogy a miniszter nem utasíthatja a bíróságot. Az Országgyűlés azért pártolta a bírák kinevezését, a választással szemben. Ezt követően a magyar királyi közigazgatási biróságról szóló 1896. évi XXVI. törvénycikk 5. §-a értelmében „[A] közigazgatási biróság itélőbiráit a ministerium előterjesztésére Ő Felsége a király nevezi ki”, valamint a 6. § szerint „[A] közigazgatási biróság itélőbiráira teljes hatálylyal kiterjednek az 1869:IV. tc. 5., 8., 9., 10., 11., 12., 13., 15., 19. és 22. §-ainak, továbbá az 1871:VIII. tc., az 1891:XVII. tc. 40., 41. és 44. §-ainak, valamint az 1892:XXX. tc. 1. §-ának határozatai.”
[81] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jelen ügyben az indítványozók által támadott jogszabályi rendelkezések a fentebb azonosított történeti alkotmány vívmányaival összhangban vannak.

[82] 4.2. A miniszteri igazgatási modell már 1991-ben alkotmánybírósági vizsgálaton esett át. Az 53/1991. (X. 31.) AB határozat kinyilvánította, hogy a bírói hatalom érvényesítésének elengedhetetlen követelménye a személyi és tárgyi feltételek biztosítása, e feltételek megteremtése és folyamatos biztosítása azonban nem tartozik a bírói hatalom szükségképpeni és kizárólagos jogosítványai közé. A bíróságok ítélkezési és igazgatási tevékenységét a kontinentális jogok is következetesen elkülönítik egymástól, így számos fejlett európai jogrendszer ad különböző jogosítványokat az igazságügyi miniszternek a bíróságok igazgatásával kapcsolatban. Figyelemmel arra is, hogy a bírói hatalom alapvetően az ítélkezésben ölt testet, nem feltétlenül alkotmányellenes az olyan törvényi szabályozás, amely – a bírói függetlenség sérelme nélkül – bizonyos igazgatási feladat- és hatásköröket az igazságügyi miniszternek ad a bírósági ítélkezés személyi és tárgyi feltételeinek kialakításával kapcsolatosan. Az ilyen igazgatási feladatok körének meghatározását illetően a törvényhozónak az Alkotmány keretei között mérlegelési lehetősége van, s ennek gyakorlásánál igazgatásszervezési és célszerűségi szempontok is szerepet játszhatnak. A határozat hangsúlyozta azt is, hogy korántsem ez az egyetlen alkotmányos szabályozási mód a bírósági igazgatás rendszerére, az optimális megoldás megválasztása az Országgyűlésre tartozik.
[83] Később vizsgálta az Alkotmánybíróság a miniszter bírósági vezetők és bírók kinevezésével kapcsolatos jogosítványait is. A 38/1993. (VI. 11.) AB határozat ezzel kapcsolatban alkotmányos követelményt fogalmazott meg, mely szerint a bírók és bírósági vezetők kinevezésénél a más hatalmi ághoz tartozó kinevező – vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő – politikai meghatározottságának hatását vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúlyának semlegesítenie kell. Ez vonatkozik a bírói és bírósági vezetői tisztség választással való betöltésére is. Itt jelent meg először az az érvelés, hogy a bírónak mindenkitől – más bíróktól is – függetlennek kell lennie, így függetlenségét hasonló garanciákkal kell biztosítani az igazgatási befolyás ellen, származzék az a bírósági szervezeten belülről vagy azon kívülről. A határozat szerint a bírói függetlenség garantálása nem azonosítható a bírói hatalom elválasztásával a másik két hatalmi ágtól, hanem általánosabb, s a bírósági szervezeten belül is megoldandó probléma. A határozat megállapította, hogy önmagában nem alkotmányellenes, ha a bírói hatalmat más hatalmi ág közvetítésével nyeri el a bíró, azonban csak akkor, ha a hatalom közvetítése megfelel a bíróság semlegességének és az egyoldalú politikai befolyás kizárásának a választásra, illetve kinevezésre.
[84] Az, hogy a bírókat a köztársasági elnök nevezi ki, még nem teszi tárgytalanná ezen ellensúlyozás vizsgálatát, kinevezési jogköre ugyanis kötött, csakis az előterjesztett személyt nevezheti ki, vagy tagadhatja meg kine­vezését. Ha a bírói kinevezésre való előterjesztést a Kormány vagy annak tagja teszi, a törvénynek más külső ellensúlyt (pl. paritásos parlamenti bizottság, vegyes bizottság), vagy a bírósági részvételt kell intézményesítenie. A bírói részvétel mikéntjére az Alkotmányból nem vezethető le szabály, azonban annyi megállapítható, hogy bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág semlegességét megtestesítő bírók állásfoglalása jusson kifejezésre, és állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a kinevezésre.
[85] A határozat hangsúlyozta, hogy az igazságügyi miniszter joga a bírói munkakörbe való beosztásra kizárólag a kinevezéskor érvényesül és ezzel eleve elhatárolódik az ítélkezési tevékenységtől. Az ítélkezés megkezdése után a bíró beosztásának jogát a megyei bíróság elnöke gyakorolja. Ezt a döntési jogot azonban köti, hogy a bíró beosztása határozatlan időre szól, más szolgálati helyre áthelyezni kizárólag kérelmére lehet. A címadományozásról kimondták, hogy az nem eredményezi a bíróra egyébként irányadó és külön törvényben meghatározott előmeneteli szabályok szerinti besorolás megváltozását, ezért a címekhez nem kapcsolódik olyan előny, amelynek elérésére törekvés objektív veszélyt jelenthetne a pártatlan és részrehajlás nélküli ítélkezésre. Az igazságügyi miniszter döntései felülvizsgálatának szabályozatlansága, ezzel kapcsolatban a jogorvoslathoz való jog sérelme vonatkozásában pedig senkinek nincsen alanyi joga a bírói kinevezésre, illetve a vezetői állás elnyerésére, ezért nem alkotmányellenes, hogy a törvény sem a köztársasági elnök, sem a miniszter, sem más, kinevezési eljárásban résztvevő bírósági vezető vagy bírói testület döntése ellen nem biztosított jogorvoslatot.
[86] A későbbiekben a 45/1994. (X. 26.) AB határozat viszont alkotmányellenességet állapított meg az igazságügyi miniszter azon jogköre vonatkozásában, amely lehetővé tette, hogy a miniszter bírókat – szakmai, ítélkező tevékenységük honorálásaként – tüntessen ki. A határozat megállapította, hogy a bírói függetlenség elvével ellentétes, ha a bírók részére a Kormány bármely tagja a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása nélkül kitüntetést adományozhat vagy kitüntetés adományozására tehet előterjesztést, mivel a bíró szakmai, ítélkező munkájának értékelése a miniszter – mint a végrehajtó hatalom képviselője – által, a bírói hatalom ellensúlya nélkül objektív veszélyt jelenthet a pártatlan és részrehajlás nélküli ítélkezésre, mivel abban benne rejlik az elismerésre való törekvés, s így a befolyás lehetősége. A 28/1995. (V. 19.) AB határozat pedig azt nyilvánította alkotmányellenesnek, hogy nincs olyan hatékony garancia, amely korlátozná a Kormány azon felhatalmazását, hogy a bíróságok számára az Országgyűlés által megállapított költségvetési előirányzatot átcsoportosítsa. A határozat elismerte az átcsoportosítás lehetőségének szükségességét, azonban rámutatott, hogy amennyiben a végrehajtó hatalom átcsoportosítási joga valamely más hatalmi ágat érint, úgy alkotmányossági problémák merülhetnek fel. Emiatt a törvényhozásnak hatékony garanciát kell kiépítenie annak megelőzése céljából, hogy a végrehajtó hatalom a költségvetés végrehajtásának keretei között olyan széleskörű felhatalmazást kapjon, amely szélsőséges esetben e szervek anyagi ellehetetlenülését és működésük megbénulását idézi elő. A jogállam fogalmához ugyanis nemcsak a jogállami intézményrendszer formális kiépítése, hanem annak normális működtetése – s az ehhez szükséges költségvetési eszközök rendelkezésre bocsátása – is hozzátartozik.

[87] 4.3. A miniszteri igazgatás helyébe lépő modellt – melyben az igazgatási feladatokat az OIT látta el – kevés alkotmánybírósági döntés érintette. Már az OIT működésének ideje alatt fogadta el az Alkotmánybíróság az 54/2001. (XI. 29.) AB határozatot, amelyben az igazságügyi miniszter a bírósági ügyvitel szabályait megállapító IM utasításának alkotmányosságát vizsgálták. A határozat szerint a bírói függetlenséget biztosító jogszabályok mellett természetszerűleg szükség van az ezekkel összhangban álló, a munkarendet meghatározó igazgatási szabályoknak a jogrendszerbe történő beiktatására is. Ez utóbbi normák és a bírói függetlenséget megalapozó szervezeti, státusbeli, eljárási szabályok értékhierarchiája között szükségszerűen súlyponteltolódás van. Az igazgatási szabályok funkciója az, hogy egységes keretekbe foglalják, működőképessé tegyék azt a háttérszervezetet, amely az érdemi bírói munka gördülékenységét hivatott szolgálni. E szabályok tartalma áttételesen sem korlátozhatja a bíró státusbeli függetlenségét, a bíróságnak az anyagi igazság felderítésére irányuló kizárólagos jogosítványát, és nem eredményezhet tartalmi egyenlőtlenségeket az egyes eljárások között. Szolgálhatja viszont azon egyenlőtlenségek kiküszöbölését, amelyek pl. a leterheltségből, a helyi sajátosságokból, vagy a bíróság működésén kívül eső tényezőkből eredően a bíróságok eljárásának időszerűségét veszélyeztetnék, az eljárások egységességébe, semlegességébe, pártatlanságába vetett hitet csorbíthatnák.
[88] Az OIT összetételét illetően 2009-ben fogadott el határozatot az Alkotmánybíróság. A 97/2009. (X. 16.) AB határozat áttekintette a nemzetközi dokumentumokat és az igazgatási modellekre vonatkozó külföldi példákat, majd megállapította, hogy az igazságszolgáltatás igazgatási modelljére vonatkozóan nincsenek nemzetközi standardok.

[89] 5. A Velencei Bizottság a Kormány felkérésére megvizsgálta a Kbtv. és az Átmtv. eredeti, 2018. december 21-én kihirdetett rendelkezéseit. A 2019. március 15–16-án tartott plenáris ülésen elfogadott állásfoglalás [CDL-AD(2019)004] indítvány szempontjából releváns megállapításai az alábbiak.
[90] A Velencei Bizottság támogatja, hogy független bírói testületek meghatározó befolyással rendelkezzenek a bírók kinevezéséről és előmeneteléről szóló döntéseket illetően, így biztosítva a bírók és a bíróságok függetlenségét, mindazonáltal nem zárja ki az olyan rendszereket, amelyek e döntéseket a törvényhozásnak felelős igazságügyi miniszterre telepítik, amennyiben hatékony garanciák biztosítják, hogy a rendszer működése ne lehessen negatív hatással a bírói függetlenségre. Fontosak a hatékony fékek és ellensúlyok, ideértve bírói testületeket, melyek rendelkeznek a szükséges hatáskörökkel és erőforrásokkal a bírói függetlenség érvényesülésének biztosítására mind szervezeti, mind személyi szinten. Ezeket figyelembe véve egyrészt pozitívumnak minősíti, hogy az igazgatási hatáskörök gyakorlója, az igazságügyi miniszter – az OBH elnökével ellentétben – felelős az Országgyűlésnek. Azonban mivel az OKBT hatáskörei rendkívül korlátozottak és legtöbbször konzultatív jellegűek, így az OKBT nem tűnik képesnek arra, hogy hatékony ellensúlyként működjön az igazságügyi miniszterrel szemben.
[91] Önmagukban nem kérdőjelezhetők meg az olyan rendszerek, amelyekben törvény a kinevezési javaslatnak a köztársasági elnökhöz való felterjesztésére vonatkozó hatáskört a Kormányra vagy egy miniszterre telepíti. Az ilyen rendszereket a parlament általi megválasztás vagy a parlamenti többség általi kinevezés által közvetített demokratikus legitimáció igazolja. Mindazonáltal, ha egy ilyen rendszerre esik a választás, a függetlenség biztosítékaira kiemelt figyelemmel kell lenni. Ez jelenti egyrészt a kinevezési eljárás megfelelő garanciáit, másrészt pedig azt, hogy olyan jelölteket nevezzenek ki, akik megfelelnek az elvárt követelményeknek és nem rendelkeznek túlzott politikai háttérrel. Alapvető fontosságú, hogy ha létezik egy erre hivatott bírói testület, az valós és hatékony befolyással rendelkezzen a döntéshozatalra.
[92] A Velencei Bizottság megítélése szerint az OKBT Személyi Tanácsának összetétele formálisan ugyan megfelel a nemzetközi standardoknak – ideértve a Velencei Bizottság ajánlásait is –, azonban még fejleszthető lenne a Miniszteri Bizottság CM/Rec(2010)12. számú ajánlásában lefektetett elveket követve, amennyiben a bíró tagok száma növekedne egy, az OKBT tagjai közül választott bíróval vagy egy független külső taggal.
[93] A Velencei Bizottság véleménye szerint a legproblematikusabb rendelkezések azok, amelyek lehetővé teszik a miniszter számára, hogy megváltoztassa az OKBT Személyi Tanácsa által felállított sorrendet. Az ugyan pozitívum, hogy a törvény előírja, hogy a miniszter köteles a sorrendet megváltoztató döntését írásban indokolni, valamint hogy a pályázók meghallgatását átlátható módon köteles lefolytatni, ettől függetlenül azonban a törvény nem tartalmaz semmilyen feltételt vagy előírást arra nézve, hogy a miniszter milyen esetekben térhet el a sorrendtől, továbbá nem találhatók ellensúlyok sem, amelyek a miniszter hatalmát e tekintetben korlátoznák.
[94] A törvény nem tartalmaz kifejezett és hatékony eszközöket a miniszternek a jövőbeni közigazgatási bírók kinevezésére irányuló hatáskörei gyakorlásának ellenőrzésére, kontrollálására. Nem bizonyos, hogy megtámadható-e bíróság előtt nem bírói jogállású személy esetén a miniszternek a köztársasági elnökhöz felterjesztett kinevezési javaslata a köztársasági elnöki kinevezést megelőzően, illetve bírói jogállású személy esetén a bíró elnyert közigazgatási bírói álláshelyre való beosztása. Ha a miniszter megváltoztató döntése elleni kifogás közigazgatási jogvitának vagy a Bjt. 21. § (4) bekezdése szerinti kifogásnak minősülne is, a törvénynek meg kellene határoznia azokat a szempontokat, amelyekre a miniszternek hivatkoznia kellene döntése indokolásában, hogy ezáltal a bíróságok el tudják bírálni az érintett döntést.
[95] Szükséges lenne lefektetni annak a feltételeit, illetve szempontjait, hogy a miniszter milyen esetekben térhet el a felállított pályázói sorrendtől, valamint a módosításhoz szükségessé tenni az OKBT Személyi Tanácsának hozzájárulását, továbbá létrehozni bírói úton való jogorvoslatot – feltételeinek és eljárási szabályainak tisztázása mellett –, amely lehetővé teszi, hogy a pályázók megtámadják a miniszter döntését.
[96] A pályázatok eredménytelenné nyilvánításával kapcsolatban a Velencei Bizottság fontosnak tartja, hogy a jogellenes és önkényes eredménytelenné nyilvánítások kockázatának kizárása érdekében a törvénynek szigorúbban és pontosabban kellene szabályoznia azokat a feltételeket, amelyek esetén a miniszter ezen eszközhöz folyamodhat.
[97] A Velencei Bizottság álláspontja szerint nehéz igazolást találni arra, hogy a miniszter hatáskörei – melyek egyébként is jelentősek a közigazgatási bírók kinevezését illetően – miért még kiterjedtebbek a közigazgatási bíróságok vezetőivel kapcsolatban, melyek ráadásul politikailag érzékenyebbek, illetve széleskörűbbek, mint az OBH elnökének hatáskörei a rendes bírósági szervezetrendszert illetően. A Velencei Bizottság azt javasolja, hogy az eljárást úgy módosítsák, hogy a miniszter végső döntésének meghozatalában az OKBT Személyi Tanácsa hatékonyan részt vegyen, valamint hogy e döntések ellen biztosított legyen a bírói úton történő jogorvoslat.
[98] A fenti megállapítások és javaslatok a Közigazgatási Felsőbíróság bíróinak kinevezési eljárására is érvényesek, különösen a miniszter döntésének felülvizsgálata tekintetében. A miniszternek a sorrendtől való eltérési lehetőségére vonatkozó kritériumok, illetve a véleményező bizottság e döntéshez való hozzájárulása szükségességének hiányával, továbbá e döntés bírói felülvizsgálata lehetőségének hiányával kapcsolatos megjegyzéseit a Velencei Bizottság az átmeneti időszakra is érvényesnek tartja.
[99] Problematikusnak tartja a Velencei Bizottság, hogy a miniszter pályázati eljárás mellőzésével, pusztán a véleményező bizottság álláspontjának kikérését követően megbízott elnököt bízhat meg a közigazgatási törvényszék elnöki tisztségére. Ezen eljárás ugyan igazolható lehet a közigazgatási törvényszékek gyors és hatékony felállításának szükségességével, ennek ellenére problematikus, tekintetbe véve a megbízott elnökök bizonytalan helyzetét, akikkel kapcsolatban bizonytalan, hogy kinevezhetők-e újra ezen vezetői pozíciókba.
[100] A miniszter címadományozási hatáskörével kapcsolatban a Velencei Bizottság megállapítja, hogy a bírói függetlenséggel kapcsolatban kételyeket vet fel az, hogy a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke és a miniszter – aki a végrehajtó hatalom része – megválaszthatják, hogy mely bírók részesüljenek olyan címekben, amely pénzbeli juttatással járnak. A bírók javadalmazásának szabályait törvénynek kell meghatároznia, a javadalmazásnak pedig egyenlőnek kell lennie az azonos feladatot ellátó bírók tekintetében; a különbségek életkoron, bírósági szinten, illetve más törvény által egyértelműen meghatározott okokon alapulhatnak, a végrehajtó hatalom tagjainak egyedi döntésén nem. Hasonló rendszer működik a rendes bíróságok bírói tekintetében is, akiknek a Bjt. 174. §-a értelmében az OBH elnöke adományozhat címeket. Azonban amíg a rendes bírósági bírók esetében legalább hatéves szolgálati viszony szükséges ahhoz, hogy egy bíró címben és ehhez kapcsolódóan pénzbeli juttatásban részesülhessen, ez az időtartam a közigazgatási bírók esetén tizenkét év, ami ellentétesnek tűnik az egységes bírói jogállás elvével. A Velencei Bizottság szerint a törvény 83. §-a felülvizsgálatra és pontosításra szorul ezen megállapítások tükrében.
[101] A Velencei Bizottság azon rendelkezéssel kapcsolatban, mely szerint a közigazgatási bírósági elnökök felett a miniszter gyakorolja a munkáltatói jogokat, megjegyzi, hogy annak szövegéből nem lehet megállapítani, hogy a miniszter beavatkozhat-e a bíró ítélkező tevékenységébe, azonban mivel általánosan elfogadott, hogy a munkáltató hatalma hierarchikus hatalom, ezen rendelkezést pontosítani szükséges annak érdekében, hogy ezen munkáltatói jogok gyakorlása ne lehessen hatással az érintett bírók függetlenségére.
[102] A 61. § (5) bekezdése szerint a miniszter felügyeli és ellenőrzi a közigazgatási bírósági elnök és hivatalvezető igazgatási tevékenységét, ennek érdekében vizsgálatot kezdeményez. Az OKBT-nek világosan meghatározott szerepet kellene biztosítani ezen eljárásokban.
[103] Az Átmtv. azon rendelkezése, mely szerint 2020. január 1-jét követően közigazgatási elvi bírósági határozat és elvi bírósági döntés nem tehető közzé, és a korábban közzétettek nem alkalmazhatóak felülvizsgálatra szorul, ugyanis kételyeket vet fel a jogbiztonsággal kapcsolatban.
[104] A Velencei Bizottság szerint az, hogy az ügyelosztási rend megalkotása a bírósági elnökök feladata kérdéseket vet fel, tekintve, hogy a kiszámítható és átlátható ügyelosztás nemcsak a törvény által felállított, független és pártatlan bíróság követelményének való megfelelés szempontjából fontos, hanem a bírók belső, bírói szervezetrendszeren belüli függetlenségének garantálása szempontjából is. A Velencei Bizottság azt javasolja, hogy a jogalkotó vizsgálja felül az ügyelosztási rendre vonatkozó szabályokat figyelemmel annak korábbi, Magyarország számára tett ajánlásaira is. E körben különös figyelmet kell fordítani az ügyek elosztására vonatkozó általános feltételek lefektetésére.

[105] 6. A Velencei Bizottságnak a bíróságok igazgatására vonatkozó álláspontja ugyanakkor általános követelményeket is tartalmaz, amelyeket az Alkotmánybíróság figyelembe vett.
[106] A miniszteri igazgatási modellt a Velencei Bizottság nem csak Magyarország vonatkozásában, hanem általában is elfogadhatónak tartja. Korábban ugyan különbséget tett a „régi” és „új” demokráciák között [CDL-PI(2015)001, 2.2.3.1. pont, CDL-AD(2007)028, 2–3, 12–17, 59], utóbbiakban ezt a modellt nem javasolta, a most vizsgált törvényekkel kapcsolatban viszont ezt az érvet egyáltalán nem alkalmazta, nem is utalt rá. Sőt, van olyan újabb vélemény, amely az igazságszolgáltatási tanácsokra alapozott bírósági igazgatást már nem nyilvánította teljesen sikeresnek, habár változatlanul szükségesnek találta a bírói/igazságügyi tanácsok bevonását az igazgatásba. „Habár az elmúlt húsz évben a közvélemény bizalma egyes országokban nem volt egyértelmű a hatékonyságukat illetően, más, hatékonyabb biztosítékformát nem fejlesztettek ki és fogadtak el […]. Másrészt a bírósági tanács létrehozása, még ha elegendő alkotmányos garanciával is rendelkezik, önmagában nem garantálja a bíró­sági függetlenség biztosítását” [CDL-AD(2018)003, 48–49]. A Velencei Bizottság ugyanakkor kifejezetten nem támogatja a bírói önigazgatás elvét. Néhány esetben ugyan megemlíti [például CDL-AD(2010)003, 122], de soha nem követendő megoldásként kínálja. Éppen ellenkezőleg, jó néhány ügyben kifejtette, hogy a bíró­sági korporációk létrejötte nem kívánatos [CDL-AD(2002)021, 21; CDL-AD(2002)012, 66; CDL-AD(2002)021, 21–22, CDL-AD(2005)003, 102].
[107] A közigazgatási bíróságok szervezeti hovatartozására és felépítésére vonatkozóan pedig azt vette figyelembe, hogy Európában egyáltalán nincs közös mérce: „[t]ermészetesen léteznek érvek az elkülönült közigazgatási bíróságok létrehozása mellett, és a Bizottság nem kíván kifejezetten állást foglalni ebben a kérdésben. [...] [A] közigazgatási bíróságok létrehozatala vagy az ettől való tartózkodás annyira jelentős kérdés, amelyet az alkotmányok szintjén kell megválaszolni” [CDL-INF(2001)017, 59]. Illetve: „[T]ermészetesen tökéletes összeegyeztethető az európai mércékkel a sajátos hatáskörű közigazgatási bíróságok létrehozatala az általános hatáskörű rendes-bíróságok mellett, és úgy tűnik, hogy ez hozzájárulhat a bírósági hatékonysághoz a közigazgatási jogi ügyek esetén [...].” [CDL-AD(2002)026, 6]. Csak egyetlen megjegyzés áll ezekkel szemben, az is a korábban közigazgatási bíróságot nem működtető kisebb országokra vonatkozik: „Lehetséges, hogy az általános (a polgári-, büntető- és közigazgatási jogi hatáskörök mellett az alkotmányossági felülvizsgálatot is végző) rendes-bíróságok rendszere a bírói hatalmi ág leginkább demokratikus szervezeti formája, és a bírák inkább legyenek generalisták, mint szakosítottak az egyes anyagi jogágak szerint” [ CDL-AD(2002)026, 6–7].

Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke .
Dr. Balsai István s. k., alkotmánybíró Dr. Horváth Attila s. k., alkotmánybíró Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k., alkotmánybíró Dr. Pokol Béla s. k., alkotmánybíró Dr. Schanda Balázs s. k., alkotmánybíró Dr. Szabó Marcel s. k., alkotmánybíró Dr. Szívós Mária s. k., alkotmánybíró	Dr. Dienes-Oehm Egons. k., alkotmánybíró Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott Dr. Juhász Imre alkotmánybíró helyett Dr. Salamon László s. k., alkotmánybíró Dr. Stumpf István s. k., alkotmánybíró Dr. Szalay Péter s. k., alkotmánybíró Dr. Varga Zs. András s. k., előadó alkotmánybíró

[168] 2. Az Alaptörvény 25–26. cikkeiből szembeötlő és egyértelműen következik, hogy az Alaptörvény azonos módon viszonyul a rendes (általános hatáskörű) és a közigazgatási bírósági szervezethez, a két szervezet legfőbb ítélkező fórumához, elnökeik státusához, valamint a bírók jogállásához is. Következésképpen a szervezeti autonómia is azonos megítélésű kell legyen. A szervezeti autonómia minősége nem a központi igazgatás alkalmazott modelljének a függvénye. A miniszteri modell éppúgy lehet alkotmányos ebből a szempontból, mint az önigazgatáson alapuló, avagy a rendes (általános hatáskörű) bírósági szervezet kapcsán kialakított sajátos magyar megoldás.
[169] Alapvetésnek tartom, hogy a közigazgatási bírósági rendszer szervezeti autonómiája elképzelhetetlen megfelelő költségvetési függetlenség nélkül. A miniszteri modell bizonyosan nem járhat együtt azzal, hogy egy minisztérium költségvetési jogállását osztja a közigazgatási bírósági rendszer. A rendes bíróságok felett sem gyakorolja a miniszter a fejezetet irányító szerv vezetőjének hatásköreit és más független szervek – mint például az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala – esetében sem a miniszter a fejezetgazda. Ezek az állami szervek jelenleg ugyanazt a költségvetési tervezési önállóságot élvezik, amely megilleti a rendes bírósági szervezetet, de nem illeti meg a közigazgatási bírósági szervezetet.
[170] A miniszteri modellben a miniszter (politikai) döntéseinek a bírói önkormányzati szervek részvételi jogai jelentik az ellensúlyát (lásd az indokolás VI.2. pontjában, valamint a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban foglaltakat, ABH 1993., 256, 264), ezért szükségesnek tartottam volna annak részletesebb vizsgálatát, hogy a költségvetési tervezés során hogyan alakul a közigazgatási bírói ellensúly a miniszter döntési kompetenciájának fényében.
Budapest, 2019. június 18.