A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság Hatvan Város Önkormányzata Képviselő-testületének a közterületek használatáról, valamint a parkolóhelyek létesítéséről és használatáról szóló 15/2007. (III. 30.) önkormányzati rendelete 16. §-ában említett 13. melléklete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. A Magyar Kétfarkú Kutya Párt (képviseli: Kovács Gergely elnök, székhely; 1115 Budapest, Thallóczy Lajos utca 26., magasföldszint 1.) jelölő szervezet mint indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 233. § (1) bekezdése alapján Hatvan Város Önkormányzata Képviselő-testületének a közterületek használatáról, valamint a parkolóhelyek létesítéséről és használatáról szóló 15/2007. (III. 30.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 13. mellékletével szemben alkotmányjogi panaszt nyújtott be. Kérte, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja szerinti hatáskörében eljárva állapítsa meg, hogy elsődlegesen a támadott jogszabályi rendelkezés egésze, másodlagosan annak a „Grassalkovich út” és a „valamint az ezen közterületek által határolt terület” szövegrésze sérti az indítványozónak az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert jogát, ezért az alaptörvény-ellenes, amelyre figyelemmel elsődlegesen a támadott jogszabályi rendelkezés egészét, másodlagosan annak megjelölt szövegrészeit az Abtv. 41. § (1) bekezdése alapján semmisítse meg, valamint állapítsa meg, hogy az az Abtv. 45. § (2) bekezdésére figyelemmel a Kúria előtt Kvk.II.37.471/2018. számon folyamatban volt ügyben nem alkalmazható.
[2] 2. Az indítványra okot ügyben magánszemélyek kifogást nyújtottak be, mert egy jelölő szervezet Hatvan város közterületein, tiltott helyen választási plakátot helyezett el. A Heves Megyei 3. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottság (a továbbiakban: OEVB) a Ve. 252. § (2) bekezdésében foglalt hatásköre alapján az 58/2018. (IV. 8.) számú határozatában megállapította, hogy a kifogást tevők bejelentése megalapozott, mert a jelölő szervezet választási plakátjai olyan közterületen kerültek kihelyezésre, ahol a Rendelet 16. §-a, illetve 13. melléklete alapján azok kihelyezése tilos.
[3] Az OEVB a kifogásnak helyt adott és megállapította, hogy a jelölő szervezet megsértette a Ve. 144. § (5) bekezdést, továbbá a Rendelet 16. §-t.
[4] A jelölő szervezet fellebbezése nyomán eljárt Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) az OEVB határozatát a 728/2018. számú határozatával helybenhagyta.
[5] A jelölő szervezet felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Kúriához. Ebben az NVB határozatának megváltoztatását kérte akként, hogy a Kúria a kifogást utasítsa el. Álláspontja szerint a választási plakát elhelyezése nem ütközött a Ve. 144. § (5) bekezdésébe, a támadott határozat ezért indokolatlanul állapított meg jogsértést.
[6] A Kúria az NVB határozatát helybenhagyta. Végzésében részletesen kifejtette, hogy a felülvizsgálati kérelem miért nem megalapozott.
[7] Utalt arra, hogy a Ve. 144. § (2) bekezdése szerint a kampányidőszakban engedély nélkül készíthető plakátokat a jelölő szervezetek a (3) bekezdés alapján főszabályként korlátozás nélkül kihelyezhetik. A kivételeket a Ve. 144.§ (4)–(7) bekezdése tartalmazza. A Ve. 144.§ (5) bekezdése rögzíti, hogy egyes középületeken vagy közterület meghatározott részén plakát, óriásplakát elhelyezését a helyi önkormányzat, fővárosban a Fővárosi Önkormányzat műemlékvédelmi, környezetvédelmi okból rendeletben megtilthatja. Állami vagy önkormányzati hatóság elhelyezésére szolgáló épületen vagy azon belül plakátot elhelyezni tilos.
[8] Megállapította, hogy Hatvan Város Önkormányzata a Rendelet 16. §-át 2018. február 1-i hatállyal az 5/2018. (I. 26.) önkormányzati rendelettel módosította. A módosító rendeletet az önkormányzat az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésében meghatározott eredeti jogalkotói hatáskörében, a Ve. 144. § (5) bekezdésében kapott felhatalmazásra utalva hozta meg. A Rendelet 16. §-a kimondja, hogy a 13. mellékletben meghatározott közterületeken, valamint ezen közterületek által határolt területeken műemlékvédelmi, környezetvédelmi okból választási plakát elhelyezése tilos. A 13. mellékletben – többek között – szerepeltek azok a közterületek, amelyeken a jelölő szervezet az NVB határozat által jogsértéssel érintett plakátok elhelyezésre kerültek.
[9] A Kúria Kvk.I.37.476/2014/4., Kvk.I.37.491/2014/3. számú végzéseiben is megtestesülő egységes bírói gyakorlat szerint a Ve. 144.§-ának helyes értelmezéséből az következik, hogy a választási plakát elhelyezésére kizárólag a Ve. 144.§-ának rendelkezései az irányadóak. A választási szervek a Ve. rendelkezéseinek való megfelelést vizsgálhatják, mert a Ve. 144. §-a egy zárt rendszert alkot. A helyi önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat a Ve. 144.§ (5) bekezdésére alapítottan kizárólag műemlékvédelmi és környezetvédelmi okból tilthatja meg plakát elhelyezését. A Kúria Kvk.III.37.400/2018/2. számú végzése értelmezte e felhatalmazás mibenlétét és kimondta, hogy a Ve. 144. § (5) bekezdése a helyi jogalkotó számára felhatalmazást általános érvényű tilalom megfogalmazására nem biztosít. Ezen elvvel nem áll ellentétben a Kúria a Kvk.VI.37.433/2018/2. számú döntése, melyen az NVB határozata alapul. E döntésében a Kúria kifejezetten vizsgálta és rámutatott, hogy egyrészt a Rendelet 16. §-át módosító és 13. mellékletét beiktató módosító rendeletet a képviselő-testület a Ve. 144. § (5) bekezdésében kapott meghatalmazás alapján alkotta meg, másrészt a Rendelet 16. §-a és 13. melléklete nem általános jellegű tilalmat határoz meg, hanem konkrétan megjelöli azon közterületeket, melyeken műemlékvédelmi, környezetvédelmi okból választási plakát nem helyezhető el. Ebből következően a Rendelet módosított szabályainak alkalmazását a Kúria szerint nem lehetett kizárni.
[10] Hangsúlyozza a Kúria, hogy a Rendelet 16. §-a és 13. melléklete a fentiek miatt a Ve. 144. § (5) bekezdésének szabályozási körén belül marad, ellentétben a Kvk.III.37.400/2018/2. számú végzés alapjául szolgáló fővárosi önkormányzati rendelettel, mely a fővárosi aluljárókban általános jelleggel tiltotta meg választási plakátok elhelyezését. Ugyanígy más megítélés alá esik az az ügy is, amikor a fővárosban nem fővárosi, hanem kerületi rendelet alapján és nem is a Ve. 144. § (5) bekezdés szerinti felhatalmazáson alapult az önkormányzati norma (Kfv.VI.37.328/2018/3., Kfv.II.37.354/2018/2.).
[11] A Kúria megállapította: a Rendelet 16. §-a és 13. melléklete a Ve. 144. §-ának zárt szabályrendszerének kereteit nem lépte túl, ezeket az NVB jogszerűen alkalmazta határozatában, annak mellőzésére nem kerülhetett sor.
[12] 3. A panasz szerint a választási plakát készítése és elhelyezése az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert, a véleménynyilvánításhoz való jog leginkább védett aspektusainak, a közügyeknek a választási kampányban történő megvitatásának védelme alatt áll {3130/2018. (IV. 19.) AB határozat, Indokolás [19]}. Ezt ismeri el a Ve. 144. 5 (3) bekezdése is, amely szerint választási kampányidőszakban választási plakát – a Ve. 144. § (4)–(7) bekezdésében meghatározott kivételekkel – korlátozás nélkül elhelyezhető.
[13] A Ve. 144. § (5) bekezdéséneke első mondata szerint „[e]gyes középületeken vagy a közterület meghatározott részén plakát, illetve óriásplakát elhelyezését a helyi önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat műemlékvédelmi, környezetvédelmi okból rendeletben megtilthatja.” A Ve. ezen rendelkezése alapján megalkotott önkormányzati rendelet az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert jogot értelemszerűen korlátozza, hiszen megtiltja a véleménynyilvánítás szabadsága körébe eső magatartás tanúsítását, vagyis a választási plakát elhelyezését.
[14] A korlátozásra a Ve. 144. § (5) bekezdése – az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével összhangban – legitim cél, a műemlékvédelem és környezetvédelem mint alkotmányos érdekek védelme érdekében ad lehetőséget. A Ve. 144. § (5) bekezdése alapján alkotott önkormányzati rendelet azonban az indítványozó álláspontja szerint egyebek mellett csak akkor elégíti ki az alapjog-korlátozás szükségességének követelményét, ezért akkor nem korlátozza alaptörvény-ellenesen a véleménynyilvánításhoz való jogot, ha kívánt cél elérésére a korlátozás ténylegesen alkalmas {15/2016. (IX. 21.) AB határozat, Indokolás [53]}, vagyis a tilalommal érintett terület és a Ve. 144. § (5) bekezdésében megjelölt érdekek között okszerű a kapcsolat.
[15] A Rendelet 13. melléklete lényegében Hatvan város egész belvárosában megtiltja választási plakátok elhelyezését a panasz szerint. A panasz egyebek között térképmásolat csatolásával részletesen foglakozik azzal, hogy az érintett területen melyik épület áll műemléki védettség alatt, melyik járdaszakasz és más terület többi része nem; hol található zöldfelület, így melyik területen indokolt és hol nem a műemlékvédelmi vagy környezetvédelmi indokra hivatkozás.
[16] A panasz lényeges tartalma szerint a belváros egészében a választási plakátok elhelyezésének tiltása a véleménynyilvánítás szabadságának különösen jelentős súlyú korlátozása, a Rendelet a konkrét területekre vonatkozó mérlegelése nélkül a belváros vonatkozásában általánosan állapított meg tilalmat, noha a belvároson belül a különböző területekre nézve külön–külön el kellett volna végeznie a szükségesség és arányosság vizsgálatát. Erre figyelemmel a Rendelet 13. mellékletének egésze az indítványozó álláspontja szerint összességében aránytalanul korlátozza a jelölteknek és jelölő szervezeteknek a választási kampány idején kiemelt védelemben részesülő véleménynyilvánítási szabadságát {17/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [103]–[104]}.
[17] 4. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság az ügyrendjében meghatározottak szerinti tanácsban eljárva dönt az alkotmányjogi panasz befogadásáról. A (2) bekezdés szerint a tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti feltételeket.
[18] A Rendelet a kifogásolt részében a Ve. felhatalmazásán alapul. A Kúria az előtte folyamatban lévő eljárásban részletesen és tartalmi szempontból vizsgálta a Rendeletet abból a célból, hogy az megfelel-e a Ve. előírásainak, vagy ennek hiányában a Rendelet alkalmazását az eljárásában mellőznie kell. Formálisan ugyan nem döntött a Rendelet és a Ve. 144. § (5) bekezdése összhangjáról, de alaposan megindokolta, hogy miért nem kell mellőznie a Rendeletet. A Kúria megállapította, hogy a tilalom nem általános érvényű, konkrétan megjelöli azokat a területeket, melyeken műemlékvédelmi okból választási plakát nem helyezhető el (lásd indokolás [14] pont). A Kúria szerint a Rendelet a Ve. 144. § (5) bekezdése szabályozási körén belül marad. A Kúria utalt arra, hogy az NVB is vizsgálhatja, hogy a Rendelet a Ve. 144. §-a zárt szabályrendszeréhez kapcsolódóan, azon belül került-e megalkotásra. A Kúria megállapította, hogy a Rendelet 16. §-a és a 13. melléklete a Ve. 144. §-ának zárt szabályrendszerének kereteit nem lépte túl, annak mellőzésére nem kerülhetett sor (Indokolás [17]).
[19] A panasz a lényeges tartalma szerint azt állítja, hogy a Rendelet azért ellentétes az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésével, mert műemlékvédelmi, környezetvédelmi indok nélkül, és általános jelleggel tiltja meg választási plakát elhelyezését. A panasz értelmében, ha „a tilalommal érintett terület és a Ve. 144. § (5) bekezdésében megjelölt érdekek között okszerű a kapcsolat”, akkor a véleményszabadság nem sérül.
[20] Az Alkotmánybíróság a Rendelet általánosságával kapcsolatos érvelést illetően megállapítja, hogy a Kúria végzése felismerte az ügy alapjogi jelentőségét. A Ve. szabályait az Alaptörvény IX. cikkében írtakkal összhangban, az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben kifejtett értelmezéssel egyezően értékelte. A Rendelet általánossága ezért új alapvető alkotmányos jelentőségű kérdést nem vet fel.
[21] A panasznak azzal az érvével kapcsolatban, hogy a konkrét területeket illetően nem áll fenn a Ve. 144. § (5) bekezdésében megjelölt indok, az Alkotmánybíróság – szintén egyezően a Kúria végzésében kifejtettekkel – megállapította, hogy a panasz formálisan ugyan az Alaptörvény IX. cikke (1) bekezdése sérelmére hivatkozik, de valójában annak a törvényességi szempontnak az ellenőrzésére irányul, hogy a Rendelet megfelel-e azoknak a műemlékvédelmi, környezetvédelmi oknak, amelyeket a Ve. 144. § (5) bekezdése előír.
[22] Az Alkotmánybíróság nem ténybíróság, a bizonyítási eljárás lefolytatása, a bizonyítékok értékelése és ezen keresztül a tényállás megállapítása, illetve bizonyos fokú felülvizsgálata a jogorvoslati eljárás(ok) során a bíróságok, végső soron a Kúria feladata {lásd pl. 7/2013. (III. 7.) AB határozat, Indokolás [33] és [38]}. Hasonló a helyzet az önkormányzati rendeletek vizsgálatánál, ami az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pontja értelmében a Kúria hatáskörébe tartozik.
[23] Hangsúlyozza ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy a Ve. 144. § (5) bekezdésében foglalt feltételeknek – amely a plakátok elhelyezésének megtiltását csak műemlékvédelmi, illetve környezetvédelmi okból teszi lehetővé az önkormányzatok számára – a jogvédelem szempontjából garanciális jelentőségük van. Ennek megfelelően a Kúriának eljárásai során érdemben vizsgálnia kell, hogy a szóban forgó rendelet – egyébként a jelöltekre és jelölő szervezetekre azonos módon vonatkozva – valóban csak olyan körben korlátozza-e a plakátolást, amely a megjelölt érdekekkel tényleges, közvetlen kapcsolatban áll. Ellenkező esetben a Kúria hatáskörrel rendelkezik arra, hogy jogvédelmet nyújtson a törvényellenes rendelettel szemben. A most vizsgált bírói döntés indokolása – még ha röviden is – arra utal, hogy a Kúria ezt a vizsgálatot elvégezte, és úgy ítélte meg, hogy a konkrét rendelet a Ve. zárt rendszerén belül maradt.
[24] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz befogadására nincs lehetőség, mivel az nem felel meg az Abtv. 29. §-ában és 52. § (1b) bekezdés e) pontjában foglalt feltételeknek. Az Alkotmánybíróság ezért a panaszt az Abtv. 56. § (1)–(3) bekezdései, valamint az Ügyrend 30. § (2) bekezdésének a) pontja alapján visszautasította.
Dr. Schanda Balázs s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András s. k.,
előadó alkotmánybíró |
. |