English

Hungarian
Ügyszám:
.
III/00102/2019
Első irat érkezett: 01/16/2019
.
Az ügy tárgya: A haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI. 16.) Korm. rendelet elleni bírói kezdeményezés (indokolás hiánya közigazgatási határozatban)
.
Eljárás típusa: Bírói kezdeményezés (egyedi normakontroll eljárás)
.
Indítványozók típusa:bíró
.
Előadó alkotmánybíróra szignálás napja: 01/21/2019
.
Előadó alkotmánybíró: Varga Zs. András Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
Az indítvány lényege:
Az indítványozó bíró - az Abtv. 25. § alapján - a haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI. 16.) Korm. rendelet (továbbiakban: Korm.r.) 9. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve a konkrét ügyben való alkalmazás kizárásának megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól.
A Korm. r. 9. § (1) bekezdésének c) pontja szerint: „A kérelmet el kell utasítani, ha a kérelmezett tevékenység, a kérelmező, a kérelmező tulajdonosa, felelős vezetője, vagy a kérelmezett tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó munkakörben foglalkoztatott alkalmazottja az Alkotmányvédelmi Hivatal, az Információs Hivatal, a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat vagy a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat írásos véleménye alapján nemzetbiztonsági érdeket sért vagy nemzetbiztonsági kockázatot jelent, vagy a Terrorelhárítási Központ írásos véleménye alapján terrorveszélyt jelent."
A 9. § (4) bekezdése szerint: „ Az (1) bekezdés c) és d) pontjában meghatározott esetekben, illetve az engedély ezek alapján történő visszavonása esetén a Hatóság a döntésében az indokolást mellőzi."
A perbeli felperes az arra rendszeresített haditechnikai tevékenység engedélyezése elnevezésű nyomatvány előterjesztésével, és a kötelező okiratok csatolásával kérelemmel élt az alperesnél vadászati célú nagykereskedelmi tevékenység engedélyezése iránt. Az alperesi Kormányhivatal a kérelmet indokolás nélkül elutasította a sérelmezett Korm. rendeletre hivatkozással.
A perbíróság szerint a közigazgatási határozat indokolásának mellőzése sérti az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében és XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes hatósági és tisztességes bírósági eljáráshoz való alapjogot, mert megfosztja az ügyfelet annak lehetőségétől, hogy a hatóság döntésének indokait megismerhesse. Amennyiben a hatósági döntéshez nincsen indokolás társítva, akkor a jogorvoslati jog gyakorolhatósága is kiüresedik, mellyel sérül a XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslhathoz való alapjog..
.
Támadott jogi aktus:
    a haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI. 16.) Korm. rendelet 9. § (4) bekezdése
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
XXIV. cikk (1) bekezdés
XXVIII. cikk (1) bekezdés
XXVIII. cikk (7) bekezdés

.
Anonimizált indítvány (pdf):
III_102_2019_indítvány. anonim.pdfIII_102_2019_indítvány. anonim.pdf
.
A határozat száma: 5/2019. (III. 11.) AB határozat
.
Az ABH 2019 tárgymutatója: jogforrási szint; tisztességes hatósági eljáráshoz való jog
.
A határozat kelte: Budapest, 02/26/2019
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései a döntésben:
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései a döntésben:
B) cikk (1) bekezdés
T) cikk (2) bekezdés
T) cikk (3) bekezdés
XIV. cikk
XIV. cikk (1) bekezdés
XXVIII. cikk (1) bekezdés
XXVIII. cikk (7) bekezdés
15. cikk (4) bekezdés
18. cikk (3) bekezdés
23. cikk (4) bekezdés
24. cikk (2) bekezdés b) pont
32. cikk (3) bekezdés
38. cikk (3) bekezdés
41. cikk (5) bekezdés

.
Összefoglaló a döntésről:
Összefoglaló a döntésről:
Az indítvány alapjául szolgáló ügy felperese vadászati célú nagykereskedelmi
tevékenység engedélyezését kérelmezte a hatóságnál. A hatóság a kérelmet az
egyik nemzetbiztonsági szolgálat véleménye alapján a támadott kormányrendeletre
hivatkozással elutasította. A felperes ezt jogsértőnek vélte, és kereseti
kérelemmel fordult a bírósághoz. Az eljáró bíró az Alkotmánybírósághoz fordult,
és kezdeményezte a rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását.
Indítványában kifejtette: amennyiben az érintett fél nem ismeri a döntéshez
vezető érveket, akkor nem tudja azt sem megjelölni, hogy mi az a jogsértő
tevékenység a döntéshozatalban, amely miatt bírósághoz fordulhatna, illetve a
bíróság sem képes hatékony jogvédelmet biztosítani, ha vizsgálata – az
indokolás hiánya miatt – csupán formális.
Az Alkotmánybíróság megalapozottnak találta a bírói kezdeményezést. Az
Alaptörvény alkotmányos kötelezettségként fogalmazza meg a döntések
indokolással való ellátását, az indokolás pontos tartalmának meghatározását
pedig törvényi szintre utalja. A közigazgatási hatósági eljárásokat az
általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény szabályozza, amely minden
olyan ügyben alkalmazandó, amit saját maga nem tekint kivételnek. A
haditechnikai tevékenységgel kapcsolatos eljárási szabályok nem tartoznak ezen
kivételek körébe, így a támadott rendelkezés és az általános közigazgatási
rendtartásról szóló törvény összhangját kellett az Alkotmánybíróságnak
megvizsgálnia. Tekintettel arra, hogy a jogforrási hierarchiában az alacsonyabb
szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály
rendelkezésével, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indokolás
mellőzését lehetővé tevő kormányrendeleti rendelkezés törvénybe ütközik. Ezzel
egyszersmind sérül az Alaptörvény azon rendelkezése is, amely a hatóságok
indokolási kötelezettségét törvényben meghatározottak szerint biztosítja.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a támadott szabályozást megsemmisítette. A
fentieken túl az Alkotmánybíróság határozatában kitért arra is, hogy önmagában
a jogforrási hierarchiába ütközés miatti megsemmisítés nem jelenti azt, hogy
megismerhetővé kell tenni a döntés alapjául szolgáló minősített adatokat, az
indokolási kötelezettségből ez nem következik, illetve a minősített adatok
védelméről szóló törvény kifejezetten ki is zárja az arra nem jogosultak
számára ezen adatok megismerését. A kormányrendelet ugyanakkor megjelöli az
elutasítás indokaként a nemzetbiztonsági szolgálat véleményét, így egyrészt az
ügyfél számára kikövetkeztethető az elutasítás oka, másrészt az ügyben eljáró
bíró a minősítés sérelme nélkül megismerheti az elutasítás indokait, ezáltal
pedig gyakorolni tudja felülvizsgálati jogkörét.
.
Testületi ülések napirendjén:
.
Testületi ülések napirendjén:
2019.02.26 15:00:00 2. öttagú tanács
.
A határozat szövege (pdf):
5_2019 AB határozat.pdf5_2019 AB határozat.pdf
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
    Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása iránti bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
    h a t á r o z a t o t:

    1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI. 16.) Korm. rendelet 9. § (4) bekezdése alaptörvény-­ellenes, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisített rendelkezés az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti.

    2. A haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI. 16.) Korm. rendelet 9. § (4) bekezdése a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 102.K.27.979/2018. szám alatt, valamint a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmazható.

    Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.
I n d o k o l á s
I.

[1] 1. A Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírója a 2018. december 28-án meghozott 102.K.27.979/2018/8. számú végzésével az előtte folyamatban lévő eljárást felfüggesztette és az Alkotmány­bíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján az Alkotmánybírósághoz fordult, kezdeményezve egyrészt a haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI. 16.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. R.) 9. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes hatósági eljáráshoz való jog, a XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való jog, valamint az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való alapvető jog követelményeivel való ütközés miatt, másrészt a Korm. R. 9. § (4) bekezdése Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő közigazgatási perben való alkalmazásának kizárását.

[2] 2. A folyamatban lévő ügy felperese az arra rendszeresített, haditechnikai tevékenység engedélyezése elnevezésű nyomtatvány előterjesztésével, és kötelező okiratok csatolásával kérelemmel élt az alperes hatóságnál vadászati célú nagykereskedelem tevékenység engedélyezése iránt. Az alperes 2018. március 28-án kelt BP/15/HTO-HE-TE-204-2/2018. számú határozatával a kérelmet elutasította. A határozat indokolást nem tartalmaz. A határozat rendelkező része a jogorvoslati tájékoztatás mellett tartalmazza az indokolás mellőzésére vonatkozó jogszabályi hivatkozást is: „Az indokolást a haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI 16.) Korm. rendelet 9. § (4) bekezdése alapján mellőztem.”
[3] A felperes kereseti kérelmében e határozat jogszerűsége vizsgálatát kezdeményezte. Keresetében amellett, hogy hivatkozott a tényállás feltárásának hiányára, a jogorvoslati kioktatás hiányosságaira, jogsértőnek vélte az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 81. § (1) bekezdésére hivatkozással az indokolás elmaradását is. Álláspontja szerint az Ákr. törvényi szintű jogforrásként előírja a határozat kötelező tartalmi elemeiként az indokolási kötelezettséget is, ezzel nem lehet ellentétes egy alacsonyabb szintű jogforrás. Az alperes védiratában a kereset elutasítását indítványozta. Az elutasítás indokaként a Korm. R. 9. § (1) bekezdés c) pontját jelölte meg, mely szerint a kérelmet el kell utasítani, ha a kérelmezett tevékenység, a kérelmező, a kérelmező tulajdonosa, felelős vezetője, vagy a kérelmezett tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó munkakörben foglalkoztatott alkalmazottja az Alkotmányvédelmi Hivatal, az Információs Hivatal, a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat vagy a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat írásos véleménye alapján nemzetbiztonsági érdeket sért vagy nemzetbiztonsági kockázatot jelent. A konkrét ügyben az elutasítás a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat főigazgatójának nemzeti minősített adatot képező információk alapján fogalmazott, „Bizalmas” minősítésű átiratán alapult. Az indokolás mellőzéséhez kapcsolódó felperesi érveléssel összefüggésben előadta, hogy egyrészt a haditechnikai termékek gyártásának és haditechnikai szolgáltatások nyújtásának engedélyezéséről szóló 2005. évi CIX. törvény (a továbbiakban: Httv.) 4. §-a felhatalmazást ad kormányrendelet megalkotására az engedély iránti kérelem eljárási rendje meghatározásához, mely megalapozza az Ákr. általános szabályaival (indokolási kötelezettség) ellentétes különös eljárásjogi rendelkezések (indokolás mellőzése) megalkotását. Másrészt az Ákr. 8. § (3) bekezdése szerinte törvényi felhatalmazást ad arra, hogy egyes hatósági eljárások az Ákr. szabályaival összhangban álló kiegészítő rendelkezést tartalmazzanak.

[4] 3. Az indítvány az alábbi indokokkal támasztja alá a támadott rendelkezés alaptörvény-ellenességét. Az Alaptörvény a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogot az emberi jogi egyezményeknek, és az Alapjogi Chartának megfelelően deklarálja. Az elv összefüggésben áll a jó közigazgatás fogalmával, valamint a közigazgatási hatósági eljárásjog közös európai elveivel. Ez utóbbival kapcsolatos követelmények az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 1977-ben megalkotott határozatában is szerepeltek, amelyek között kifejezetten fellelhető a közigaz­gatási szerv indokolási kötelezettsége. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés második mondatában foglalt indokolási kötelezettséget az eljárási törvények is tartalmazzák, a tisztességes hatósági eljárás részjogosítványait alapelvi szinten deklarálják. A hatóságok, közigazgatási szervek döntéseihez kapcsolódó indokolási kötelezettség hiányában az ügyfél meg van fosztva annak lehetőségétől, hogy a hatóság döntése indokait megismerhesse, és ez elvezet a hatékony jogvédelem gyakorolhatósága, és a tisztességes bírósági eljárás kérdéséhez is.
[5] A bíróság álláspontja szerint az Ákr. 8. § (3) bekezdése nem nyújt kellő felhatalmazást az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében alaptörvényi szinten megjelenő indokolási kötelezettséggel szemben arra, hogy kormányrendeleti szintű jogforrás az Ákr. 81. § (1) bekezdésében rögzített hatósági határozat kötelező tartalmi elemeitől történő ilyen lényegi eltérést megengedjen. Az Ákr. 8. § (3) bekezdése egyébként is kiegészítő eljárási rendelkezések megalkotására ad törvényi felhatalmazást, az indokolási kötelezettség mellőzését előíró jogszabályi rendelkezés ilyennek nem tekinthető.
[6] A tisztességes bírósági eljáráshoz való jog szerepel az emberi jogi egyezményekben és az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. cikkéhez kapcsolódóan számos döntés is ismert. Az elv magában foglalja a bírósághoz fordulás jogát is. Amennyiben a fél nem ismeri a döntéshez vezető okokat, érveket, akkor nem tudja azt sem megjelölni, hogy mi az a jogsértő tevékenység, jogsértés a döntéshozatalban, amely miatt a bírósághoz fordul. Ez azonban már átvezet a jogorvoslati jog gyakorolhatósága Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében rögzített elvéhez is. A közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálata alkotmányosan nem korlátozódhat a jogszerűség formális szempontok szerinti, az eljárási szabályok betartására korlátozódó vizsgálatára. A hatékony bírói jogvédelem attól függ, hogy az eljárási szabályok értelmében a bíróság mit vizsgálhat felül. Amennyiben egy hatósági döntéshez nincs indokolás társítva, akkor a jogorvoslati jog gyakorolhatósága teljességgel kiüresedik.
[7] A bíróság álláspontja szerint bár a közrend, közbiztonság védelme akár indokolhatja is az indokolási kötelezettség és ezen keresztül a hatékony jogorvoslathoz való jog korlátozását, azonban a normaszöveg jelenleg hatályos változata teljességgel kiüresíti a bírói jogorvoslat lehetőségét. Az a jogszabályi környezet, amelyben a jogalkotó lehetőséget ad a döntés indokolásának teljes mellőzésére, aránytalanul korlátozza a hatékony bírói jogorvoslathoz való jogot.
II.

[8] 1. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései:

„XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”

„XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.
[…]
(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”

[9] 2. A Korm. R. érintett rendelkezése:

„9. § (1) A kérelmet el kell utasítani, ha
[…]
c) a kérelmezett tevékenység, a kérelmező, a kérelmező tulajdonosa, felelős vezetője, vagy a kérelmezett tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó munkakörben foglalkoztatott alkalmazottja az Alkotmányvédelmi Hivatal, az Információs Hivatal, a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat vagy a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat írásos véleménye alapján nemzetbiztonsági érdeket sért vagy nemzetbiztonsági kockázatot jelent, vagy a Terrorelhárítási Központ írásos véleménye alapján terrorveszélyt jelent,
d) a kérelmezett tevékenység akadályozná vagy ellehetetlenítené a honvédelmi, rendvédelmi, valamint nemzetbiztonsági szervek jogszabályban meghatározott tevékenységének ellátását, […]
(4) Az (1) bekezdés c) és d) pontjában meghatározott esetekben, illetve az engedély ezek alapján történő visszavonása esetén a Hatóság a döntésében az indokolást mellőzi.”
III.

[10] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a beadvány megfelel-e a törvényben előírt feltételeknek. Az Abtv. 25. §-a szerint a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – abban az esetben kezdeményezheti az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az Abtv. 25. és 52. §-ában előírt feltételeknek eleget tesz {vö. 3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [8]–[24]; 2/2016. (II. 8.) AB határozat, Indokolás [26]–[28]; 3046/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [8]–[13]}. Az eljárásban alkalmazni kell a támadott normát, az eljárás felfüggesztése megtörtént, és az indítvány határozott kérelmet tartalmaz, pontosan és egyértelműen megjelöli ugyanis az indítvány indokait, a támadott jogszabályi rendelkezést, illetve az Alaptörvény megsértett rendelkezését. Az indítvány egyszersmind megindokolja, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével, továbbá kifejezett kérelmet tartalmaz a támadott jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazása tilalmának kimondására.
IV.

[11] A bírói kezdeményezés megalapozott.

[12] 1. A bírói kezdeményezés több okból is alaptörvény-ellenesnek ítéli a támadott szabályozást, hivatkozik a törvénybe ütközésre, a tisztességes hatósági, illetve bírósági eljáráshoz való jog, illetve a jogorvoslathoz való jog sérelmére is.

[13] 1.1. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése nemcsak alapvető jogként rögzíti a hatósági eljárások tisztességes intézéséhez való jogot, hanem – törvényben meghatározottak szerint – alkotmányos kötelezettségként fogalmazza meg a döntések indokolással való ellátását is. Az indokolási kötelezettség szerepe a döntés jogszerűségének és azon keresztül a közigazgatás joghoz kötöttsége követelménye betartásának ellenőrizhetősége, ekként egyike a törvényes és tisztességes eljárás garanciáinak. A XXIV. cikk (1) bekezdése az indokolási kötelezettség tartalmának meghatározását törvényi szintre utalja, ezért annak megítélése, hogy a támadott szabályozás megfelel-e az alaptörvényi követelménynek, figyelembe kell venni a törvényi szintű eljárási szabályokat is.
[14] A közigazgatási hatósági ügyek rendkívüli sokfélesége helyenként az eljárási szabályok heterogenitásaként is jelentkezik, ezért ilyen szabályokat több törvény, illetve esetenként rendelet is tartalmazhat. A közigazgatási hatósági eljárásokat általános hatállyal az Ákr. szabályozza, mely eljárási kódexként általános jelleggel határozza meg a tárgyi hatálya alá tartozó hatósági ügy fogalmát, így minden olyan ügyben alkalmazandó, amit saját maga nem tételez kivételként. Ez egyszersmind magával vonja az Ákr. alkalmazási elsődlegességét is, amelyből fakadóan főszabály szerint nincs lehetőség párhuzamos szabályozásra, vagyis a generális Ákr.-hez képest speciális szabályokat megfogalmazására. Az indokolás mellőzésének esetleges megengedettsége kérdésében ezért elsődlegesen e törvényt kell figyelembe venni. A kivételeket, vagyis a különös eljárási szabályokat a törvény 8. §-a tartalmazza. A 8. § (1) bekezdése azon hatósági eljárásokat sorolja fel, melyekre nem terjed ki az Ákr. hatálya. A 8. § (2) bekezdése megerősíti az Ákr. általános hatályát és alkalmazásának elsődlegességét oly módon, hogy az attól való eltérésre – annak általános tilalma mellett – csak akkor van lehetőség, ha azt maga az Ákr. megengedi. Mindezeken túl, a 8. § (3) bekezdése rögzíti, hogy miniszteri rendelet kivételével jogszabály csak az Ákr. szabályaival összhangban álló, kiegészítő eljárási rendelkezéseket állapíthat meg. Ez utóbbi az absztrakt, sok esetben csak a garanciális szabályokat megfogalmazó Ákr.-hez képest megadja annak a lehetőségét, hogy más jogszabály részletszabályokat határozzon meg mindaddig, amíg e szabályok nem ellentétesek az Ákr. rendelkezéseivel, vagyis nem sértik, üresítik ki azt.
[15] A haditechnikai tevékenységgel kapcsolatos eljárási szabályok nem tartoznak az Ákr. hatálya alól kivett eljárások [8. § (1) bekezdés] körébe, így a törvény döntések indokolásával kapcsolatos szabályait kell áttekinteni és megvizsgálni, hogy adnak-e lehetőséget, és ha igen, mely körben az indokolás mellőzésére. Ennek függvényében dönthető el az is, hogy mi tekinthető kiegészítő eljárási rendelkezésnek és az összhangban áll-e az Ákr. rendelkezéseivel.
[16] Az Ákr. 81. § (1) bekezdése a döntés részeként határozza meg az indokolást és szabályozza annak tartalmi elemeit (megállapított tényállás, bizonyítékok, szakhatósági állásfoglalás indokolása, mérlegelés és a döntés indokai, valamint az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölése) is. Kivétel határozatok vonatkozásában a (2) bekezdésben található, amely lehetővé teszi, hogy az indokolásban csak az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölésére kerüljön sor, erre azonban csak egyezség jóváhagyása esetén van lehetőség, illetve akkor, ha a hatóság a kérelemnek teljes egészében helyt ad, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, vagy a döntés az ellenérdekű ügyfél jogát vagy jogos érdekét nem érinti. Végzések esetében pedig a (3) bekezdésben, mely az önállóan nem fellebbezhető végzések indokolása vonatkozásában szintén csak az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölését követeli meg. A normaszöveg eltérésre vonatkozó felhatalmazást nem tartalmaz.
[17] Mindebből az következik, hogy az indokolási kötelezettség vonatkozásában az Ákr.-től eltérő rendelkezést jogszabály nem tartalmazhat, kizárólag kiegészítő jellegűt, annak azonban összhangban kell állnia az Ákr.-rel, az Alaptörvény XXIV. cikkéből fakadóan pedig törvényi szinten kell e szabályokat kodifikálni. Mivel a támadott szabályozás az indokolási kötelezettség mellőzését írja elő, ezért kiegészítő szabálynak egyértelműen nem tekinthető. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint jogszabályi rendelkezések közötti kollízió elsődlegesen jogértelmezés révén oldandó fel, ha erre van lehetőség, nem kerül sor alaptörvény-ellenesség megállapítására. Ha a kollízió jogértelmezéssel nem oldható fel és az ilyen szabályozás alaptörvény-ellenes helyzetet vagy alapjog korlátozását eredményezi, a szabályozás alaptörvény-ellenes {28/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [34], 33/2014. (XI. 7.) AB határozat, Indokolás [33]}. Jelen esetben, az indokolási kötelezettség egyértelmű kizárása révén jogértelmezéssel sincs lehetőség más – az Alaptörvény XXIV. cikkével, illetve az Ákr. szabályaival összhangban álló – következtetésre jutni.
[18] Noha a védiratban a hatóság hivatkozik a Httv. 4. §-ára, amely szerint az ott meghatározott eljárásokban a nemzeti külkereskedelmi államigazgatási szerv kormányrendeletben meghatározott esetekben és eljárás szerint utasítja el az engedély iránti kérelmet, vonja vissza az engedélyt vagy függeszti fel az engedély hatályát, e felhatalmazás a fentiekből fakadóan az Ákr. elsődlegességét nem írhatja felül, és legfőképpen nem képez kivételt az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes hatósági eljáráshoz való jog részét képező indokolási kötelezettség törvényi szintű szabályozásának követelménye alól sem. Ugyanez irányadó a Korm. R. preambulumában hivatkozott, az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény 140/E. § (1) bekezdésében, illetve a Httv. 10. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásra is.
[19] A fentieket áttekintve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm. R. támadott rendelkezése ellentétes az indokolási kötelezettségre vonatkozó, az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésére visszavezethető törvényi szintű szabályozással.

[20] 2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Korm. R. támadott rendelkezése törvénybe ütközése miatt megállapítható-e a XXIV. cikk sérelme. Ennek megállapításához figyelembe vette a magasabb szintű jogszabályba ütközés esetén alkalmazott gyakorlatát.
[21] A jogforrási rendszer alapvető intézményeit az Alaptörvény szabályozza, meghatározza a jogalkotó szerveket, az általuk kibocsátható jogszabályokat, illetve azok hierarchiáját. A T) cikk (2) bekezdése felsorolja a jogszabályokat, míg a jogszabályoknak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét az Alaptörvény különböző részeken [15. cikk (4) bekezdés, 18. cikk (3) bekezdés, 23. cikk (4) bekezdés, 32. cikk (3) bekezdés, 41. cikk (5) bekezdés] rögzíti. Mindemellett a T) cikk (3) bekezdése minden jogszabály vonatkozásában előírja, hogy azok nem lehetnek ellentétesek az Alaptörvénnyel.
[22] Egy jogszabály formai, illetve tartalmi szempontból is lehet hibás, előbbihez tartoznak az elfogadás hibái (pl. egyes eljárási szabályok megsértése, felhatalmazottság hiánya), utóbbihoz a jogforrási hierarchia sérelme. E hibák jellemzően az adott jogszabály érvénytelenségének jogkövetkezményét vonják maguk után. Az érvénytelen jogszabályi rendelkezéseket az Alkotmánybíróság megsemmisíti, azokban az esetekben, amikor érvényesen létre sem jött a jogszabály (elfogadási eljárás egyes súlyos hibái), visszamenőleges hatállyal.
[23] Mivel az Alaptörvény több rendelkezése is érinti a jogforrási hierarchiát, illetve az része a jogállamiság absztrakt elvének is, ezért az indítványhoz kötöttség elve miatt ezen alaptörvényi szabályok bármelyikébe ütközés is kellő megalapozottságot jelent a megsemmisítés mint jogkövetkezmény alkalmazására. Az Alkotmánybíróság már többször is semmisített meg olyan jogszabályi rendelkezéseket, melyek ellentétben álltak magasabb szintű jogszabállyal, részben a B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményének, részben pedig a fenti rendelkezések valamelyikének, illetve a T) cikk (3) bekezdésének felhívásával is.
[24] Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint „a jogállamiság alkotmányos alapját jelentő jogbiztonság elvének egyik garanciája a jogforrási hierarchia érvényesülése. A jogforrási hierarchia azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel” {3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [42], 3152/2016. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [14], 3019/2017. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [26]}. Az Alaptörvény juttatja kifejezésre a hierarchikus rendet, a jogszabályok egymáshoz és az Alaptörvényhez való viszonyát. Az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdése biztosítja, hogy Ország­gyűlés által megalkotott törvény tartalmát a Kormány rendeleti formát öltő döntése ne ronthassa le. A jogszabályoknak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét az Alaptörvény rögzíti, a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályozás ezért egyúttal az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésének a sérelmét is jelenti, amely szerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel {21/2017. (IX. 11.) AB határozat, Indokolás [22], 3019/2017. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [26], 15/2018. (X. 8.) AB határozat, Indokolás [27]}.
[25] A 36/2015. (XII. 16.) AB határozat a fentiekhez képest egy újabb megoldással élt, amikor megállapította, hogy a magasabb szintű jogszabályba ütközés egyben az Alaptörvény 38. cikkének, a nemzeti vagyon átruházására vonatkozó szabályok törvényi szintű rögzítésének kötelezettségét előíró (3) bekezdésébe is ütközik és ezért alaptörvény-ellenes (Indokolás [73]–[75]).
[26] Mindezeken túl, az alkotmányjogi panaszokkal szemben támasztott azon követelmény, hogy azokban csak alapvető jogra, vagy Alaptörvényben biztosított jogra lehet hivatkozni, más alaptörvényi rendelkezésekre (Alapvetés, Az Állam rész rendelkezései) nem, kizárja a – kizárólag a – fenti rendelkezéseken keresztül való megsemmisítést {9/2016. (IV. 6.) AB határozat, Indokolás [46]}, alapvető jog sérelmére való hivatkozás azonban jogforrási hierarchiába ütközés esetén is megalapozhatja azt {28/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [34], 33/2014. (XI. 7.) AB határozat, Indokolás [33]}.
[27] A jelen ügyben ezt a gyakorlatát fenntartva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó bíró által hivatkozott Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes hatósági eljáráshoz való jog a hatóságok indokolási kötelezettségét törvényben meghatározottak szerint biztosítja, a fentiekben pedig már megállapította a Korm. R. támadott rendelkezésének az Alaptörvényben kifejezetten előírt törvénybe ütközését. A Korm. R. 9. § (4) bekezdése tehát a XXIV. cikkben megkövetelt törvény megsértésén keresztül magával a XXIV. cikk (1) bekezdésében foglaltakkal is ellentétes, így az Alkotmánybíróság a támadott szabályozást megsemmisítette.
[28] Az Alkotmánybíróság a támadott szabályozás megsemmisítésére tekintettel nem vizsgálta annak az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdéseibe ütközését.

[29] 3. A jogkövetkezmény alkalmazása tekintetében az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. Önmagában a jogforrási hierarchiába ütközés miatti megsemmisítés nem jelenti azt, hogy megismerhetővé kell tenni a döntés alapjául szolgáló minősített adatokat, ez nem következik az Ákr. 81. § (1) bekezdéséből sem, a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) pedig kifejezetten kizárja (5. §, 11. §) az arra nem jogosultak számára ezen adatok megismerését. Mindemellett a Korm. R. megsemmisített 9. § (4) bekezdése utaló rendelkezéssel megjelöli az (1) bekezdés c) és d) pontjában foglaltakat az elutasítás, illetve az engedély visszavonásának indokaként, így az okok kikövetkeztethetők. Annak sincsen akadálya, hogy a hatóság a határozat felülvizsgálata iránt indult perben a minősítés sérelme nélkül pontosítsa az elutasítás indokát, ahogyan azt tette a jelen esetben is. Végezetül pedig a határozatot felülvizsgáló bírót – ha törvény másként nem rendelkezik – nemzetbiztonsági ellenőrzés, személyi biztonsági tanúsítvány, valamint titoktartási nyilatkozat és felhasználói engedély nélkül megilleti az ügyelosztási rend szerint kiosztott ügyek elbírálásához szükséges rendelkezési jogosultságok gyakorlása [Mavtv. 13. § (5) bekezdés], vagyis megismerheti az elutasítás indokait, ezáltal pedig gyakorolni tudja felülvizsgálati jogkörét.
[30] Mindezeket együttesen figyelembe véve az Alkotmánybíróság a Korm. R. 9. § (4) bekezdésének megsemmisítése mellett kimondta, hogy a megsemmisített rendelkezés a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmaz­ható.

V.

[31] A határozat közzététele a Magyar Közlönyben az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondatán alapul.

    Dr. Szívós Mária s. k.,
    tanácsvezető alkotmánybíró
    .
    Dr. Pokol Béla s. k.,
    alkotmánybíró

    Dr. Stumpf István s. k.,
    alkotmánybíró
    Dr. Schanda Balázs s. k.,
    alkotmánybíró

    Dr. Varga Zs. András s. k.,
    előadó alkotmánybíró

    .
    English:
    English:
    .
    Petition filed:
    .
    01/16/2019
    Subject of the case:
    .
    Judicial initiative against the Government Decree No. 156/2017. (IV. 16.) Korm. on the detailed regulations of the licensing of defence industry activity and the certification of enterprises (missing reasoning in an administrative decree)
    Number of the Decision:
    .
    5/2019. (III. 11.)
    Date of the decision:
    .
    02/26/2019
    Summary:
    Summary of the decision: The plaintiff of the case underlying the petition applied to the authority for the licensing of wholesale dealership activity for hunting purposes. The authority rejected the application on the basis of the opinion of one of the national security services with reference to the challenged government decree. The plaintiff considered the rejection to be unlawful and filed a claim to the court. The proceeding judge turned to the Constitutional Court and initiated the establishment of the relevant provision's conflict with the Fundamental Law. As explained in the judicial initiative: if the affected party does not know the arguments supporting the decision, then he is unable the indicate the unlawful element of the decision-making that would justify his application for judicial review and also the court is unable to provide effective legal protection when its review is purely formal because of the lack of reasoning.

    The Constitutional Court found the judicial initiative to be well-founded. According to the Fundamental Law, it is a constitutional obligation to provide the decisions with reasoning and it refers to the level of an Act of Parliament to define the exact content of the reasoning. The procedures of administrative authorities are regulated by the Act on the Code of General Administrative Procedure that is applicable in all cases with the exceptions specified by the Act itself. As the rules of procedure related to defence industry activities are not mentioned in the exceptions, the Constitutional Court had to review the compliance of the challenged provision with the Act on the Code of General Administrative Procedure. Since the content of a law placed lower in the hierarchy of the sources of law should not be in conflict with the provision of law placed higher in the hierarchy, the Constitutional Court established that the provision of the government decree offering a chance for dispensing with providing a reasoning was against an Act of Parliament. It is, at the same time, considered as a violation of the Constitutional Court's provision that lays down the authorities' obligation to provide reasoning as regulated in an Act of the Parliament. On the basis of the above, the Constitutional Court annulled the challenged regulation. In addition to the above, the Constitutional Court explained in the decision that the annulment based on a conflict with the hierarchy of the sources of law does not, in itself, mean that qualified data that serve as the basis of the decision should be made accessible, as it does not follow from the obligation to provide reasoning, and the Act on the protection of classified data expressly excludes access to such data by unauthorized persons. At the same time, the government decree indicates the opinion of the national security service as the cause of the rejection, therefore, on the one hand, the client may draw a conclusion about the reason for rejection, and on the other hand the judge acting in the case may have access to the reasons of rejection without the breach of the classification, and this way the judge may exercise his/her power of review.

    .
    .