a haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI. 16.) Korm. rendelet 9. § (4) bekezdése

A döntés szövege:

Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása iránti bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI. 16.) Korm. rendelet 9. § (4) bekezdése alaptörvény-­ellenes, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisített rendelkezés az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti.

2. A haditechnikai tevékenység engedélyezésének és a vállalkozások tanúsításának részletes szabályairól szóló 156/2017. (VI. 16.) Korm. rendelet 9. § (4) bekezdése a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 102.K.27.979/2018. szám alatt, valamint a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.

[13] 1.1. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése nemcsak alapvető jogként rögzíti a hatósági eljárások tisztességes intézéséhez való jogot, hanem – törvényben meghatározottak szerint – alkotmányos kötelezettségként fogalmazza meg a döntések indokolással való ellátását is. Az indokolási kötelezettség szerepe a döntés jogszerűségének és azon keresztül a közigazgatás joghoz kötöttsége követelménye betartásának ellenőrizhetősége, ekként egyike a törvényes és tisztességes eljárás garanciáinak. A XXIV. cikk (1) bekezdése az indokolási kötelezettség tartalmának meghatározását törvényi szintre utalja, ezért annak megítélése, hogy a támadott szabályozás megfelel-e az alaptörvényi követelménynek, figyelembe kell venni a törvényi szintű eljárási szabályokat is.
[14] A közigazgatási hatósági ügyek rendkívüli sokfélesége helyenként az eljárási szabályok heterogenitásaként is jelentkezik, ezért ilyen szabályokat több törvény, illetve esetenként rendelet is tartalmazhat. A közigazgatási hatósági eljárásokat általános hatállyal az Ákr. szabályozza, mely eljárási kódexként általános jelleggel határozza meg a tárgyi hatálya alá tartozó hatósági ügy fogalmát, így minden olyan ügyben alkalmazandó, amit saját maga nem tételez kivételként. Ez egyszersmind magával vonja az Ákr. alkalmazási elsődlegességét is, amelyből fakadóan főszabály szerint nincs lehetőség párhuzamos szabályozásra, vagyis a generális Ákr.-hez képest speciális szabályokat megfogalmazására. Az indokolás mellőzésének esetleges megengedettsége kérdésében ezért elsődlegesen e törvényt kell figyelembe venni. A kivételeket, vagyis a különös eljárási szabályokat a törvény 8. §-a tartalmazza. A 8. § (1) bekezdése azon hatósági eljárásokat sorolja fel, melyekre nem terjed ki az Ákr. hatálya. A 8. § (2) bekezdése megerősíti az Ákr. általános hatályát és alkalmazásának elsődlegességét oly módon, hogy az attól való eltérésre – annak általános tilalma mellett – csak akkor van lehetőség, ha azt maga az Ákr. megengedi. Mindezeken túl, a 8. § (3) bekezdése rögzíti, hogy miniszteri rendelet kivételével jogszabály csak az Ákr. szabályaival összhangban álló, kiegészítő eljárási rendelkezéseket állapíthat meg. Ez utóbbi az absztrakt, sok esetben csak a garanciális szabályokat megfogalmazó Ákr.-hez képest megadja annak a lehetőségét, hogy más jogszabály részletszabályokat határozzon meg mindaddig, amíg e szabályok nem ellentétesek az Ákr. rendelkezéseivel, vagyis nem sértik, üresítik ki azt.
[15] A haditechnikai tevékenységgel kapcsolatos eljárási szabályok nem tartoznak az Ákr. hatálya alól kivett eljárások [8. § (1) bekezdés] körébe, így a törvény döntések indokolásával kapcsolatos szabályait kell áttekinteni és megvizsgálni, hogy adnak-e lehetőséget, és ha igen, mely körben az indokolás mellőzésére. Ennek függvényében dönthető el az is, hogy mi tekinthető kiegészítő eljárási rendelkezésnek és az összhangban áll-e az Ákr. rendelkezéseivel.
[16] Az Ákr. 81. § (1) bekezdése a döntés részeként határozza meg az indokolást és szabályozza annak tartalmi elemeit (megállapított tényállás, bizonyítékok, szakhatósági állásfoglalás indokolása, mérlegelés és a döntés indokai, valamint az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölése) is. Kivétel határozatok vonatkozásában a (2) bekezdésben található, amely lehetővé teszi, hogy az indokolásban csak az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölésére kerüljön sor, erre azonban csak egyezség jóváhagyása esetén van lehetőség, illetve akkor, ha a hatóság a kérelemnek teljes egészében helyt ad, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, vagy a döntés az ellenérdekű ügyfél jogát vagy jogos érdekét nem érinti. Végzések esetében pedig a (3) bekezdésben, mely az önállóan nem fellebbezhető végzések indokolása vonatkozásában szintén csak az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölését követeli meg. A normaszöveg eltérésre vonatkozó felhatalmazást nem tartalmaz.
[17] Mindebből az következik, hogy az indokolási kötelezettség vonatkozásában az Ákr.-től eltérő rendelkezést jogszabály nem tartalmazhat, kizárólag kiegészítő jellegűt, annak azonban összhangban kell állnia az Ákr.-rel, az Alaptörvény XXIV. cikkéből fakadóan pedig törvényi szinten kell e szabályokat kodifikálni. Mivel a támadott szabályozás az indokolási kötelezettség mellőzését írja elő, ezért kiegészítő szabálynak egyértelműen nem tekinthető. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint jogszabályi rendelkezések közötti kollízió elsődlegesen jogértelmezés révén oldandó fel, ha erre van lehetőség, nem kerül sor alaptörvény-ellenesség megállapítására. Ha a kollízió jogértelmezéssel nem oldható fel és az ilyen szabályozás alaptörvény-ellenes helyzetet vagy alapjog korlátozását eredményezi, a szabályozás alaptörvény-ellenes {28/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [34], 33/2014. (XI. 7.) AB határozat, Indokolás [33]}. Jelen esetben, az indokolási kötelezettség egyértelmű kizárása révén jogértelmezéssel sincs lehetőség más – az Alaptörvény XXIV. cikkével, illetve az Ákr. szabályaival összhangban álló – következtetésre jutni.
[18] Noha a védiratban a hatóság hivatkozik a Httv. 4. §-ára, amely szerint az ott meghatározott eljárásokban a nemzeti külkereskedelmi államigazgatási szerv kormányrendeletben meghatározott esetekben és eljárás szerint utasítja el az engedély iránti kérelmet, vonja vissza az engedélyt vagy függeszti fel az engedély hatályát, e felhatalmazás a fentiekből fakadóan az Ákr. elsődlegességét nem írhatja felül, és legfőképpen nem képez kivételt az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes hatósági eljáráshoz való jog részét képező indokolási kötelezettség törvényi szintű szabályozásának követelménye alól sem. Ugyanez irányadó a Korm. R. preambulumában hivatkozott, az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény 140/E. § (1) bekezdésében, illetve a Httv. 10. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásra is.
[19] A fentieket áttekintve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm. R. támadott rendelkezése ellentétes az indokolási kötelezettségre vonatkozó, az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésére visszavezethető törvényi szintű szabályozással.

[20] 2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Korm. R. támadott rendelkezése törvénybe ütközése miatt megállapítható-e a XXIV. cikk sérelme. Ennek megállapításához figyelembe vette a magasabb szintű jogszabályba ütközés esetén alkalmazott gyakorlatát.
[21] A jogforrási rendszer alapvető intézményeit az Alaptörvény szabályozza, meghatározza a jogalkotó szerveket, az általuk kibocsátható jogszabályokat, illetve azok hierarchiáját. A T) cikk (2) bekezdése felsorolja a jogszabályokat, míg a jogszabályoknak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét az Alaptörvény különböző részeken [15. cikk (4) bekezdés, 18. cikk (3) bekezdés, 23. cikk (4) bekezdés, 32. cikk (3) bekezdés, 41. cikk (5) bekezdés] rögzíti. Mindemellett a T) cikk (3) bekezdése minden jogszabály vonatkozásában előírja, hogy azok nem lehetnek ellentétesek az Alaptörvénnyel.
[22] Egy jogszabály formai, illetve tartalmi szempontból is lehet hibás, előbbihez tartoznak az elfogadás hibái (pl. egyes eljárási szabályok megsértése, felhatalmazottság hiánya), utóbbihoz a jogforrási hierarchia sérelme. E hibák jellemzően az adott jogszabály érvénytelenségének jogkövetkezményét vonják maguk után. Az érvénytelen jogszabályi rendelkezéseket az Alkotmánybíróság megsemmisíti, azokban az esetekben, amikor érvényesen létre sem jött a jogszabály (elfogadási eljárás egyes súlyos hibái), visszamenőleges hatállyal.
[23] Mivel az Alaptörvény több rendelkezése is érinti a jogforrási hierarchiát, illetve az része a jogállamiság absztrakt elvének is, ezért az indítványhoz kötöttség elve miatt ezen alaptörvényi szabályok bármelyikébe ütközés is kellő megalapozottságot jelent a megsemmisítés mint jogkövetkezmény alkalmazására. Az Alkotmánybíróság már többször is semmisített meg olyan jogszabályi rendelkezéseket, melyek ellentétben álltak magasabb szintű jogszabállyal, részben a B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményének, részben pedig a fenti rendelkezések valamelyikének, illetve a T) cikk (3) bekezdésének felhívásával is.
[24] Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint „a jogállamiság alkotmányos alapját jelentő jogbiztonság elvének egyik garanciája a jogforrási hierarchia érvényesülése. A jogforrási hierarchia azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel” {3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [42], 3152/2016. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [14], 3019/2017. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [26]}. Az Alaptörvény juttatja kifejezésre a hierarchikus rendet, a jogszabályok egymáshoz és az Alaptörvényhez való viszonyát. Az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdése biztosítja, hogy Ország­gyűlés által megalkotott törvény tartalmát a Kormány rendeleti formát öltő döntése ne ronthassa le. A jogszabályoknak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét az Alaptörvény rögzíti, a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályozás ezért egyúttal az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésének a sérelmét is jelenti, amely szerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel {21/2017. (IX. 11.) AB határozat, Indokolás [22], 3019/2017. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [26], 15/2018. (X. 8.) AB határozat, Indokolás [27]}.
[25] A 36/2015. (XII. 16.) AB határozat a fentiekhez képest egy újabb megoldással élt, amikor megállapította, hogy a magasabb szintű jogszabályba ütközés egyben az Alaptörvény 38. cikkének, a nemzeti vagyon átruházására vonatkozó szabályok törvényi szintű rögzítésének kötelezettségét előíró (3) bekezdésébe is ütközik és ezért alaptörvény-ellenes (Indokolás [73]–[75]).
[26] Mindezeken túl, az alkotmányjogi panaszokkal szemben támasztott azon követelmény, hogy azokban csak alapvető jogra, vagy Alaptörvényben biztosított jogra lehet hivatkozni, más alaptörvényi rendelkezésekre (Alapvetés, Az Állam rész rendelkezései) nem, kizárja a – kizárólag a – fenti rendelkezéseken keresztül való megsemmisítést {9/2016. (IV. 6.) AB határozat, Indokolás [46]}, alapvető jog sérelmére való hivatkozás azonban jogforrási hierarchiába ütközés esetén is megalapozhatja azt {28/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [34], 33/2014. (XI. 7.) AB határozat, Indokolás [33]}.
[27] A jelen ügyben ezt a gyakorlatát fenntartva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó bíró által hivatkozott Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes hatósági eljáráshoz való jog a hatóságok indokolási kötelezettségét törvényben meghatározottak szerint biztosítja, a fentiekben pedig már megállapította a Korm. R. támadott rendelkezésének az Alaptörvényben kifejezetten előírt törvénybe ütközését. A Korm. R. 9. § (4) bekezdése tehát a XXIV. cikkben megkövetelt törvény megsértésén keresztül magával a XXIV. cikk (1) bekezdésében foglaltakkal is ellentétes, így az Alkotmánybíróság a támadott szabályozást megsemmisítette.
[28] Az Alkotmánybíróság a támadott szabályozás megsemmisítésére tekintettel nem vizsgálta annak az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdéseibe ütközését.

[29] 3. A jogkövetkezmény alkalmazása tekintetében az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. Önmagában a jogforrási hierarchiába ütközés miatti megsemmisítés nem jelenti azt, hogy megismerhetővé kell tenni a döntés alapjául szolgáló minősített adatokat, ez nem következik az Ákr. 81. § (1) bekezdéséből sem, a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) pedig kifejezetten kizárja (5. §, 11. §) az arra nem jogosultak számára ezen adatok megismerését. Mindemellett a Korm. R. megsemmisített 9. § (4) bekezdése utaló rendelkezéssel megjelöli az (1) bekezdés c) és d) pontjában foglaltakat az elutasítás, illetve az engedély visszavonásának indokaként, így az okok kikövetkeztethetők. Annak sincsen akadálya, hogy a hatóság a határozat felülvizsgálata iránt indult perben a minősítés sérelme nélkül pontosítsa az elutasítás indokát, ahogyan azt tette a jelen esetben is. Végezetül pedig a határozatot felülvizsgáló bírót – ha törvény másként nem rendelkezik – nemzetbiztonsági ellenőrzés, személyi biztonsági tanúsítvány, valamint titoktartási nyilatkozat és felhasználói engedély nélkül megilleti az ügyelosztási rend szerint kiosztott ügyek elbírálásához szükséges rendelkezési jogosultságok gyakorlása [Mavtv. 13. § (5) bekezdés], vagyis megismerheti az elutasítás indokait, ezáltal pedig gyakorolni tudja felülvizsgálati jogkörét.
[30] Mindezeket együttesen figyelembe véve az Alkotmánybíróság a Korm. R. 9. § (4) bekezdésének megsemmisítése mellett kimondta, hogy a megsemmisített rendelkezés a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmaz­ható.

Dr. Szívós Mária s. k., tanácsvezető alkotmánybíró .
Dr. Pokol Béla s. k., alkotmánybíró Dr. Stumpf István s. k., alkotmánybíró	Dr. Schanda Balázs s. k., alkotmánybíró Dr. Varga Zs. András s. k., előadó alkotmánybíró

The Constitutional Court found the judicial initiative to be well-founded. According to the Fundamental Law, it is a constitutional obligation to provide the decisions with reasoning and it refers to the level of an Act of Parliament to define the exact content of the reasoning. The procedures of administrative authorities are regulated by the Act on the Code of General Administrative Procedure that is applicable in all cases with the exceptions specified by the Act itself. As the rules of procedure related to defence industry activities are not mentioned in the exceptions, the Constitutional Court had to review the compliance of the challenged provision with the Act on the Code of General Administrative Procedure. Since the content of a law placed lower in the hierarchy of the sources of law should not be in conflict with the provision of law placed higher in the hierarchy, the Constitutional Court established that the provision of the government decree offering a chance for dispensing with providing a reasoning was against an Act of Parliament. It is, at the same time, considered as a violation of the Constitutional Court's provision that lays down the authorities' obligation to provide reasoning as regulated in an Act of the Parliament. On the basis of the above, the Constitutional Court annulled the challenged regulation. In addition to the above, the Constitutional Court explained in the decision that the annulment based on a conflict with the hierarchy of the sources of law does not, in itself, mean that qualified data that serve as the basis of the decision should be made accessible, as it does not follow from the obligation to provide reasoning, and the Act on the protection of classified data expressly excludes access to such data by unauthorized persons. At the same time, the government decree indicates the opinion of the national security service as the cause of the rejection, therefore, on the one hand, the client may draw a conclusion about the reason for rejection, and on the other hand the judge acting in the case may have access to the reasons of rejection without the breach of the classification, and this way the judge may exercise his/her power of review.