A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a Debreceni Törvényszék 2.Kpkf.35.020/2013/4. számú végzése és a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 9.Kpk.229.928/2013/3. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata (4024 Debrecen, Piac u. 20.) jogi képviselője útján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő az Alkotmánybíróságnál.
[2] Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz, kérve a Debreceni Törvényszék 2.Kpkf.35.020/2013/4. számú végzése és a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 9.Kpk.229.928/2013/3. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését.
[3] Az indítványozó alkotmányjogi panaszában előadta, hogy Debrecen Megyei Jogú Város Polgármestere 2386/2011. (VII. 28.) PM határozata (a továbbiakban: PM határozat) ellen – amelyben nem járult hozzá közterület használatához – az érintett társaság “fellebbezés”-nek nevezett kérelmet nyújtott be, amellyel kapcsolatban a polgármester tájékoztatta a céget, hogy a PM határozat egy tulajdonosi jogkörben hozott döntés, a határozat ennél fogva egy magánjogi jognyilatkozat, ellene fellebbezni nem lehet, mivel nem hatósági ügy. Ezt követően a Debreceni Városi Ügyészség ügyész felhívással élt, amely ügyészi felhívással Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése nem értett egyet. Ezt követően a Hajdú-Bihar Megyei Főügyészség felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 20. § (9) bekezdése alapján a polgármester közigazgatási hatósági eljárás lefolytatására kötelezése iránt. A Debreceni Törvényszék a 9.Kpk.30448/2012/4. számú végzésével a felülvizsgálati kérelemnek helyt adott. A polgármester fellebbezése alapján eljáró Debreceni Ítélőtábla a Kpkf.II.20.736/2012/2. számú végzésével az elsőfokú döntést hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot új eljárásra utasította. Az időközben hatásköri szabályváltozások okán a megismételt eljárásban elsőfokon eljáró Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 9.Kpk.229.928/2013/3. számú végzésében kötelezte a polgármestert, hogy a hivatkozott PM határozattal szemben előterjesztett kérelmet fellebbezésként bírálja el, mivel a PM határozat formájában adott hozzájárulás önkormányzati hatósági ügyben hozott döntésnek minősül, így az azzal kapcsolatos jogorvoslat során a Ket. szerint kell eljárni. A polgármester fellebbezése alapján a másodfokon eljáró Debreceni Törvényszék a 2.Kpkf.35.020/2013/4. számú végzésével helyben hagyta a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 9.Kpk.229.928/2013/3. számú végzését, ezzel kötelezve a polgármestert a Ket. szerinti eljárás lefolytatására, mivel a közterület-igénybevétel kapcsán polgármesteri határozatban formájában adott hozzájárulás önkormányzati hatósági ügyben hozott döntésnek minősül, így az azzal kapcsolatos jogorvoslat során a Ket. szerint kell eljárni. A másodfokú bíróság a végzés indoklásában kiemelte, hogy a jelen eljárásban alkalmazandó 28/2010. (VII. 14.) önkormányzati rendelet értelmezésénél nem lehet figyelmen kívül hagyni a 19/2010. (II. 18.) AB határozat megállapításait. Utalt a másodfokú bíróság a polgármester által hivatkozott alkotmánybírósági döntésekre és jogesetre és megállapította, hogy ezen hivatkozások irrelevánsok az ügy elbírálása szempontjából, mivel a fenti hivatkozott önkormányzati rendelet megalkotásánál a jogszabály alkotójának a 19/2010. (II. 18.) AB határozatból kellett kiindulnia, mert az konkrétan az önkormányzati rendelet perben is vitatott polgármesteri hozzájárulása tekintetében született. Így nem bír relevanciával, hogy más tényállás mellett hozott, egyéb önkormányzati rendeletek alkotmányosságának vizsgálata körében az Alkotmánybíróság milyen következtetést vont le. A másodfokú bíróság a polgármester által hivatkozott alkotmánybírósági döntéseket megismerte, melyből megállapította, hogy azok más tényállás mellett, más jogszabályi környezet figyelembevételével kerültek elfogadásra és a már hivatkozott és az ügy elbírálása szempontjából releváns 19/2010. (II. 18.) AB határozattal ellentétest döntést nem tartalmaznak.
[4] Az indítványozó előadta, hogy a támadott bírósági végzések azáltal valósítják meg az alapjogi jogsértést, hogy a bíróságok a számukra az Alaptörvény 28. cikkében biztosított jogszabály-értelmezési szabadságot olyan tágan értelmezik, hogy annak révén indokolatlan módon korlátozzák az indítványozó Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésében biztosított eredeti jogalkotói hatáskörét és ezzel sérül a hatalmi ágak szétválasztása [Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése], közvetve a bírói függetlenség és a jogállamiság elve [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése]. Az indítványozó véleménye szerint az eljáró bíróságok nem folytattak le teljes körű, átfogó jogszabály-értelmezést az alkalmazandó jogi norma megismerése érdekében, hanem annak csupán kiragadott nyelvtani értelmezését végezték el. Meg sem kísérelték feltárni a jogalkotói szándékot és annak ismeretében, azzal összhangban feltárni a normatartalmat.
[5] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz befogadható-e, vagyis megfelel-e az Abtv.-ben foglalt, a panaszok befogadhatóságára vonatkozó kritériumoknak.
[6] Az alkotmányjogi panasz az Abtv.-ben meghatározott befogadhatósági formai feltételeknek megfelelt. Az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében az Abtv. 27. §-a alapján benyújtott alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül kell benyújtani. A Debreceni Törvényszék 2.Kpkf.35.020/2013/4. számú jogerős végzését 2013. szeptember 26-án vette át az indítványozó jogi képviselője, aki az alkotmányjogi panaszt 2013. november 21-én határidőben nyújtotta be a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságnál, így az alkotmányjogi panasz az Abtv. 30. § (1) bekezdésének megfelelően határidőben beérkezettnek tekinthető. Az alkotmányjogi panasz megjelölte az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést (az Abtv. 27. §-át), az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseit [28. cikk, 32. cikk (2) bekezdése, B) cikk (1) bekezdése, C) cikk (1) bekezdése], a támadott bírói döntést, tartalmazza a bírói döntés alaptörvény-ellenességére vonatkozó okfejtést, valamint a kifejezett kérelmet a bírósági ítélet megsemmisítésére.
[7] Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján a befogadhatóságról dönteni jogosult tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti tartalmi követelményeket.
[8] Az Abtv. 27. §-a alapján alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az indítványozó az Abtv. 27. §-a és az 51. § (1) bekezdése szerinti jogosultnak tekinthető, nyilvánvalóan érintett, hiszen a jelen ügyre okot adó jogvitában félként szerepel. Az indítványozó a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőséget kimerítette.
[9] Az Abtv. 29. §-a a befogadhatóság tartalmi feltételeként határozza meg, hogy az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet tartalmazzon, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel. Az indítványozó alkotmányjogi panasza tartalmában a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 9.Kpk.229.928/2013/3. számú végzésének és a Debreceni Törvényszék 2.Kpkf.35.020/2013/4. számú végzésének nem alkotmányossági, hanem törvényességi szempontú és ténykérdésekben való felülvizsgálatára irányul. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 3. § (4) bekezdése szerint a bíróság bizonyítási indítványhoz nincs kötve, de a Pp. 221. § (1) bekezdése szerint a bíróságnak az ítélet indokolásában utalni kell azokra az okokra, amelyek miatt a felajánlott bizonyítást mellőzte. Ennek a követelménynek a Debreceni Törvényszék a 2.Kpkf.35.020/2013/4. számú végzésében eleget tett, és indokolásában kifejtette, hogy miért zárta ki az indítványozó által hivatkozott alkotmánybírósági határozatokat a bizonyítási eljárásból. Ennek fényében a bíróság cselekménye nem önkényes, hanem törvényen alapul, így alkotmányossági kérdést sem vet fel, ezért nem az Alkotmánybíróság hatásköre elbírálni.
[10] Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja, valamint az Abtv. 27. §-a alapján a bírósági döntéseknek kizárólag az alkotmányossági szempontú felülvizsgálatára van jogköre. Nem lehet alkotmányossági vizsgálat tárgya, hogy a bíróság a döntése meghozatalakor milyen tényeket, bizonyítékokat vett figyelembe, és hogyan értékelte azokat. A bíróság indokolásának okszerűsége, valamint – indítványozó által vélt – törvénysértő volta nem vonható tehát alkotmánybírósági eljárás körébe, annak megválaszolása a felülvizsgálati eljárás feladata.
[11] A tényállás felderítése, annak vizsgálata tehát nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik, és emellett az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést sem vet fel, ezért az alkotmányjogi panasz nem fogadható be, mivel az Abtv. 29. §-a szerinti tartalmi követelményeknek nem felel meg. Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja, valamint az Abtv. 27. §-a alapján csak a bírói döntést érdemben befolyásoló, pontosan körülírt alaptörvény-ellenesség kiküszöbölésére van jogköre. Az indítványozó sem a bíróságok eljárásával, sem a bírói döntések érdemével kapcsolatosan nem állított olyan pontosan körülírt alaptörvény-ellenességet, amelyet alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésként lehetne értékelni, vagy amely felvetné a bírói döntéseket érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét.
[12] Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz befogadhatósági vizsgálatának eredményeként arra a következtetésre jutott, hogy az alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 29. §-ában foglalt befogadhatósági feltételnek, és alkotmányjogi panaszt az Abtv. 29. §-ában fennálló befogadhatósági akadály miatt az Abtv. 56. § (2) és (3) bekezdése és az Alkotmánybíróság Ügyrendje 30. § (2) bekezdés a) pontja alapján visszautasította.
Dr. Kovács Péter s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró |
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[13] Egyetértek az alkotmányjogi panasz visszautasításával, azonban más indokból, mint a többség.
[14] Az alkotmányjogi panaszt szerintem is vissza kellett utasítani, de az indítványozó alapjogi jogosultságának hiánya miatt. Az indítványozó önkormányzat – nem lévén Alaptörvényben biztosított joga – nem jogosult alkotmányjogi panaszt előterjeszteni, ezért a panasz nem felel meg az Abtv. 51. § (1) bekezdésének, így befogadását az Ügyrend 30. § (2) bekezdés c) pontja alapján kellett volna visszautasítani az alábbiak szerint.
[15] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában többször megállapította, hogy az állam szervei (a közhatalom gyakorlói) nem lehetnek alapjog alanyai. Így például az Alkotmánybíróság 3307/2012. (XI. 12.) AB végzésében kimondta: “[a]z indítványozó NAV, amely állami szerv (adóhivatal), ezért nincs megsérthető alapjoga. Az állami szerv nem lehet az Abtv. 27. §-ban említett »alaptörvényben biztosított jog« alanya, még akkor sem, ha jogi személy. Az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése alapján »[a] törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok […] amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak«, ám az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében közhatalmi jogosítvánnyal felruházott állami szervnek nincs az államhatalommal szemben garanciákat jelentő olyan alkotmányos joga, amely feljogosítja az alkotmányjogi panasz előterjesztésére”. [23/2009. (III. 6.) AB határozat ABH 2009, 188.], (ABH 2012, 1759. [7]–[9]).
[16] Az Alkotmánybíróság legutóbb Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény [a továbbiakban: Mötv.] 22. § (4) bekezdésének vizsgálatával összefüggésben, 3105/2014. (IV. 17.) AB végzésben mondta ki, hogy “[a]z Alaptörvény önkormányzati alapjogokról nem rendelkezik, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése a helyi közügyek összetevőit (tartalmi elemeit) határozza meg, felsorolva azokat az alaptörvényi szinten védett feladat- és hatáskörcsoportokat, amelyeket törvényi keretek között a helyi közügyek intézése körében a helyi önkormányzatok gyakorolhatnak”. (Indokolás [7])
[17] A 30/2012. (VI. 27.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben már kifejtettem, hogy “[a]z 1971. évi I. törvény (Tanácstörvény) 2. § (1) bekezdése szerint a tanácsok az államszervezet részei voltak, jóllehet a törvény ugyanezen a helyen népképviseleti-önkormányzati szervnek is minősítette őket. A tanácsok ezzel együtt az államszervezet részének, helyi államigazgatási szervnek minősültek. Tanú erre a korszak mértékadó államigazgatási jogi tankönyve, amely megállapítja: »A szocialista államrendszer alapvető elve, hogy a területi, helyi államigazgatási szervek a tanácsok igazgatási szervei.« [Szamel Lajos szerk: Berényi Sándor, Martonyi János: Magyar államigazgatási jog. 2. kiad. Budapest Tankönyvkiadó 1980, az idézet szerzője Berényi Sándor.] A legfontosabb változás azóta, hogy a közigazgatás állami [azaz központi és dekoncentrált], valamint önkormányzati közigazgatásra vált szét. Ezért az »államigazgatási« fogalom alkotmánynak megfelelő értelmezése régóta »közigazgatási«”(Indokolás [82]–[83]).
[18] A szocialista rendszer megszűnésével a helyi közigazgatás állami mivolta nem változott (amint a tanácsrendszer előtti közigazgatásban is állami szervek voltak a helyi szervek). Igaz az Alkotmány ismert “önkormányzati alapjogokat”, amelyek az Alaptörvényben már nem találhatóak meg, jóllehet az önkormányzati alapjogok és az önkormányzatok hatáskörei jórészt azonosak. Ezért lényeges, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) egyes rendelkezései vizsgálatával összefüggésben már kimondta az Alkotmánybíróság, hogy “[a]z Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott hatáskörcsoportok, önkormányzati alapjogok egy, az állam közhatalmi szervezeti rendszerén belül elhelyezkedő, Alkotmányban szabályozott szervtípus autonómiáját hivatottak garantálni. Így az önkormányzati alapjogokat az Alkotmány nem részesíti a XII. fejezetben szabályozott – az egyén autonómiájának alkotmányos garanciáit jelentő – alapvető jogokat megillető, azokkal azonos alapjogi védelemben. Így az önkormányzati alapjogok korlátozásával szemben nem alkotmányossági követelmény az, hogy arra valamely alkotmányos jog érvényesítése, valamely alkotmányos cél érdekében szükségszerűen és azzal arányosan kerüljön sor”. [56/1996. (XII. 12.) AB határozat ABH 1996, 204, 207.] A hatályos Mötv. preambuluma szerint is a helyi önkormányzatok az államszervezet részei: “[a] helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését”.
[19] Az önkormányzatok állami közhatalmat gyakorló szervek lévén – a fentebb idézettekkel egyezően – az “állami szerv alapjoga” ugyanolyan fogalmi ellentmondás, mintha a hármas számot páros számnak neveznénk.
[20] Más lenne a helyzet, ha az Alaptörvény – mint az Alkotmány – egyes állami szervek autonómiájának, alkotmányos státusának védelmére alkotmányos védelmi eszközöket biztosítana. Ez lehetne akár alkotmányjogi panasz is, ámde akkor sem lenne alapjogvédelmi eszköz. Ilyen alkotmány- (de nem alapjog) védelmi eszközök gyakoriak és szükségesek szövetségi államokban, a tagállamok védelmében. Hasonló volt az önkormányzati alapjogok jellege is az Alkotmány 44/A. §-ában: “[a] helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül, d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat, g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez, h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal”. Ezeket az Alkotmánybíróság alkotmányosan garantált hatásköröknek tekintette és akként – nem pedig alapjogként – védte.
[21] A panaszt tehát az önkormányzat (mint állami szerv) indítványozói jogosultsága hiánya miatt kellett volna visszautasítani.
Budapest, 2014. június 16.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
. |