A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Törvényszék 105.Kpk.750.339/2022/4. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. Az indítványozó meghatalmazott jogi képviselője (dr. T. Tóth Balázs ügyvéd) útján az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte a Fővárosi Törvényszék 105.Kpk.750.339/2022/4. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését.
[2] 2. Az indítványozó, Budapest IX. Kerület Ferencváros polgármestere másokkal együtt helyi népszavazásra javasolt kérdést nyújtott be Budapest Főváros IX. Kerületi Helyi Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: HVB). A HVB 4/2022. (X. 27.) számú határozatával az „Egyetért azzal, hogy a 2016/2017. (XII. 22.) Korm. határozat szerint kiírt nyílt, nemzetközi tervpályázaton nyertes Budapest Déli Városkapu Fejlesztési Mestertervtől (Diákváros) eltérő módon és funkcióval nem valósulhat meg fejlesztés a jelenlegi önkormányzati rendelet – 20/2010. (VI. 04.) Nagyvásártelep KSZT – hatálya alá tartozó területen?” helyi népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 39. § (1) bekezdése alapján megtagadta.
[3] 3. A Fővárosi Törvényszék 2022. december 19. napján kelt 105.Kpk.750.339/2022/4. számú végzésével a HVB 4/2022. (X. 27.) számú határozatát helybenhagyta, mivel álláspontja szerint a helyi népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség követelmények [Nsztv. 39. § (1) bekezdés].
[4] A Fővárosi Törvényszék az egyértelműség követelményének vizsgálata során rámutatott arra, hogy a helyi népszavazásra javasolt kérdés egyértelműsége két elemet foglal magában. Egyrészt a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie (választópolgári egyértelműség), vagyis a kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy azt a választópolgárok kizárólag egyféleképpen értsék, világosan lássák a kérdés lényegét és jelentőségét. Amennyiben a kérdés nem értelmezhető pontosan, akkor a népszavazáshoz való jog csak formálisan érvényesülhet, ezáltal nem lesz legitim a helyi népszavazás, mert a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. Másrészt a kérdés alapján a képviselő-testület számára is egyértelműnek kell lennie, hogy a helyi népszavazás eredménye folytán terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen szabály megalkotására köteles (jogalkotói egyértelműség).
[5] A Fővárosi Törvényszék döntésében hangsúlyozta, hogy a helyi népszavazásra javasolt kérdés nem egy egyszerű mondat, hanem több olyan fogalmi elemet tartalmaz, amelyek további magyarázatot igényelnek, és amelyek megértéséhez olyan ismeretek szükségesek, ami miatt nem teljesül a valamennyi választópolgár általi érthetőség követelménye. Az, hogy a kérdés több egymásra épülő, értelmezésre szoruló elemet tartalmaz, összességében még nehezebbé teszi a kérdés megértését. Továbbá nem felel meg a kérdéssel szemben támasztott jogalkotói egyértelműség követelményének az, hogy – a kérelmező érvelése szerint – ha az „igen” szavazatok kerülnek többségbe, akkor az a helyi népszavazás eredményével ellentétes önkormányzati döntéstől való tartózkodás kötelezettségét jelentené.
[6] 4. Az indítványozó szerint a Fővárosi Törvényszék végzése sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való jogát.
[7] Álláspontja szerint az alapjogsérelme abban áll, hogy a sem a HVB határozata, sem a Törvényszék alkotmányjogi panasszal támadott végzése nem támasztja alá azt a következtetést, hogy miért ne lenne egyértelműen meghatározható eredményes népszavazás alapján az önkormányzatot terhelő kötelezettség köre. A kérdés a HVB és a Törvényszék megállapításával ellentétben nem összetett, az egyetlen tőmondatot tartalmaz, és abban nyelvtani szerkezetét tekintve sem több kérdés összekapcsolására, sem más, a válaszadás egyértelműségét befolyásoló lépésre nem kerül sor.
[8] Az indítványozó hivatkozott a 33/2021. (XII. 22.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) foglaltakra, azzal, hogy annak megállapításai álláspontja szerint – a helyi népszavazások sajátosságának figyelembevételével – jelen ügyben is irányadók. A támadott törvényszéki végzés kapcsán az alapjogsérelem abból fakad az indítványozó szerint, hogy a bíróság az egyértelműségi követelmény vizsgálata során a kezdeményezés tárgyából inherensen következő, azonban más jogszabályok és közzétett közhatalmi döntések tartalma alapján aggálytalanul feloldható értelmezési kérdéseket jelöl meg döntése alapjául, és ezért tagadta meg a kérdés hitelesítését, így döntése contra constitutionem önkényessé vált. Mindezekre tekintettel a Fővárosi Törvényszék a népszavazási kérdés értelmét megváltoztatva az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési szabályokat kifejezetten figyelmen kívül hagyta, ezért a támadott döntés sérti a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés], áll az indítványban.
[9] 5. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 50. § (1) bekezdése és az Ügyrend 5. § (1) bekezdése alapján az ügyben tanácsban járt el.
[10] Az Alkotmánybíróság most is megerősíti, amit a 3195/2014. (VII. 15.) AB végzésben már rögzített, miszerint a népszavazási kérdés hitelesítése körében a bírósági döntés az Abtv. 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal megtámadható, de az alkotmányjogi panasznak Alaptörvényben biztosított jog (pl. tisztességes eljáráshoz való jog) sérelmére kell hivatkoznia {vö. 3054/2018. (II. 20.) AB végzés, Indokolás [13]}. Az indítvány a fenti feltételeknek megfelel.
[11] Az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerint az Abtv. 27. § szerinti alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az Abtv. 30. § (1) bekezdésétől eltérően az Nsztv. módosított, 2022. július 26. napjától hatályos 57. § (4) bekezdése alapján az alkotmányjogi panaszt a törvényszék döntésének a helyi választási iroda honlapján való közzétételét követő nyolc napon belül lehet benyújtani. Az alkotmányjogi panaszt határidőben nyújtotta be az indítványozó jogi képviselője.
[12] Az indítványozó a jogi képviselője meghatalmazását csatolta. Az indítvány a határozott kérelem Abtv. 52. § (1b) bekezdés a)–f) pontjaiban foglalt kritériumainak eleget tesz. Az Abtv. 56. § (1) és (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság mérlegeléssel állapítja meg, hogy az indítványozó teljesítette-e az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, így különösen az Abtv. 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint az Abtv. 29–31. § szerinti feltételeket. Az indítványozó mint a népszavazásra javasolt kérdés benyújtója nem csak jogosult, de a vizsgált esetben érintett is, mert a bírósági eljárásban fél (kérelmező) volt [Abtv. 27. § (2) bekezdés a) pont].
[13] 6. Az Abtv. 29. §-a a befogadhatóság tartalmi feltételeként határozza meg, hogy az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel.
[14] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az indítványozó által felhívott Abh.-val elbírált ügyben a Kúria a népszavazási kérdés hitelesítésekor azt vizsgálta, hogy a kérdésből olyan jogalkotás következik-e, amely az Alaptörvény módosítására irányul, tehát a hitelesítésről szóló döntés alapja ezen alaptörvényi tilalommal összefüggésben az Országgyűlés jogalkotási feladata teljesítésének értelmezése volt (vö. Abh., Indokolás [25]).
[15] Jelen ügyben a felülvizsgálati eljárásnak mint az Nsztv.-ben rögzített jogorvoslati eljárásnak a tárgya a hitelesíteni kért kérdés törvényességének [Nsztv. 39. § (1) bekezdés szerinti egyértelműség követelménye] a vizsgálata volt. A vizsgált esetben az alkotmányjogi panaszban foglalt érvek alapján az indítványozó alapjogi igényét arra alapozza, hogy a Fővárosi Törvényszék a népszavazási kérdés hitelesítése során az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében foglalt, a helyi népszavazási kérdés egyértelműségére vonatkozó törvényi kitételt önkényesen, az Alaptörvény 28. cikkéből fakadó kötelezettségének eleget nem téve értelmezte.
[16] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy a népszavazási kérdés hitelesítésével kapcsolatos kúriai döntések bírósági felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörét értelmezve a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatban akként foglalt állást, hogy „a Kúria alkotmányjogi panaszokkal támadott hitelesítő döntésében szereplő kérdés törvényességi szempontú vizsgálata a Kúria kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ebből következően az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül a Kúria hitelesítő döntését, abban a törvényességi kérdésben, hogy a hitelesített kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választói illetve törvényalkotói – egyértelműség követelményének megfelelt-e” (Indokolás [28]). E megközelítést megerősítve az Alkotmánybíróság a 10/2022. (VI. 2.) AB határozatban szintén azt rögzítette, hogy „[a]z Alkotmánybíróság a jelen határozatában is szükségesnek ítéli rögzíteni azt, hogy a Kúria alkotmányjogi panasszal támadott hitelesítő döntésében szereplő kérdés egyértelműségének vizsgálata a Kúria hatáskörébe tartozik […]. Ezt a vizsgálatot a Kúria elvégezte, ezért az Alkotmánybíróság ezen indítványi elemet sem vizsgálta érdemben” {Indokolás [28]; továbbá 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [15]}. Fentiek alapján az Alkotmánybíróság következetes, irányadó gyakorlata szerint a Kúria népszavazási kérdést hitelesítő döntését önmagában az egyértelműség szempontjából nem vizsgálja felül, mivel azt alapvetően nem alkotmányossági, hanem az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített törvényességi kritériumnak tekinti. Mindezek a Fővárosi Törvényszék helyi népszavazási kérdés hitelesítése tárgyában meghozott döntése tekintetében, illetve az Nsztv. 39. § (1) bekezdése szerinti egyértelműségi vizsgálatra vonatkoztatva is megfelelően irányadók.
[17] Az Alkotmánybíróság gyakorlatából ugyanakkor az is következik, hogy „[a]z önkényes bírói jogértelmezés sértheti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való jogot. […] Az Alkotmánybíróság azonban csak kivételesen, szigorú feltételek fennállása esetén állapítja meg a jogalkalmazói önkény fennállása miatt az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének sérelmét.” A jogértelmezési hiba contra constitutionem akkor válik önkényessé, ha a bíróság az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési szabályokat kifejezetten figyelmen kívül hagyja {23/2018. (XII. 28.) AB határozat, Indokolás [28]}.
[18] Jelen ügyben az indítványozói érvelés a bírói önkény megvalósulását az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség kritériumának Fővárosi Törvényszék általi mikénti értelmezésére hivatkozással állította, azonban az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési szabályok figyelmen kívül hagyását a népszavazási kérdésben foglalt egyes kifejezések indítványozóétól eltérő értelmezésével kívánta igazolni.
[19] Az Alkotmánybíróság jelen döntésében is hangsúlyozza, hogy az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja, valamint az Abtv. 27. §-a alapján a bírói döntéseknek kizárólag az alkotmányossági szempontú felülvizsgálatára van hatásköre {3381/2022. (X. 12.) AB határozat, Indokolás [13]}. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-ából következően a népszavazási kérdések hitelesítését illetően sem tekinthető az eljáró bíróságok felülbírálati fórumának, az alkotmányjogi panasszal kapcsolatos hatásköre is – az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának védelmén keresztül – az Alaptörvény védelmét biztosítja.
[20] Döntésében a Fővárosi Törvényszék a népszavazási kérdés egyértelműségét a kérdésben szereplő egyes kifejezések értelmezésén keresztül vizsgálta és valamennyi vizsgált kifejezés estén megindokolta, hogy azok álláspontja szerint miért nem felelnek meg az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében szereplő egyértelműségi követelménynek. A népszavazási kérdésben foglalt kifejezések egyértelműsége értelmezésének megítélése a Fővárosi Törvényszék döntésének Alkotmánybíróság általi felülmérlegelését igényelné, amelyre azonban az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre, ezért tartózkodik annak vizsgálatától, hogy a Fővárosi Törvényszék döntésében megjelölt érvek megalapozottak-e, vagy az egyes kifejezéseket a bíróság az egyértelműség körében helytállóan értelmezte-e.
[21] Jelen ügyben, mivel sem a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, sem alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés nem merült fel, az indítvány érdemi vizsgálatára az Abtv. 29. §-a alapján nem kerülhetett sor. Így a népszavazási kérdés egyértelműségéről az Alkotmánybíróság nem foglalhatott állást.
[22] 7. Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az alkotmányjogi panaszt az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) és f) pontjai alapján visszautasította.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
tanácsvezető, előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Horváth Attila s. k.
alkotmánybíró
Dr. Juhász Miklós s. k.
alkotmánybíró
. | Dr. Sulyok Tamás s. k.
tanácsvezető alkotmánybíró
az aláírásban akadályozott
dr. Juhász Imre
alkotmánybíró helyett
Dr. Szalay Péter s. k.
alkotmánybíró
. |
. |