A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a Kúria Kfv.VI.35.731/2016/5. sorszámú ítéletével befejezett egyedi ügyben alkalmazott, az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 24/C. és 24/D. §-ai alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. Az indítványozó kezdeményezte az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 24/C. és 24/D. §-ainak az Alaptörvénnyel való összhangja felülvizsgálatát az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja, illetve az Alkotmánybíróságról szóló törvény 2011. CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdés alapján. Kérte, hogy az Alkotmánybíróság, állapítsa meg az Art. 24/C. §-a és 24/D. §-a alaptörvény-ellenességét, mert azok sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, XII. cikk (1) bekezdését és XXVIII. cikk (7) bekezdését; javasolta a jogszabály megsemmisítését. Az Art.-t 2018. január 1-jétől hatályon kívül helyezte az adóigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CLI. törvény, de az indítványra okot adó ügyben az Art.-t még alkalmazni kellett.
[2] 1.1. A Kúria Kfv.VI.35.731/2016/5. sorszámú ítélete adóügyben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perben – az Art. 24/C. § (2) bekezdése aa) pontja első fordulata, valamint a 24/C. § (5)–(8) bekezdései, továbbá a 24/D. § (1)–(3) bekezdése alkalmazásával – hatályában fenntartotta a Tatabányai Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 4.K.27.172/2015/6. sorszámú ítéletét, amely elutasította az indítványozónak a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága ellen előterjesztett keresetét. A panasz utal arra, hogy az alapul szolgáló közigazgatási eljárásban az elsőfokú bíróság kezdeményezésére az Alkotmánybíróság 2015. június 8-án meghozta a 3111/2015. (VI. 23.) AB határozatot. E határozatában az Alkotmánybíróság az Art. 24/C. és 24/D. §-ai alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasította, de az alaptörvény-ellenességet érdemben csak és kizárólag az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése kapcsán vizsgálta, míg az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, az E) cikk (2)–(3) bekezdéseinek, valamint a XII. cikk (1) bekezdésének az esetleges sérelmét – a bírói kezdeményezés vonatkozó érvelése hiányában – érdemben nem vizsgálta. A jelen panasz éppen arra irányul, hogy az Alkotmánybíróság az Art. 24/C. és 24/D. §-ainak alaptörvény-ellenességét az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés, XII. cikk (1) bekezdés és a XXVIII. cikk (7) bekezdése szempontjából vizsgálja.
[3] 1.2. A panasz lényeges tartalma szerint az alkotmányossági probléma abból adódik, hogy az Art. 24/C. § (4) bekezdése és a 24/D. § (3) bekezdése formálisan ugyan lehetőséget biztosítanak arra, hogy az érintett kimentési kérelmet terjesszen elő az adóhatósághoz, ezen kimentési kérelem azonban rendkívül szűk körben lehet csak sikeres, ha teljesülnek az Art. 24/C. § (5) bekezdésének formális feltételei. Ezen törvényi feltételek alapján megállapítható, hogy lényegében, ha egy adózó egyszerűen csak rossz üzletet köt, vagy kedvezőtlen az üzletmenet, és ezért keletkezik 15 millió forintot meghaladó adótartozása, akkor a vezető tisztségviselője máris jogilag menthetetlen helyzetbe került, nem lehet másik adózó vezető tisztségviselője, függetlenül attól, hogy a legjobb tudása szerint, tisztességesen járt el, és csak a piaci körülmények miatt nem tudta az adózó teljesíteni adófizetési kötelezettségeit.
[4] Az Art. 24/C. és 24/D. §-ok által kilátásba helyezett szankcióval szemben tehát érdemi jogorvoslati lehetőség nincsen, mert a vétlen vezető tisztségviselő sem fogja tudni magát kimenteni, éppen azért, mert a 24/C. és 24/D. §-ok alapján a vétkességétől teljesen függetlenül sújtható súlyos szankcióval (a vezető tisztségviselőként történő foglalkoztatása kizárásával). Azt minimálisan tartalmaznia kell a jogorvoslathoz való jognak, hogy az esetleges jogsérelem elhárításra kerülhessen: az Art. 24/C. és 24/D. §-ai éppen azért sértik az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdését, mert de facto kizárják, nem engedik meg, hogy a vétlen személy ne szenvedjen jogsérelmet.
[5] Az Art. 24/C. és 24/D. §-ok nem csak a jogszerűtlen, nem csak a rosszhiszemű, nem csak a felróható magatartás következtében felhalmozott adótartozást sújtják súlyos szankcióval, a vállalkozási életből való részleges kizárással. A jelen ügyben mindez azt jelentette, hogy a kérelmező – annak ellenére, hogy semmiféle felróható magatartást nem tanúsított, semmilyen felróható, helyteleníthető cselekményben nem vett részt, még kevésbé tanúsított jogellenes magatartást – nem tudott munkát végezni vezető tisztségviselőként a gazdasági társaságnál. Ezért sérült a kérelmezőnek a munka szabad megválasztásához fűződő alkotmányos alapjoga, sérül az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése.
[6] A panasz azzal is érvel, hogy a 31/1998. (VI. 25.) AB határozat értelmében a rosszhiszeműség nem vélelmezhető: noha az államnak a piacgazdaság viszonyai között is megvan az a joga, hogy jogszabályok segítségével beavatkozzék a gazdasági folyamatokba, ezirányú joga nem korlátlan. Az semmiképpen sem tartozik bele, hogy a piacgazdaság tényleges viszonyait figyelmen kívül hagyva, a rosszhiszeműség vélelméből kiindulva, tetszése szerint szabályozza a gazdasági életet, tekintet nélkül arra, hogy a kellően át nem gondolt szabályozás kiket és milyen mértékben sújt joghátránnyal. Ebből is következik, hogy az akadály miatti szankcióra alkotmányosan csak akkor kerülhetne sor, ha az adóhatóság előzetesen bizonyítaná, hogy az érintett személyt az akadály kialakulásában érdemi felelősség terheli. Ezzel szemben a jelenlegi szabályos eleve vélelmezi a rosszhiszeműséget, a jogellenességet, és az adózóra telepíti az ellenbizonyítás terhét, amit ráadásul rendkívül szűk körben engedélyez csak, nagyobb részt pedig kizárja azt. Mindez sérti az Alaptörvény jogállamiságot tételező B) cikk (1) bekezdését.
[7] A panasz utal arra, hogy az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése szerint az Alaptörvény rendelkezései kifejezetten normatív rendelkezések: azokra a jogalanyok konkrét eljárásokban konkrét igényeket alapíthatnak. A Kúria ítélete önmagában és azért is alaptörvény-ellenes, mert az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdését lényegében negligálva nem volt hajlandó az Alaptörvény felperes által felhívott, normatív rendelkezéseit érvényesíteni, alkalmazni.
[8] 2. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság az ügyrendjében meghatározottak szerinti tanácsban eljárva dönt az alkotmányjogi panasz befogadásáról. A (2) bekezdés szerint a tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti feltételeket.
[9] 3. Az Art. támadott rendelkezéseit az Alkotmánybíróság két bírói kezdeményezés és egy alkotmányjogi panasz alapján már többször vizsgálta.
[10] A 3111/2015. (VI. 23.) AB határozatban az Art. 24/C. és 24/D. §-át vizsgálva bírói kezdeményezésre megállapította az Alkotmánybíróság, hogy bár a szabályok azt a természetes személyt, akinek a törvény az adótartozás fennállását tudja be, korlátozzák abban, hogy társas vállalkozásban meghatározó befolyást gyakorló módon vállalkozóvá váljék, ez nem jelenti az M) cikk (1) bekezdése sérelmét. Az M) cikk (1) bekezdéséből közvetlenül nem erednek jogok magánszemélyekre, csak más jogszabály közbejöttével. Az M) cikk (1) bekezdéséből általánosságban az államnak az a kötelezettsége következik, hogy – az Alaptörvényben szereplő alkotmányos értékek figyelembevételével – a vállalkozás szabadságára irányuló intézményrendszert létrehozza és fenntartsa. Ez a kötelezettség nem teljesen azonos az állam alapvető jogok érvényesülését segítő intézményvédelmi kötelezettségével. Nem vezethető le az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdéséből az, hogy a vállalkozóvá válás korlátozásának bizonyos formája, mértéke, vagy a vállalkozóvá válás valamely feltétele közvetlenül az M) cikk (1) bekezdésébe ütköző lehetne.
[11] A 3045/2017. (III. 20.) AB határozat alkotmányjogi panasz eljárásban született. Az Alkotmánybíróság az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény és egyes adótörvények módosításáról szóló 2015. évi CLXXXVII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 146. § (2) bekezdését támadó panaszt – az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése sérelmét illetően – érdemben bírálta el és azt elutasította. A határozat szerint az alkotmányjogi panasz megfelelt az Abtv. 29. §-ában szabályozott követelménynek. A határozat szerint „a panasz alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés elbírálására irányul akkor, amikor az veti fel, hogy az Art. módosított szabálya alkotmányosan tiltott visszaható hatályú-e.” Az Alkotmánybíróság a visszaható hatály kérdését vizsgálta érdemben a Módtv. 146. § (2) bekezdésénél. A határozat szerint „az indítványban kifogásolt rendelkezés által nem sérült alaptörvény-ellenesen a visszaható hatály tilalma, a törvényhely a hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra nem vonatkozik, és a hatálybalépése előtti időre kötelezettséget sem állapít meg, kötelezettséget terhesebbé nem tesz, jogot visszaható hatállyal nem von el, illetve nem korlátoz, továbbá jogellenessé nem nyilvánít a hatálybalépése előtti időre valamely magatartást. A jogszabály csupán előre jelzi, hogy ha meghatározott adózói előélettel – viszonylag jelentős adótartozás felhalmozásában közreműködéssel – rendelkező magánszemélyt kísérelnek meg bejelenteni vezető tisztségviselőként vagy a törvény szerinti szavazati joggal rendelkező tagként, akkor az akadályozni fogja az adószám megállapítását. Valamely tisztség elnyerésének vagy betöltésének feltételeit meg lehet változtatni; ez nem a tiltott visszaható hatály kérdését veti fel, hanem a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idővel hozható kapcsolatba {3209/2015. (XI. 10.) AB határozat, Indokolás [48]–[53]}.” A határozat eldöntötte azt a kérdést is, hogy az adóregisztrációs eljárásban az adószám kiadásának megtagadásáról vagy az adószám törléséről hozott döntés az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdése alá vonható-e. A határozatban az Alkotmánybíróság megállapította: „[a]z Art. 24/C. § (2) bekezdése az indítványban felhozott érvek alapján nem áll összefüggésben az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésével. Az adóregisztrációs eljárás nem a büntető jogalkotás vagy jogalkalmazás területére esik, az adóregisztrációs eljárásban az adóhatóság az adószámról dönt. A panaszt ebben a vonatkozásban az Alkotmánybíróság nem vizsgálta, állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya miatt az indítványt az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította” (Indokolás [24]).
[12] A 3191/2017. (VII. 21.) AB határozat az Art. 214. §-át vizsgálta bírói kezdeményezés alapján. Az Art. 214. § (1) bekezdése azt határozza meg, hogy a hatálybalépett szabályokat kell-e a hatálybalépéskor már folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazni. Az Art. e szabálya kimondja, hogy az új előírásokat „a hatálybalépést követően indult adóregisztrációs eljárásokban kell alkalmazni,” vagyis a korábban indult eljárásokban, ha még folyamatban vannak, nem. A határozat szerint a támadott rendelkezésben nem ismerhető fel tiltott visszaható hatály. A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapít meg kötelezettséget, és nem nyilvánít valamely magatartást jogellenessé. Ha valamely új jogszabálynak visszamenőleges hatálya van, az a jogszabály megjelenése előtt keletkezett jogviszonyok tömegének felülvizsgálatával jár, amely a jogbiztonság alkotmányos követelményét sérti; ilyen előírás nincs az Art. 214. § (1) bekezdésében. Az adóregisztrációs eljárás alkalmazásával nem a megjelenése előtt keletkezett jogviszonyokat vizsgálnak felül. Az adóköteles tevékenységet folytatni kívánó adózó adószám megállapítása végett köteles az állami adó- és vámhatóságnál bejelentkezni. Az új adózó (vagy az adózó tulajdonosának, vagy vezetőjének, vagy képviselőjének személyében beállt változás) bejelentése esik adóregisztrációs eljárás alá. Mindkét esetben a működéshez szükséges, az adószám kiadásában (a változás nyilvántartásban való átvezetésében) testet öltő hatósági hozzájárulás kiadását kötik feltételhez, az adózói előélet vizsgálatával. Az Art. 214. § (1) bekezdése az adóregisztrációs eljárásban bekövetkezett változást csak a hatálybalépését követően indult eljárásokban (új adózó vagy új személy bejelentése) írja elő alkalmazni. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Art. 214. § (1) bekezdését támadó indítványt elutasította.
[13] 3.1. Az Art. 24/C.–24/E. §-ai nem a jogorvoslatról szólnak, hanem az adóregisztrációs eljárásról. Azt határozzák meg, hogy az eljárásban az adószám megállapításának valamely akadálya vagy az adószám törlésének feltétele vagy kimentési ok fennáll-e. Nem tartalmaznak előírást arról, hogyan lehet az adóregisztrációs eljárásban az elsőfokú határozat ellen fellebbezést benyújtani, a fellebbviteli hatóság hogyan bírálja el a döntést, a másodfokú hatóság határozatának bírósági felülvizsgálatát hogyan lehet kérni. Az Art. 24/C. és 24/D. §-ai és a jogorvoslathoz való jog között nincs összefüggés. Az összefüggés hiánya a panasz visszautasítását eredményezi.
[14] 3.2. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése állított sérelmével kapcsolatban megállapítható, hogy az adóregisztrációs eljárás az újonnan alakult cégek első, vagy a működő cégek változás nyomán státuszt nyert vezető tisztségviselőinek és képviseleti joggal, vagy 50%-os szavazati joggal rendelkező tagjainak adózói előéletét vizsgáló eljárás, amely eredményeképpen az adószám megállapítása megtagadható, vagy az adószám törölhető. A vizsgált szabályozás egyebek között a társas vállalkozás adózó számára a vállalkozásban vezető tisztségviselővé válás egyes feltételeit tartalmazza, az adószám megállapításához vagy törléséhez kötve, és lényegében kizárja azokat a személyeket, akikhez adótartozás felhalmozása köthető hasonló funkcióban. Az adózó választhat más személyeket, vagy kérelem alapján indult külön eljárásban az adózó vagy vezető tisztségviselője – egyéb feltételek fennállása mellett – igazolhatja, hogy az adózó a követelések érvényesítése érdekében úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben tőle elvárható [24/C. § (4)–(5) bekezdés, 24/D. § (3) bekezdés], vagy az adótartozás már nem áll fenn. A kérelem alapján az adóhatóság vagy megállapítja az adózó adószámát, vagy mellőzi a törlést, vagy határozattal utasítja el az adózó kérelmét.
[15] A 3111/2015.(VI. 23.) AB határozat az Art. 24/C. és 24/D. §-át már vizsgálta az Alaptörvény M) cikke tükrében. Az Alaptörvényben az Alapvetés szabályai között [M) cikk] szerepel, hogy hazánkban a vállalkozás szabad, és az állam biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Az Alaptörvény a piacgazdaság kifejezést nem tartalmazza, és a vállalkozás szabadságát az értékteremtő munkával együtt említi az M) cikk (1) bekezdésében. Az Alaptörvény az M) cikken kívül – az előző Alkotmánnyal ellentétben – az alapjogok között külön tartalmazza, hogy mindenkinek joga van a vállalkozáshoz, ugyanakkor ezt a jogot a közösség gyarapodásához való hozzájárulás kötelezettségével köti össze (XII. cikk).
[16] Az Alkotmánybíróság tanácsa mérlegelési jogkörében vizsgálja az Abtv. 29. §-a szerinti feltételek fennállását.
[17] Bár a természetes személyt az Art. 24/C. és 24/D. §-ai a fentiekben leírtak szerint és az említett mértékben korlátozzák abban, hogy társas vállalkozásban meghatározó befolyást gyakorló módon tisztségviselővé váljék, az indítványban foglaltak alapján az indítványozónak a munka szabad megválasztásához fűződő alkotmányos alapjogával kapcsolatban a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés (Abtv. 29.), az alaptörvény-ellenesség kételye nem merül fel.
[18] 3.3. A jelen esetben az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése állított sérelmével kapcsolatban az alkotmányjogi panaszban foglaltak alapján a következőt lehet megállapítani. Az alkotmányjogi panasznak az Alaptörvény B) cikkében megfogalmazott jogállamiság alkotmányos követelményére alapítottan az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint csak kivételes esetekben – a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő hiányára alapított indítványok esetében – van helye {3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [171]}. Jelen alkotmányjogi panasz azonban nem a fenti eseteken alapul, így az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére – miután az nem tekinthető Alaptörvényben biztosított jognak – nem lehet hivatkozni, ezért arra alkotmányjogi panasz egyébként sem alapítható {legutóbbi hivatkozás: 3191/2016. (X. 4.), Indokolás [28]}.
[19] 3.4. Az Alkotmányjogi panaszt az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján nyújtották be. Alkotmányjogi panaszban az Alaptörvényben biztosított jog sérelmére lehet hivatkozni. Az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése nem ilyen szabály, az ítélettel kapcsolatban e szabály sérelmére alkotmányjogi panaszban nem lehet hivatkozni.
[20] 3.5. Az alkotmányjogi panasz nem tartalmaz indokolást az Alaptörvény E) cikk (2)–(3) bekezdésével kapcsolatban [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont].
[21] 4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz befogadására nincs lehetőség, mivel az nem felel meg az Abtv. 29. §-ában és 52. § (1b) bekezdés e) pontjában foglalt feltételeknek. Az Alkotmánybíróság ezért a panaszt az Abtv. 56. § (1)–(3) bekezdései, valamint az Ügyrend 30. § (2) bekezdésének a) pontja alapján visszautasította.
Dr. Schanda Balázs s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András s. k.,
előadó alkotmánybíró |
Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye
[22] Nem értek egyet az alkotmányjogi panasz visszautasításával, azt be kellett volna fogadni és az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésével összefüggő érdemi vizsgálatot kellett volna lefolytatni az alábbi okok miatt.
[23] A végzés rendelkező részében megfogalmazott visszautasítás azon az indokoláson alapul, hogy az indítvánnyal támadott és az alapul fekvő ügyben alkalmazott Art. 24/C. §-a és 24/D. §-a – tekintettel arra, hogy „azok nem a jogorvoslatról szólnak” – nincsenek összefüggésben az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésével. E megállapítást a többségi döntés a 3045/2017. (III. 20.) AB határozatra (a továbbiakban: ABH) való hivatkozással teszi, amelyhez éppen azért fűztem különvéleményt, mert nem értettem egyet az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdése alkalmazhatósága kizárásával (vö. ABH Indokolás [24]).
[24] Jelen ügy indítványozója éppen azért állította az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésének sérelmét, mert az Art. indítvánnyal támadott 24/C. §-a és 24/D. §-a által kilátásba helyezett szankció – vétkesség vizsgálata nélküli – kiszabása esetén a jogalkotó nem biztosít érdemi jogorvoslati lehetőséget számára.
[25] Az ABH-hoz megfogalmazott különvéleményemben megjelenő érvrendszert követve az Art. 24/C. § (2) bekezdésében foglalt, adószám megállapítását kizáró okok a büntetőjogi szankciókhoz hasonlatos jogkövetkezmények (vö. ABH [51]–[56]).
[26] Az Art. 24/C. § (4) bekezdése, valamint 24/D. § (3) bekezdései az adóhatóság adószám megállapítását megtagadó érdemi döntése, illetve a vezető tisztségviselő személyét érintő akadály felmerülése esetén úgynevezett kimentési kérelem előterjesztésének lehetőségéről rendelkeznek.
[27] Az alkotmányjogi panasz befogadását követően az Alkotmánybíróságnak érdemben vizsgálnia kellett volna, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében deklarált jogorvoslathoz való joggal összhangban áll-e a jogalkotó az Art. 24/C. §-ában és 24/D. §-ában meghatározott szankció alkalmazása esetén biztosított kimentési kérelem lehetősége.
[28] Büntetőjogi jellegű – gyakorlatilag a foglakozástól eltiltással egyenértékű – szankció kiszabását lehetővé tevő normatív rendelkezés alkotmányossági vizsgálata esetén nem fogadható el indokolásként, hogy az nem függ össze a jogorvoslathoz való joggal. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésének alkalmazását ugyanis nem zárhatja ki, hogy a támadott norma nem tartalmazza a „fellebbezés” vagy „bírósági felülvizsgálat” kifejezést és azt sem, hogy azokat mely szervnél kell előterjeszteni.
Budapest, 2018. június 5.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró . |