A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége utólagos
vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítvány
tárgyában - Dr. Ádám Antal és Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot :
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 18.
§-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a
Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában
foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal
biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más
alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez
elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az
elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szövetkezetekről
szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti
szabályokról szóló 1992. évi II. törvény 15. § (1) bekezdés
i) pontjában az "erdő" művelési ág felvétele a
természetvédelmi hatóság hozzájárulásával kijelölhető
termőföldek művelési ágainak felsorolásába; továbbá a 15. §
(4) bekezdése alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket
hatálybalépésük napjára visszamenően megsemmisíti.
Az 1992. évi II. törvény 15. § (1) bekezdés i) pontja az
alábbi szöveggel marad hatályban:
[A 13. § (2) bekezdésének a), b) és d) pontjában
meghatározott földeket a 14. §-ban meghatározottakon
túlmenően úgy kell kijelölni, hogy]
"i) a - lakott tanyákhoz tartozó termőföldek kivételével,
melyek kijelöléséhez a természetvédelmi hatóság
hozzájárulása szükséges - nemzeti park, nemzetközi egyezmény
hatálya alá tartozó és a fokozottan védett terület, továbbá
- szántó, gyümölcsös, kert, szőlő művelési ágba tartozó
termőföldek kivételével, amelynek kijelöléséhez a
természetvédelmi hatóság hozzájárulása szükséges - egyéb
védett természeti terület ne kerüljön bele."
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a földrendező és
földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 13. §
(7) bekezdésének 4. pontja alkotmányellenes; ezért azt
hatálybalépésének időpontjára visszamenőlegesen
megsemmisíti.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy mindazon
természetvédelmi oltalom alatt álló és védelemre tervezett
területek tekintetében, amelyekre nézve e határozat 2. és 3.
pontjának rendelkezései nem eredményezik a természetvédelem
eredeti szintjének helyreállását, az állami tulajdonba és
természetvédelmi szervek kezelésébe vételükre vonatkozó
szabályozás hiánya, illetve - ahol ez lehetséges - az azzal
azonos szintű védelmet eredményező szabályozás hiánya
alkotmányellenes helyzetet idéz elő. Ezért az
Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói
feladatának 1994. november 30-áig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az indítványozó a földrendező bizottságokról szóló 1993. évi
II. törvény 13. § (7) bekezdés 4. pontja
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését
kérte. Ez a rendelkezés hatályon kívül helyezte a
szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény
hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992.
évi II. törvény 19. §-át, amely a termelőszövetkezeti
használatban lévő védett természeti területek állami
tulajdonba és a természetvédelmi szervek kezelésébe adását
írta elő. Az indítványozó szerint ezzel a védett természeti
területek állami tulajdonbavételének szabályozása
tekintetében alkotmányellenes joghézag, egyébként pedig az
Alkotmány 70/D. §-ába ütköző alkotmányellenes állapot
alakult ki, mivel a védett természeti területek
magántulajdonba, illetve szövetkezeti kezelésbe adása védett
természeti területek feldarabolásához és a természeti
értékek pusztulásához vezet. Ezért kérte az indítványozó az
érintett védett területek állami tulajdonba vételére
vonatkozó jogalkotói feladat elmulasztásában álló
alkotmányellenesség megállapítását, és a jogalkotó
felhívását e feladat teljesítésére.
II.
1. A támadott jogszabály és jogi környezete a következő:
- A szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény
hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992.
évi II. törvény (a továbbiakban Ámt.) eredeti 15. §-a a
mezőgazdasági szövetkezet közös használatban álló, továbbá a
tulajdonába került védett és védelemre tervezett területeket
- bizonyos mezőgazdaságilag művelt területekre vonatkozó,
engedélyköteles kivételekkel - kivette a részarány-
földtulajdonosok tulajdonának elkülönítésére szolgáló,
valamint az 1991. évi XXV. törvény (a kárpótlási törvény, a
továbbiakban Kpt.) értelmében magántulajdonba adásra
kijelölhető területek közül. A 19. § szerint ezeket a védett
területeket állami tulajdonba és természetvédelmi szervek
kezelésébe kell adni; a szövetkezeti tulajdonért csereföld
vagy pénzbeni kártalanítás jár.
Az Ámt. arra a rendelkezésre épült, amelyet a Kpt. 18. §-a a
kárpótlásra és a szövetkezeti tagok és alkalmazottak
földtulajdonhoz juttatására szolgáló földalapok kijelölésére
már előírt. Eszerint a kiadásra kerülő termőföldet a védett
természeti területen kívül kell kijelölni. Ha a védett
természeti területen kívül rendelkezésre álló terület nem
elegendő - a nemzeti park, a nemzetközi egyezmények hatálya
alá tartozó és a fokozottan védett területek kivételével -,
a szövetkezet tulajdonában lévő szántó, kert, gyümölcsös,
szőlő és erdő művelési ágba tartozó védett természeti
terület is kijelölhető. A kijelöléshez a természetvédelmi
hatóságnak hozzá kell járulnia. Ezek a rendelkezések a
védelemre tervezett területekre is alkalmazandók. Az Ámt.
ezt a védelmet kiterjesztette a mezőgazdasági szövetkezet
közös használatában álló földekre, s ezzel együtt a
részarány-földtulajdonosok tulajdonának elkülönítésére (13.
§ (3) bekezdés); másrészt az engedéllyel kijelölhető
területek közül az erdő művelési ágba tartozókat kivette
(15. § (1) bekezdés i) pont).
- Az Ámt. módosítása (1992. évi L. törvény 4. §-a) 1992.
júniusában már enyhít a védelmen azáltal, hogy bővíti a
kivételeket: a kivételesen kijelölhető, megművelt területek
közé az erdőt is beveszi, továbbá miniszteri engedéllyel
nemzeti park és tervezett nemzeti park területére is
engedélyezi a részarány-földtulajdonosok tulajdonában álló
földek természetbeni kijelölését. Nem jelölhető ki továbbra
sem a nemzetközi egyezménnyel és a fokozottan védett
terület. (15. § új (1) bekezdés i) pont, új (4) és (5)
bekezdés.) Az (5) bekezdés szerint ezek közül a továbbra sem
kijelölhető területek közül az állami tulajdonban álló részt
a szövetkezeti használatból a természetvédelmi hatóság
kezelésébe kell adni.
Ez a módosítás homályossá tette a 15. § és a 19. §
viszonyát. A 15. § új (5) bekezdése úgy is értelmezhető,
hogy az állami tulajdonú földekre nézve végrehajtja a 19. §
rendelkezését (az állami tulajdoni részaránynak a védett
területekre való természetbeni rátelepítésével és ezek
természetvédelmi hatóság kezelésébe adásával). Kifejezett
módosítás híján a tsz-tulajdonban és a részaránytulajdonosok
tulajdonában álló védett területekre továbbra is vonatkozik
a 19. § szerinti állami tulajdonba és kezelésbe vétel.
- A földrendező bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény
(1993. január, a továbbiakban: Fbt.) 13. § (7) bekezdés 4.
pontja az Ámt. 19. §-át hatályon kívül helyezte. Mivel ez
nem érintette a 15. §-t, az állami tulajdonban lévő, ki nem
jelölhető területeken továbbra is megszüntetendő a tsz-
használat; a tsz-tulajdonban álló nemzetközileg vagy
fokozottan védett területet viszont egyértelműen a tsz
használja továbbra is; a tsz használatában álló egyéb védett
és védelemre tervezett területet pedig ki lehet jelölni a
részaránytulajdonosok tulajdonának elkülönítésére, illetve -
a nemzeti park területét kivéve - magántulajdonba adásra.
Bár az Ámt. eredeti rendezéséhez képest már az Ámt.
módosítása jelentősen könnyített a védelem szigorán (még
akkor is, ha a legszigorúbban védett állami tulajdonú
területeket kimentette); az eredeti koncepciót, minden
védett terület állami tulajdonba és kezelésbe vételét, a
Fbt. vonta vissza.
2. Az indítvány az Fbt. 13. § (7) bekezdés 4. pontjának
alkotmányossági vizsgálatára irányul. Az Alkotmánybíróság a
szoros tárgyi összefüggés miatt azonban a vizsgálatot
kiterjesztette az Ámt-t módosító 1992. évi L. törvény 4. §-
ára, azaz az Ámt. hatályos 15. § (1) bekezdésének i)
pontjára és (4) bekezdésére is.
III.
1. Az Alkotmány 18. §-a szerint a Magyar Köztársaság
elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges
környezethez. A 70/D. § (2) bekezdése értelmében a "lehető
legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez" való emberi
jogot (70/D. § (1) bekezdés) a Magyar Köztársaság - többek
közt - az épített és a természetes környezet védelmével
valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság a 996/G/1990. AB határozatban
megállapította, hogy a fenti alkotmányi rendelkezések
alapján az állam köteles az egészséges környezethez való jog
megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és
működtetésére. Megállapította továbbá, hogy sem a 18. §
szóhasználata (az "egészséges környezethez" való jog), sem
az állami környezetvédelmi feladat beágyazása az egészséghez
való jog megvalósításának eszközei közé nem értelmezhető
környezethez való jog korlátozásaként. Az állam
kötelességeinek magukban kell foglalniok az élet természeti
alapjainak védelmét, és ki kell terjedniük a véges javakkal
való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére. (ABH 1993,
533,535.)
A 64/1991. (XII. 17.) AB határozat az alapjogok objektív,
intézményes védelmével kapcsolatban megállapítja, hogy ennek
köre túlmehet azon a védelmen, amelyet ugyanazon alapjog
alanyi jogként nyújt. Ez az objektív védelem nemcsak
szélesebb, de minőségileg is más, mint az egyéni alanyi
jogok védelmének összeadása. Az élethez való jog
vonatkozásában például az állam objektív, intézményvédelmi
kötelessége az emberi életre általában - az emberi életre
mint értékre - is kiterjed; s ebbe beletartozik a jövendő
generációk életfeltételeinek biztosítása is. (ABH 1991,
297,303.)
2. A környezethez való jogot az alanyi jogokhoz való sajátos
viszonya, valamint sajátos tárgya különbözteti meg mind a
többi alapjogtól, mind az alkotmányban kitűzött
feladatoktól.
a) A környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi
alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat, vagy
államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon
választhatja meg.
A környezethez való jog köztudottan nem sorolható a
klasszikus, védelmi jellegű alapjogok közé, hanem
úgynevezett harmadik generációs alkotmányos jog, amelynek
jellege még vitatott, s amelyet még csak kevés kortárs
alkotmány tartalmaz. Ez a jog ugyanakkor nem is pusztán
alkotmányban kitűzött feladat vagy államcél. A környezethez
való jogot az Alkotmány "jog"-nak nevezi, s az állam e
minőségében "ismeri el" és "érvényesíti", éppen úgy, mint a
8. § (1) bekezdése szerint az ember sérthetetlen és
elidegeníthetetlen alapvető jogait; míg az államcélokat és
feladatokat a Magyar Köztársaság - az Alkotmány
szóhasználata szerint - "védi". "elismeri", "támogatja",
"tiszteletben tartja", anélkül hogy jognak minősítené őket.
Az ún. alkotmányi feladatok vagy államcélok elsősorban az
Alkotmányban meghatározott egyes alapjogok érvényesítése és
állami védelme útján valósulnak meg. A környezethez való jog
államcélkénti felfogása esetén nem lehetne azt más
alapjogokkal ahhoz hasonlóan kitölteni, ahogy például a
piacgazdaság mint államcél tartalmát számos alapjog alkotja.
(Lásd a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatot, ABK 1994.
április, 169, 170.)
b) A környezethez való jog nem hasonlítható a szociális
jogokhoz sem. Noha ezekből elsősorban az állam kötelessége
folyik a megfelelő - szociálpolitikai, munkahelyteremtő,
kulturális és oktatási intézményeket létrehozó stb. -
intézkedésekre, eme állami kötelességek és az alanyi jogok
között szoros és kiterjedt kapcsolat van. A szociális jogok
megvalósítása a megfelelő intézmények létrehozása mellett az
igénybevételükkel kapcsolatos alanyi jogok révén történik,
amelyeket a törvényhozásnak kell meghatároznia. Kivételesen
maguknak az alkotmányba felvett egyes szociális jogoknak is
van közvetlenül alanyi jogi oldala.
c) Mindebből következik, hogy bár a szociális jogok
"mindenkit" vagy legalábbis minden állampolgárt megilletnek,
megvalósításuk során az érvényesítésüket szolgáló alanyi
jogok konkrét jogosultjai meghatározhatók. Még az
Alkotmányban meghatározott komplex intézmények (például
"piacgazdaság") megvalósítására kötelező államcélok esetében
is így van ez. Itt az államcélt megvalósító alanyi
alapjogoknak vannak jogosultjai. Mind az alanyi alapjogok,
mindpedig a másodlagosan megadott alanyi jogok az állam
alkotmányos kötelezettsége alapján létrehozott szociális,
kulturális stb. intézmények igénybevételére, az adott
alkotmányi feladat, illetőleg szociális jog megvalósításának
szükségszerű eszközei; az állami intézménygaranciák és az
alanyi jogok egymás hasonló súlyú kiegészítői.
3. A környezetvédelemhez való jog mindezekkel szemben
elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem,
azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív,
intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A
környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó
kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok
szintjére, beleértve a környezet elért védelme
korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai
folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi
jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és
szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia.
a) A környezethez való jog érvényesítéséhez természetesen
alanyi jogokat is kell alapítania a törvényhozónak, de
ezekre az jellemző, hogy többnyire csupán közvetetten
függnek össze a környezetvédelemmel. A környezeti károk
megtérítésére szóló polgári jogi igény közvetlenül például a
tulajdonjog sérelmét orvosolhatja. Vannak kifejezetten
környezetvédelmi vonatkozású alanyi jogok is, ezek viszont
elsősorban eljárási jellegűek, mint amilyen az engedélyezési
eljárásban való részvétel joga. A környezetvédelemben
használatos alanyi jogok többsége nem sajátosan
környezetvédelmi célt szolgál, hanem többek között erre a
célra is használható, mind például a kárral fenyegető
magatartástól való eltiltásra irányuló polgári jogi igény,
vagy a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog.
A legszorosabb kapcsolat az élethez való joggal áll fenn: a
környezethez való jog valójában az élethez való jog
objektív, intézményvédelmi oldalának egyik része: az emberi
élet természeti alapjainak fenntartására vonatkozó állami
kötelességet nevesíti külön alkotmányos "jogként". Az
Alkotmány 18. § hiányában a környezetvédelemmel kapcsolatos
állami kötelezettségek kiterjesztő értelmezéssel az
Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből is levezethetők lennének.
A környezethez való jog önálló kimondása azonban az állam
objektív életvédelmi kötelezettségéből - egyébként
szükségszerűen adódó - következményeknek külön alkotmányos
súlyt ad. Ezek az objektív állami kötelezettségek
szélesebbek az élethez való alanyi jogok összességénél. A
környezethez való jog formailag is eloldja őket az élethez
való alanyi jogtól, s ezzel megkönnyíti, hogy ez a jog
további, más gyökerű, a feladat megvalósításához szükséges
állami kötelezettségeket magába fogadjon, továbbá
megkönnyíti a környezetvédelem sajátosságához való
alkalmazásukat is.
A környezethez való jog sajátossága abban áll, hogy alanya
valójában az "emberiség" és a "természet" lehetne.
Ezt a problémát szemléletesen jelzik mindazok a törekvések,
amelyek a "természetnek", vagy képviseletében az állatoknak,
növényeknek stb. "jogokat" kívánnak adni, vagy "a meg nem
született generációk jogairól" beszélnek. E képes beszéd és
az ilyen jogi konstrukciók azonban nem szükségesek ahhoz,
hogy a "természettel" vagy a "a jelen és jövendő
emberiséggel" szembeni jogi kötelességek megállapíthatók
legyenek.
b) Az Alkotmányban biztosított környezethez való jog a
környezet védelmére és az élet természeti alapjának
fenntartására vonatkozó állami kötelességet jelenti. Az
egyedi alanyi jogok ezidőszerint e jog megvalósításában csak
mellékesek; szerepük például mennyiségileg is elhanyagolható
ahhoz képest, amit az alanyi jogok a szociális jogok
megvalósításában játszanak. Itt tehát az alanyi jogok
feladatát is jogalkotási és szervezési garanciákkal kell az
államnak pótolnia. Ezért a jogalkotás garanciális szerepe
nem egyszerűen csupán fontosabb a környezetvédelemben, mint
az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság
(alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy
alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem - a dogmatikai
lehetőségek határai közt - mindazokat a garanciákat is
nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi
jogok tekintetében biztosít.
c) Ezért a környezethez való jog intézményes védelmének
mértéke nem tetszőleges. A védelem szintjét a környezethez
való jog fenti dogmatikai sajátosságain kívül döntően
befolyásolja a környezetvédelem tárgya is: az élet
természeti alapjainak véges volta és a természeti károk
jelentős részének visszafordíthatatlansága, s végül az a
tény, hogy mindezek az emberi élet fennmaradásának
feltételei. A környezethez való jog az emberi élethez való
jog érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez
a környezethez való jog jogalkotással való védelmének
különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát
követeli meg.
IV.
A környezethez való jog tárgyából és dogmatikai
sajátosságából az következik, hogy a természetvédelem
jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem
csökkentheti, kivéve, ha ez más alkotmányos jog vagy érték
érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint
csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor
sem lehet aránytalan.
1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányi
feladatok és a szociális jogok megvalósítása eszközei és
mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot
élvez. Alkotmányossági probléma abban a határesetben
keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy - gyakrabban -
az állam mulasztása az Alkotmányban előírt feladat
teljesítését, vagy valamely védett intézmény illetőleg jog
megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi; e minimális
követelmény felett azonban - más alapjog sérelmét kivéve -
nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot
szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére.
A környezethez való jog e tekintetben is különbözik az
alkotmányi feladatoktól és a szociális jogoktól. A
996/G/1990. AB határozat értelmében az állam a
környezetvédelem elvi alapjainak és módszereinek
megválasztásában szabad, s szabad annak meghatározásában is,
hogy a környezethez való jog tartalmát adó sajátos állami
kötelezettségből milyen konkrét jogalkotási és kormányzati
teendők származnak. (ABH 1993, 535.) A környezethez való jog
e határozatban megállapított sajátosságaiból következően
azonban az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a
környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás
kockázatát megengedje.
A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív
- bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően
megállapított - ismérvei vannak. A természetben okozott
károk véges javakat pusztítanak, sok esetben
jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása
visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a
környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a
gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi
és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és
kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta
megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a
környezethez való jog védelmének eszközei között a
megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan
károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az
eredeti állapotot. A környezethez való jog érvényesítése
alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam - amíg jogi
védelem egyáltalán szükséges - az elért védelmi szinttől
csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi
alapjog korlátozásának is helye lenne. A környezethez való
jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán
belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi
szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított
védelem felé. Ettől a követelménytől is csak elkerülhetetlen
szükségesség esetén, és csak arányosan lehet eltérni.
2. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az adott jogvédelmi
szint garantálásának az alanyi jogok vonatkozásában többféle
módja ismeretes, például a szerzett jogok védelme, vagy a
bizalomvédelem. Ezeknek az Alkotmánybíróság gyakorlatában is
számos példája van. Így a társadalmi szervek kezelői jogának
- alkotmányos - megszüntetése nem hagyhatja védtelenül a
korábbi jogosultakat (ABH 1992, 108.); csak a clausula rebus
sic stantibus olyan feltételeivel lehet korábbi
szerződéseket jogszabállyal megváltoztatni, amelyeket a
polgári bíróság is elismerne (ABH 1991, 153,157). Előzetes
alanyi jogosultság, illetve bárminemű előzetes állami
kötelezettség nélkül, csupán gazdaságpolitikai célból adott
kedvezményeket is csak akkor lehet rövid határidővel
szűkíteni vagy visszavonni, ha erre a jogszabály kibocsátása
óta eltelt hosszabb idő alatt bekövetkezett jelentős
változások kényszerítették az államot. Ilyen kényszer nélkül
az érintetteknek hosszabb alkalmazkodási időt kell
biztosítani. (ABK 1994. február, 63,65.) Még inkább áll a
védelmi szint garantálása a környezethez való jogra, ahol
nem bizalomvédelemről, hanem egy sajátos alapjogból folyó,
különleges állami kötelezettség teljesítéséről van szó,
olyan kötelezettségről, amely az "általános alanyú" alapjog
garanciáit azáltal öleli fel, hogy kötelezettségként teszi
működőképessé őket.
3. Az Alkotmánybíróság külön is hangsúlyozza, hogy a
védettségi status quo biztosításának kötelezettségét - a
környezethez való jog sajátosságai alapján - a
természetvédelemre nézve állapította meg; az tehát a fent
kifejtett különbségekre is tekintettel a szociális jogokra
nem vonatkozik.
V.
1. A természetvédelmi területek használatára vonatkozó
garanciális szabályokat - engedélyezési kötelezettségeket,
használati tilalmakat és korlátozásokat - a
természetvédelemről szóló 1982. évi 4. tvr. és végrehajtási
szabályai állapították meg. A kisajátításról szóló 1976. évi
24. tvr. 4. § (1) bekezdés l) pontja lehetővé teszi ingatlan
kisajátítását a természetvédelem céljára, ha a védelem
másként nem biztosítható.
Az Ámt. 19. §-ának rendelkezése - amely szerint a 15. §-ban
meghatározott, természetvédelmi és természetvédelemre
tervezett területeket állami tulajdonba és a
természetvédelmi szervezetek kezelésébe kell adni -
hatásában ezzel a kisajátítással egyenértékű. Az állam tehát
a szükséges védelmet ezúton látta csak biztosíthatónak, s az
Ámt-ben meghatározott védett területek kisajátítását
kötelezővé tette.
2. A természetvédelmi célú kisajátítás törvényi alapjának
megléte azonban nem jelenti azt, hogy védelmi kötelességének
az állam ne tehetne más módon eleget.
Az Alkotmány 18. §-ából az a kötelezettség folyik, hogy az
egyszer már elért védelmi színvonal ne csökkenjen. Elvileg
lehetséges az is, hogy a természetvédelmi szervek
kezeléséből ismét magántulajdonosok használatába adják a
védett területeket, mint ahogy lehetséges a védett és
védelemre tervezett területek magántulajdonban, illetve
magántulajdonosok kezelésében hagyása is; mindezekben az
esetekben azonban a használók kötelezettségeit úgy meg kell
szigorítani, hogy a védelem szintje és hatékonysága ne
csökkenjen. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a tilalmak és
szankciók szigorítása nem elegendő: olyan megelőző
biztosítékok is kellenek, amelyek a károkat ugyanolyan
valószínűséggel kizárják, mintha a terület állami
tulajdonban és természetvédelmi szerv kezelésében lenne. Azt
is hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy a kisajátítás és
természetvédelmi szervek kezelésébe vétel más védelmi
eszközökkel való helyettesítésére annál szűkebb lehetőség
van, minél magasabb védelmi fokozatba tartozik az illető
terület. A nemzetközi egyezménnyel vagy a fokozottan védett,
illetve az ilyen védelemre tervezett természetvédelmi
területek esetében például a szükséges megelőző biztosítékok
oly mértékben korlátozhatják a tulajdonos használati és
rendelkezési jogosítványát, illetve az Európai Emberi Jogi
Egyezményben biztosított "a javak békés élvezetét", hogy
ezek a korlátozások - a polgári jogi tulajdonjog elvonása,
azaz a "klasszikus" kisajátítás nélkül is - alkotmányjogi
értelemben a tulajdon elvonásának minősülhetnek, s adott
esetben csak kártalanítás ellenében rendelhetők el
alkotmányosan. (A polgári jogi tulajdon és az alkotmányi
tulajdonvédelem viszonyára lásd a 64/1993. (XII. 22.) AB
határozatot, ABH 1993, 373, 379-382.)
3. Az adott esetben azonban anélkül történt meg a
visszalépés, hogy a természetvédelmi előírások bármit is
változtak volna. Az Ámt. módosítása és a földrendező
bizottságokról szóló törvény - a fent, a II. pontban
ismertetett rendelkezésekkel - tehát egyértelműen
csökkentette a természetvédelmi területek védettségét.
Az Alkotmánybíróság nem talált olyan elfogadható okot, amely
a környezethez való jog korlátozásának elkerülhetetlen
szükségességét akárcsak mérlegelhetővé tette volna. Az a
körülmény ugyanis, amely a védelmi szint csökkentésének az
Ámt-ben és az Fbt-ben nyilvánvaló indítéka volt - a
kijelölhető földterületek kibővítése, tekintettel a Kpt.
alapján megszerezhető földtulajdonra mutatkozó nagy
mennyiségű igényre, valamint a részarány-földtulajdonosok
természetbeni kielégítésére -, nem állítható szembe az
államnak a természet védelmére vonatkozó alkotmányos
kötelességével.
A kárpótlás nem az állam alkotmányos kötelezettségén
nyugszik. Különösen nincs az államnak semmiféle alkotmányi
kötöttsége arra nézve, hogy kárpótlásként milyen javak
megszerzését teszi lehetővé. Ugyanígy nincs senkinek
semmiféle alkotmányos joga arra, hogy vételi joggal élve,
árverésen, meghatározott nagyságú földet szerezzen. Az
Alkotmánybíróság ismételten rámutat arra, hogy a kárpótlási
törvénynek mindazon rendelkezései, amelyek a kárpótlás
általános mértékén túlmenően a földtulajdon eredeti
állapotának helyreállítását célozták, alkotmányellenesnek
bizonyultak. (ABH 1993, 131.) Ugyanígy a szövetkezeti
földtulajdon magánkézbe adásának adott módja nem az
Alkotmányból következik, s nem indokolhatja a környezethez
való alkotmányos jognak, s az ennek megfelelő állami védelmi
kötelezettségnek a korlátozását. A tsz-tulajdonból
magántulajdonhoz jutottak és a kárpótlásra jogosultak
tekintetében maga Kpt. is számolt az igénybe vehető terület
véges nagyságával. Az Ámt. 22. §-a pedig arról rendelkezik,
hogyan kell eljárni, ha bármi okból nem áll rendelkezésre a
részaránytulajdonost megillető AK-érték.
Az Ámt. 19. §-a az állami tulajdonba és természetvédelmi
szervek kezelésébe vételt minden szövetkezeti közös
használatban álló védett területre nézve szükségesnek
ítélte, függetlenül a tulajdonos személyétől. Az
Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a részaránytulajdonosok
jogállása sajátosságát - nevezetesen azt, hogy az ő
esetükben a tulajdonjog eleve fennállt, s csupán az eszmei
hányad természetbeni kijelöléséről van szó - a
törvényhozásnak a tulajdon kijelölésénél, a védett területek
kisajátításánál, vagy a 19. §-nak megfelelő védelmi szintet
biztosító szabályozásnál lehet és kell figyelembe vennie.
Ezek a sajátosságok azonban a természetvédelem szintjének
csökkentését éppúgy nem indokolhatják, mint ahogy a védelem
korábbi szintjének meghatározásánál is közömbösek voltak.
Az indítvány beérkezése után az Igazságügyi Minisztérium és
a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium
törvénytervezetet készített, amely az Ámt. 15. § (1)
bekezdésének i) pontja, valamint a (3) bekezdés szerint
védett és védelemre tervezett területek ismét állami
tulajdonba és természetvédelmi szerv kezelésébe kerülését
segíti elő. Noha az Országgyűlés a tervezet sürgős
tárgyalását elhatározta, határozathozatalra az Országgyűlés
megbízatásának lejárta miatt nem került sor.
4. Az Ámt. eredeti 15. és 19. §-a által elért védelmi
szinthez képest a 15. §-nak az Ámt-t módosító 1992. évi L.
törvény 4. §-a által meghatározott és kiegészített szövege a
védelmet csökkentette: a hatósági engedéllyel a földalapba
kijelölhető területek felsorolásába az erdőt is felvette,
valamint nemzeti park és tervezett nemzeti park területén
lévő termőföldet is kijelölhetővé tett. Az utóbbinak
miniszteri engedélyhez és feltételekhez kötése nem jelent
olyan szigorítást, ami a visszalépést kiegyensúlyozná, mivel
nem megy túl a természetvédelmi jogszabályok által már úgyis
lehetővé tett korlátokon, illetve a puszta felhatalmazáson
kívül nem tartalmaz olyan szempontot, amely szigorúbb
feltételeket követelne meg.
Az Ámt. 19. §-ában biztosított védelmet, amely szerint a
szövetkezeti használatban álló védett és védelemre tervezett
területeket állami tulajdonba és természetvédelmi szervek
kezelésébe kell adni, az Fbt. 13. § (7) bekezdés 4. pontja -
az állami tulajdonban álló, nemzetközi egyezmények hatálya
alá tartozó és fokozottan védett vagy e védettségi formára
tervezett területek kivételével - megszüntette.
A természetvédelem jogszabályban előírt mértékének ezek a
csökkentései a fent kifejtettek értelmében az Alkotmány 18.
§-ában és a 70/D. § (2) bekezdésében biztosított
környezethez való jogba ütköznek. Ezért az Alkotmánybíróság
e rendelkezéseket hatálybalépésük napjára visszamenőleg
megsemmisítette.
A visszamenőleges hatályú megsemmisítést a természetvédelem
érdeke követelte meg.
5. Azok a lezárt jogviszonyok, amelyek azáltal keletkeztek,
hogy védett területeket időközben jogerősen a földalapokba
kijelöltek és esetenként magántulajdonba adtak, illetőleg
magántulajdonként természetben elkülönítettek, a visszaható
hatályú megsemmisítésnek nem képezik akadályát. Ugyanakkor a
visszaható hatályú megsemmisítés nem hat ki automatikusan az
alkotmányellenes rendelkezések alapján megszerzett
tulajdonjogra, vagy a tulajdoni hányad természetbeni
kijelölésére. Az Alkotmánynak megfelelő, és kötelezően
elérendő védelmi szint az, amit az Ámt. 19. §-a eredetileg
előírt. Ehhez eddig is a nem állami tulajdon kisajátításra
lett volna szükség; az Ámt. a szövetkezeti tulajdon
kisajátítása ellenében adandó teljes kártalanítás módját
részletezte csupán, míg a részaránytulajdonosokra a rendes
kisajátítási szabályok vonatkoztak.
Az időközben már magántulajdonba került vagy
magántulajdonként elkülönített védett és védelemre tervezett
területek kisajátításának nincs alkotmányi akadálya.
Az eredetileg az állami tulajdonba vétellel és
természetvédelmi szervek kezelésébe adással meghatározott
védelmi szint helyreállításának nem a kisajátítás az
egyetlen eszköze. Gyakorlatilag azonban az állami tulajdonba
vétel elsősorban az alacsonyabb védelmi fokozatba tartozó
területek tekintetében pótolható szigorú megelőző
korlátozásokkal és ellenőrzéssel.
6. A környezethez való jog érvényesítése, s ezen belül a
helyrehozhatatlan természeti károk megelőzése megköveteli az
eredeti védelmi szint helyreállítására kötelező,
ellentmondásmentes törvényi szabályozást.
Az Ámt. 19. §-a a védett területek állami tulajdonba és
természetvédelmi hatósági kezelésbe adását nem csupán
lehetővé, hanem kötelezővé tette, vagyis a kisajátítási tvr.
azt nem pótolhatja. Tekintettel az Ámt. 15. §-ának
módosítása és a 19. § hatályon kívül helyezése óta
bekövetkezett és lezárt tulajdoni változásokra, ma már az
alkotmányellenes rendelkezések visszamenőleges hatályú
megsemmisítése és az Ámt. 19. § helyreállítása sem elegendő
az eredeti védelmi szint eléréséhez, azaz az Alkotmány 18.
§-ának sérelme megfelelő jogalkotás nélkül továbbra is
fennáll. Az Alkotmánybíróság meghatározta a természetvédelmi
törvényhozással szembeni alkotmányos követelményeket, és
tisztázta azt is, hogy a védelmi szint helyreállításában a
törvényhozó milyen korlátok között nincs az eredeti védelmi
eszközökhöz kötve. Figyelemmel arra, hogy a 19. § hatályon
kívül helyezése következményeinek orvoslására tervezett
törvényhozás nem az eredeti védelmi szint kötelező
helyreállítását írja elő, és nem is vezet arra; továbbá hogy
a természetvédelem szintjének az Ámt. 15. §-a
alkotmányellenes rendelkezései alapján előállott csökkenését
is - a tulajdonos személyére tekintet nélkül - orvosolni
kell, az Alkotmánybíróság szükségesnek ítélte, hogy a
jogalkotót kifejezetten felhívja az Alkotmánynak megfelelő
állapotot eredményező törvény megalkotására.
Dr. Sólyom László
előadó alkotmánybíró
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal alkotmánybíró és
dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleménye
1. A többségi határozatnak az Alkotmány 18. §-ára vonatkozó
értelmező megállapításaival nem mindenben értünk egyet.
Álláspontunk szerint az Alkotmánybíróságnak az indítványt el
kellett volna utasítania.
Az Alkotmány 18. §-ából nem vezethető le a Magyar
Köztársaságnak az a kötelessége, hogy "az állam a
természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem
csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos
érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen".
E megállapítás megalapozottságának megítéléséhez nem
hagyhatók figyelmen kívül azok az eltérések, amelyek az
általános állami környezetvédelem és az állami
természetvédelem tárgykörében, megvalósulási formáiban és
alkotmányi megalapozottságában fennállanak. Az Alkotmány 18.
§-ában megállapított egészséges környezethez való jog állami
érvényesítési kötelessége elsősorban az emberi környezet
valamennyi összetevőjét érintő minőségi mutatók
(határértékek) állami meghatározását és e mutatók
tiszteletben tartását célzó állami figyelő, (mérő)
ellenőrző, késztető, szankcionáló és korrekciós feladatok
ellátását foglalja magában.
A fentiekből az is következik, hogy a 18. §-ból a
természetvédelem tekintetében csak a természetes környezet
általános minőségének biztosítását szolgáló állami feladatok
vezethetők le. A természetvédelem az emberi környezet
összetevői közül csak a természetes környezet nemzetközi
jogi és belső állami normák által meghatározott különös
értékű és sajátos oltalomra szoruló tárgyköreire vonatkozik.
A különös oltalomra szoruló természeti értékek sajátos
védelme a védelem megállapított fokozataitól függően az
egészséges környezethez való jog érvényesülését célzó
teendőkön kívüli, azokat meghaladó sajátos tartalmú
szabályozó, irányító, szervező, gazdálkodó, ellenőrző és
kényszerítő tevékenység kifejtését jelenti. Ezek tartalmát
azonban a jogalkotó a vonatkozó nemzetközi okmányokban
foglalt előírások, az egészséges környezethez való jog,
valamint az egészséghez való alapvető jog kötöttségein kívül
szabadon állapítja meg.
2. Az Alkotmány 18. §-a szerint "a Magyar Köztársaság
elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges
környezethez". Ez a rendelkezés az érvényesítés eszközeivel
kapcsolatban - eltérően az Alkotmány 70/D., 70/E. és 70/F.
§-aiban foglaltaktól - részletes szabályokat nem tartalmaz.
Az egészséges környezethez való jog érvényesítését az állam
az Alkotmány 18. §-a értelmében kifejezetten magának
tartotta fenn. A 18. § rendelkezése közvetlenül az államot
jogosítja és kötelezi cselekvésre. Ez a jog állami célokat,
állami kötelezettségvállalást juttat kifejezésre.
Megvalósításához anyagi eszközök szükségesek. Az állami
szervek rendelkezésére ezeket az anyagi eszközöket a
költségvetési törvény bocsátja.
Az Alkotmány 18. §-a nem követeli meg a múltban önként
vállalt és érvényesített állami kötelezettségek valamilyen
szintjének, vagy feltételrendszerben jelentkező mértékének a
fenntartását.
A környezetvédelmen belül a természetvédelemmel összefüggő
jogszabályok alkotmányossága - a nemzetközi
kötelezettségeknek való megfelelésen túl (Alkotmány 7. § (1)
bek.) - csak szélsőséges esetekben válhat kérdésessé. Így
különösen akkor, ha alapos okkal lehet arra következtetni,
hogy a szabályozás hatása az élet természeti alapjainak
nagymérvű és visszafordíthatatlan romlását idézné elő.
A korábban vállalt állami kötelezettségeknek a jogi védelmi
szint csökkentésében megjelenő változása ezért önmagában nem
ad kellő alapot a kifogásolt rendelkezések
alkotmányellenességének megállapítására.
Az elbírált esetben lényeges, hogy az erdő nemcsak a
természetvédelem, hanem a gazdálkodás tárgya is.
Alkotmányossági szempontból a természetvédelem érintett
területén annak van meghatározó jelentősége, hogy az erdő
tulajdonosa mire jogosult illetve kötelezett. A vizsgált
körben nincs igazolva, hogy az erdők védelme kizárólag
állami tulajdonban állással vagy a jogi védelmi szint
emelésére irányuló újabb szabályozással valósítható meg.
3. Az Ámt. 19. §-a szerint bizonyos, ki nem jelölhető védett
területeket állami tulajdonba kellett volna adni. E
rendelkezés végrehajtásához további állami döntésekre, a nem
állami tulajdon kisajátítására irányuló eljárások indítására
lett volna szükség. Az Ámt. ezekre nézve határidőt nem
állapított meg.
Az ingatlanok természetvédelmi célzatú állami
tulajdonbavétele az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében
meghatározott keretek között lehetséges, ilyen kötelezettség
azonban az Alkotmány 18. §-ából kényszerűen nem vezethető
le.
Ebből az is következik, hogy az állam az állami tulajdonba
vételt tervező döntéséhez nincs kötve, azt bármikor
felülvizsgálhatja és megváltoztathatja.
Az állami tulajdonba vételt előíró rendelkezés
megváltoztatása (az adott esetben az Ámt. 19. §-ának
hatályon kívül helyezése) a ténylegesen elért,
jogszabályokban biztosított védelmi szintet nem csökkenti.
Az érintett területeket az állam a hatályos jog (1976. évi
24. tvr. 4. § (1) bek. l) pont) szerint külön törvényi
rendelkezés meghozatala nélkül is kisajátíthatja.
Az egészséges környezethez való jog érvényesítése
alkotmányossági szempontból önmagában nem alapozza meg az
állami tulajdonba vételt. Nem igazolható ugyanis
általánosságban, hogy az állam más személyeknél gondosabb
tulajdonosa a természetvédelmi területeknek.
Sem az állami, sem a nem-állami tulajdonosról nem lehet
eleve és okkal feltételezni azt, hogy a tulajdonos jogait és
kötelezettségeit előíró jogszabályokat betartja vagy nem.
A természetvédelmi célzatú állami tulajdonba vétel viszont
indokolt illetve elkerülhetetlen lehet, ha a nem-állami
tulajdont a természetvédelmi jogszabályok olyan mértékben
korlátozzák, hogy a korlátozás csak a kötelező kisajátítás
előírása és végrehajtása mellett alkotmányos. (Ezt a
kisajátítási jogszabály akként fejezi ki, hogy ingatlant
kisajátítani természetvédelmi célra csak akkor lehet, ha a
védelem másként nem biztosítható.)
Budapest, 1994. május 17.
Dr. Ádám Antal Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |