A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény 24. § (2) bekezdése c) pontjának cb) alpontja alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény 68. § (5) bekezdése, továbbá a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény 103/A. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában az eljárást megszünteti.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. Adásvételi szerződés hatósági jóváhagyása tárgyában hozott földhivatali határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 2015. április 10-én kelt, 9.K.31.425/2014/7. sorszám alatt hozott végzésében az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte.
[2] A bíróság az előtte folyamatban lévő ügyben a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földforgalmi törvény) 24. § (2) bekezdése c) pontjának cb) alpontja és a 68. § (5) bekezdése, valamint- a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggőegyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (a továbbiakban: Fétv.) 103/A. §-ában az 5 napos határidők megállapítására vonatkozó rendelkezések alaptörvény-ellenességét észlelte.
[3] A támadott rendelkezések szerint a helyi földbizottság az adásvételi szerződést – a jóváhagyó hatósági döntést befolyásoló állásfoglalása kiadásakor – a köztudomású tények és legjobb ismeretei alapján, különösen abból a szempontból is értékeli, hogy az elővásárlásra jogosult elnyer-e olyan jogi helyzetet, amelynek révén a jövőben az elővásárlási jogát visszaélésszerűen gyakorolhatja. Másrészt a szabályok a helyi földbizottság állásfoglalása hirdetményi közlésének időtartamára, az állásfoglalás ellen a települési önkormányzat képviselő-testületénél előterjeszthető kifogás határidejére tartalmaznak viszonylag rövid határidőket.
[4] 1.1. Az indítványozó – az alapjául szolgáló ügy tényállásának, a megyei kormányhivatal közigazgatási határozatának, a bíróság szerint a közigazgatási perben alkalmazandó jogszabályoknak az ismertetését és értelmezését követően – kifejtette, hogy az alkalmazandó jogszabályok az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdését és XXVIII. cikk (7) bekezdését sértik (tisztességes hatósági eljáráshoz és jogorvoslathoz való jog).
[5] Az indítvány hivatkozott a 22/2012. (V. 11.) AB határozatra, a 3/2014. (I. 21.) AB határozat indokolásának a tisztességes eljáráshoz való jogra vonatkozó egyes megállapításaira, és a 9/2013. (III. 6.) AB határozat indokolásában megjelenő, a jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggő értelmezésre. A bíró utalt az Alkotmánybíróság előtt III/278/2015. szám alatt nyilvántartásba vett, és az indítvány benyújtásakor folyamatban lévő kezdeményezésében foglaltakra.
[6] A bíróság szerint a tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való alapjogot sérti az, hogy a földbizottság állásfoglalásával szemben – sem közvetlenül, sem az érdemi döntés felülvizsgálatának keretein belül – a bírósági jogorvoslati út nem biztosított, hiszen ez az az állásfoglalás, mely hatását tekintve érdemében eldöntheti az ügyet, kötelező előírás okán, elutasító határozathoz vezet. Hivatkozott arra, hogy a földbizottság eljárási minősége nem tisztázott, nem ügyfél, nem szakértő szerv, nem szakhatóság.
[7] A bíróság azzal is érvel, hogy sérti a jogorvoslathoz és tisztességes eljáráshoz való jogot a földbizottság állásfoglalásával szemben biztosított egyetlen jogorvoslat, a kifogás előterjesztésének szabályozása is, amelynek előterjesztésére az állásfoglalás rövid időtartamú kifüggesztését követően, rövid határidőn belül van lehetőség, miközben magáról az állásfoglalás kialakításáról, a jegyzőnek történő továbbításáról, a kifüggesztésről és a levétel időpontjáról az érintettek közvetlenül nem is értesülhettek.
[8] Ezen túlmenően kifejtette azt is, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság elvét sérti a Földforgalmi törvény 24. § (2) bekezdés c) pont cb) alpontja, mely egy jövőbeni feltételezett visszaélésszerű magatartást állapít meg az elutasítás indokaként, amelyhez kapcsolódóan jogszabály feltételrendszert nem telepít, további indokolási kötelezettséget nem ír elő.
[9] 1. 2. Az indítvány tartalmaz a felülvizsgálni kért rendelkezésekkel az indítvány szerint szorosan összefüggő jogi szabályozással kapcsolatos aggályokat is.
II.
[10] Az indítvány elbírálása során az Alkotmánybíróság által figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
[11] 1. Az Alaptörvény rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”
„XXVIII. cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”
[12] 2. A Földforgalmi törvénynek az indítvány benyújtásakor hatályban volt, érintett rendelkezései:
„24. § (1) A helyi földbizottság – a mezőgazdasági igazgatási szerv megkeresésének a beérkezésétől számított – 15 napon belül adja ki az adás-vételi szerződés jóváhagyásának megtagadásához, vagy a jóváhagyás megadásához szükséges állásfoglalását.
(2) A helyi földbizottság az adás-vételi szerződést a köztudomású tények és legjobb ismeretei alapján, különösen a következő szempontok szerint értékeli: […]
c) az adás-vételi szerződés jóváhagyása esetén az adás-vételi szerződés szerinti vevő, illetve a jegyzék szerinti, az első helyen álló elővásárlásra jogosult, vagy ha több elővásárlásra jogosult áll az első helyen, akkor valamennyi első helyen álló elvásárlásra jogosult […]
cb) elnyer-e olyan jogi helyzetet, amelynek révén a jövőben az elővásárlási jogát visszaélésszerűen gyakorolhatja, vagy […]”
„68. § (1) A települési önkormányzat közigazgatási területén földet használó földművesek, mezőgazdasági termelőszervezetek, más természetes és jogi személyek településenként helyi gazdálkodói közösséget alkotnak.
[…]
(5) A helyi földbizottság állásfoglalása ellen kifogás terjeszthető elő a települési önkormányzat képviselő-testületénél. A képviselő-testület döntése ellen további jogorvoslatnak, panasznak, felszólalásnak nincs helye.”
[13] 3. A Fétv. indítvány benyújtásakor hatályban volt, figyelembe vett szabályai:
„103/A. § (1) A helyi földbizottság az állásfoglalását a települési önkormányzat jegyzője annak kézhezvételét követő 3 napon belül a települési önkormányzat polgármesteri hivatala, illetve közös önkormányzati hivatal esetében a közös önkormányzati hivatal hirdetőtábláján 5 napra kifüggeszti. Az állásfoglalás ellen – a hirdetőtáblán való kifüggesztést követő 5 napon belül – az eladó, a vevő, illetve a határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult kifogást terjeszthet elő a települési önkormányzat képviselő-testületénél. A kifogást a jegyzőhöz kell benyújtani. A kifogás benyújtásáról és annak időpontjáról a jegyző haladéktalanul értesíti a mezőgazdasági igazgatási szervet.
(2) A képviselő-testület megváltoztatja a kifogással érintett állásfoglalást, ha annak kiadására a Földforgalmi törvény 23–25. §-a megsértésével került sor, egyébként a kifogást elutasítja. Az elkésett kifogást a képviselő-testület érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A képviselő-testület a kifogást 15 napon belül zárt ülésen bírálja el. A képviselő-testület a döntését jegyző útján közli a helyi földbizottsággal, a kifogást tevővel és a mezőgazdasági igazgatási szervvel.
(3) Kifogás benyújtása esetén e törvény és a Földforgalmi törvény alkalmazásában a helyi földbizottság állásfoglalásának közlésétől számított határidők a képviselő-testület döntése közlésétől számítandók.”
III.
[14] A bírói kezdeményezés nem megalapozott.
[15] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a beadvány megfelel-e a törvényben előírt feltételeknek. Az Abtv. 25. §-a szerint a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – abban az esetben kezdeményezi az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bírói kezdeményezés az Abtv. 25. §-ában, valamint az 52. § (1) és (1b) bekezdéseiben előírt, az Alkotmánybíróság 3058/2015. (III. 31.) AB végzésében értelmezett feltételeknek megfelel, mivel az eljárásban alkalmazni kell a támadott normákat, az eljárás felfüggesztése megtörtént, és az indítvány határozott kérelmet tartalmaz.
[16] 1.1. A Földforgalmi törvényben új jogintézmény a földbizottság, amely a helyi közösség bevonását teszi lehetővé a földszerzési eljárásba. A települési önkormányzat közigazgatási területén földet használó földművesek, mezőgazdasági termelőszervezetek, más természetes és jogi személyek településenként helyi gazdálkodói közösséget alkotnak. A helyi gazdálkodói közösség képviseleti szerve a közösség tagjai által megválasztott helyi földbizottság. A helyi földbizottság a település közigazgatási területéhez tartozó földek mértékének arányában legalább 3, legfeljebb 9 főből áll. A helyi földbizottság a település közigazgatási területén a törvény hatálya alá tartozó földek tulajdonjogának forgalmát befolyásolja.
[17] A törvény értelmében főszabályként minden olyan szerződéshez, amely a föld tulajdonjogának átruházásáról rendelkezik, a mezőgazdasági igazgatási szerv jóváhagyása szükséges. A jóváhagyásról szóló döntéshez az eljáró hatóságnak kötelező beszereznie a helyi földbizottság állásfoglalását. A helyi földbizottság véleményt nyilvánít az ajánlattevő személy, valamint az elővásárlási nyilatkozatot tevő személyek szerzéséről. A helyi földbizottság vétójoggal rendelkezik, vagyis támogatásának hiányában a mezőgazdasági igazgatási szerv köteles elutasítani a jogügylet jóváhagyását; ugyanígy kell eljárni, ha a földbizottság nem adja ki állásfoglalását. A helyi földbizottság állásfoglalását a települési önkormányzat jegyzője a hivatala hirdetőtábláján 5 napra kifüggeszti. Az állásfoglalás ellen 5 napon belül az eladó, a vevő, illetve a határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult kifogást terjeszthet elő a települési önkormányzat képviselő-testületénél.
[18] 1.2. Az Alkotmánybíróság a III/278/2015. szám alatt nyilvántartásba vett és 2015. június 1-jén a 17/2015. (VI. 5.) AB határozattal befejezett ügyben már vizsgálta a Földforgalmi törvény 68. § (5) bekezdése, továbbá a Fétv. 103/A. §-a alaptörvény-ellenességét az Alaptörvény XXIV. cikke és XXVIII. cikk (7) bekezdése türkében, több más bíróság mellett ugyanannak a bíróságnak az indítványára, amely a jelen ügyben bírói kezdeményezéssel fordult az Alkotmánybírósághoz.
[19] Az Alkotmánybíróság említett határozata a Földforgalmi törvény 68. § (5) bekezdésének második mondatát – amely kizárta a képviselő-testület döntése ellen a további jogorvoslat – és a Fétv. 103/A. § (1) bekezdése második mondatának „a hirdetőtáblán való kifüggesztést követő” szövegrészét alaptörvény-ellenesnek találta, a rendelkezéseket megsemmisítette. A határozat több, a jelen ügyben kifogásolt rendelkezés földbizottsági, hatósági és bírósági alkalmazásával kapcsolatos alkotmányos követelményt is megállapított és a folyamatban lévő ügyekben általános alkalmazási tilalmat rendelt el.
[20] Tekintettel arra, hogy a bírói kezdeményezés a 17/2015. (VI. 5.) AB határozattal elbírált kezdeményezésben kifejtett álláspontra utal vissza a Földforgalmi törvény 68. § (5) bekezdése, továbbá a Fétv. 103/A. §-a alaptörvény-ellenessége indokait illetően, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jelen esetben „ítélt dolog” áll fenn, ezért az eljárást ebben a részében az Abtv. 24. § (3) bekezdése alapján, megszüntette.
[21] 2. Érdemben kellett vizsgálni a Földforgalmi törvény 24. § (2) bekezdése c) pontjának cb) alpontja alaptörvény-ellenességét. A kezdeményezés szerint ez a szabály az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság elvét sérti, mert egy jövőbeni feltételezett visszaélésszerű magatartást állapít meg a szerződés jóváhagyásának megtagadásához vezető elutasító állásfoglalás indokaként, amelyhez kapcsolódóan jogszabály feltételrendszert nem telepít, további indokolási kötelezettséget nem ír elő.
[22] Az Alkotmánybíróság a 17/2015. (VI. 5.) AB határozat 2. pontjában a földbizottságok eljárásával kapcsolatos alkotmányos követelményeket állapított meg. A határozat szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való alapjog érvényesülése csak akkor biztosított, ha a földbizottságok állásfoglalása a törvényben megkövetelt értékelést olyan részletességgel tartalmazza, hogy annak okszerűsége érdemben is elbírálható a hatósági eljárásban, a hatósági döntés ténybeli megalapozottsága és jogszerűsége pedig nemcsak formai szempontból, hanem érdemben is felülbírálható a bírósági felülvizsgálat során.
[23] Az Alkotmánybíróság említett határozata Indokolásának [75] bekezdése tartalmazza azt is, a földbizottságnak a törvény szerinti értékelést [24. § (2) bekezdés] olyan részletességgel kell elvégeznie, hogy az a Hatóság határozatának alapjául szolgálhasson, alkalmas legyen a tényállás tisztázása körében a tények valósságáról és az állásfoglalás okszerűségéről való meggyőződés kialakítására. A Hatóságra is irányadó a 25. § (1) bekezdésében foglalt előírás az adásvételi szerződés értékeléséről (28. §). Pusztán az a körülmény, hogy a földbizottság állásfoglalása köti a Hatóságot, nem mentesíti az utóbbit a tényállás tisztázásának kötelezettsége alól. A földbizottság állásfoglalása ténybeli alapjának, okszerűségének, az értékelés törvényességének ezért érdemben elbírálhatóknak kell lenniük a hatósági eljárásban. Csak ilyen állásfoglalás érvényesíthető a Hatóság döntése folytán állami akaratként.
[24] Az alkotmányos követelmény értelmében a Földforgalmi törvény 24. § (2) bekezdése c) pontjának cb) alpontja konkrét tényálláshoz kötve alkalmazható. A törvény ebben a részében a valamely sérelem bekövetkeztének megelőzésére irányuló, veszélyeztető magatartást megfogalmazó törvényi tényállásokra emlékeztet, a jogsértő eredmény nem tényállási elem. Jóllehet a 24. § (2) bekezdése c) pontjának cb) alpontjában foglaltak megállapításához nincs szükség arra, hogy az érintett személy magatartása eredményeképpen konkrét személy jogai sérüljenek, a 24. § (2) bekezdése c) pontjának cb) alpontjában szereplő fogalmak használatát, azok tartalmát, annak a jogi helyzetnek a fennállását, amelyben lehetségessé válhat az elővásárlási jog visszaélésszerű gyakorolása, a veszélyeztetés meglétének, mértékének mélységét a jogalkalmazás során kell megítélni. Így mind a hatóság, mind a bíróság értékelheti, hogy a konkrét tényállás alátámasztja-e a földbizottságnak a 24. § (2) bekezdése c) pontjának cb) alpontjára alapozott állásfoglalását.
[25] Az említett alkotmányos követelményt a törvény 24. § (2) bekezdése alkalmazásánál – így annak c) pontja cb) alpontja alkalmazásánál is – figyelembe kell vennie a földbizottságnak, a hatóságnak és a bíróságnak is. A jogszabály – a mondott alkotmányos követelménnyel összhangban való alkalmazásakor – a jogbiztonság követelményével a bírói kezdeményezésben felhívott érvek alapján nem ellentétes. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
[26] 3. Az Alkotmánybíróság nem látott okot arra, hogy az indítványban aggályosnak tartott, de az indítvánnyal kifejezetten nem támadott rendelkezésekre kiterjessze a vizsgálódást.
Dr. Szívós Mária s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András s. k.,
előadó alkotmánybíró |
. |