A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének és nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Czine Ágnes, dr. Kiss László, dr. Salamon László és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Juhász Imre, dr. Lenkovics Barnabás és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 42/C. § c) pontjának 2014. december 31. napjáig hatályban volt, a pénzbeli egészségbiztosítási járulék fizetésére kötelezett személyt a rehabilitációs ellátására tekintettel 2012. január 1-jétől a gyermekgondozási díjra jogosultak közül kizáró rendelkezése alaptörvény-ellenes volt, ezért az a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 6.M.549/2014. szám alatt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. A Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 6.M.549/2014/10. sorszám alatt hozott végzésével társadalombiztosítási határozat felülvizsgálata iránt indult perben a peres eljárását az Alkotmánybíróság eljárásának befejezéséig felfüggesztette, és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján és az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 42/C. § c) pontjának 2014. december 31. napjáig hatályos, a pénzbeli egészségbiztosítási járulék fizetésére kötelezett személyt a gyermekgondozási díjra jogosultak közül kizáró rendelkezése alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve a jogszabályi rendelkezés alkalmazásának kizárását a perben.
[2] 2. A beadvány adatai szerint a felperes 2014. május 1. napjától gyermekgondozási díjra (gyedre) jogosultsága megállapítása iránti igénybejelentést nyújtott be a Megyei Kormányhivatal Egészségbiztosítási Pénztári Szakigazgatási Szervéhez. A hatóság 2014. május 14. napján kelt 13630-10-6479/14. ügyiratszámú elsőfokú határozatával a felperes kérelmét elutasította. Az elsőfokú határozat indokolása szerint az Ebtv. 42/C. § c) pontja értelmében nem jár gyermekgondozási díj, ha a jogosult egyéb rendszeres pénzellátásban részesül. A rendelkezésre álló adatok alapján felperes rendszeres pénzellátásban, rehabilitációs ellátásban részesül, ezért gyermekgondozási díj igényét el kellett utasítani. Az elsőfokú társadalombiztosítási határozat ellen a felperes fellebbezéssel élt. A fellebbezés elbírálása során az Országos Egészségbiztosítási Pénztár 2014. július 18. napján kelt S011/366-4/2014. számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta. A határozat értelmében felperes biztosítási jogviszonya 2012. január 1. napjától áll fenn egyéni vállalkozóként. Az egyéni vállalkozók nyilvántartásában vállalkozói tevékenységének kezdete: 2010. július 30. A felperes részére 2012. január 1. napjától a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság rehabilitációs ellátást folyósít. A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 4. § i) pontja tartalmazza a rendszeres pénzellátások meghatározását. Mivel a felperes 2012. január 1. napjától rendszeres pénzellátásban részesült, a megváltozott munkaképességű személyek ellátásai közül rehabilitációs ellátásban, így a 2013. november 23. napján született gyermeke jogán 2014. május 1. napjától a felperes gyermekgondozási díjra a nem jogosult.
[3] A másodfokú társadalombiztosítási határozatnak az elsőfokú határozatra is kiterjedő bírósági felülvizsgálata iránt a felperes nyújtott be keresetlevelet. Az elsőfokú egészségbiztosítási szakigazgatási szerv a felperes keresetlevelét az ellenkérelmét tartalmazó nyilatkozatával és a társadalombiztosítási eljárás irataival együtt beterjesztette a Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz.
[4] A bírói kezdeményezés rögzíti, hogy a felperes újabb igénybejelentése alapján a Megyei Kormányhivatal Egészségbiztosítási Szakigazgatási Szerve SZ-K-01/01707-2/15. sorszámú határozatával a felperes részére 2015. január 1. napjától gyermekgondozási díjat állapított meg.
[5] 3. A bírói kezdeményezés utal arra, hogy az Ebtv. kifogásolt szabálya – a per ideje alatt hatályba lépett jogszabály-módosítás folytán – 2015. január 1. napjától már nem tartalmazza a kizáró rendelkezést. A módosítás a jogalkotó szándéka szerint arra irányul, hogy a rehabilitációs ellátás, rokkantsági ellátás mellett biztosítási jogviszonyban álló kismamák, akik pénzbeli egészségbiztosítási járulék fizetésére kötelezettek, gyermekgondozási díjra is jogosultságot szerezhessenek.
[6] 4. Az indítvány lényege értelmében a rehabilitációs ellátást illetően 2012. január 1-jétől 2014. december 31-ig hatályban volt törvényi előírás az Alaptörvény XIII. cikkét (tulajdonhoz való jog) sérti és ellentétben áll az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) első kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkével (tulajdon védelme) is. A kérelmező aktív munkavállalói időszaka alatt befizette a szükséges hozzájárulásokat a társadalombiztosítási rendszerbe, ellátásra mégsem jogosult. Az indítvány szerint a bíróságnak az előtte folyamatban lévő jelen perben az ügy elbírálása során olyan jogszabályi rendelkezést, a 2014. december 31. napjáig hatályban lévő az Ebtv. 42/C. § c) pontjának rendelkezését kellene alkalmaznia, amely az Alaptörvény és a nemzetközi jog fentebb hivatkozott rendelkezéseibe ütközik. Az indítványban szerepel, hogy a bíróság az indítványa indokolását és hivatkozásait kiegészíti a felperes jogi képviselőjének a beadványában előterjesztett azzal az indokolással, amely a támadott rendelkezés alaptörvény-ellenességére és nemzetközi szerződésbe ütközésére vonatkozik. A bíróság kérte a jogszabályi rendelkezés alkalmazásának kizárását az indítványra okot adó peres eljárásban.
[7] 5. A beadvány utal az Alaptörvény B), Q), R) és T) cikkére is, de nem tartalmaz olyan állítást és érvelést, amely szerint a kifogásolt rendelkezés e szabályokkal is kifejezetten ellentétes, ezért az Alaptörvény említett cikkeit illetően az Alkotmánybíróságnak nem kellett vizsgálódnia és döntenie. Az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezést a tartalma szerint bírálta el.
II.
[8] 1. Az Alaptörvény indítványban felhívott és figyelembe vett szabályai szerint:
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„XIX. cikk (1) Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.”
[9] 2. Az Egyezmény érintett rendelkezései szerint:
„1. Cikk – Tulajdon védelme
Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik.
Az előző bekezdésben foglaltak nem korlátozzák az államok jogát olyan törvények alkalmazásában, melyeket szükségesnek ítélnek ahhoz, hogy a javaknak a köz érdekében történő használatát szabályozhassák, illetőleg az adók, más közterhek vagy bírságok megfizetését biztosítsák.”
[10] 3. Az Ebtv. kifogásolt, az indítványra okot üggyel érintett időszakban hatályban volt szabálya szerint:
„42/C. § Nem jár a gyermekgondozási díj, ha
[…]
c) a jogosult egyéb rendszeres pénzellátásban – ide nem értve a táppénzt, a baleseti táppénzt, a terhességi-gyermekágyi segélyt, a gyermekgondozási díjat, a gyermekgondozási támogatást, az álláskeresési járadékot és segélyt, a vállalkozói és a munkanélküli járadékot, valamint az álláskeresést ösztönző juttatást – részesül;”
III.
[11] Az indítvány megalapozott.
[12] 1. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontjában foglalt felhatalmazás alapján az Abtv. 25. § (1) bekezdés szerinti bírói kezdeményezésre felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály összhangját az Alaptörvénnyel. Ezért az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a bírói kezdeményezés megfelel-e az Abtv. 25. §-a szerinti feltételeknek. Az Abtv. 25. §-a önálló címként – „Bírói kezdeményezés egyedi normakontroll eljárás iránt” – meghatározza az ügytípusra vonatkozó különös szabályokat, amelyeket az Abtv. 51–52. §-ai az indítványra vonatkozó további formai és tartalmi feltételekkel egészítenek ki. Ezeket az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már értelmezte {összefoglalóan a 3058/2015. (III. 31.) AB végzésben, Indokolás [8]–[23]}. A jelen esetben a bírói kezdeményezés ezeknek a követelményeknek megfelel. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban elsőként azt vizsgálta, hogy a támadott szabály ellentétes-e az Alaptörvényben biztosított tulajdonhoz való joggal.
[13] 2. Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van a tulajdonhoz. A tulajdon jogi fogalmát és tartalmát általában nem közvetlenül az Alaptörvény, hanem a más jogi normák határozzák meg. Az Alaptörvény által védett jogok körét és tartalmát ugyanakkor az Alaptörvény alapján kell megállapítani. Ez az ellentmondás nehézséget jelent a tulajdonként védett jogosítványok meghatározásakor. Az ellentmondás úgy oldható fel, hogy az Alaptörvény tulajdonhoz való alapjogként a jogszabályok által meghatározott tartalommal elismert, konkrét időpontban fennálló konkrét jogosítványokat védi: a törvényhozás a tulajdonhoz való alapvető jog alapján általában köteles tiszteletben tartani azokat a jogosultságokat, amelyek az alkotmányos értelemben vett tulajdonhoz való alapvető jog összetevői {25/2015. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [55]}.
[14] Ebből következik, hogy a korábban tulajdonként megszerzett (és így az alkotmányos tulajdonvédelem alatt álló) vagyoni jogi igényeket védi az Alaptörvény XIII. cikke. Ezt erősítette meg a 3048/2013. (II. 28.) AB határozat (Indokolás [39]) is, amely rámutatott, hogy a társadalombiztosítási jogviszonyokkal összefüggő szolgáltatások esetében továbbra is fennáll az alkotmányos tulajdonvédelem.
[15] A jelen esetben az egyik kérdés, hogy az indítványra okot adó ügyben korábban tulajdonként megszerzett vagyoni értékű jogról van-e szó. A gyermekgondozási díj megállapításának és folyósításának törvényben rögzített feltételei vannak.
[16] A másik kérdés, hogy a kötelező járulékfizetés elrendelésével szemben a törvény biztosít-e szolgáltatást.
[17] 3. Az első kérdést illetően vizsgálni kell, hogy megszerzett jogosítványról, vagy olyan ellátásra vonatkozó jogalkotói ígéretről van-e szó, amelynek megszerzésében alapos okkal lehetett bizakodni. A 3276/1984. (IX. 27.) MT határozat szólt a gyermekgondozási díj bevezetéséről. A gyermekgondozási díjra vonatkozó szabályokat a 3/1985. (I. 17.) MT rendelet 11. §-a állapította meg. Az 1985. évi bevezetésekor a gyed a gyermek egyéves koráig járt. A korábbi fizetés 75%-át tette ki, ha a munkaviszony a szülés előtt legalább két évig megszakítás nélkül fennállt, illetve 65%-át, ha az előbbi kritériumnak nem felelt meg, de a munkaviszony hossza a szülést megelőző évben elérte a 270 napot. Összegének felső határa a bevezetéskor 4500 forint volt havonta. A gyed időtartamát a népesedéspolitikai koncepciónak megfelelően 1986. március 1-jétől kiterjesztették a gyermek másfél [lásd az 5/1986. (II. 27.) MT rendeletet], majd 1987 őszétől kétéves koráig [56/1987. (XI. 6.) MT rendelet 13. §]. A gyed – a közbeszédben Bokros-csomagként említett törvénymódosítások eredményeként – 1996-tól megszűnt. A gyermekgondozási díj bevezetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 1999. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: Törvény) vezette be újra, 2000. január 1-jétől. A gyermekgondozási díjra vonatkozó, eredeti kizáró szabályok értelmében ugyanazon gyermek után gyermekgondozási díj, terhességi-gyermekágyi segély, gyermekgondozási segély, ápolási díj, gyermekápolási táppénz egyidejűleg nem folyósítható. Nem jár gyermekgondozási díj, ha az igénylő bármilyen jogviszony keretében munkát végez, vagy hatósági engedélyhez kötött keresőtevékenységet személyesen folytat, vagy egyéb – a szociális törvényben részletesen felsorolt – rendszeres pénzellátásban részesül, vagy előzetes letartóztatásban van, vagy szabadságvesztés büntetését tölti. A gyermekgondozási díj akkor sem folyósítható, ha a gyermeket ideiglenes hatállyal elhelyezték, átmeneti vagy tartós nevelésbe vették, illetőleg bentlakásos szociális intézményben, továbbá napközbeni ellátást biztosító intézményben gondozzák.
[18] Az új gyermekgondozási díjra vonatkozó kizáró szabályok között kezdettől fogva, vagyis 2000. január 1-jétől szerepelt, hogy nem jár gyermekgondozási díj, ha az igénylő bármilyen jogviszony keretében munkát végez, vagy hatósági engedélyhez kötött keresőtevékenységet személyesen folytat, vagy egyéb – a szociális törvényben részletesen felsorolt – rendszeres pénzellátásban részesül, vagy előzetes letartóztatásban van, vagy szabadságvesztés büntetését tölti. Az Ebtv-nek a gyedet bevezető Törvény 3. §-ával kiegészített 42/C. §-a c) pontja szerint „nem jár a gyermekgondozási díj, ha a jogosult egyéb rendszeres pénzellátásban részesül [1993. évi III. törvény 4. § (1) bekezdés i) pont];”. Azt, hogy mi minősül rendszeres pénzellátásnak, az Ebtv. utaló szabálya szerint másik törvény határozta meg.
[19] A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoctv.) 4. § (1) bekezdése i) pontja a gyed bevezetésekor úgy rendelkezett, hogy „rendszeres pénzellátás: a táppénz, a terhességi-gyermekágyi segély, a gyermekgondozási díj, az öregségi nyugdíj, a rokkantsági nyugdíj, az öregségi járadék, a munkaképtelenségi járadék, az özvegyi járadék, a növelt összegű öregségi, munkaképtelenségi és özvegyi járadék, az özvegyi nyugdíj – kivéve az ideiglenes özvegyi nyugdíjat, továbbá a házastársa jogán legalább két árvaellátásra jogosult gyermek eltartásáról gondoskodó személy özvegyi nyugdíját –, a baleseti táppénz, a baleseti rokkantsági nyugdíj, a hozzátartozói baleseti nyugellátás, az Flt. alapján folyósított pénzbeli ellátás, az átmeneti járadék, a rendszeres szociális járadék, a bányászok egészségkárosodási járadéka, a rokkantsági járadék, a hadigondozottak és nemzeti gondozottak pénzbeli ellátásai, a gyermekgondozási segély, a gyermeknevelési támogatás, az időskorúak járadéka, a munkanélküliek jövedelempótló támogatása, a rendszeres szociális segély, az ápolási díj, a nemzeti helytállásért elnevezésű pótlék”.
[20] Jóllehet az egyes élethelyzetekre szóló, az idézett értelmező rendelkezésben konkrétan nevesített, az Ebtv. és a Szoctv. alkalmazásában rendszeres pénzellátásnak minősülő ellátások az elnevezésükben és részben működésükben az idők során változtak (pl. 2012. január 1-jétől átalakult a rokkantsági ellátások rendszere, és bevezették egyebek között a rehabilitációs ellátást), a „rendszeres pénzellátás” mellett (bármilyen konkrét, más törvényekben intézményesített ellátást is kellett ez alatt érteni) a gyermekgondozási díjat kizáró szabály – 2000. január 1-jétől 2015. január 1-jéig – hatályban maradt.
[21] [Az Ebtv. 42/C. §-a c) pontjának kifejezetten a Szoctv. értelmező rendelkezésére utaló része 2013. december 31-ig hatályban volt. 2014. január 1-jétől a Szoctv-re utaló szövegrész a törvény e szabályában (2014. december 31-ig) nem szerepelt (így további, értelmezésre tartozó kérdéssé vált ebben az időszakban a rendszeres pénzellátás meghatározása), ugyanakkor az Ebtv. változatlanul kimondta, hogy nem jár a gyermekgondozási díj, ha a jogosult egyéb rendszeres pénzellátásban – ide nem értve a táppénzt, a baleseti táppénzt, a terhességi-gyermekágyi segélyt, a gyermekgondozási díjat, a gyermekgondozási támogatást, az álláskeresési járadékot és segélyt, a vállalkozói és a munkanélküli járadékot, valamint az álláskeresést ösztönző juttatást – részesül.]
[22] Miként arra az indítvány is utal, 2015. január 1-jétől az Ebtv. 42/C. § (1) bekezdés b) pontja ismét módosult, ennek értelmében nem jár a gyermekgondozási díj, ha a jogosult a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 4. § (1) bekezdés i) pontjában meghatározott egyéb rendszeres pénzellátásban részesül, ide nem értve, ha a jogosult rendszeres pénzellátásban részesül és a csecsemőgondozási díjra vagy a gyermekgondozási díjra való jogosultság kezdő napján pénzbeli egészségbiztosítási járulék fizetésére kötelezett. Vagyis az Ebtv-nek a jelenleg hatályos szabályai, bár ismét visszautalnak a Szoctv-re, már kifejezetten nem zárják ki a gyermekgondozási díjra való jogosultságot, ha azt járulékfizetési kötelezettség kíséri.
[23] 4. A konkrét ügyben az indítvány értelmében a gyermekgondozási díjra való jogosultságot kizáró feltétel a gyermekgondozási díj újbóli bevezetése óta szerepelt az Ebtv-ben. Vagyis nem arról van szó, hogy a járulék fejében járó vagy a kilátásba helyezett szolgáltatást megvonták volna, vagy jogalapját változtatták volna meg kedvezőtlenül. Az Alkotmánybíróság már megállapította, hogy az alkotmányos tulajdonvédelem a meglévő tulajdonra vonatkozik, a tulajdonhoz való jog nem biztosít jogot a tulajdonszerzésre {3021/2014. (II. 11.) AB végzés, Indokolás [13]}.
[24] 5. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata a tulajdonhoz való jog védelmi körébe vonja azokat a kötelező biztosítási alapú ellátásokat, amelyekkel szemben a jogosultnak saját anyagi szolgáltatása áll.
[25] A 20/2014. (VII. 3.) AB határozat Indokolásának [189] pontja úgy értelmezte a tulajdonhoz való jogot, hogy a tulajdon alkotmányjogi fogalma nem azonos a tulajdon polgári jogi definíciójával, annál tágabb, és az alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre).
[26] A kötelező biztosítás mind az egyén cselekvési autonómiáját, mind ennek hagyományos anyagi alapját, tulajdonhoz való jogát korlátozza. Ez az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében nem jelenti a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozását, kivéve, ha az értékgarancia elve csorbul.
[27] Ilyen esetben a járulékfizetési kötelezettséget biztosítottá válás nélkül előíró törvényi rendelkezés alkotmányellenes [45/1995. (VI. 30.) AB határozat]; a határozat értelmében a törvény úgy írt elő társadalombiztosítási járulék-fizetési kötelezettséget (szerzői díj, valamint az előadóművészi tevékenységet folytatók díjazása és a szellemi alkotáshoz fűződő díj kifizetése után), hogy ehhez a járulékfizetési kötelezettséghez nem kapcsolódott semmiféle társadalombiztosítási ellátás. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy ebben a körben ez a „társadalombiztosítási járulék” címén előírt kötelezettség tehát a társadalombiztosításon kívül esik, ahhoz nem kapcsolódik a munkáltató (foglalkoztató) érdekeltsége és nem alapoz meg semmiféle társadalombiztosítási ellátást sem. A fizetési kötelezettség nem a biztosítottsághoz és ezen keresztül az ellátottság elvi lehetőségéhez, hanem valamely szerződés- és szolgáltatás típushoz köt törvényben elrendelt, a fizetésre kötelezett vagyoni jogait terhelő egyoldalú, bár a társadalombiztosítás javára szóló, de érdekeltség, ellenszolgáltatás és értékgarancia érvényesülése nélküli fizetési kötelezettséget. Az ilyen fizetési kötelezettség a tulajdonhoz való jogot aránytalanul és anélkül korlátozza, hogy az más alapvető jog vagy kötelesség érvényesülése érdekében történnék [45/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 210.].
[28] Az Alkotmánybíróság régebbi gyakorlata szerint azonban az nem minősült alkotmányellenesnek, ha a törvény járulékfizetésre kötelezi azt a személyt is, aki társadalombiztosítási szolgáltatás igénybe vételére már jogot szerzett más – társadalombiztosítási jogviszonyt keletkeztető – jogviszonya alapján is. Ilyen esetben a járulékfizetési kötelezettség előírása, feltéve, hogy a kötelezett személyek e tevékenységgel összefüggő többletellátásra válnak jogosulttá (915/B/1994. AB határozat, ABH 1995, 728.), nem minősült alkotmányellenesnek. A jelen esetben nem állapítható meg, hogy a rehabilitációs ellátásban részesülő személy, aki egyéni vállalkozóként is járulék fizetésére kötelezett, semmilyen más társadalombiztosítási ellátásban nem részesülhet, vagyis a járulékfizetési kötelezettség előírása nem ellentételezés nélküli.
[29] 6. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. Az Alaptörvény minden szabályát, így az indítványban formálisan nevesített XIII. cikkét is, a többire tekintettel kell értelmeznie. Az Alkotmánybíróság a 33/2012. (VII. 17.) AB határozatban rámutatott, hogy az „értelmezésnél az alkotmány-értelmezésre általában irányadó szabályokat kell követni, vagyis egyetlen szabálynak sem lehet olyan tartalmat tulajdonítani, amellyel egy másik kiüresedhetne. Az Alaptörvény zárt, ellentmondásmentes rendszer. […] Az Alaptörvény szabályait is csak egymásra tekintettel lehet és kell értelmezni” {Indokolás [94]}. Az indítványból egyértelműen kitűnik, hogy annak az a célja, hogy a konkrét ügyben is az időközben megváltozott, kedvezőbb – az indítvány szóhasználata szerint a „méltánytalan hátrányt” kiküszöbölő – előírást, az állampolgár anyasága esetére szóló ellátásra vonatkozó új szabályt lehessen alkalmazni a korábbi időponttól. Az indítvány tartalmazza a bíróságnak azt a meggyőződését is, hogy a módosításnak „a jogalkotói szándék szerint az volt a célja, hogy a rehabilitációs ellátás, rokkantsági ellátás mellett biztosítási jogviszonyban álló kismamák, akik pénzbeli egészségügyi járulék fizetésére kötelezettek, gyermekgondozási díjra is jogosultságot szerezzenek”. Az indítvány szerint „az alkalmazandó 2014. december 31. napjáig hatályos Ebtv. 42/C. § c) pontjának rendelkezése a felperes számára méltánytalan hátrányt jelent és a felperes hátrányos helyzetbe kerül.”
[30] Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben az eset körülményei alapján úgy találta, hogy a vizsgált szabállyal kapcsolatban az indítványozó alapjogát az Alaptörvény XIII. cikke és a XIX. cikk (1) bekezdése együttesen biztosítja. Az indítványra okot adó ügyben az anyaság esetére törvényben meghatározott támogatásra jogosultság korábbi feltétele a kérdéses, alkotmányjogi szempontból. Az Alaptörvény XIII. cikkét a XIX. cikkel összhangban kell értelmezni, ennek (1) bekezdése értelmében az állampolgár anyasága esetére törvényben meghatározott támogatásra jogosult. Ezt az értelmezést erősíti, hogy az Ebtv. 2015. január 1-jétől hatályos szabályai nemcsak azt jelentik, hogy azok már kifejezetten nem zárják ki a gyermekgondozási díjra való jogosultságot, ha azt járulékfizetési kötelezettség kíséri, hanem azt is, hogy a gyed biztosítás alapú ellátás jellege erősödött.
[31] Az Alkotmánybíróság korábban már megállapította, hogy az Alaptörvény XIX. cikke törvényi jogosultságoknak (meghatározott élethelyzetekhez kötve) alaptörvényi hátteret ad {28/2015. (IX. 24.) AB határozat, Indokolás [34]}. A XIX. cikk (1) bekezdésének második mondata rögzíti, hogy minden magyar állampolgár – a tételesen felsorolt élethelyzetek esetén – törvényben maghatározott támogatásra jogosult. A (2) bekezdés elválaszthatja a tételesen felsorolt élethelyzetek szerinti és a nem ilyen, hanem a más rászorulók szociális biztonságának a megvalósítását. Az élethelyzetek felsorolásának alkotmányjogi jelentőségét mutatja, hogy Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása a 21. cikk (1) bekezdés h) pontjával a XIX. cikk (1) bekezdésében a „rokkantság” szövegrész helyébe a „rokkantság, fogyatékosság” szöveget léptette.
[32] Mindez nem jelenti azt, hogy a törvényhozó több ellátás párhuzamosan történő folyósítását ne szabályozhatná, akár úgy is, hogy egyidejűleg csak egyféle, az érintett személy megélhetésére szolgáló pénzellátás folyósítható. A jelen esetben és az indítványra okot adó ügyben azonban nem rászorultság alapú ellátásról van szó a gyedet illetően, hanem biztosítási alapúról, amelyhez az, az ellátás folyósítására okot adó további körülmény tapad, hogy ellátásra szoruló újabb személy, gyermek születéséhez kötődik, a XIX. cikk (1) bekezdésében nevesített „anyaság esetére” szól.
[33] Az Ebtv. 42/A. § (1) bekezdés a) pontja értelmében gyermekgondozási díjra jogosult a biztosított szülő, ha a gyermekgondozási díj igénylését – a gyermeket szülő anya esetén a szülést – megelőzően két éven belül 365 napon át biztosított volt, és a gyermeket saját háztartásában neveli. A gyermekgondozási díj ebben az esetben biztosítási alapú ellátás, az állampolgár anyasága esetére.
[34] A jelen esetben az indítványra okot adó ügyben szereplő szülő mint egyéni vállalkozó, vagyis mint biztosított volt köteles járulékfizetésre, függetlenül a rehabilitációs ellátásra való jogosultságától. A konkrét ügy felperese rehabilitációs ellátásban részesül, amely általában az állampolgár betegsége, rokkantsága esetére szól; ennek célja a megváltozott munkaképességű, de foglalkoztatásra, rehabilitációra javasolt személy jövedelempótló ellátása. Az ellátás melletti munkavégzést és a jövedelmet a törvény nem tiltja, de korlátozza, és felső jövedelemhatárhoz köti. [Azon személyek, akik a rokkantsági nyugdíjrendszer átalakításáról szóló jogszabály-változás következtében a komplex felülvizsgálat időpontjáig – ideiglenes jelleggel – rehabilitációs ellátásban részesülnek, a rájuk (a rokkantsági nyugdíjra és a rendszeres szociális járadékra) korábban vonatkozó rendelkezések szerint végezhetnek kereső tevékenységet.] A rehabilitációs ellátás a jogosult személyes körülményein alapul, megváltozott munkaképességének, egészségkárosodásának az idejére szolgál, az egyén kieső jövedelmének bizonyos mértékű pótlását célozza. [A rehabilitációs hatóság megállapíthatja, hogy a megváltozott munkaképességű személy rehabilitálható, ezen belül foglalkoztathatósága rehabilitációval helyreállítható és akinek az egészségi állapota 51–60% között van (B1 kategória), tartós foglalkozási rehabilitációt igényel és akinek az egészségi állapota 31–50% között van (C1 kategória). A hatóság megállapíthatja azt is, hogy a személy rehabilitációja nem javasolt (B2 és C2, D, E kategória)].
[35] Minthogy a rehabilitációs ellátás melletti munkavégzést és a jövedelem szerzését a törvény nem tiltja, előfordulhat, hogy az érintett személynek az ellátás mellett biztosítási jogviszonyt eredményező foglalkoztatása (önfoglalkoztatása) van.
[36] A gyednek a célja az is, hogy a törvényhozó előmozdítsa a foglalkoztatási jogviszonyban állók anyává válását és az anyák hosszabb ideig való otthonmaradását gyermekükkel.
[37] Az Ebtv. vizsgálni kért szabálya nem a gyermekgondozási díj jogosultsági feltételét, hanem kizáró szabályt fogalmazott meg, tekintet nélkül arra, hogy az érintett személy biztosítási jogviszonya alapján pénzbeli egészségbiztosítási járulék fizetésére kötelezett-e – más megfogalmazásban: van-e (lehet-e) kieső, a gyeddel pótlandó keresete a rehabilitációs ellátáson kívül eső, új körülménnyel, a gyermekvállalással kapcsolatban. Az Ebtv. 42/C. § c) pontjának 2014. december 31. napjáig hatályban volt, a pénzbeli egészségbiztosítási járulék fizetésére kötelezett személyt a gyermekgondozási díjra jogosultak közül kizáró rendelkezése ezekre a körülményekre és szempontokra, a gyed jövedelempótló céljára, családtámogató funkciójára, a gyermekvállalást ösztönző szerepére, a járulékfizetés jogszerzést eredményező funkciójára nem volt tekintettel, ezért alaptörvény-ellenes volt az Alaptörvény XIX. cikke (1) bekezdésével összefüggésben értelmezve a XIII. cikk (1) bekezdésének sérelme miatt.
[38] 7. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alaptörvény valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem vizsgálja. Ugyanez vonatkozik az alaptörvény-ellenes jogszabály további vizsgálatára a nemzetközi szerződésbe ütközését illetően, továbbá arra az esetre is, ha az Alkotmánybíróság a jogszabályt csak azért nem semmisítette meg, mert az időközben hatályát vesztette. Az Alkotmánybíróság mindezekre figyelemmel nem vizsgálta, hogy az Ebtv. 42/C. § c) pontjának 2014. december 31. napjáig hatályban volt rendelkezése nemzetközi szerződésbe ütközik-e.
[39] 8. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Czine Ágnes s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András s. k.,
előadó alkotmánybíró |
Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[40] Egyetértek a határozat rendelkező részével, ugyanakkor szükségesnek tartottam volna annak a megállapításnak a részletesebb indokolását, hogy „az Alaptörvény XIX. cikke törvényi jogosultságoknak (meghatározott élethelyzetekhez kötve) alaptörvényi hátteret ad”, és hogy erre is tekintettel – a konkrét ügyben – „az indítványozó alapjogát az Alaptörvény XIII. cikke és a XIX. cikk (1) bekezdése együttesen biztosítja”.
[41] Az indokolás hiányát két olyan kérdésben látom, amely a jövőben értelmezési problémák forrása lehet: egyrészről, továbbra sem ad egyértelmű igazodási alapot az Alaptörvény XIX. cikkében foglalt rendelkezések alkotmányjogi jellegéről a címzettek számára (1. pont), másrészről, lényegesnek tartottam volna annak egyértelműbb kifejtését, hogy az adott ügyben miért volt szükség az Alaptörvény XIX. cikkének (hivatalbóli) felhívására, vagyis önmagában az Alaptörvény XIII. cikke miért nem volt elegendő alkotmányjogi alapja a rendelkező részi döntésnek (2. pont).
[42] 1. Az Alkotmánybíróság a 3217/2014. (IX. 22.) AB határozatában az Alaptörvény XIX. cikkével összefüggésben kifejtette, hogy „az Alaptörvény a szociális biztonsághoz való alkotmányos alanyi jogot nem tartalmaz. […] Az első mondat a »törekszik« kifejezéssel egyértelműen deklarálja, hogy Magyarországon a szociális biztonság garantálása nem alanyi alapjog, hanem csak államcél. Ez – összhangban az Alaptörvény N) cikkének (1) bekezdésével, mely szerint »Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti«, e cikk (2) bekezdésével, melynek értelmében az előbbi elv érvényesítéséért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány, vagyis a két legfontosabb jogalkotó szerv a felelős, valamint ugyanezen cikk (3) bekezdésével, mely szerint valamennyi állami szerv köteles a feladata ellátása során ezen elvet tiszteletben tartani – mindössze annyi kötelezettséget ró Magyarországra, a magyar jogalkotó szervekre, hogy az ország gazdasági állapotát, teljesítőképességét figyelembe véve határozzák meg az állami szociálpolitikának azon alapelemeit, melyek garantálása állami feladat. Ez mindössze a szociális ellátórendszer fenntartását és működtetését követeli meg az államtól, anélkül azonban, hogy bármely ellátás konkrét formájára és mértékére vonatkozóan bárki számára Alaptörvényben biztosított jogot keletkeztetne. A második mondat azon kitétele, miszerint az állampolgárok még egyes speciális esetekben (konkrétan anyaság, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibán kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén) is csak »törvényben meghatározott« mértékű támogatásra jogosultak, ezt erősíti meg; vagyis az egyes támogatások konkrét formáját és mértékét a törvényhozó szabadon határozza meg.” {3217/2014. (IX. 22.) AB határozat, Indokolás [24]}
[43] Az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozatában foglaltaktól részben eltérő megállapításokra jutott a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában. Ebben az Alkotmánybíróság szintén hangsúlyozta, hogy „[a]z előző Alkotmányhoz képest lényeges változást jelent, hogy az Alaptörvény szociális biztonságról szóló XIX. cikke nem jogokról, hanem jellemzően állami kötelezettségekről és államcélokról rendelkezik.” A XIX. cikk (1) bekezdése alapján ugyanis Magyarország „törekszik” arra, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson, és „elősegíti” az időskori megélhetés biztosítását.
[44] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutatott arra is, hogy az Alaptörvény XIX. cikkéből jogosultságok is fakadnak. „Az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdése »állami nyugdíjra való jogosultságot« említ, amelynek feltételeit törvény állapítja meg. A XIX. cikk (1) bekezdése pedig az állampolgárok anyasága, betegsége, rokkantsága, özvegysége, árvasága és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélkülisége esetében garantálja a »törvényben meghatározott támogatásra« való jogosultságot. Vagyis ezek azok az élethelyzetek, amelyekre szabottan törvényben alanyi jogon járó juttatásokat kell bevezetni, illetve fenntartani.” Az Alkotmánybíróság végül arra a következtetésre jutott, hogy „jóllehet a XIX. cikk jellemzően államcélokról, és nem alapvető jogokról szól, az Alaptörvénynek ez a cikke »Alaptörvényben biztosított jogot« tartalmaz abban az értelemben, hogy törvényi jogosultságoknak (meghatározott élethelyzetekhez kötve) alaptörvényi hátteret ad.” {28/2015. (IX. 24.) AB határozat, Indokolás [34]}
[45] Álláspontom szerint a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatban hivatkozottak az Alaptörvényben foglalt rendelkezések jogalkotói célját tükrözik vissza. Az Alaptörvény normaszöveg-javaslatához fűzött indokolás szerint ugyanis a XIX. cikk „[r]ögzíti az állam azon szándékát, hogy minden magyar állampolgárnak megteremtse a szociális biztonságot. Ennek érdekében azon élethelyzetekben, amikor – gyermekének születése, egészségi állapotának időleges vagy végleges romlása, hozzátartozójának vagy munkalehetőségének elvesztése miatt – a megélhetéséhez szükséges javak előteremtésére nem képes, valamennyi állampolgár jogosult törvény szerinti állami segítséget igénybe venni.”
[46] A fentiekből tehát, véleményem szerint, az következik, hogy az Alaptörvény XIX. cikkében foglalt rendelkezések jogi jellegét meghatározott élethelyzetekhez képest kell vizsgálni. Egyes élethelyzetek vonatkozásában pedig az Alaptörvény rendelkezése több mint államcél, mert arra az érintett Alaptörvényben biztosított jogként hivatkozhat. Ez a jogosultság ugyanakkor nem tekinthető alapvető jognak. E megállapítások azonban nem teszik egyértelművé az Alaptörvény XIX. cikkében foglalt rendelkezések címzettei számára, hogy az Alkotmánybíróság előtt az érintett rendelkezésre önállóan hivatkozhatnak-e, illetve ha egyes élethelyzetek vonatkozásában az Alaptörvény XIX. cikkéből alanyi joguk is fakad, az milyen tartalmú jogvédelmet biztosít a számukra.
[47] 2. Az Alaptörvény XIII. cikkével összefüggésben a határozat indokolásával az alábbiak miatt nem értek teljes egészében egyet.
[48] Az Alkotmánybíróság már korai gyakorlatában eloldotta a tulajdon alkotmányos védelmét a tulajdonjog polgári jogi fogalmától. A 17/1992. (III. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy „az Alkotmány […] nemcsak a tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására vonatkozik” (ABH 1992, 108.). Azt, hogy pontosan melyek azok a vagyoni jogok, amelyek a „tulajdonjoggal összefüggnek”, és így kiterjed rájuk a tulajdon alkotmányos védelme, az Alkotmánybíróság a későbbi gyakorlatában határozta meg. Eszerint az Alkotmánybíróság „a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben” [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.]. Ennélfogva az Alkotmánybíróság gyakorlatában a tulajdon alkotmányos védelmével összefüggésben a tulajdonjog funkcionális alapú megközelítése vált meghatározóvá. Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozaton alapuló gyakorlatát megerősítette – egyebek mellett – a 26/2013. (X. 4.) AB határozatában (Indokolás [161]).
[49] Az Alkotmánybíróság a tulajdonnak az előbbiek szerinti elvi alapon nyugvó alkotmányos tartalmának kibontásával kapcsolatban hangsúlyozta, hogy az „a saját vagyonnal vagy értékteremtő munkával” áll összefüggésben. E megközelítés az Alkotmánybíróság ezt követő gyakorlatában jellemzően megjelent az egyes társadalombiztosítási igények gyakorlásával összefüggésben.
[50] Ennek megfelelően kiemelte az Alkotmánybíróság, hogy „[a] tulajdonvédelem a társadalombiztosítás terén sem veszíti el kapcsolatát a saját vagyonnal vagy értékteremtő munkával. Ezért különböztetjük meg a saját járulékkal megfizetett »biztosítási« szolgáltatások teljesebb védelmét a segélyezési típusú juttatások csekélyebb védelmétől. A tulajdonvédelem addig terjedhet, amíg a szolgáltatás ugyanazt a funkciót látja el, amire a dologi vagyon is szolgálna, amiből az is következik, hogy ez a tulajdonsága nem szüntethető meg.” [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 195.]
[51] Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság hivatkozott gyakorlatából az következik, hogy az Alkotmánybíróság a tulajdonvédelemmel összefüggésben – különösen a társadalombiztosítás terén – mindig hangsúlyozta a jogvédelem szociális kötöttségét. Az Alaptörvény XIII. cikkében foglaltak ezért – a konkrét ügyben – szükségképpen magukban hordozzák a szociális biztonsággal összefüggő szempontok értékelését. Ebből következően egyetértek az e szempontok megjelenítésével, vagyis az Alaptörvény XIX. cikkében foglaltakra utalással. Ugyanakkor, álláspontom szerint az Alkotmánybíróság fentiekben bemutatott gyakorlatából az következik, hogy a XIX. cikkben foglaltak nem biztosítanak alapvető jogot; a jogvédelem ezért e gyakorlat alapján az adott esetben is kizárólag az Alaptörvény XIII. cikkén alapul(hat).
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[52] A határozat rendelkező részét támogatom. Ugyanakkor álláspontom szerint – az alábbiakban kifejtett indokokra tekintettel – az Ebtv. 42/C. § c) pontjának (2012. január 1. napjától) 2014. december 31. napjáig hatályban volt rendelkezése alaptörvény-ellenessége nem vezethető le az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésével összefüggésben. Az Alkotmánybíróság korábbi következetes gyakorlata alapján az Alkotmánybíróságnak azt kellett volna megállapítania, hogy a bírói kezdeményezés által kifogásolt rendelkezés alaptörvény-ellenességét valójában az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének a sérelme eredményezte.
I. Az Alaptörvény XIX. cikk sérelmének hiánya
[53] 1. A többségi határozat a bírói kezdeményezés Abtv. 25. §-a szerinti vizsgálata alapján maga is hivatkozik (a szintén előadó alkotmányíró úr által jegyzett) 3058/2015. (III. 31.) AB végzésre, amely az Abtv. 52. § (1) bekezdésében megkövetelt határozottság (applicatio certa) feltételeinek meglétével összefüggésben az alábbi megállapításokat teszi: „Az Alaptörvény 24. cikke (2) bekezdésének b) pontja és azzal egybehangzóan az Abtv. 25. §-ának (1) bekezdése értelmében egyedi normakontroll eljárást csak bíró kezdeményezhet, az Abtv. 51. §-ának (1) bekezdése értelmében pedig az Alkotmánybíróság az Alaptörvény, valamint az Abtv. szerint arra jogosult indítványa alapján jár el. Ezeket a feltételeket az 52. § (4)–(6) bekezdései azzal egészítik ki, hogy az eljárás feltételeinek fennállását az indítványozónak kell igazolnia, ennek megfelelően az indítványban meg kell jelölni az indítványozót azonosító adatokat, illetve az indítvány mellékleteként meg kell küldeni az Alkotmánybíróság részére azokat a dokumentumokat is, amelyek az indítványban foglaltakat igazolják. E feltételek teljesítéséhez nem elegendő önmagában az, hogy az indítványt a bíró aláírja, hanem az indítványnak tartalmi szempontból is teljes egészében az indítványozás(r)a jogosult bírótól kell származnia (conditio specialis ratione personae).” (Indokolás [17])
„Nem alkalmas az indítvány az érdemi elbírálásra, ha félreérthetően jelöli meg az Alaptörvénynek azt a rendelkezését, amelyet sérülni vél {3175/2014. (VI. 18.) AB végzés, Indokolás [5]}, vagy pusztán megjelöli azt, de nem indokolja meg – nem tartalmaz részletes érvelést arra vonatkozóan –, hogy az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével miért ellentétes a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés [3136/2013. (VII. 2.) AB végzés, 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, 3226/2013. (XII. 12.) AB végzés]. Az elégtelen indokolás miatt akadálya az érdemi elbírálásnak az is, ha a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény megjelölt rendelkezése között nem állapítható meg összefüggés [3269/2012. (X. 4.) AB határozat, 12/2014. (IV. 10.) AB határozat, 3025/2014. (II. 17.) AB határozat, 37/2013. (XII. 5.) AB határozat, 3074/2013. (III. 14.) AB határozat] vagy az alkotmányjogi értelemben nem releváns [3009/2012. (VI. 21.) AB határozat]” (Indokolás [19]).
[54] Ugyanakkor a többségi határozat tényállást ismertető részéből (is) egyértelműen megállapítható, hogy a bírói kezdeményezés az Alaptörvény XIX. cikkének sérelmét nem állította, arra vonatkozó utalást sem tett.
[55] 2. Ugyanakkor – egyetértve az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatával [lásd különösen a 3230/2013. (XII. 21.) AB végzést (ABH 2013, 2604.), 14/2014. (V. 13.) AB határozat (ABH 2014, 310.)] – „[a] szociális intézményrendszer és az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdés második mondatában foglalt támogatások kialakítása és szabályozása a jogalkotó feladata, melynek során – az Alaptörvény keretei között – széles körű mérlegelés illeti meg. Az egyes támogatási formákra vonatkozó jogszabályi rendelkezések részletszabályait (ide értve a támogatásra való jogosultság feltételeit és annak mértékét is) – az Alaptörvény keretei között – a jogalkotó szabadon alakíthatja. Az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdéséből nem vezethető le az állam számára egy konkrét támogatási forma konkrét részletszabályának a megalkotására vonatkozó kötelezettség” {3230/2013. (XII. 21.) AB végzés, Indokolás [3]}.
[56] Szintén osztom az Alkotmánybíróságnak a 14/2014. (V. 13.) AB határozatában (a közös háztartásban, együtt nevelt gyermekek után járó családi pótlék mértékére vonatkozó alkotmányossági vizsgálata kapcsán) tett azon elvi megállapítását, mely szerint „a szociális ellátórendszer egyes ellátásait – változó gazdasági környezetben, az állam mindenkori gazdasági teljesítőképességére, különösen »a pénzügyi és gazdasági válság által elmélyített államháztartási szükséghelyzetre« {23/2013. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [47]} tekintettel – a törvényhozó átalakíthatja vagy akár meg is szüntetheti, az ilyen intézkedések önmagukban nem alaptörvény-ellenesek. Alkotmányossági kérdést csak a jogalkotói beavatkozás mélysége, illetve az vethet fel, hogy a változtatás nem ütközik-e más, az Alaptörvény által védett jogokba vagy elvekbe, így különösen a jogbiztonság elvébe, a hátrányos megkülönböztetés tilalmába, vagy meghatározott feltételek fennállása esetén a tulajdonhoz való jogba” (Indokolás [30]).
[57] II. Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének sérelme
[58] 1. Álláspontom szerint a bírói kezdeményezés alapján kiemelkedő alkotmányjogi jelentőségű kérdés az, sérti-e az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdését az Ebtv. bírói indítvánnyal támadott rendelkezése, amely annak ellenére kizárja a rehabilitációs ellátásra jogosultat a gyermekgondozási díjra való jogosultságból, hogy közben ez utóbbi (rehabilitációs) rendszeres pénzbeli ellátást is járulékfizetési kötelezettség terheli.
[59] 2. Osztom a többségi határozat álláspontját, amely utalva a 45/1995. (VI. 30.) AB határozatban (ABH 1995, 210.) foglaltakra, az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata alapján a tulajdonhoz való jog védelmi körébe vonja azokat a kötelező biztosítási alapú ellátásokat, amelyekkel szemben a jogosult saját anyagi jogi szolgáltatása áll, s ezzel a társadalombiztosítási szolgáltatások és várományaik mint a tulajdon alapjogi kiterjesztésének védelmét az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság tulajdon funkciójáról kifejtett korábbi, Alkotmányon alapuló felfogásába illeszkedőnek tartja. Ugyanakkor fontosnak tartom megemlíteni az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB határozatát (ABH 1995, 188.), [illetve az ezt megalapozó 64/1993. (XII. 22.) AB határozatot (ABH 1993, 380.)], melyek ezt a tulajdoni védelmet megalapozták.
[60] Nézetem szerint az – éppen az említett határozatokban kimunkált – alapjogi teszt a jelen ügy elbírálása során is alkalmas lett volna a bírói kezdeményezéssel kifogásolt rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására.
[61] A többségi határozat maga is utal az indokolásában arra, hogy az Alkotmánybíróság már a 45/1995. (VI. 30.) AB határozatában megállapította, sérti a tulajdonhoz való jogot, ha a törvény úgy ír elő kötelező járulékfizetési kötelezettséget, hogy ahhoz semmiféle társadalombiztosítási ellátás sem kapcsolódik.
[62] Jelen esetben ugyanez a helyzet, ugyanis lényegében többes (kettős) biztosítási jogviszonya van a biztosítottnak: egyrészt egyéni vállalkozóként társadalombiztosítási járulékot fizetve biztosítási jogviszonnyal rendelkezett, mely alapján rehabilitációs ellátásra vált jogosulttá; másrészt rehabilitációs ellátása után szintén (kötelező) járulékot fizetett, azaz ez utóbbi is egy (további) biztosítási jogviszonyt eredményezett (vagy legalábbis kellett volna eredményeznie). A kétféle járulékfizetés ellenére azonban, a támadott rendelkezés az egyik járulék fizetése esetére járó ellátásból teljesen kizárta, s ezzel értékgarancia érvényesülése nélküli fizetési kötelezettséget keletkeztetett. Ez a fizetési kötelezettség pedig – nézetem szerint – amellett, hogy semmiféle közérdekű célt nem szolgál, aránytalanul korlátozó.
[63] Álláspontom szerint ezt a tulajdoni védelmet a többségi határozat által hivatkozott 915/B/1994. AB határozat (ABH 1995, 728.) nem megtörte, hanem erősítette. Az idézett határozat kimondta ugyanis, hogy nem alkotmányellenes, ha a kiegészítő tevékenységet folytató egyéni vállalkozóknak a többletellátásért további (kötelező) járulékfizetést kell teljesíteni. Azaz amennyiben a többletfizetés nem eredményezne semmilyen többletellátást (mint ahogy az a jelen esetben nem is eredményezett), az értékgarancia elvének csorbulása miatt az alaptörvény-ellenesség a tulajdonvédelem sérelme alapján megállapítható.
[64] Összefoglalva: a határozat rendelkező részének támogatása mellett – a fentiekben kifejtettek szerint – az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatának figyelembe vételét tartottam volna szükségesnek, mely szerint a tulajdon alapjogi védelme kiterjed a társadalombiztosítási szolgáltatásokra és a várományokra is. Ez alapján pedig a jelen határozatnak az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése sérelmére figyelemmel kellett volna – véleményem szerint – az Ebtv. kifogásolt rendelkezésének alaptörvény-ellenességét megállapítani.
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
[65] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[66] A határozat rendelkező részével egyetértek, azonban álláspontom szerint a jelen ügyben az alaptörvény-ellenesség önmagában az Alaptörvény XIII. cikkének a sérelme miatt is megállapítható az alábbiak szerint.
[67] Az egyéni vállalkozói jogviszonyra tekintettel kifizetett járulékok megalapozták a későbbi igényt a gyermekgondozási díjra; ebből következően ez utóbbi nem egyszerűen szerzett jogként, hanem kifejezetten ellenérték fejében szerzett, „vásárolt” jogként az Alaptörvény XIII. cikkének a védelme (tulajdonvédelem) alatt áll. Ha a törvényi szabályozás következtében a járulékfizető annak ellenére sem jogosult az ellátásra, hogy az egyéb, szükséges feltételek fennállnak, akkor a szabályozás sérti az Alaptörvénynek a tulajdonvédelemre vonatkozó rendelkezését.
[68] Kétségtelen, hogy az indítványhoz kötöttség elvét nem sérti, ha az Alkotmánybíróság eljárása és döntésének meghozatala során – érvelését kiegészítő jelleggel – figyelembe vesz olyan alaptörvényi rendelkezéseket is, amelyeket az indítványozó konkrétan nem jelölt meg indítványában, azonban jelen ügyben az Alaptörvény XIII. cikkének az egyértelmű sérelme következtében az alaptörvény-ellenesség megállapításának alátámasztásához az Alaptörvény XIX. cikkével kapcsolatos érvelést szükségtelennek tartom.
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István alkotmánybíró különvéleménye
[69] A többségi határozattal nem értek egyet, ezért ahhoz az Abtv. 66. § (2) bekezdése alapján az alábbi különvéleményt csatolom.
[70] 1. A szociális biztonság nem alkotmányos alapjog, azt az Alaptörvény XIX. cikke államcélként rögzíti, amely keretében intézmény fenntartási és működtetési kötelezettség hárul az államra, de nem biztosít alapvető jogot egyetlen konkrét szociális ellátásra sem. Az Alaptörvény felsorolja, hogy mely esetek jogosítanak támogatásra, azonban a támogatási formák és az igényjogosultsági feltételek nem az Alaptörvényben kerültek meghatározásra. Ezeket a jogalkotó igen nagy szabadsággal alakíthatja, azonban a mindenkori gazdaság (teherbíró) helyzetére tekintettel kell a jogosultsági feltételekre vonatkozó jogszabályokat megalkotnia, és a szabályozás végső soron alapvető jogot nem sérthet. Jelen ügyben a bírói kezdeményezésben is szereplő diszkrimináció kérdése adhatott volna alapot az alkotmányossági vizsgálatra.
[71] 2. Az általam nem támogatott többségi határozat szerint – mely a bírói kezdeményezés logikáját veszi át – az igénylő „visszamenőlegesen” is jogosult az ellátásra, mivel azt az újabb igénylése alapján megítélték számára. Álláspontom szerint ez nem olvasható ki a jelenleg hatályos szövegből. Sokkal inkább azért ítélték meg – az ismételten benyújtott igénylésre – az ellátást, mert az igénylő oldalán időközben teljesültek az ahhoz szükséges törvényben rögzített feltételek. Erre nézve nincs adat, mivel a társadalombiztosítási határozatok sajnos nem állnak rendelkezésre, így csak a kezdeményező bíró előadásában ismerhető meg az alapul szolgáló hatósági eljárás. A többségi határozat azonban nem tulajdonított jelentőséget az ellátásra való jogosultság – perben hatályos – feltételrendszerének. A „visszamenőleges” jogosultság feltételezése viszont nem szolgálhat alapul az Alaptörvény-ellenesség kimondására a jelen – bírói kezdeményezés alapján indult – alkotmánybírósági eljárásban.
[72] 3. Végezetül aggályosnak tartom, hogy a rendelkező rész olyan szövegrészt minősít alaptörvény-ellenesnek, amely sem a 2014. december 31-i, sem a korábbi hatály állapotában nem volt része a vizsgált jogszabályi rendelkezésnek.
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
[73] A különvélemény 1. pontjához csatlakozom.
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye
[74] Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és annak indokolásával.
[75] 1. Bírói kezdeményezés alapján az indítványra okot adó ügyben az alkotmányjogi vizsgálat tárgya az anyaság esetében törvényben meghatározott jogosultság korábban hatályos korlátozó törvényi feltétele volt. Az indítvány indokolt lényege szerint a 2012. január 1-jétől 2014. december 31-ig hatályban volt, a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 42/C. § c) pontjának a gyermekgondozási díjra jogosultak közül a rehabilitációs ellátásban részesülőket kizáró rendelkezése sérti az Alaptörvény XIII. cikkét. Ilyen kérelmet és arra vonatkozóan érvelést a XIX. cikk tekintetében a bírói kezdeményezés nem tartalmaz.
[76] A fentiekhez képest a határozat indokolása szerint „[a]z Alkotmánybíróság a jelen ügyben úgy találta, hogy a vizsgált szabállyal kapcsolatban az indítványozó alapjogát az Alaptörvény XIII. cikke és a XIX. cikk (1) bekezdése együttesen biztosítja […] Az Alaptörvény XIII. cikkét a XIX. cikkel összhangban kell értelmezni, ennek (1) bekezdése értelmében az állampolgár anyasága esetére törvényben meghatározott támogatásra jogosult.” Ezért a támadott törvényi rendelkezés „alaptörvény-ellenes volt az Alaptörvény XIX. cikke (1) bekezdésével összefüggésben értelmezve a XIII. cikk (1) bekezdésének sérelme miatt.” (Indokolás [37])
[77] 2. Álláspontom szerint az alaptörvény-ellenesség sem a tulajdonjog sérelme alapján, sem a XIII. cikk (1) bekezdését a XIX. cikk (1) bekezdésével összefüggésben értelmezve nem áll fenn, így a bírói kezdeményezést az Alkotmánybíróságnak el kellett volna utasítania.
[78] Miként a határozat Indokolásának [23] bekezdése helyállóan megállapítja „az alkotmányos tulajdonvédelem a meglévő tulajdonra vonatkozik, a tulajdonhoz való jog nem biztosít jogot a tulajdonszerzésre”. {3021/2014. (II. 11.) AB végzés. Indokolás [13]}. Következésképpen az indítványban támadott szabály és a megjelölt alaptörvényi rendelkezés – a tulajdon védelméhez való jog – között nincs közvetlen összefüggés.
[79] A tulajdonjognak a szociális biztonságra vonatkozó alaptörvényi rendelkezésen keresztül történő alkotmányos sérelme megállapíthatóságának pedig az mond ellent, hogy az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdése államcélt jelöl meg, így az ennek keretében vizsgált törvényi rendelkezések alkotmányossági mércéjét kizárólag az Alaptörvény N) cikkében és XIX. cikkében hivatkozott alkotmányos szabályok képezik. Másképpen kifejezve: a korábbi Alkotmány 70/E. § (1) bekezdéséhez képest az Alaptörvényben a valós lehetőségekhez igazított és az Alaptörvény N) cikkével hangsúlyossá tett kényszerű paradigma-váltás mindössze az állam egyértelmű törekvését jelzi a szociális biztonság területén. A törvényben meghatározott ilyen típusú támogatások nyújtása azonban nem teszi ezeket a támogatásokat alaptörvényi szintű jogosultsággá, különösen nem a XIII. cikkel összefüggésben.
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
[80] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
[81] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
[82] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. február 23.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró . |