Hungarian
Ügyszám:
.
IV/03474/2012
Első irat érkezett: 10/10/2012
.
Az ügy tárgya: a 2011. évi CLXVI. törvény, a 2012. évi CXXV. törvény, valamint a 2001. évi XXXVII. törvény egyes rendelkezéseivel összefüggő alkotmányjogi panasz (tankönyvpiac rendje)
.
Eljárás típusa: Alkotmányjogi panasz (Abtv. 26. § (2) bekezdés)
.
Indítványozók típusa:érintett magánszemély vagy szervezet
.
Előadó alkotmánybíróra szignálás napja: 11/28/2012
.
Előadó alkotmánybíró: Balogh Elemér Dr.
.
Indítvány befogadás:
.
Indítvány befogadva.
.
Befogadás dátuma:
.
02/18/2013
.
Az indítvány lényege:
.
Az indítvány lényege:
Az indítványozó jogi- és magánszemélyek – az Abtv. 26. § (1) és (2) bekezdése alapján – Magyarország 2012. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXVI. törvény (Módtv1.) 14. §-a, a tankönyvpiac rendjéről szóló 2001. évi XXXVII. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXXV. törvény (Módtv2.) 4. §-a szövegrésze, illetve a tankönyvpiac rendjéről szóló 2001. évi XXXVII. törvény módosított rendelkezései (Trtv.) alaptörvény-ellenességének megállapítását és visszaható hatályú megsemmisítését kérik az Alkotmánybíróságtól.
A Trtv. módosított rendelkezései – 2012. október 1-jét követően – módosítják a tankönyvek megrendelésének, beszerzésének, elosztásának és értékesítésének rendszerét.
Az indítványozók kifejtik, a Trtv. módosított rendelkezései következtében – jelentős érdeksérelem mellett – fel kell hagyniuk eddigi tevékenységükkel, az állam a szabályozás révén monopóliumot vezetett be, így a piacra lépés korlátozottá vált, ezért a rendelkezések sértik az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésében biztosított vállalkozás szabadságát, a (2) bekezdésében rögzített tisztességes gazdasági verseny elvét, valamint a XII. cikk (1) bekezdésében biztosított foglalkozás szabad megválasztásának jogát. Álláspontjuk szerint a bevezetett szabályozás következtében jelentősen csökken korábbi befektetéseik értéke, azt nem támasztja alá semmilyen közérdek, nem felel meg a szükségesség-arányosság követelményének ezért egyfelől sérti az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jogukat, ezzel összefüggésben az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiság elvét. Az indítványozók szerint a támadott rendelkezések sértik az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében rögzített diszkrimináció tilalmának elvét, mert indokolatlanul hoznak monopolhelyzetbe egy állami tulajdonban lévő vállalatot. Végül az indítványozók előadják, hogy a Trtvt. módosító törvényekhez nem fűzött kellő indokolást a jogalkotó, szakmai egyeztetés nem történt, a hatálybalépésig nem állt elegendő idő rendelkezésükre, továbbá a Módtv1. salátatörvénynek tekinthető, ezért sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében biztosított jogállamiság elvét..
.
Támadott jogi aktus:
    Magyarország 2012. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXVI. törvény 14. §
    a tankönyvpiac rendjéről szóló 2001. évi XXXVII. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXXV. törvény 4. § szövegrésze
    a tankönyvpiac rendjéről szóló 2001. évi XXXVII. törvény 4. § (5) bekezdés 8. § (12) bekezdés 8. § (13) bekezdés 8/A. § 8/B. § (1) bekezdés 8/B. § (2) bekezdés 8/B. § (3) bekezdés 8/C. § (1) bekezdés 8/C. § (2) bekezdés 8/F. § 28. § (1) bekezdés 30. § (1) bekezdés
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
B. cikk (1) bekezdés
M. cikk
R. cikk
Q. cikk (2) bekezdés
T. cikk
I. cikk
XII. cikk
XIII. cikk
XV. cikk (1) bekezdés

.
Anonimizált indítvány (pdf):
IV_3474_2012_inditvany_kieg_anonim.pdfIV_3474_2012_inditvany_kieg_anonim.pdfIV_3474_2012_inditvany_anonim.pdfIV_3474_2012_inditvany_anonim.pdf
.
A határozat száma: 3108/2014. (IV. 17.) AB végzés
.
ABH oldalszáma: 2014/1738
.
Az ABH 2014 tárgymutatója: érintettség (alkotmányjogi panasz eljárásban); közvetlenül hatályosuló norma
.
A határozat kelte: Budapest, 04/14/2014
.
.
Testületi ülések napirendjén:
.
Testületi ülések napirendjén:
2013.02.18 10:30:00 3. öttagú tanács
2013.11.12 9:30:00 2. öttagú tanács
2013.11.18 17:00:00 2. öttagú tanács
2013.11.25 10:30:00 Teljes ülés
2014.03.10 13:00:00 Teljes ülés
2014.03.17 10:00:00 Teljes ülés
2014.04.07 10:30:00 Teljes ülés

.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
    Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmány­jogi panasz tárgyában – dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével – meghozta az alábbi
    v é g z é s t:

    Az Alkotmánybíróság a tankönyvpiac rendjéről szóló 2001. évi XXXVII. törvény 4. § (6) bekezdése, 8. § (12)–(13) bekezdései, 8/A. §-a, 8/B. § (1)–(3) bekezdései, 8/C. § (1)–(2) bekezdései és 8/F. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában indult eljárást megszünteti.
    I n d o k o l á s

    [1] 1. Tizenhét indítványozó fordult az Alkotmánybírósághoz a Magyarország 2012. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXVI. törvény (a továbbiakban: Módtv1.) I. fejezetének 14. §-a és a tankönyvpiac rendjéről szóló 2001. évi XXXVII. törvény (a továbbiakban: Trtv.) módosításáról szóló 2012. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Módtv2.) 4. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását és visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését kérve. Az indítványozók az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányjogi panasz hatáskörben kérték az Alkotmánybíróság eljárását. Az indítványozók részletesen ismertették a Módtv1. és a Módtv2. kifogásolt szabályozását (az indítvány szóhasználatában és a továbbiakban: új szabályozás) és kifejtették azt, hogy az számukra miért sérelmes. Az indítványozók az új szabályozást több alaptörvényi rendelkezéssel is ellentétesnek tekintették. Hivatkozással az Alkotmánybíróság 21/2012. (IV. 21.) és 22/2012. (V. 11.) AB határozataira az indítványozók érvelésük alátámasztására számos korábbi alkotmánybírósági határozatot hívtak fel, továbbá hivatkoztak az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) több eseti döntésére is.
    [2] Az indítványozók szerint az új szabályozás sérti az Alaptörvény M) cikk (1) és (2) bekezdését (vállalkozás szabadsága, tisztességes gazdasági verseny feltételeinek biztosítása), és a XII. cikk (1) bekezdését (vállalkozáshoz való jog). Az indítványozók szerint az új szabályozás azért sérti a vállalkozás szabadságát [M) cikk (1) bekezdés], illetve a vállalkozáshoz való alapjogot [XII. cikk (1) bekezdés], mert a tankönyv-kereskedelem (tankönyvterjesztés) terén piaci monopóliumot teremt a Könyvtárellátó számára; kiszorítja a piacról az ott jelenleg vállalkozási tevékenységet folytató vállalkozásokat és a jövőre nézve abszolút belépési korlátot állít az említett piacra belépni szándékozó vállalkozások elé. Az új szabályozás sérti a foglalkozás szabad megválasztásának a jogát is [XII. cikk (1) bekezdés], mivel annak a hatályba lépésével megszűnik az a foglalkozás (gazdasági tevékenység), amelyet az indítványozók (a tankönyvellátási tevékenység jelenlegi folytatói) az elmúlt évtizedekben folytattak. Ezt a foglalkozást az új szabályozás alapján egyetlen piaci szereplő, a Könyvtárellátó gyakorolhatja.
    [3] Az indítványozók a tulajdonhoz való jog (XIII. cikk) sérelmét is állították, mivel álláspontjuk szerint az új szabályozás azáltal, hogy monopolizálja a tankönyvterjesztési tevékenységet és kiszorítja a piacról a jelenleg itt működő vállalkozásokat, az érintett vállalkozások tulajdonhoz való jogát is lényegesen korlátozza. Az indítványozók álláspontja szerint az új szabályozás mind az indítványozók tevékenysége, mind pedig a befektetéseik értéke szempontjából egyaránt korlátozza a tulajdonhoz való jogot. Az indítványozók szerint a tankönyvterjesztési tevékenység (és az ezt szolgáló beruházások és eszközök) az alkotmányjogi tulajdonvédelem hatálya alá esnek. Az indítványozók érvelése szerint a tankönyv kereskedelmi (terjesztési) tevékenység végzéséhez való jog alkotmányos tulajdonjogi védelem alatt áll, amit az állam az említett tevékenység (az ennek folytatásához való jog) monopolizálásával megsértett. Az új szabályozás jelentősen csökkentette az érintett vállalkozások befektetéseinek az értékét is, figyelemmel arra, hogy a tankönyvterjesztési tevékenység állami monopóliuma miatt meg kell szüntetniük ezt a tevékenységüket. A tankönyv kereskedelmi (forgalmazási) tevékenység állami monopolizálása az indítványozók szerint az érintett vállalkozások tulajdonjogának a korlátozását jelenti.
    [4] Az indítványozók nem vitatták azt, hogy az állam az Alaptörvény alapján jogosult kijelölni a piacgazdaság kereteit és jogosult szabályozni az egyes piaci tevékenységeket. Ugyanakkor, ha az állam beavatkozik a piaci folyamatokba és ez a tulajdon elvonásával vagy korlátozásával jár (különösen akkor, ha az állam a beavatkozás szélsőséges formáját, a monopólium létrehozását választja), akkor álláspontjuk szerint a beavatkozásnak számos alkotmányos feltételt kell teljesítenie. Az indítványozók – hivatkozással az Alkotmánybíróság korábbi határozataira – kifejtették, hogy a tulajdoni korlátozás csak akkor tekinthető alkotmányosnak, ha azt közérdek indokolja, és a korlátozásnak meg kell felelnie a szükségesség-arányosság követelményének. Az új szabályozás bevezetését az indítványozók szerint semmilyen közérdek nem támasztja alá, továbbá az nem felel meg az Alkotmánybíróság és az EJEB joggyakorlatában kialakított szükségesség-arányosság követelményének sem. Az új szabályozás sem oktatásszakmai, sem gazdaságossági szempontokkal nem támasztható alá, ezért a tulajdon-korlátozás közérdekűsége nem áll fenn.
    [5] Az indítványozók szerint, még ha igazolható lenne is a tulajdoni korlátozás közérdekűsége, az új szabályozás akkor is aránytalan tulajdoni korlátozást eredményez. Az indítványozók szerint az állam a rendelkezésére álló eszközök közül a legsúlyosabb beavatkozással (korlátozással) járó eszközt választotta ki úgy, hogy nem hívta érdemi egyeztetésre az érintett piaci szereplőket, illetve nem vette figyelembe azok érveit és javaslatait. Az aránytalan tulajdoni korlátozást leginkább az valósítja meg, hogy a törvényalkotó semmilyen kompenzációval nem ellentételezte az új szabályozásban megjelenő tulajdon korlátozást. Az indítványozók álláspontja szerint az új szabályozásnak rendelkeznie kellett volna a tankönyvkereskedők megfelelő kártalanításáról. Nézetük szerint analógiával megfelelően alkalmazhatók a kisajátítás kapcsán a kártalanítás vonatkozásában megállapított alkotmányos rendelkezések és az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában kialakított „kártalanítási alapelvek”. Ennek értelmében a tankönyvkereskedők azonnali, feltétlen és teljes kártalanításra lennének jogosultak.
    [6] Az indítványozók az új szabályozást ellentétesnek tartották az Alaptörvény XV. cikkében foglalt, a hátrányos megkülönböztetés tilalmát előíró rendelkezéssel is. Az indítványozók szerint az új szabályozás bevezetésével az állam a sokévi versenypiaci jelenlét után is marginális piaci részesedéssel rendelkező, és ebből következően feltételezhetően a piaci igényeknek nem megfelelően működő társaságot a közhatalmi jogosítványai gyakorlásával a többi piaci szereplőnél előnyösebb helyzetbe hozott. Ez a megkülönböztetés az indítványozók álláspontja szerint önkényes, nincs a különbségtételnek tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, illetve nem fogadható el ilyen indokként az, hogy a Könyvtárellátó kizárólagos állami tulajdonban álló gazdasági társaság.
    [7] A jogállamiság és a jogbiztonság alaptörvényi rendelkezésével [B) cikk (1) bekezdés] is ellentétes az új szabályozás az indítványozók szerint. Sem a Módtv1. sem a Módtv2. indokolása nem tartalmazza az új szabályozás bevezetésének társadalmi, gazdasági, szakmai indokait (az új szabályozás szükségességét, és a közérdek meglétét), annak várható hatásait és a bevezetés során mérlegelt szempontokat, holott a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (1) bekezdése alapján ez a jogalkotó kötelezettsége lett volna. A formai szempontokon túl ez tartalmi kérdéseket is felvet, mivel az indokolás hiánya miatt sem állapítható meg a kifogásolt szabályozás közérdekűsége, és a tulajdoni korlátozás arányossága. Az új szabályozás bevezetésére az indítványozók szerint a nélkül került sor, hogy előzetesen kikérték volna az érintettek, illetve érdekképviseleti szervezetük, a Tankönyves Vállalkozók Országos Szövetsége (a továbbiakban: TVOT) véleményét, továbbá az iparág képviselői arról sem tudnak, hogy a Jat. 17. §-a szerinti előzetes hatásvizsgálat elkészült volna. Sérült továbbá a „kellő felkészülési idő” követelménye is, mivel a Módtv1. kihirdetése (2011. december 9.) és az új szabályozás hatályba lépése (2012. október 1.) között kevesebb, mint egy év telt el, ami az indítványozók szerint nem volt elegendő arra, hogy az érintettek felkészüljenek az új szabályozás által előidézett változásokra. Az indítványozók azt is kifogásolták, hogy a Módtv1. „ún. saláta törvény”, vagyis az új szabályozás egy olyan vegyes szabályozási tárgyú módosító törvény részeként került megalkotásra, ami több, egymástól eltérő törvény módosítását tartalmazza. Az indítványozók közelebbről azt kifogásolták, hogy az eredetileg az Országgyűléshez benyújtott T/5646. számú törvényjavaslat csak az államháztartás bevételeit, illetve kiadásait közvetlenül érintő részletszabályokat tartalmazott; a tankönyvpiacra vonatkozóan pedig kizárólag a bírságbevételek központosítására vonatkozó fejezetben tartalmazott egy, a fogyasztóvédelmi eljárással, illetve bírsággal kapcsolatos módosítást. A tankönyvterjesztési tevékenység monopolizálását tartalmazó – nem a bírságbevételekkel összefüggő – kifogásolt szabályozás csak a törvényalkotási folyamat későbbi szakaszában került be a törvényjavaslatba. Indítványuk összegezéseként a panaszosok arra hivatkoztak, hogy az új szabályozás sérti a tankönyvterjesztők vállalkozáshoz, a vállalkozás szabadságához való jogát, a kiszámíthatóság és a tervezhetőség piacgazdasági követelményét. A törvényalkotó a gazdasági élet egy részéből jól igazolható indokok, valós és a Módtv1. indokolásából megismerhető közérdek nélkül zárta ki a tankönyvterjesztőket (a nem állami piaci szereplőket). Emellett az indítványozók különösen a magántulajdon védelmére vonatkozó érvelésük figyelembe vételét kérték az indítvány elbírálása során.

    [8] 2. Az indítványozók – hiánypótlásra történt felhívást követően – 2012. november 21-én előterjesztett indítvány-kiegészítésükben pontosították az indítványukat. Megerősítették, hogy az Abtv. 26. § (2) bekezdésében foglalt panasz hatáskörben kérik az Alkotmánybíróság eljárását. Kifejtették, hogy az indítványuk határozott kérelmet tartalmaz; megjelölték a kifogásolt törvényi rendelkezéseket, az Alaptörvény sérelmet szenvedett rendelkezéseit és megindokolták, hogy miért kérik a támadott törvényi rendelkezések megsemmisítését. Az indítvány-kiegészítés az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, M) cikk (1) bekezdését, I. cikkét, XII. cikkét, XIII. cikkét és a XV. cikk (1) bekezdését jelölte meg a támadott törvényi rendelkezések által megsértett alaptörvényi rendelkezésekként. Az Alkotmánybíróság a panasz tartalmának és irányadó gyakorlatának megfelelően a Trtv.-nek a Módtv1. és a Módtv2. panaszban megjelölt rendelkezéseivel módosított, a jelen végzés rendelkező részében megjelölt törvényi szabályait vizsgálta. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz elbírálása során megkereste a közigazgatási és igazságügyi minisztert, aki az Alkotmánybíróság által feltett kérdésekre adott válaszát írásban megküldte.

    [9] 3. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság az ügyrendjében meghatározottak szerinti tanácsban eljárva dönt az alkotmányjogi panasz befogadásáról. Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján a tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti feltételeket.
    [10] A vizsgált esetben az Alkotmánybíróság tanácsa a befogadási eljárás során megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel a befogadás formai és tartalmi követelményeinek, ezért azt befogadta.
    [11] Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz befogadását követően megállapította, hogy 2014. január 1-jén hatályba lépett a nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról szóló 2013. évi CCXXXII. törvény (a továbbiakban: Nktv.), valamint a nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról szóló 2013. évi CCXXXII. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról, valamint a tankönyvellátásban közreműködők kijelöléséről rendelkező 501/2013. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.). Az Nktv. 9. § (1) bekezdése hatályon kívül helyezte a Trtv-t. Az Nktv. 9. § (2) bekezdése hatályon kívül helyezte a Módtv2-t. Tekintettel arra, hogy az Nktv. 9. §-a a Trtv. és a Módtv2. egészét – a Trtv. részeként a panaszosok által támadott, a Trtv.-be inkorporálódott új szabályozást – 2014. január 1-jével hatályon kívül helyezte, az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt, hogy a panaszosok által az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján előterjesztett panasz érdemben elbírálható-e.
    [12] Az Alkotmánybíróság a 3303/2012. (XI. 12.) AB végzés Indokolásának [10] bekezdésében kifejtette, hogy alkotmányjogi panasz eljárásban a támadott jogszabály hatályvesztése – szemben az elvont normakontroll eljárással – még nem vezet szükségképpen az eljárás megszüntetéséhez. Előfordulhat azonban, hogy az ügy a jogszabály hatályon kívül helyezése miatt – figyelemmel a vizsgált rendelkezések és a panasz tartalmára – nyilvánvalóan okafogyottá (Abtv. 59. §) válik, s ezért az eljárást az Alkotmánybíróság megszüntetheti. Az Alkotmánybíróság a végzés indokolásában emellett az Abtv. 41. § (3) bekezdésére is hivatkozott, amely értelmében hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene. Ha az említett feltétel hiányában nem állapítható meg az alaptörvény-ellenesség, akkor az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot sem folytatja le.
    [13] A vizsgált esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a panaszosok a Trtv. új szabályozását, annak a jelen végzés rendelkező részében megjelölt törvényi rendelkezéseit támadták az alkotmányjogi panaszukban. Ennek megfelelően a panaszosok az Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pontja szerinti határozott kérelmet az új szabályozás egészére és nem külön-külön annak egyes rendelkezéseire terjesztettek elő. Az alkotmányjogi panasszal támadott új szabályozás 2014. január 1-jével hatályát vesztette, az a konkrét esetben már nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá azt is, hogy a Trtv. helyébe lépő Nktv. a panaszosok által támadott új szabályozást egészében – a panaszosok által eredetileg támadott formában és tartalommal – nem tartalmazza. Az Nktv. címéből, (amely tankönyvpiac helyett, nemzeti köznevelési tankönyvellátásról szól) annak preambulumából és általános indokolásából kitűnően a törvényalkotó célja az új törvény megalkotásával az volt, hogy egyértelművé tegye azt, hogy a tankönyvek és azok tartalmi megfelelőségének a biztosítása állami feladat, amely állami felelősségvállalás alapján valósul meg. E célnak megfelelően az Nktv. a Trtv.-től eltérő szabályozási koncepciót tartalmaz, megváltozott szabályozási környezetben és keret jelleggel szabályozza újra a tankönyvellátást, mint állami közérdekű feladatot. A fentiekben foglaltakat az Nktv. 6. §-ához kapcsolódó részletes indokolás a következőképpen fogalmazza meg: „[a]z új szabályok hatálybalépésének időpontja 2014. január 1., ezzel jogi értelemben is megszűnik a piaci elvekre épülő tankönyvellátás, és megvalósul az állam teljeskörű felelősségére épülő állami közfeladatként megszervezésre kerülő köznevelési tankönyvfejlesztés és -ellátás.”
    [14] Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a megváltozott jogszabályi környezetben a Trtv. hatályát vesztett rendelkezéseivel összefüggésben a panaszosok által eredetileg megfogalmazott alkotmányossági probléma változatlan formában már nem áll fenn. A vizsgált esetben az Alkotmánybíróság nem absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben, hanem az Abtv. 26. § (2) bekezdésében foglalt panasz hatáskörben jár el, ezért az alkotmányossági vizsgálatot az Nktv. rendelkezéseire nem terjesztette ki. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutat arra, hogy a panaszosok – a törvényi feltételek fennállta esetén – az Abtv. 26. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányjogi panaszt terjeszthetnek elő az Nktv. illetve a Kr. szabályozásával szemben.
    [15] A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Abtv. 59. §-a valamint az Ügyrend 67. § (2) bekezdés e) pontja alapján az eljárást megszüntette.

        Dr. Paczolay Péter s. k.,
        az Alkotmánybíróság elnöke
        .
        Dr. Balogh Elemér s. k.,
        előadó alkotmánybíró

        Dr. Bragyova András s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Juhász Imre s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Kovács Péter s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr Lévay Miklós s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Salamon László s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Szalay Péter s. k.,
        alkotmánybíró
        Dr. Balsai István s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Kiss László s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Pokol Béla s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Stumpf István s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Szívós Mária s. k.,
        alkotmánybíró
        Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye

        [16] 1. Nem értek egyet a többségi döntéssel: szerintem az alkotmányjogi panaszokat érdemben el kellett volna bírálni.
        [17] Az indítványozók alapjogi sérelme ugyanis a jogszabályok újabb változásával nem szűnt meg, annál is kevésbé, mert a panaszolt sérelmek már a határozatban Módtv1. és Módtv2.-ként jelölt törvénymódosítások hatálybalépésével bekövetkeztek. Az időközben hatályba lépett újabb törvény pedig ezen nem változtatott. Az alkotmányjogi panasszal támadott jogszabály hatályon kívül helyezése ezért nem indokolja a panasz visszautasítását.
        [18] Az Alkotmánybíróság a panaszt már befogadta; ezzel döntött az indítványozók közvetlen érintettségéről, amely az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján a befogadás feltétele. Az érintettség változatlanul fennáll, mert az új tankönyvellátási törvény – piacról már nincs szó, csak „ellátásról” – nem változtatott semmit a panaszosok helyzetén. Az állami tankönyvellátási monopólium, amelynek bevezetése szerintük alapjogaikat sérti, fennmaradt, sőt teljessé vált. A Módtv1. hatálybalépésével létrejött szabályozás – állításuk szerint – sértette alapjogaikat; a befogadással az Alkotmánybíróság elismerte, hogy a támadott törvények valóban sérthették az indítványozók jogait, bár persze nem döntött arról, hogy a sérelem valóban megállapítható-e.
        [19] E döntés megváltoztatása csak akkor lenne indokolt, ha igaz, hogy (mint a határozat mondja) „az eredetileg megfogalmazott alkotmányjogi probléma változatlan formában nem áll fenn”. Szerintem igen, mert az alkotmányjogi problémát a Módtv1. hatályba lépése okozta, az új tankönyvellátási törvény viszont a jövőre nézve helyezi hatályon kívül a Módtv2.-vel tovább módosított korábbi tankönyvpiaci törvényt. Az eredeti alkotmányjogi probléma akkor nem állna fenn, ha az új törvény visszamenőleges hatállyal helyezte volna hatályon kívül a Módtv1.-et; azonban nem ezt tette. Azaz a Módtv1. és 2. hatálybalépése „változatlanul fennáll”.
        [20] A két Módtv. a Könyvtárellátó tankönyv-kereskedelmi monopóliumát bevezetve a panaszosok addigi piaci helyzetét számukra kedvezőtlenül változtatta meg, amelyet ők az Alaptörvénnyel ellentétesnek tartanak. AMódtv.-ek tehát az új szabályozással új jogállapotot (tankönyvellátási rendszert) hoztak létre, amely a panaszosok szerint folyamatosan – mindaddig ameddig érvényben van – sérti alapjogaikat. Ez a sérelem még akkor is fennállna, ha az ismét változott szabályozás számukra kedvezőbb lenne, bár éppen nem az. A kifogásolt szabályozás helyettesítése egy másikkal nem orvosolja a panaszt, és nem teszi okafogyottá.

        [21] 2. A többség szerint a támadott jogszabályok már nem alkalmazhatók. Ez nem helytálló, mert a hatályon kívül helyezett törvény jogi hatásai, az ismert fordulat szerint, fennmaradnak. Másrészt a támadott szabályozást szigorúan véve soha nem „alkalmazták” a panaszosokra, ha a jog alkalmazásán a jogszabály állami szerv általi alkalmazását értjük valakire, oly módon, hogy a jogalkalmazó tényeket állapít meg, és ezek alapján jogkövetkezményeket alkalmaz, mint a hatósági vagy a bírói jogalkalmazásban. Nem is tehették, mert a vizsgált szabályozás inkább közigazgatási cselekvés (intézkedés) sorozatnak tekinthető, amely a közoktatási tankönyv-kereskedelemben monopolistát teremtett; így a szabályokat a Könyvtárellátó és a közoktatási intézmények alkalmazták, de nem a panaszosokra, hanem saját magukra (azzal, hogy az új szabályok szerint jártak el).
        [22] Tehát a jogszabályt „konkrét esetben még alkalmazni kellene” kritériuma [Abtv. 41. § (1) bekezdése] ez esetben alig jelent valamit. Annyit mégis, hogy a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: köznevelési törvény) 79. § (2) bekezdése alapján a kormányhivatal „hatósági ellenőrzés keretében” vizsgálja az iskolák jogszabályoknak megfelelő működését, benne a tankönyvellátásról szóló jogszabályok megtartását; és ennek alapján például felügyeleti bírságot szabhat ki. Ezen az alapon a tankönyvekkel kapcsolatos minden jogszabály lehet „alkalmazandó”. Az is igaz, hogy a hatályon kívül helyezett jogszabályokat rendszerint akkor kell alkalmazni, ha a hatályban létük alatt tanúsított magatartás jogszerűségét kell megítélni. A kormányhivatal hatósági ellenőrzése során hozott határozatai ellen a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) alapján bírósági felülvizsgálat is kezdeményezhető, ekkor az itt nem vizsgált jogszabályokat a bíróságoknak is alkalmazniuk kell.

        [23] 3. A jogi normák, mint tudjuk, többféleképpen érvényesülnek: léteznek például közvetlenül, állami közreműködés nélkül érvényesülő, valamint jogalkalmazás útján érvényesítendő normák. A közigazgatási jogi normák – a tankönyvellátással kapcsolatos vizsgált normák is – jellemzően önkéntes jogkövetés, „önalkalmazás” útján érvényesülnek; erre buzdít a jogkövetés elmulasztása esetére előírt szankció. Egy norma (jogszabály) alkalmazásán rendszerint megsértése jogkövetkezményeinek megállapítását, vagy (különösen a közigazgatásban) emellett még alkalmazása feltételeinek megállapítását (pl. hatósági engedélyek esetében) értjük. Erre a tankönyv-kereskedelmi törvénymódosítás megvalósulásához („hatályosulásához”) nem volt szükség, a tankönyvkereskedők és főleg az iskolák hatósági közreműködés nélkül az új szabályok szerint jártak el.
        [24] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése ennek megfelelően külön esetnek kezeli, ha az alapjogsérelem jogalkalmazói aktus nélkül is bekövetkezik. A panasz befogadása ennek alapján történt: akkor még nem volt szükség az elbíráláshoz a jogszabály alkalmazására. Ezért nehezen képviselhető álláspont, hogy az Alkotmánybíróság a jogváltozás után hivatkozik, szerintem tévesen, a jogalkalmazói aktus hiányára („konkrét esetben nem kellene alkalmazni”), amikor e nélkül már befogadta az alkotmányjogi panaszt.
        [25] Egyébként a vitatott jogszabályok jogalkalmazásban való alkalmazása sem kizárt. A tankönyv-kereskedelem a Módtv1.-gyel megváltoztatott szabályait ugyanis az iskoláknak követniük (bár nem hatóságok, „alkalmazniuk”) kell. Ha nem tennék, és nem a Könyvtárellátó Nonprofit Kft.-től (KELLO) szereznék be tanulóiknak a szükséges tankönyveket, jogszabálysértés lenne, amelyet a kormányhivatal a köznevelési törvény már említett 79. § (2) bekezdése alapján hatósági ellenőrzés keretében feltárhat és a 79. § (3) bekezdés c) pontja szerint felügyeleti bírságot szabhat ki az elkövetett cselekmény súlyával arányosan.

        [26] Nem mondható tehát, hogy a kifogásolt törvényeket „konkrét esetben nem kell alkalmazni”. Igenis kell, az előbbiek szerint. Ez a feltétel akkor is teljesül, ha tényleg egyetlen közigazgatási hatóság, vagy bíróság sem alkalmazza a jogszabályt; elég, hogy (ha úgy adódna) köteles lenne alkalmazni.

        Budapest, 2014. április 14.
        Dr. Bragyova András s. k.,
        alkotmánybíró
        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        10/10/2012
        .
        Number of the Decision:
        .
        3108/2014. (IV. 17.)
        Date of the decision:
        .
        04/14/2014
        .
        .