A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálata tárgyában – dr. Czine Ágnes, dr. Pokol Béla és dr. Szalay Péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés által a 2016. március 1-jei ülésnapján elfogadott, a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény módosításáról szóló törvény 2. §-a nem alaptörvény-ellenes.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
I n d o k o l á s I.
[1] A köztársasági elnök – az Alaptörvény 6. cikk (4) bekezdése alapján – az Országgyűlés által 2016. március 1-jén elfogadott, a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény (a továbbiakban: Postatv.) módosításáról szóló – még ki nem hirdetett – törvény (a továbbiakban: Törvény) 2. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól. A Törvény (a törvényjavaslat száma: T/8829.) támadott rendelkezése a Postatv. 77/B. §-át állapítja meg.
[2] A Törvény 1. §-a értelmében a Postatv. 53. § (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: „(4) A postai szolgáltató a jogszabályban meghatározott adatokat köteles nyilvánosan hozzáférhetővé tenni. Az egyetemes postai szolgáltatásra vonatkozó adaton kívül nem ismerhető meg az egyetemes postai szolgáltató és az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás üzleti tevékenységével kapcsolatos azon adat, amelynek más által történő megismerése az egyetemes postai szolgáltató vagy az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás üzleti tevékenysége szempontjából aránytalan sérelmet jelentene. Aránytalan a sérelem különösen akkor, ha az adat más általi megszerzése, hasznosítása, másokkal való közlése vagy nyilvánosságra hozatala az egyetemes postai szolgáltató vagy az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás versenytársát indokolatlan előnyhöz juttatná.”
[3] A Törvény 2. §-a szerint az előbbi rendelkezést a módosító jogszabály hatálybalépését megelőzően benyújtott, közérdekű adat megismerése iránti igénnyel összefüggésben a hatálybalépésekor folyamatban lévő eljárásokban, valamint a hatálybalépést megelőzően megkötött postai szolgáltatási szerződések tekintetében is alkalmazni kell.
[4] A köztársasági elnök indítványában kifejti, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország demokratikus jogállam. A jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelménye magába foglalja a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát is. Álláspontja szerint a Törvény 1. §-a – a korábbi szabályozáshoz képest – a közérdekű adatokhoz való hozzáférést szűkítő rendelkezéseket tartalmaz. A Törvény 2. §-a pedig e szabálynak a Törvény hatálybalépését megelőzően keletkezett adatokra és jogviszonyokra történő alkalmazását rendeli el. Mindezek miatt a folyamatban lévő ügyek és a már korábban létrejött adatok tekintetében a jogkorlátozó rendelkezések alkalmazása a jogalanyok helyzetét nehezítő, visszaható hatályú jogalkotásnak tekinthető. Ez pedig sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményét.
II.
[5] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezése:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
[6] 2. A Törvény támadott és érintett rendelkezése:
„1. § A postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény 53. § (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
»(4) A postai szolgáltató a jogszabályban meghatározott adatokat köteles nyilvánosan hozzáférhetővé tenni. Az egyetemes postai szolgáltatásra vonatkozó adaton kívül nem ismerhető meg az egyetemes postai szolgáltató és az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás üzleti tevékenységével kapcsolatos azon adat, amelynek más által történő megismerése az egyetemes postai szolgáltató vagy az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás üzleti tevékenysége szempontjából aránytalan sérelmet jelentene. Aránytalan a sérelem különösen akkor, ha az adat más általi megszerzése, hasznosítása, másokkal való közlése vagy nyilvánosságra hozatala az egyetemes postai szolgáltató vagy az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás versenytársát indokolatlan előnyhöz juttatná.«”
„2. § A postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény 49. alcíme a következő 77/B. §-sal egészül ki:
»77/B. § A postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény módosításáról szóló 2016. évi … törvénnyel [a továbbiakban: Módtv.2.] megállapított 53. § (4) bekezdését a Módtv.2. hatálybalépését megelőzően benyújtott, közérdekű adat megismerése iránti igénnyel összefüggésben a Módtv.2. hatálybalépésekor folyamatban lévő eljárásokban, valamint a Módtv.2. hatálybalépését megelőzően megkötött postai szolgáltatási szerződések tekintetében is alkalmazni kell.«”
III.
[7] Az indítvány nem megalapozott.
[8] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapította, hogy a jogosulttól érkezett előzetes normakontroll indítvány az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 52. § (1b) bekezdése szerinti határozottság követelményeinek eleget tesz.
[9] 2. A köztársasági elnök előzetes normakontroll indítványa kizárólag a Törvény hatályba lépését elrendelő 2. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására irányult, a Törvény 1. §-át, magának a törvénymódosításnak az érdemét nem támadta. Annak érdekében azonban, hogy a Törvény 2. §-ának alkotmányossági vizsgálatára sor kerülhessen, az Alkotmánybíróságnak meg kellett vizsgálnia, hogy Törvény 1. §-ának mi a pontos tartalma. A Tv. 1. §-ának értelmezése és tartalmának megállapítása nélkül ugyanis a Tv. 2. §-ának alkotmányossága nem ítélhető meg.
[10] A Postatv. 53. § (4) bekezdése jelenleg akként rendelkezik, hogy „[a] postai szolgáltató a jogszabályban meghatározott adatokat köteles nyilvánosan hozzáférhetővé tenni. Nem minősülnek közérdekből nyilvános adatnak az egyetemes postai szolgáltató szolgáltatási szerződései, kivéve a hivatalos iratokkal kapcsolatos postai szolgáltatási szerződésekre vonatkozó adatokat”.
[11] Ennek a jogszabályi rendelkezésnek a módosítására irányult a T/8829. szám alatt, 2016. február 9. napján benyújtott törvénymódosító javaslat eredeti szövege, miszerint „[a] postai szolgáltató a jogszabályban meghatározott adatokat köteles nyilvánosan hozzáférhetővé tenni. Az egyetemes postai szolgáltatás keretében létrejött postai szolgáltatási szerződésekre vonatkozó adatokat kivéve nem minősülnek közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatnak az egyetemes postai szolgáltató szolgáltatási szerződései, továbbá az egyéb olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatala az egyetemes postai szolgáltató vagy az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás üzleti tevékenysége végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna. Aránytalannak kell tekinteni a sérelmet különösen akkor, ha az adat megismerése bármely piaci versenytárs számára indokolatlan előnyt jelentene”. A törvényjavaslat indokolása szerint a módosítás az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdésében garantált tisztességes gazdasági verseny érvényre juttatását célozta.
[12] A törvénymódosító javaslat eredeti szövegével kapcsolatos aggályokat a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: NAIH) elnöke a NAIH/2016/1288/2/J. számú állásfoglalásában tette közzé.
[13] Az ebben foglalt észrevételeket megfontolva, 2016. február 18-án egyéni képviselői módosító indítvány került benyújtásra, melynek indokolása szerint a módosítás már csupán jogtechnikai pontosítás, amely az eredeti szabályozási célt szem előtt tartva, az eredeti javaslat céljának megfelelően egyértelműsíti a jogalkotói szándékot. Az alkotmánybírósági gyakorlatra is tekintettel a javaslat pontosítja az adatok megismerhetőségének korlátait és annak arányossági követelményét, továbbá egyértelműsíti az adattartalmat mint a jogszabályi védelem közvetlen tárgyát.
[14] A módosított rendelkezés értelmében „[a] postai szolgáltató a jogszabályban meghatározott adatokat köteles nyilvánosan hozzáférhetővé tenni. Az egyetemes postai szolgáltatásra vonatkozó adaton kívül nem ismerhető meg az egyetemes postai szolgáltató és az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás üzleti tevékenységével kapcsolatos azon adat, amelynek más által történő megismerése az egyetemes postai szolgáltató vagy az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás üzleti tevékenysége szempontjából aránytalan sérelmet jelentene. Aránytalan a sérelem különösen akkor, ha az adat más általi megszerzése, hasznosítása, másokkal való közlése vagy nyilvánosságra hozatala az egyetemes postai szolgáltató vagy az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás versenytársát indokolatlan előnyhöz juttatná.”
[15] Az Országgyűlés e szövegváltozatot fogadta el – a támadott hatályba léptető rendelkezéssel együtt – 2016. március 1. napján. A NAIH elnöke a NAIH/2016/1288/8/J. számú állásfoglalásában a törvényjavaslat módosított szövegével kapcsolatban azt állapította meg, hogy az „összhangban áll a hatályos jogszabályi rendelkezésekkel”.
[16] 3. A köztársasági elnök előzetes normakontroll indítványában ezen érdemi rendelkezés alaptörvény-ellenességét nem állította, azt nem is támadta, egyedül e rendelkezést hatályba léptető 2. §-al összefüggésben terjesztett elő alkotmányossági aggályt, melyben a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának megsértését állította.
[17] Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg.
[18] A jogbiztonság követelményét az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság klauzula tartalmazza. Ebből vezethető le a visszaható hatályú jogalkotás tilalma is, mely a jogalkotási törvények állandó sarokköve is. Az Alkotmánybíróság számos döntésében foglalkozott a jogbiztonsággal és a jogbiztonság részét képező visszaható hatályú jogalkotás tilalmával. „A jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely – egyebek között – megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek”. {Először: 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 34/2014. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [71]}
[19] E követelményen túlmenően, a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközés jelen vizsgálatánál az Alkotmánybíróság abból a tételéből indult ki, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. {Többek között: 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [106]; 3024/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [23]} Ugyanakkor az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy a jogbiztonságból fakadó visszaható hatályú jogalkotás tilalma nem feltétlen és kizárólag a jogalanyok helyzetét elnehezítő (ad malam partem) jogalkotásra irányadó, továbbá a tilalom nem terjed ki a jogszabályok módosíthatóságának időbeli korlátaira sem {16/2014. (V. 22.) AB határozat, Indokolás [32]}.
[20] Az Alkotmánybíróság az 1/2016. (I. 29.) AB határozatban már áttekintette a visszaható hatállyal kapcsolatban konkrét ügyekben korábban kialakított gyakorlatát és az alábbiakat állapította meg. „A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban alkotmányellenesnek ítélte az Alkotmánybíróság az illeték mértékének akként történő felemelését, hogy a szigorító rendelkezést a jogalkotó alkalmazni rendelte az új jogszabály hatálybalépése előtt kötött, a hatóságokhoz határidőn belül, de már a szigorító rendelkezés hatálybalépése után benyújtott szerződésekre is. (ABH 1992, 45, 48.) Szintén alkotmányellenességet állapított meg a testület a 20/2001. (VI. 11.) AB határozatában, amikor is a vizsgált rendelkezéseket tartalmazó jogszabályt a folyamatban lévő hatósági eljárásokban rendelte alkalmazni a jogalkotó (ABH 2001, 612, 619.). Nem állapította meg azonban a jogbiztonság sérelmét az Alkotmánybíróság a 349/B/2001. AB határozatban, melyben a vizsgált szabályozást a jogalkotó a jogerős államigazgatási határozattal le nem zárult ügyekre is alkalmazni rendelte (ABH 2002, 1241, 1255.). A 3189/2013. (X. 22.) AB határozatában az Alkotmánybíróság nem találta alaptörvény-ellenesnek azt az építésügyi szabályozást, mely magasabb építésügyi bírság kiszabását tette lehetővé a hatálybalépése előtt keletkezett tényállások kapcsán, de csak a hatálybalépése után megindult eljárásokban. A tankönyvjegyzékre való felvétel jövőre nézve szóló korlátozását és a le nem zárt tankönyvvé nyilvánítási eljárások megszüntetését sem találta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközőnek a 3024/2015. (II. 9.) AB határozat.” (Indokolás [56]–[57])
[21] A fenti esetek alapján megállapítható, hogy a tilalom egyfelől nem abszolút, másfelől mivel az Alkotmánybíróság által vizsgált jogviszonyok szükségképpen különböznek egymástól – közjogi vagy magánjogi, folyamatban levő vagy már teljesedésbe ment, vagy rövid távúak, esetleg tartósak, érvényesek vagy már keletkezésükkor érvénytelenek stb. – ezért az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja meg, hogy megvalósul-e a jogbiztonság sérelme.
[22] Az Alkotmánybíróság a 10/2014. (IV. 4.) AB határozatban kimondta, hogy a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma nem abszolút érvényű, és egyértelműen élhet ezzel a jogalkotó akkor, amikor új jogosultságot állapít meg, meglévő jogosultságot terjeszt ki, vagy valamely jog korlátozását oldja fel. (Indokolás [18]) Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság nem csak azt állapította meg, hogy a vizsgált szabályozás visszaható hatályú jogalkotásnak minősül, hanem azt is, hogy az hátrányos tartalmú, és ezért a hátrányos tartalmú, visszamenőleges hatályú szabályozást találta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközőnek, mely megalapozta a vizsgált törvényhely megsemmisítését.
[23] A köztársasági elnök indítványa kapcsán – figyelembe véve a fent bemutatott alkotmányírósági gyakorlatot – azt kellett az Alkotmánybíróságnak először eldöntenie, hogy a Törvény támadott rendelkezése visszaható hatályú-e.
[24] A Törvény két esetet nevesít, jelesül: a) a Törvény hatályba lépését megelőzően benyújtott olyan adatigénylések, melyek a Törvény hatálybalépésekor folyamatban vannak, illetve b) olyan adatigénylések, melyek a Törvény hatálybalépését megelőzően megkötött postai szolgáltatási szerződéssel összefüggő adatok kiadására irányulnak.
[25] Az első esetben arról van szó, hogy a kérelmező a Törvény hatálybalépését megelőzően már előterjesztette az adatok megismerésére irányuló igényét, mely adatokat azonban az érintett szervezet még nem bocsátotta a kérelmező rendelkezésére. A másik esetben pedig, amikor az adatigénylési kérelmet már benyújtották vagy esetleg a jövőben nyújtják majd be és a Törvény hatálybalépését megelőzően megkötött postai szolgáltatási szerződések adatai bárki által történő megismerhetőségét (hozzáférhetőségét), nyilvánosságát zárja ki a jogszabály.
[26] Mindkét esetben közös, hogy egy, a Törvény hatályba lépését megelőzően indult adatigénylési eljárásban, vagy a hatályba lépést megelőzően megkötött szolgáltatási szerződés vonatkozásában tartalmaz rendelkezéseket a támadott Törvény. Nem vitásan tehát arról van szó, hogy a jogszabály egy korábban megindult eljárást, illetve korábban létrejött szerződést érint.
[27] 4. Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett megvizsgálnia, hogy a Törvény az adatmegismerés szabályait a jelenleg hatályos rendelkezésekhez képest hátrányosan változtatja-e meg.
[28] Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (a továbbiakban: Vtv.) 1. § (2) bekezdésének c) pontja alapján állami vagyonnak minősül az államot megillető egyéb társasági részesedés. A Vtv. 3. § (2) bekezdése értelmében a tulajdonosi jogokat a Magyar Posta Zártkörűen Működő Részvénytársaság felett – ha miniszteri rendelet eltérően nem rendelkezik – a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter gyakorolja.
[29] A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 2. számú melléklete a „Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonban tartandó állami tulajdonban álló társasági részesedés” között sorolja fel a Magyar Posta Zrt.-ben szerzett állami részesedést.
[30] A Vtv. 5. § (1) bekezdése szerint közérdekből nyilvános minden, az állami vagyonnal való gazdálkodásra és az azzal való rendelkezésre vonatkozó, közérdekű adatnak nem minősülő adat. Külön törvény az adat megismerhetőségét korlátozhatja.
[31] Az 5. § (2) bekezdése értelmében az állami vagyonnal gazdálkodó vagy azzal rendelkező szerv vagy személy a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek minősül.
[32] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 3. § 5. pontja értelmében közérdekű adatnak minősül: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől, így különösen a hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat.
[33] A Postatv. 18. § (1) bekezdése az egyetemes postai szolgáltatás folyamatos biztosítására vonatkozó állami feladat ellátására 2020. december 31-éig a Magyar Posta Zrt.-t jelöli ki.
[34] A Vtv. és az Infotv. együttes értelmezése alapján a Magyar Posta Zrt. mint közfeladatot ellátó jogi személy közérdekű adatokat kezel. A Magyar Posta Zrt. tehát mint egyetemes postai szolgáltató működésére vonatkozó, illetve a szolgáltatási szerződéseiben foglalt adatok így alapvetően közérdekű adatok. Erre figyelemmel a Postatv. 53. § (4) bekezdésének az a rendelkezése, hogy „[n]em minősülnek közérdekből nyilvános adatnak az egyetemes postai szolgáltató szolgáltatási szerződései” csak e szerződések közérdekű adatnak nem minősülő adataira vonatkozhat, és kizárólag az Infotv. 27. § (3) bekezdésével összhangban értelmezhető, ami meghatározó a nyilvánosságra-hozatali kötelezettség alá eső adatkört illetően.
[35] A rendelkezés ezen tartalmát kellett az Alkotmánybíróságnak összevetnie az Infotv. 27. § (3) bekezdésével, melynek értelmében „[k]özérdekből nyilvános adatként nem minősül üzleti titoknak a központi és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai uniós támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz – így különösen a védett ismerethez – való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve, hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét”. [Vö: a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 2:47. § (1) bekezdése]
[36] A Törvény 1. §-a a Postatv. 53. § (4) bekezdése helyébe iktat be egy új rendelkezést, amely tartalmilag a hatályos szabályozás pontosításával biztosítja az adatnyilvánosságot. A Törvény 1. §-ának második mondata az egyetemes postai szolgáltatásra vonatkozó adatok vonatkozásában főszabállyá teszi a nyilvánosság biztosítását. A Törvény 1. § második mondatának kivételszabálya, illetve harmadik mondata pedig az egyetemes postai szolgáltató, illetve irányított vállalkozása üzleti tevékenységével kapcsolatban olyan nyilvánosságkorlátozást tesz lehetővé, mint amit az Infotv. 27. § (3) bekezdése is megenged.
[37] A fent kifejtettekből megállapítható, hogy a módosító Törvény 1. §-a sem a hatályba lépését megelőzően, sem az azt követően benyújtott közérdekű adatigénylésekkel összefüggésben nem változtatja meg hátrányosan a hatályos jogszabályi környezetet. A Törvény pusztán az Infotv.-nek megfelelően pontosítja a Postatv.-t: a Postatv. 53. § (4) bekezdésének iratelven alapuló hatályos rendelkezése helyett egy olyan rendelkezést alkot, amely az adatelvet juttatja érvényre és ezzel valójában bővíti a megismerhető adatok körét, erősítve ezzel a jogbiztonság alkotmányos követelményét. Annak a kérdésnek a megítélése pedig, hogy egy konkrét adatnak a nyilvánosságra hozatala vagy megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából a Törvény 1. §-a és Infotv. 27. § (3) bekezdése szerinti aránytalan sérelmet okoz-e, a rendes bíróságok feladata. Mindezekre tekintettel a jogalanyok részére hátrányos, ezért tiltott visszaható hatályú jogalkotás tilalmának a sérelme nem állapítható meg, így a Törvény 2. §-a nem alaptörvény-ellenes.
[38] 5. A határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el az Alkotmánybíróság.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Varga Zs. András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleménye
[39] Nem értek egyet a rendelkező résszel, mert álláspontom szerint a köztársasági elnök indítványának helyt kellett volna adni. Véleményem szerint a Törvény 2. §-ának a Postatv. 77/B. §-át megállapító rendelkezése – az alábbiakban kifejtett indokok szerint – sérti az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdését, ezért alaptörvény-ellenes.
[40] 1. A köztársasági elnök indítványában a Törvény 2. §-ának alaptörvény-ellenessége megállapítását arra hivatkozással kérte, hogy valamely jogszabály akkor is a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.
[41] 1.1. Az Alkotmánybíróság a visszaható hatályú jogalkotással összefüggő gyakorlata azon elvi kiindulóponton alapul, hogy „[e]gy alkotmányos demokráciában a polgárok szabadságának részét képezi, hogy cselekvéseiket csak az általuk előzetesen megismerhető, a jogalkotás formalizált szabályainak betartásával alkotott szabályok korlátozhatják. A visszamenőleges jogalkotás tilalmát sérti ezért, ha […] jogszabály utólag nyilvánít jogellenessé magatartásokat, utólag állapít meg a jogalanyok számára kötelezettségeket, illetve utólag korlátoz jogosultságokat.” {8/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 102, 104.; erről még: 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170.; 34/2014. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [71]}. Ezen indokok miatt az Alkotmánybíróság a visszaható hatályú jogalkotást főszabály szerint tiltja.
[42] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza ugyanakkor, hogy „a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma nem abszolút érvényű, és egyértelműen élhet ezzel a jogalkotó akkor, amikor új jogosultságot állapít meg, meglévő jogosultságot terjeszt ki, vagy valamely jog korlátozását oldja fel”. {10/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [18]} A visszaható hatályú jogalkotás tilalma kizárólag a jogalanyok helyzetét elnehezítő (ad malam partem) jogalkotásra irányadó [110/2009. (XI. 18.) AB határozat, ABH 2009, 971, 984.].
[43] 1.2. A fentiek mellett ugyanakkor nem hagyható figyelmen kívül, hogy a visszaható hatályú jogalkotásnak eltérő megvalósulási lehetőségei vannak. Tartalmában erre mutat rá a köztársasági elnök is indítványában. Ennek értelmében a jogbiztonság sérelme nem csak annak következtében merülhet fel, ha a jogalkotó lezárt jogviszonyokat érintően utólag állapít meg eltérő jogkövetkezményeket (ún. valódi visszaható hatályú jogalkotás), hanem akkor is, ha a jogalkotó még le nem zárult jogviszonyok tekintetében alkot e jogviszonyokra kiható új jogi normát, illetve, amikor a jogalkotás a fennálló jogviszonyokban idéz elő változást (ún. azonnali hatályú jogalkotás).
[44] Az azonnali hatályú jogalkotás lényege tehát az, hogy a jogszabály már létrejött, de még le nem zárt jogviszonyokat érintően állapít meg eltérő jogkövetkezményeket. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság jellemzően arra mutat rá, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet visszaható hatály tilalmába ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell {57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.; megerősítette például: 3208/2013. (XI. 18.) AB határozat, Indokolás [58]}.
[45] Az Alkotmánybíróság – az indokolásban is részletesen hivatkozott – határozatában megerősítette a fentiekben bemutatott gyakorlatát, hangsúlyozva: az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja meg, hogy megvalósult-e a jogbiztonság sérelme. Ennek oka egyrészről, hogy a visszaható hatályú jogalkotás tilalma – a fentiekben hivatkozottak szerint – nem abszolút, másrészről, hogy „az érintett, Alkotmánybíróság által vizsgált jogviszonyok szükségképpen nagyon is különbözőek – közjogi vagy magánjogi vetületűek, már teljesedésbe mentek vagy hosszú távúak, tartósak stb. – lehetnek” {1/2016. (I. 29.) AB határozat, Indokolás [56]}.
[46] Ebből következően azt, hogy a jogalkotás sérti-e a jogbiztonság követelményét, a konkrét – szabályozással érintett – jogviszonyok vizsgálatával lehet megállapítani.
[47] 2. A kifejtettek alapján ezért szükségképpen vizsgálni kell az adott ügyben támadott jogszabállyal érintett jogviszonyok tartalmát. Egyetértek ezért a többségi állásponttal azzal összefüggésben, hogy a Törvény 1. §-ának értelmezése és tartalmának megállapítása nélkül a Törvény 2. §-ának alkotmányossága nem ítélhető meg.
[48] Ennek eredményeként ugyanakkor a többségi álláspont arra a következtetésre jutott, hogy „a módosító Törvény 1. §-a sem a hatályba lépését megelőzően, sem az azt követően benyújtott közérdekű adatigénylésekkel összefüggésben nem változtatja meg hátrányosan a hatályos jogszabályi környezetet”. A Törvény pusztán megteremti az összhangot a Postatv. és az Infotv. között.
[49] Ezekkel a megállapításokkal az alábbiakban kifejtettek miatt nem értek egyet.
[50] 2.1. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság nem vizsgálta kellő körültekintéssel, hogy a Törvény 1. §-a a hatálybalépését követően – illetve a folyamatban lévő eljárásokban – benyújtott közérdekű adatigénylésekkel összefüggésben mennyiben érinti (megváltoztatja-e) a hatályos jogszabályi környezetet.
[51] A hatályos rendelkezések értelmében a Magyar Posta Zrt. – figyelemmel a Vtv. 5. § (2) bekezdésére – közfeladatot ellátó szerv, és mint ilyen az Infotv. 26. §-a alapján köteles a kezelésében lévő adatok kiadására. Az adatközlés alóli kivételt jelent a hatályos szabályozásban – egyéb esetek mellett – az üzleti titok védelme. Az üzleti titok fogalmát a Ptk. 2:47. §-a határozza meg. Az üzleti titoknak minősülő adatok kiadására az Infotv. 27. § (3) bekezdése az irányadó.
[52] Az Infotv. hivatkozott rendelkezéseitől eltérő tartalmú szabályozást tartalmaz jelenleg is a Postatv. E szabályozást a Törvény 1. §-a módosítja ugyan, de továbbra is fenntartja azt a szabályozási megoldást, hogy a Magyar Posta Zrt. vonatkozásában felmerült adatszolgáltatási kötelezettségre – az Infotv. rendelkezései mellett – a Postatv. „konkretizáló” szabályai is irányadók.
[53] A két szabályozás egybevetésével azt kellett az Alkotmánybíróságnak mérlegelnie, hogy a hatályos szabályozáshoz képest a Törvény 1. §-a eltérést eredményez-e, vagy valóban arról van szó: a Törvény pusztán megteremti az összhangot a Postatv. és az Infotv. között. Álláspontom szerint a kérdés eldöntéséhez elengedhetetlen az érintett normáknak – a bírói gyakorlat vizsgálatára is kiterjedő – értelmezése.
[54] 2.2. Az Infotv. 27. § (3) bekezdését a 2013. évi XCI. törvény iktatta törvénybe. Ennek jogalkotói indokolása szerint a „törvény a közpénzekkel való rendelkezéssel, a közpénzek felhasználásával kapcsolatos adatokat a régi Ptk. ún. üvegzseb-szabályainak [81. § (3) bekezdés] megfelelően kiveszi az üzleti titok fogalma alól és ezen törvényi szintű rendelkezéssel erősíti meg az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdését.”
[55] Az Infotv. 27. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés tehát a régi Ptk. 81. § (3) bekezdésének a továbbélése. A régi Ptk. e rendelkezését a 2003. évi XXIV. törvény 16. §-a iktatta a régi Ptk. szabályai közé. Az ehhez fűzött indokolás szerint: „[a] közérdekű adatok nyilvánosságának és a magántitok védelmének alkotmányos alapelvére figyelemmel szabályozni kell az üzleti titok általános fogalmát, meghatározva azokat az alapelveket, amelyek alapján összhangba kerül a magánszférát érintő üzleti titokra való hivatkozás lehetősége és ezáltal az információ visszatartása, valamint a társadalom azon érdeke, hogy az információszabadság, mint alkotmányos alapjog gyakorlása révén minél több adathoz hozzájusson. Ez a nyilvánosság természetszerűleg vonatkozik a közérdekű adatokra, amelyek a közszféra tevékenységére vonatkoznak, valamint azokra a magánadatokra, amelyek nyilvánosságát közérdekből kell biztosítani. […] A módosítás általános alapelvként mondja ki, hogy a költségvetési pénzek felhasználására, valamint a közvagyonnal való gazdálkodásra vonatkozó adatok nyilvánosságra-hozatalát az üzleti titok védelme nem korlátozhatja. Egyúttal meghatározza azt is, hogy melyek azok az adatok (pl. technológiai eljárások, műszaki megoldások, know-how stb.), amelyek az üzleti tevékenység végzése szempontjából továbbra is védelemben kell, hogy részesüljenek. Így ezekre az adatokra a nyilvánosságra hozatali kötelezettség nem terjedhet ki. Ezzel a jogi megoldással […] lehetőséget teremt a jogalkotó arra, hogy megfelelően érvényesüljön az üzleti titok, mint magánérdek védelme és a közérdekű adatok nyilvánossága közötti arányosság, amelynek további kimunkálása a bírói gyakorlatra vár.”
[56] A NAIH a régi Ptk. 81. § (3) bekezdésével összefüggésben – amely tehát a hatályos szabályozással megegyezik – megállapította: a Ptk. üvegzseb törvény általi módosítása végső soron elérte, hogy „a nyilvánosság lett a főszabály a közhatalom átláthatóságának, demokratikus működésének és a közpénzek ellenőrizhetőségének megteremtése érdekében” (NAIH/2016/1911/V. számú ajánlás).
[57] 2.3. A régi Ptk. módosítását követően a bírói gyakorlatban az vált hangsúlyossá, hogy „[a]z Infotv. és a Ptk. fenti rendelkezéseinek értelmezésével megállapítható, hogy a közpénzek felhasználásával kapcsolatos közérdekű adatokat főszabály szerint nem lehet üzleti titoknak minősíteni. Ez alól kivételt képeznek azok az adatok, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, mint például a technológiai eljárások, műszaki megoldások, gyártási folyamatok, munkaszervezési és logisztikai módszerek, know-how-ra vonatkozó adatok. Azonban ezek az adatok sem tartoznak az adatnyilvánosság alóli kivételek közé, ha azok kiadásának megtagadása a közérdekből nyilvános adatok megismerésének képezi akadályát.” (Kúria, Pfv.IV.21.454/2013/3. számú határozat)
[58] A bíróság gyakorlatában – figyelemmel az Infotv. 31. § (2) bekezdésére – hangsúlyosan jelenik meg az is, hogy „a közérdekű adat megismerése iránti igény megtagadásának jogszerűségét és a megtagadás indokait, illetve a másolat készítéséért megállapított költségtérítés összegének megalapozottságát az adatkezelőnek kell bizonyítania.” (Kúria, Pfv.IV.21.535/2015/6. számú határozat) Emellett a bíróságok különös tekintettel vannak az Infotv. 30. § (5) bekezdésében foglaltakra is, amely szerint: „ha a közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítésének megtagadása tekintetében törvény az adatkezelő mérlegelését teszi lehetővé, a megtagadás alapját szűken kell értelmezni, és a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítése kizárólag abban az esetben tagadható meg, ha a megtagadás alapjául szolgáló közérdek nagyobb súlyú a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél”. (Kúria, Pfv.IV.21.535/2015/6. számú határozat)
[59] A fentiekből következően a bíróságok gyakorlatában nem lehet a közérdekű adatigénylés alapján fennálló kötelezettség alól pusztán az üzleti titokra hivatkozással mentesülni, hanem az adatkezelőnek – az Infotv. hivatkozott rendelkezései értelmében – bizonyítási kötelezettsége áll fenn: igazolnia kell, hogy a kiadni kért adatok kiadásával piaci, üzleti tevékenységét olyan hátrány érné, ami méltánytalan helyzetet teremtene, illetve aránytalan sérelmet okozna számára (Kúria, Pfv.IV.20.343/2014/5. számú határozat).
[60] Álláspontom szerint a fentiek alapján megállapítható, hogy a hatályos szabályozás alapján – figyelemmel az Infotv. 27. § (3) bekezdésében, 30. § (5) bekezdésében, 31. § (2) bekezdésében foglaltakra – a közfeladatot ellátó és közpénzekkel gazdálkodó szervezet szigorú törvényi szabályozás keretében hivatkozhat arra, hogy az adatközléssel érintett adatok üzleti titkot sértenek. Ebből következően valóban érvényesül az az elv, hogy „a közérdekű adatok nyilvánossága a főszabály; ehhez képest a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását kivételnek kell tekinteni.” [12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 221.]
[61] 3. Hangsúlyozom, hogy a Törvény 1. §-a – az Infotv. 27. § (3) bekezdésétől eltérően – a bizonyítási kötelezettség szabályaiban változást idéz elő, és a mérlegelési szempontok rendszerét szűkíti azáltal, hogy vélelmet állít fel arra vonatkozóan: „[a]ránytalan a sérelem különösen akkor, ha az adat más általi megszerzése, hasznosítása, másokkal való közlése vagy nyilvánosságra hozatala az egyetemes postai szolgáltató vagy az egyetemes postai szolgáltató által a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerint közvetlenül vagy közvetve irányított vállalkozás versenytársát indokolatlan előnyhöz juttatná.”
[62] Álláspontom szerint ezért a Törvény 1. §-ában foglaltak nincsenek összhangban a fentiekben bemutatott bírói gyakorlattal, mert annak alapján az üzleti titokra történő hivatkozás szigorúbb igazolási kötelezettséget követelt meg az adatkezelőtől. A Törvény 1. §-a e vélelem felállítása folytán magában hordozza annak a lehetőségét, hogy az üzleti titokra hivatkozás a közérdekű adatok megismerésének – az eddigi gyakorlattól eltérően – jelentős(ebb) korlátja lesz.
[63] Ezt a megállapítást erősíti az a tény is, hogy a Törvény normaszöveg-javaslatához fűzött indokolás szerint a szabályozás „konkretizálja azokat a helyzeteket, melyekben az állami vagyonnal való gazdálkodás körében az adatnyilvánosság a piaci verseny szempontjából aránytalan sérelemmel járna”. Emellett az indokolás utal arra is, hogy „[a]z esetleges aránytalan sérelem megakadályozása érdekében indokolt, hogy a módosított rendelkezéseket a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni lehessen”.
[64] Ha a Törvény valóban az Infotv.-vel való összhang megteremtésére törekszik, indokolatlan az aránytalan jogsérelmek „konkretizálása”, és annak előírása is, hogy folyamatban lévő ügyekben e szabályokat alkalmazni kell. Az Infotv. szabályai ugyanis a Postatv. módosítása nélkül irányadók (lennének), méghozzá a folyamatban lévő ügyekben is. E szabályozás ugyanakkor a jogalkotó álláspontja szerint – amint erre a normaszöveg-javaslat indokolása kifejezetten utal – „aránytalan sérelemmel” jár az érintett adatkezelők számára. E megállapításból pedig az következik, hogy a Törvény az adatok megismerése iránti igények érvényesíthetősége körében változást idéz elő.
[65] Álláspontom szerint a Törvény 2. §-a – az előbbiekben meghatározott tartalommal – egyaránt kihat a szabályozással érintett anyagi jogi és eljárásjogi jogviszonyokra. Abban az esetben, ha az adat már létrejött, vagyis az anyagi jogi jogviszony már fennáll, és az adat megismerhető, a Törvény 1. §-a a megismerés iránti igény érvényesíthetőségére (a kereset megindításának tartalmára) van kihatással. Ha pedig az érintett az igényt már peresítette, a Törvény 1. §-a még közvetlenebbül – a perbeli bizonyítási eljárásra való kihatás révén – befolyásolja az igényérvényesítés hatékonyságát.
[66] 4. Véleményem szerint a Törvény 1. §-ában foglalt rendelkezés – amelynek alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdése alapján érdemben is vizsgálhatta volna – az Infotv. 27. § (3) bekezdésétől eltérő szövegezés és fogalomhasználat folytán felveti annak veszélyét is, hogy alkalmazása során ellentétbe kerül az Alkotmánybíróság által, a korlátozással összefüggésben hangsúlyozott kritériumokkal. Az Alkotmánybíróság ugyanis arra mutatott rá, hogy „[a] törvényhozó köteles megfelelő garanciákat kiépíteni a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog gyakorlásának elősegítése, az adatigénylés rendje, az adatok kiadásának megtagadása és az az ellen igénybe vehető jogorvoslat vonatkozásában. Az ilyen garanciális jellegű szabályokat nem lehet fogalmilag tisztázatlan, bizonytalan jogi kategóriák használata révén relativizálni, mert az ezekre való hivatkozással a közérdekű adatokat kezelő szerv végső soron megkerülhetné a közérdekű adatok kiadását. Éppen ezért az információszabadság érvényesülése érdekében a törvényhozó olyan szabályok megalkotására köteles, amelyek a lehető legnagyobb mértékben biztosítják ezen alapjog érvényesülését.” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [41]}.
[67] Álláspontom szerint az adott ügyben vizsgált törvényi szabályozás felveti az információszabadság garanciális szabályai relativizálásának lehetőségét, mert fogalmilag tisztázatlan és bizonytalan jogi kategóriákat (pl. „indokolatlan előny”) használ. A fogalmak pontos tartalma sem a hatályos szabályozás, sem az azon alapuló bírói gyakorlat alapján nem tárható fel.
[68] Emellett a Törvény 1. §-ában elfogadott, a Postatv. 53. § (4) bekezdését meghatározó normaszöveg 2. mondata nem tartalmazza az Infotv. 27. § (3) bekezdésének utolsó fordulatát. Következésképpen nem tehető olyan megállapítás, hogy a Törvény rendelkezései a hatályos szabályozásnak a Postatv.-ben való megjelenítése lenne.
[69] 5. A kifejtettek alapján nem értek egyet a többségi álláspontnak azzal a megállapításával, hogy a Törvény támadott rendelkezései pusztán az összhangot teremtik meg a Postatv. és az Infotv. között. Álláspontom szerint az összhangot a jogalkotó valójában azzal teremtette volna meg, ha a Postatv. nem tartalmaz az Infotv.-től eltérő szövegezésű szabályozást. A Törvény ugyanis megteremti annak a lehetőségét, hogy az érintett adatkezelők az Infotv.-ben nem ismert fogalmakra alapítottan, a hatályos szabályozásból le nem vezethető, és a bírói mérlegelést szűkítő rendelkezések alapján is megtagadják az adatigényléseket.
[70] Erre tekintettel, véleményem szerint a Törvény 2. §-a a tiltott visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, ezért alaptörvény-ellenes.
Budapest, 2016. március 31.
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
[71] Nem tudom támogatni a többségi határozatot sem az elutasító álláspontját illetően az alaptörvény-ellenesség megállapítása tárgyában, sem az indokolásban a visszaható hatály sérelmének kérdésében felhozott érvei tekintetében.
[72] Álláspontom szerint a vizsgálatunk alatt álló módosító törvény 2. §-a sérti a visszaható hatály tilalmának alaptörvényi követelményét, ezért – az indítvány kérelmét elfogadva – ki kellett volna mondani ennek alaptörvény-ellenességét. Emellett azok az elvi jellegű érvek, amelyeket a határozat indokolása a visszaható hatály vizsgálatának kereteként használ, nélkülözik az zsinórmértékszerű döntés követelményét, és ez veszélyezteti az Alkotmánybíróság legitimitását a széles közvélemény előtt. Az országgyűlési politikuscsoportok által megválasztott alkotmánybírák ugyanis csak az általános alaptörvényi előírások, elvek és deklarációk konkretizálásával és zsinórmértékszerű tesztek, mércék és elvi érvek kimondásával kerülhetik el a vádakat a pártokhoz való kötődést illetően. Ezért a visszaható hatály sérelmének kereteit illetően a túlságosan széles elvi formula kimondása, majd ettől való azonnali eltávolodás és a tényleges döntésben az esetről esetre való döntési stílus felvállalása nem tesz eleget a kiszámítható alkotmánybírósági döntések iránti követelménynek.
[73] Álláspontomat két részben kívánom kifejteni. Az első részben a többségi határozat által alapul vett, múltban keletkezett és még a jövőben is folytatódó jogviszonyokat illetően vizsgálom meg a visszaható hatály sérelmének a kérdését, a második részben a múltban egyszeri joggyakorlással már megtörtént jogra vonatkozó visszaható hatályt veszem szemügyre.
[74] 1. Az indokolás a kiinduló pontban már azt is visszaható hatály sérelmének deklarálja ha „a jogszabályt a hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.” (Indokolás [19]) Ezt a túlságosan tág formulát aztán úgy veszi vissza, hogy hozzáteszi, ez nem abszolút (feltételen) és esetről esetre kell vizsgálódni, hogy el kell-e térni ettől: „[a] fenti esetek alapján megállapítható, hogy a tilalom egyfelől nem abszolút […] ezért az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja meg, hogy megvalósul-e a jogbiztonság sérelme.” (Indokolás [21]).
[75] Ehhez képest álláspontom szerint a visszaható hatályt okozó sérelem terjedelmének helyes formulája az, hogy kiterjedhet az új szabályozás a hatályba lépése előtt, a múltban keletkezett tartós jogviszonyokra is, azonban e tartós jogviszonyokból származó jogokat-kötelezettségeket csak a hatályba lépés utáni időtől érintheti, (ezt azonban akár súlyosbító értelemben is). Egy korábbi párhuzamos indokolásomban ezt a következőképpen fogalmaztam meg: „Elvi szinten úgy lehet megfogalmazni a visszaható hatály tilalmának a terjedelmét a tartós jogviszonyokat illetően – melyek a jövőben is tovább élnek –, hogy fő szabályként (ha más alkotmányos elv nem követeli meg ennek felülírását) nem lehet alkalmazni az újonnan megalkotott jogi rendelkezéseket a tartós jogviszonyokon belül már végbement, lezárt, beteljesedett jogi cselekményekre. Magát a tartós jogviszonyt azonban a jövőt illetően a jogalkotó a megváltoztatott jogi rendelkezésekkel átalakíthatja vagy megszüntetheti [30/2014. (IX. 30.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolás]. Ezzel az elvi megoldással egy stabil formulát lehet létrehozni a visszaható hatály terjedelmének kérdésének rendezésére, míg a határozatban használt széles formula szokásos megidézése után ezt rögtön be kell szűkíteni (mint itt is), majd a folytatódó indokolás meghirdeti az esetről esetre való tényleges döntést.
[76] Egy további problémát jelent a visszaható hatály kérdésében a többségi határozat által választott megoldás amiatt is, mert az esetről esetre való döntésben az új szabályozás Alaptörvénnyel való összhangját – vagy annak hiányát – nem ebben a dimenzióban látja feltárhatónak, hanem az eddigi szabályozás és az új szabályozás tartalmi összevetésével. Az alkotmánybíráknak azonban erre nincs felhatalmazásuk, és a döntési szituációjuk sem teszi lehetővé ezt az értékelést. Egy új szabályozás tartalmának feltárását mindig csak a rendes bíróságok bírái tudják elvégezni az egyes konkrét vitás ügyek eléjük terjesztett tényei alapján. Az Alkotmánybíróság bírái még a jogerős döntések ellen eléjük terjesztett alkotmányjogi panasz esetében sem rendelkeznek hatáskörrel az egyes, ítéletben alkalmazott jogszabályok tartalmának önálló megállapítására, hanem csak a rendes bíróságok bírái által már alkalmazott és feltárt szabályozás tartalmának Alaptörvénnyel való összevetésére, és szükség esetén erre a jogértelmezésre vonatkozóan alkotmányos követelmény megállapítására. A mostani ügy absztrakt, előzetes normakontrolljában pedig semmilyen egyedi ügy és ennek tényei nem álltak rendelkezésre az autentikus bírói jogértelmezés elvégzésére. A többségi határozatnak az erre vonatkozó megállapítása pusztán a többségi bírák magánvéleményének tekinthető, mindenféle kötelező erőt nélkülözően. E szerint „a módosító Törvény 1. §-a sem a hatályba lépését megelőzően, sem azt követően benyújtott adatigénylésekkel összefüggésben nem változtatja meg hátrányosan a hatályos jogszabályi környezetet.” (Indokolás [37]). Én ezt vitatnám, de nem teszem, mert ez éppolyan súlytalan lenne, mint a többségi határozat ezt állító érve, hisz ebben a kérdésben mindig csak a konkrét egyedi esetek által felvetett összefüggések és tények alapján lehet állást foglalni.
[77] A visszaható hatály sérelmének kérdését az Alkotmánybíróság mindig csak formális és logikai aspektusokban tudja eldönteni, és kerülnie kell a vizsgált, új szabályozás tartalmi értékelésébe való belebocsátkozást. A többségi határozat által választott út így nemcsak az esetről esetre való döntési bizonytalansággal terheli meg az Alkotmánybíróság közvélemény általi megítélését, hanem ezen felül még az ehhez szükséges és csak a rendes bíróságokra jellemző döntési szituáció hiányának észlelését is elmulasztja.
[78] 2. A jelen esetben megítélésem szerint azonban nem is egy múltban keletkezett jogviszonyra terjedt ki az itt tárgyalt módosító törvényi rendelkezés. Itt a korábbi törvényi szabályozás jogi környezete egy absztrakt közigazgatási viszonyt létesített jogok és kötelezettségek elosztásával, és a közérdekű adatigényléssel e korábbi szabályozás alapján élők egyedi joggyakorlása történt itt meg. Ez az egyedi joggyakorlás azonban technikailag még nem zárult le, mivel az erről döntő bíróságok még nem döntöttek ezekben az ügyekben. Itt tehát nem egy múltban keletkezett jogviszonyról van szó, amibe beleléphetett a Törvény hanem egy múltban létező és már gyakorolt jogról, mely még igazságszolgáltatási elbírálás alatt áll. Ez utóbbira tekintettel fogalmazták meg tévesen e jogi kérdést az indítvány készítői múltban keletkezett és a jövőben folytatódó jogviszonynak, összekeverve ezzel az alapul fekvő egyedi közigazgatási viszonyon belül már megtörtént joggyakorlást és az ahhoz utólag kapcsolódó igazságszolgáltatási eljárást. A határozat ezt nem észlelve, és az indítvány érvelési vonalán haladva idézte aztán meg a formulát a tényleg a múltban keletkezett és a jövőben is folytatódó tartós jogviszonyokra. E formula szerint ezek sem érinthetők egy új jogszabály módosítása által, mert ez is a visszaható hatály sérelmét valósítaná meg.
[79] A fenti tiszta különválasztás vonalán haladva („már megtörtént joggyakorlás és ehhez utólag kapcsolódó igazságszolgáltatási eljárás”) tehát az kell kiemelni, hogy itt a visszaható hatály sérelmének egyszerű esetéről van szó. A Törvény által módosított postatörvény – az Alaptörvény által garantált közérdekű adatok megismeréséhez való jog és az információs törvény által ezt részletező jog alapján – absztrakt közigazgatási viszonyt hozott létre az egyetemes postai szolgáltatás állami feladatát megbízás alapján ellátó Magyar Posta és minden állampolgár között, kötelezve az előbbit az így közpénzzel gazdálkodásnak minősülő tevékenységét illetően a közérdekű adatok kiadására igénylés esetén, míg a másik oldalnak jogot adott erre az igénylésre. Az utóbbi(ak) az absztrakt közigazgatási viszonyban adott joggal élve gyakorolt(ák) ezt a jogot. Ez már megtörtént, ehhez már csak csatlakozó igazságszolgáltatási eljárásokról van szó a folyamatban lévő eljárások szabályozásakor, és a már megtörtént joggyakorlásokat fogalmilag nem lehet „múltban keletkezett és a jövőben folytatódó” jogviszonynak felfogni, és így egy másik dimenzióba áttolni.
[80] A múltban már beadott adatigénylések vonatkozásában a még folyamatban lévő igazságszolgáltatási eljárásokra nem terjedhet ki az új szabályozás, mert ez a visszaható hatály egyszerű esetének sérelmét jelenti, így az ezt kimondó törvényhely alaptörvény-ellenességét ki kellett volna mondanunk. Ám a múltban keletkezett postai szerződésekre még a csak jövőben benyújtásra kerülő adatigénylésekre már aggály nélkül kiterjedhet a Törvény megváltozott szabályozása. Mivel azonban a törvényhely megfogalmazása nem teszi lehetővé a mozaikos alaptörvény-ellenesség kimondását, az egész törvényhely alaptörvény-ellenességét kellett volna kimondani a rendelkező részben, jelezve az indokolásban, hogy csak az első esetkörrel van probléma.
Budapest, 2016. március 31.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró Dr. Szalay Péter alkotmánybíró különvéleménye
[81] Nem értek egyet a többségi döntéssel. Véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak – a köztársasági elnök indítványának helyt adva – meg kellett volna állapítania a Törvény 2. §-ának alaptörvény-ellenességét, mert az a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközik.
[82] Az indítvány – szemben a Magyar Nemzeti Bankot érintő szabályozással kapcsolatos, párhuzamosan benyújtott előzetes normakontroll indítvánnyal [l. a 8/2016. (IV. 6.) AB határozatot] – a Törvény 1. §-ával megállapított új szabályozás tartalmának alaptörvény-ellenességét nem állítja, hanem annak visszamenőleges hatályba léptetését tartja az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével ellentétesnek.
[83] A többségi határozat indokolása is idézi a 1/2016. (I. 29.) AB határozat azon megállapítását, mely szerint: „[a]z Alkotmánybíróság által vizsgált jogviszonyok szükségképpen nagyon is különbözőek – közjogi vagy magánjogi vetületűek, már teljesedésbe mentek vagy hosszú távúak, tartósak stb. – lehetnek, amennyiben az új jogszabály rendelkezéseit annak hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kellett, úgy az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálta meg, hogy megvalósult-e a jogbiztonság sérelme.” (Indokolás [56])
[84] Az Alkotmánybíróság jelen döntése megállapítja, hogy a hatálybalépés visszamenőlegesen történt ugyan, azonban az nem hátrányos tartalmú, melynek alátámasztásául összeveti és értelmezi a Vtv., a Ptk., az Infotv. és a Postatv. releváns szabályait. Nézetem szerint az Alkotmánybíróság – a fentiekben ismertetett erre irányuló indítványi elem hiányában – anyagi alaptörvény-ellenesség vizsgálata helyett törvényértelmezést végzett. Az Alkotmánybíróság pedig „tartózkodik attól, hogy […] kizárólag törvényértelmezési problémáról állást foglaljon” {legutóbb: 3051/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [32]}. Meglátásom szerint a szabályozás összetettsége okán – annak az Alaptörvénnyel való összevetése hiányában – az elvégzett jogértelmezésnek éppen az alaptörvény-ellenesség megállapításához kellett volna vezetnie.
[85] A visszamenőlegesség jelen ügyben érinti a Törvény hatályba lépését megelőzően benyújtott olyan adatigényléseket is, melyek a Törvény hatálybalépésekor folyamatban vannak. Ez a gyakorlatban a folyamatban lévő bírósági peres eljárásokat is jelentheti, ahol a kereset előterjesztése megtörtént, azonban jogerős ítélet még nem született.
[86] A folyamatban lévő bírósági peres eljárásokban a bíró feladata eldönteni, hogy mi az egyedi ügyben alkalmazandó jog, és annak mi a tartalma, általa helyesnek vélt értelmezése.
[87] Az alkotmányosság szempontjából főszabálynak tartom azt, hogy az ítélkező tevékenységet végző bíróságok előtt folyamatban lévő ügyekbe a jogalkotó ne avatkozhasson be. Számomra felmerül a kételye annak, hogy a folyamatban lévő bírósági peres eljárásokban a Vtv., a Ptk., az Infotv. és a Postatv. együttes értelmezése során az ítélkező bíró ezen szabályoknak eltérő tartalmat tulajdonítana, elképzelhető olyan értelmezés az adott ügyben, mely szerint a közérdekű adatot igénylő – de az egyik peres fél szükségszerűen – a bírósági eljárás közben megváltozott szabályozásnak köszönhetően hátrányt fog elszenvedni. Álláspontom szerint tehát a Törvény 2. §-a éppen ezért az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközik.
Budapest, 2016. március 31.
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró . |