A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 88. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. Az indítványozó civil szervezetek és fenntartóik (a továbbiakban: indítványozók), a csatolt meghatalmazással igazolt jogi képviselőjük útján alkotmányjogi panasszal fordultak az Alkotmánybírósághoz.
[2] Az indítványozók a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) – 2014. december 30. napjától hatályos, a Magyarország központi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2014. évi XCIX. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 372. § (1) bekezdésével megállapított – 88. § (4) bekezdése ellen 2015. június 10. napján terjesztettek elő az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt. Az alkotmányjogi panasz az Alkotmánybírósághoz 2015. június 25-én érkezett be. A panaszbeadvány az Nkt. támadott rendelkezését az Alaptörvény XV. cikke (1) és (2) bekezdéseivel tartotta ellentétesnek.
[3] 2. Az alkotmányjogi panaszban támadott szabály arról rendelkezik, hogy a köznevelési intézményt fenntartó szervek egy részének, így a nemzetiségi önkormányzatoknak [Nktv. 2. § (3) bekezdés ba) alpont] és az egyházi jogi személyeknek [Nktv. 2. § (3) bekezdés bb) alpont] a köznevelési feladataik ellátásához szükséges pedagógusok és a nevelő-oktató munkát közvetlenül segítő alkalmazottak illetménye, munkabére és ezek járulékai kifizetéséhez az állami fenntartású nevelési–oktatási intézményben és pedagógiai szakszolgálati intézményben pedagógus munkakörben alkalmazottak elismert létszáma, valamint a nevelő–oktató munkát közvetlenül segítők jogszabály szerint finanszírozott létszáma alapján átlagbér alapú költségvetési hozzájárulást biztosít. A köznevelési intézményt fenntartó szervek egy másik csoportja – a vallási tevékenységet végző szervezetek [Nkt. 2. § (3) bekezdés bc) alpontja] és más személyek vagy szervezetek [Nkt. 2. § (3) bekezdés bd) alpontja] – esetében a fenti hozzájárulás mértékét a rendelkezés szerint évenként a mindenkori központi költségvetésről szóló törvények állapítják meg. A 2014. december 30. napjáig hatályban volt – a tárgykört szabályozó korábbi – rendelkezés valamennyi nem állami intézményfenntartó számára megkülönböztetés nélkül biztosította az állami fenntartású nevelési-oktatási intézményben és pedagógiai szakszolgálati intézményben pedagógus munkakörben alkalmazottak elismert létszáma, valamint a nevelő-oktató munkát közvetlenül segítők jogszabály szerint finanszírozott létszáma alapján az átlagbér alapú költségvetési támogatást. A módosított rendelkezés tehát ezt az általános és egységes finanszírozási szabályozást változtatta meg úgy, hogy az Nktv. 2. § (3) bekezdés bc) alpontja és bd) alpontja hatálya alá tartozó nem állami intézményfenntartó szervek feladatellátásának finanszírozását – minden finanszírozási alapelv vagy követelmény nélkül – a mindenkori éves költségvetési törvényekre utalta.
[4] 3. Az indítványozók az alkotmányjogi panaszában kifejtették, hogy az Alaptörvény XV. cikk (1)–(2) bekezdéseiben biztosított jogainak sérelme közvetlenül, bírói döntés nélkül, magával a törvényi rendelkezés hatálybalépésével bekövetkezett azzal, hogy az Nkt. 2. § (3) bekezdés bd) alpontja alá tartozó civil szervezet indítványozót a jogszabály a „bérfinanszírozásra jogosultságból eleve kizárja”, miközben a köznevelési jogszabályok fenntartótól függetlenül általánosan és egységesen kötelezőek minden intézményre és fenntartóra, továbbá a nem állami fenntartók és intézményeik tevékenysége az állam központi szakmai irányítása és ellenőrzése alatt áll.
[5] Az indítványozók hivatkoztak ara is, hogy minden, nem állami fenntartású intézmény a köznevelési jogszabályok kötelező előírásai szerint és annak megfelelve folytatja, folytathatja nevelési-oktatási tevékenységét, ezért feladatellátásuk azonos. Azonos nevelési-oktatási tevékenység ellátása mellett, azonos fenntartói körön belül (nem állami fenntartók), nincs semmilyen ésszerű indoka az állami támogatásra jogosultság kérdésében a megkülönböztetésnek, annak, hogy egyes nem állami fenntartók ugyanazon tevékenység után jogosultak a bérfinanszírozásra, mások pedig nem. A módosított finanszírozási szabályozás az Alaptörvényben biztosított egyesülési jog alapján, állampolgári kezdeményezéssel létesült és működő közhasznú civil szervezet indítványozók feladatellátását „önkényesen megfosztja” attól a bérfinanszírozástól, amelyet egyébként biztosít az egyházi jogi személy és a nemzetiségi önkormányzati fenntartóknak, ugyanazon feladatellátásra.
[6] Az indítványozók rámutatnak arra is, hogy a diszkrimináció tilalmát az Alkotmánybíróság a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként, az alapvető jogok sérelmén túl a teljes jogrendszerre kiterjesztve értelmezi, tekintettel az Alaptörvény értékrendjére, amely az igazolható ok nélküli megkülönböztetést általánosan tiltja. Az alapvető jogok sérelmén túl az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint akkor állapítható meg alaptörvény-ellenesség, ha a megkülönböztetésnek nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes. Jelen esetben a finanszírozásra való jogosultság a köznevelés állami feladatának ellátásához kötődik, nem pedig intézményhez, fenntartóhoz. A nem állami fenntartói kör köznevelési feladatot lát el, állami tevékenységet valósít meg, ezért a sérelmezett jogszabályhely azzal, hogy egyeseket jogosít bértámogatásra, egyeseket pedig nem, egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tesz különbséget. E különbségtételnek tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka nincs, tekintettel arra, hogy nincs lényegi különbség az Nktv. 2. § (3) bekezdés ba)–bb) pontjai hatálya alá tartozó, illetve a bc)–bd) pontjai hatálya alá tartozó nem állami fenntartók intézményeinek nevelési-oktatási tevékenységében: az óvodai nevelés, az iskolai nevelés-oktatás nem rendelkezik olyan specifikumokkal, amely a finanszírozás tekintetében tett megkülönböztetés ésszerű indokaként szolgálhatna.
[7] Az indítványozók véleménye szerint a diszkrimináció megsértésén túlmenően a jogalkotó nem tett eleget az általános jogegyenlőségi szabálynak sem: a nem állami fenntartók szempontjait nem értékelte azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével. E tekintetben kiemelést érdemel, hogy a köznevelési intézmények tevékenysége tartós jogviszonyok keretében valósul meg: a felvétellel az intézmények évekre szóló, nevelésre-oktatásra vállalnak kötelezettséget. Mivel az állami támogatás az intézmények költségvetésének meghatározó bevételi forrása, ennek a mindenkori éves költségvetési törvényeknek való alárendelése az intézményfenntartást teljes mértékben kiszolgáltatottá teszi azzal, hogy az intézményi működés lényegében csak egy naptári évre tervezhető.
[8] 4. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése előírja, hogy az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálása előtt dönteni kell annak befogadásáról. Az alkotmányjogi panasz befogadásáról az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján – figyelemmel az Abtv. 47. § (1) bekezdésére, 50. § (1) bekezdésére, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 5. § (1) és (2) bekezdéseire – tanácsban eljárva dönt. A panaszt akkor lehet befogadni, ha az megfelel a törvényben előírt formai és tartalmi követelményeknek, különösen az Abtv. 26–27. és 29–31. §-aiban foglalt feltételeknek. Ezeken kívül az Abtv. 52. § (1) bekezdése értelmében az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. A kérelem akkor határozott, ha megfelel az Abtv. 52. § (1b) bekezdés a)–f) pontjaiban foglalt kritériumoknak.
[9] 5. Jelen esetben a panasz nem felel meg ezeknek a követelményeknek, az alábbiak miatt.
[10] Az indítványozók az alkotmányjogi panaszban az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdése kapcsán elsődlegesen azt sérelmezte, hogy az Nktv. támadott rendelkezése a civil szerveteket – így az indítványozót is – eleve kizárja, önkényesen megfosztja attól a bérfinanszírozástól, amelyet egyébként az egyházi jogi személy és a nemzetiségi önkormányzati fenntartóknak ugyanazon feladatellátásra biztosít. Hivatkoztak az indítványozók arra is, hogy a sérelmezett jogszabályhely azzal, hogy egyes köznevelési intézményt fenntartókat jogosít bértámogatásra, másokat pedig nem, egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tesz ésszerűtlen, indokolatlan, ezért önkényes megkülönböztetést. Kifogásolták azt is, hogy a vitatott rendelkezés a civil szervezetek által fenntartott intézmények hosszú távú, tartós működését tervezhetetlenné teszi.
[11] 6. Az indítványozók az alkotmányjogi panaszukat az Abtv. 26. § (2) bekezdésére alapították. „Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás. A kivételes panasz esetében, mivel az közvetlenül a norma ellen irányul, különös jelentősége van az érintettség vizsgálatának, hiszen a panaszos alapjogában való személyes, közvetlen és aktuális sérelme különbözteti meg a kivételes panaszt az utólagos normakontroll korábbi, bárki által kezdeményezhető változatától.” [3105/2012. (VII. 26.) AB végzés, ABH 2012, 1151, 1152.] „Az aktuális érintettség követelménye azt jelenti, hogy az érintettségnek az alkotmányjogi panasz benyújtásakor fenn kellett állnia. Azt, hogy az indítványozó aktuális sérelme fennáll-e, csak a konkrét esetben lehet eldönteni.” {3110/2013. (VI. 4.) AB végzés, Indokolás [31]}
[12] Az Alkotmánybíróság ezt követően az állított jogsérelem fennállta, megléte és aktualitása szempontjából megvizsgálta a 2015. és a 2016. évre a köznevelési közfeladatok ellátásához költségvetési támogatást biztosító szabályokat. A vizsgálat eredményeként megállapította, hogy sem a Magyarország 2015. évi költségvetéséről szóló 2014. évi C. törvény 42. § (1) a) pontja, illetve 8. sz. mellékletének I. pontja, sem pedig a Magyarország 2016. évi költségvetéséről szóló 2015. évi C. törvény 40. § (1) bekezdés a) pontja és a 7. számú mellékletének I. pontja az átlagbéralapú költségvetési támogatás összege szempontjából nem tesz különbséget a nevelési-oktatási, valamint pedagógiai szakszolgálati intézményt fenntartó nemzetiségi önkormányzat, az egyházi jogi személy és a non-profit magán köznevelési intézmények fenntartói között, azaz számukra a törvények mellékleteiben meghatározott, azonos mértékű költségvetési támogatást ír elő. Mindezek alapján az indítványozók által állított hátrányos megkülönböztetés a civil szervezet intézményfenntartók vonatkozásában a hatályos szabályozás alapján nem áll fenn, és így önmagában a jogsérelem sem azonosítható, azaz nem állapítható meg.
[13] Az indítványozók által felvetett sérelmek így a fenti, érintettségre vonatkozó kritériumoknak nem felelnek meg.
[14] 7. A fentiek alapján az alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 26. § (2) bekezdésében előírt feltételnek. Az Alkotmánybíróság ezért az alkotmányjogi panaszt – az Abtv. 47. § (1) bekezdése és az 56. § (2)–(3) bekezdései, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 5. § (1)–(2) bekezdései alapján eljárva –, az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 30. § (2) bekezdés c) pontja alapján visszautasította.
Dr. Szalay Péter s. k.,
tanácsvezető,
előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró |
. |