Hungarian
Ügyszám:
.
III/00021/2014
Első irat érkezett: 01/07/2014
.
Az ügy tárgya: a 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendelet tárgyában előterjesztett bírói kezdeményezés
.
Eljárás típusa: Bírói kezdeményezés (egyedi normakontroll eljárás)
.
Indítványozók típusa:bíró
.
Előadó alkotmánybíróra szignálás napja: 01/17/2014
.
Előadó alkotmánybíró: Balogh Elemér Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
Az indítvány lényege:
A Kúria tanácsa - az Abtv. 25. § alapján, az előtte folyamatban lévő per tárgyalását felfüggesztve - a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendelet 7. sz. melléklete "Kitöltési útmutató az adatlap 8. oszlopához" cím alábbi szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását indítványozta:
"Az igazolt munkaórák száma 0, ha a tárgyévben ellátott, az Szt. 65/. C §-ának (4) bekezdése szerint szociális rászorultnak minősülő személyek száma nem éri el a 30 főt, illetve - ha a normatív állami hozzájárulást nem az egész évre vették igénybe - annak időarányos részét".
A Kúria kezdeményezte továbbá a támadott jogszabályi rendelkezés általános, és a Kúria előtt folyamatban lévő ügyben történő alkalmazási tilalmának elrendelését.
Álláspontja szerint a rendelkezés sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, a 15. cikk (3) bekezdését, és a XIX. cikk (1) bekezdésben foglalt szociális biztonsághoz való jogot. .
.
Indítványozó:
    Kúria
Támadott jogi aktus:
    a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendelet 7. sz. melléklet
    Kfv.IV.35.572/2012/9.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
B. cikk (1) bekezdés
15. cikk (3) bekezdés
XIX. cikk (1) bekezdés

.
Anonimizált indítvány (pdf):
III_21_0_2014_inditvany_anonim.pdfIII_21_0_2014_inditvany_anonim.pdf
.
A határozat száma: 3183/2014. (VI. 27.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2014/2157
.
Az ABH 2014 tárgymutatója: közjogi érvénytelenség és a felhatalmazás kérdése; jogállamiság; jogbiztonság; Kormány jogalkotói hatásköre
.
A határozat kelte: Budapest, 06/24/2014
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései a döntésben:
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései a döntésben:
B) cikk (1) bekezdés
XIX. cikk (1) bekezdés
15. cikk
15. cikk (3) bekezdés
15. cikk (4) bekezdés

.
Testületi ülések napirendjén:
.
Testületi ülések napirendjén:
2014.05.20 15:00:00 2. öttagú tanács
2014.05.27 15:00:00 2. öttagú tanács

.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
    Az Alkotmánybíróság tanácsa folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány alapján – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
    h a t á r o z a t o t:

    Az Alkotmánybíróság a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendelet 7. számú melléklet „Kitöltési útmutató az elszámoló adatlap 8. oszlopához” cím alatt, a „Támogató szolgálat esetén” bekezdés megjelölt fordulata alaptörvény-ellenességének megállapítására, valamint az általános és a Kúria mint felülvizsgálati bíróság előtt folyamatban lévő Kfv.IV.35.572/2012/9. számú ügyben történő alkalmazásának a kizárására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
    I n d o k o l á s
    I.

    [1] A Kúria mint felülvizsgálati bíróság az előtte Kfv.IV.35.572/2012/9. szám alatt folyamatban lévő per tárgyalását felfüggesztette és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján bírói kezdeményezéssel fordult az Alkotmánybírósághoz. A Kúria kezdeményezte a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szmr.) 7. számú melléklet „Kitöltési útmutató az elszámoló adatlap 8. oszlopához” cím alatt, a „Támogató szolgálat esetén” bekezdés „[…] Az igazolt munkaórák száma 0, ha a tárgyévben ellátott személyek száma nem éri el a 30 főt, illetve – ha a normatív állami hozzájárulást nem az egész évre vették igénybe – annak időarányos részét.” fordulata alaptörvény-ellenességének megállapítását, valamint annak általános és a Kúria mint felülvizsgálati bíróság előtt folyamatban lévő Kfv.IV.35.572/2012/9. számú ügyben történő alkalmazásának kizárását.
    [2] A konkrét ügyben a felperes civil szervezet az 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoctv.) 65/C. § (1) és (2) bekezdései szerinti fogyatékos személyeket ellátó támogató szolgáltatást végző öt intézmény fenntartója. A szolgáltatók kötött felhasználású, normatív állami támogatás felhasználásával végzik tevékenységüket. Az alperes Magyar Államkincstár ellenőrzést végzett az intézményeknél a 2007. költségvetési évre vonatkozóan, ennek keretében 2008. május 13–19. között helyszíni ellenőrzést tartott. Az első fokú hatóság megismételt eljárásban meghozott határozata a felperest 20 040 000 Forint jogosulatlanul igénybe vett támogatás 3,1 millió Forint igénybe vételi kamattal történő visszafizetésére kötelezte. A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes, valamint a felperes keresete folytán eljárt Fővárosi Törvényszék a marasztalást a vonatkozó jogszabályok alapján jogszerűnek minősítette. Az indítványozó bíró szerint a jogosulatlan hozzájárulás-felhasználás okaként megjelölt elszámolhatatlan gondozási órák nagy száma arra vezethető vissza, hogy a kifogásolt rendelkezés törvényi felhatalmazás nélkül további feltételhez kötötte a normatív hozzájárulás igénybe vételét azáltal, hogy kizárja az állami hozzájárulás igénybe vételét abban az esetben, ha a szociális szolgáltató 30 fő alatti számú fogyatékos személyt látott el a 2007-es évben, illetve új belépőnek minősült. Álláspontja szerint az állami hozzájárulás igénybe vétele feltételeinek meghatározása meghaladja a Szoctv. 132. § (1) bekezdés f) pontja szerinti, a szociális szolgáltatói tevékenységet végzők működése engedélyezésére és ellenőrzésére vonatkozó szabályozási keretet. Mivel a Kormány túllépett a törvényi felhatalmazáson a kifogásolt rendelkezések megalkotásakor, a rendelkezés sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, valamint 15. cikk (3) bekezdését. Az indítványozó bíró arra is hivatkozott, hogy a szociális szolgáltatók állami hozzájárulás igénybe vételének feltételrendszere érinti a szociális biztonsághoz való jogot, ezért végső fokon az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésébe ütközik.
    [3] Az Alkotmánybíróság beszerezte az Emberi Erőforrások Minisztériuma szociális és családügyért felelős államtitkárának véleményét.
    II.

    [4] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

    „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”

    „15. cikk (3) Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot.”

    „XIX. cikk (1) Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.”

    [5] 2. Az Szmr. 7. számú melléklete „Kitöltési útmutató az adatlap 8. oszlopához” cím bírói kezdeményezés által támadott rendelkezése:

    „[…] Az igazolt munkaórák száma 0, ha a tárgyévben ellátott […] személyek száma nem éri el a 30 főt, illetve – ha a normatív állami hozzájárulást nem az egész évre vették igénybe – annak időarányos részét.”
    III.

    [6] A bírói kezdeményezés nem megalapozott.

    [7] 1. A bírói indítvány a konkrét ügyben alkalmazandó, de már hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés vizsgálatára irányul. A gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltató tevékenység engedélyezéséről, valamint a gyermekjóléti és gyermekvédelmi vállalkozói engedélyről szóló 259/2002. (XII. 18.) Korm. rendelet módosításáról, továbbá egyes szociális tárgyú kormányrendeleteknek a működési engedélyeztetéssel összefüggő módosításáról és hatályon kívül helyezéséről szóló 320/2009. (XII. 29.) Korm. rendelet 21. § (1) a) pontja ugyanis 2010. január 1. napjával hatályon kívül helyezte a Szmr.-t. Az Alkotmánybíróság először ennek megfelelően áttekintette az alkotmánybírósági vizsgálat alapjául szolgáló – a bírósági eljárásban alkalmazandó – jogszabályi rendelkezéseket.
    [8] A Szoctv. 65/C. § (1) bekezdése határozza meg a 2003-tól bevezetett speciális alapellátási forma, a támogató szolgálat célját, (3) bekezdése pedig rögzíti annak feladatait. Eszerint a támogató szolgáltatás célja a fogyatékos személyek lakókörnyezetben történő ellátása, elsősorban a lakáson kívüli közszolgáltatások elérésének segítése, valamint életvitelük önállóságának megőrzése mellett a lakáson belüli speciális segítségnyújtás biztosítása révén. A Szoctv.-hez kapcsolódó szakmai rendelet, a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működési feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM. rendelet pedig meghatározza a tárgyi, személyi és szakmai követelményeket.
    [9] A támogató szolgálatok működéséhez a költségvetési törvény állami normatív támogatást biztosít. 2007. évben az állami hozzájárulás felhasználásának jogalapját a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Kvtv. 2007.) 31. § (1) bekezdés h) pontja adta, amely a személyes gondoskodást nyújtó szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó intézmény nem állami fenntartóját megillető normatív hozzájárulás és támogatás feltételei vonatkozásában a helyi önkormányzatok e törvény 3. számú mellékletének 11. pontjára utal. A Kvtv. 2007. 3. számú melléklet 11. pontjának (Szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatás feladatai) ga) alpontja határozza meg az állami hozzájárulásra jogosultság, a gb) alpontja pedig a hozzájárulás 50%-ára való jogosultság feltételeit. A ga) alpont szerint a hozzájárulást igényelheti a normatív hozzájárulásban 2006-ban részesült települési önkormányzat, amely a Szoctv. 65/C. §-a alapján és a külön jogszabályban foglalt szakmai követelmények szerint tart fenn támogató szolgálatot, valamint az a megyei önkormányzat, amely a kötelező feladata ellátása érdekében működtetett fogyatékosokat ellátó intézményének keretében tart fenn támogató szolgálatot és 2006. évben is részesült e hozzájárulásban. A gb) alpont szerint a hozzájárulás 50%-ára jogosult az a 10 000-nél nagyobb lakosságszámú települési önkormányzat, amely – a Kiegészítő szabályok 5. B) pontja szerinti új belépőként – 2007. év folyamán jogerős működési engedéllyel a Szoctv. 65/C. §-a alapján és a külön jogszabályban foglalt szakmai követelmények szerint tart fenn támogató szolgálatot. A Kvtv. 2007. Kiegészítő szabályok 5. A) pontja a hozzájárulások igénybe vételének további feltételeként írja elő, hogy a hozzájárulásokat azok a helyi önkormányzatok, többcélú kistérségi társulások vehetik igénybe, amelyek az Szmr. szerinti működési engedéllyel rendelkeznek. A Kiegészítő szabályok 5. B) pontja pedig a támogatások igénybevétele során új belépőnek minősülő fogalmát határozza meg. A Kvtv. 2007. 31. § (7) bekezdés további feltételként írja elő a nem állami fenntartók számára a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről szóló 2005. évi CLIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv. 2006.) 30. § (7) bekezdésében foglaltak teljesítését, illetve meghatározza az új belépő fogalmát. A Kvtv. 2006. – Kvtv. 2006. módosításáról szóló 2006. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) által beiktatott – 30. § (7) bekezdése szerint a szociális szolgáltató nem állami fenntartója 2007. évben normatív hozzájárulásra akkor jogosult,
    a) ha a fenntartó, illetve fenntartóváltozás esetén a jogelőd fenntartó 2006. szeptember 30-áig bejelenti a Magyar Államkincstár – fenntartó székhelye szerinti illetékes – területi, regionális igazgatóságának
    aa) a normatív hozzájárulás-igénylés alapjául szolgáló várható feladatmutatót (ellátotti létszám, férőhelyszám, szolgálat, központ), és
    ab) az igénybevétel 2007. évi várható időtartamát, valamint
    b) ha a fenntartó, illetve fenntartóváltozás esetén a jogelőd fenntartó az általa fenntartott, az igénylés alapjául szolgáló ellátotti létszámra, férőhelyszámra, szolgáltatóra, illetve központra 2006. december 31-én külön jogszabály szerint jogerős működési engedéllyel rendelkezik, és
    c) új, belépő szolgáltatások, illetve férőhelybővítés esetén, ha az általa fenntartott, és az igénylés alapjául szolgáló ellátotti létszámot, férőhelyszámot, szolgáltatót, központot a szociális ágazat irányításáért felelős miniszter az irányított területi kiegyenlítési rendszerbe – külön jogszabály szerint, a biztosított szolgáltatás szakmai, minőségi jellemzői és működésének szakmai-gazdasági hatékonysága alapján, a szolgáltatások területi lefedettségét figyelembe véve – befogadja.
    [10] A támogató szolgálat létesítésének rendjét az Szmr. szabályozza. A Szoctv. 132. § (1) bekezdésnek f) pontjában kapott felhatalmazás alapján megalkotott Szmr. – a Szoctv.-re visszavezetett alapfogalmak meghatározását követően – részletesen szabályozza a szociális intézmények működése engedélyezésének hatósági eljárását, a működés ellenőrzését, és a szociális intézmény megszűnésével összefüggő kérdéseket. Az Szmr. 2. § (1) bekezdése szerint szociális intézmény csak működési engedéllyel, a jogszabályokban és a működési engedélyben meghatározott feltételek szerint működtethető. A nem állami és egyházi szociális intézmények és szociális szolgáltatók normatív állami támogatása igénylésére, a pénzügyi elszámolásra, valamint az ellenőrzésre vonatkozó szabályokat az Szmr. 21. §, 22/A. és 22/B. § tartalmazza. Az Szmr. 21. § (1) bekezdése szerint a költségvetési törvényben meghatározott feladatellátási normatív hozzájárulásra a nem állami és egyházi fenntartó akkor jogosult, ha az általa fenntartott szolgáltató, illetve intézmény a tárgyévben jogerős működési engedéllyel rendelkezik, és megfelel a költségvetési törvényben meghatározott egyéb feltételeknek. Az igénybejelentés feltételeit a 21. § (3) és (4) bekezdése, az arról való döntést a (7) bekezdése rendezi. Az Szmr. 22/A. § (1) bekezdése szerint a fenntartó a szolgáltató, illetve az intézmény beszámolója és dokumentációja alapján – a 7. számú melléklet szerinti adatlap segítségével – a tárgyévet követő év január 31-éig a tárgyévben, a szolgáltató, illetve az intézmény megszűnése és fenntartóváltozás esetén a működési engedély visszavonásáról szóló határozat végrehajthatóvá válását követő tizenöt napon belül a tárgyévben igénybe vett feladatellátási normatív hozzájárulással – ideértve a normatívaelőleget is – a tényleges feladatmutatók alapján elszámol az Igazgatóságnak. Az Szmr. 7. számú melléklet a „Kitöltési útmutató az elszámoló adatlap 8. oszlopához” részében a normatív állami hozzájárulás szempontjából figyelembe vehető igazolt munkaórák számának számítási módját – támogató szolgálat esetén – az alábbiak szerint határozta meg:
    Igazolt munkaórák száma

    (2300/12) x működés hónapjainak száma

    [11] A képlet szöveges kiegészítést is tartalmazott, amely szerint: „Igazolt munkaórák száma = az ellátottak nyilvántartása alapján összesített, a normatív állami hozzájárulás szempontjából figyelembe vehető – személyi segítésre és szállító szolgáltatásra fordított – munkaórák száma (a táblázat 4. oszlopa). Az igazolt munkaórák száma 0, ha a tárgyévben ellátott […]személyek száma nem éri el a 30 főt, illetve – ha a normatív állami hozzájárulást nem az egész évre vették igénybe – annak időarányos részét.” A képlet értelmében, ha a nem állami fenntartású szolgálat személyes segítésre és szállító szolgáltatásra fordított – külön jogszabályban meghatározott nyilvántartással igazolt – munkaóráinak száma a tárgyév folyamán nem éri el a 2300 órát, a nem állami fenntartó a normatív állami hozzájárulás arányos részét köteles visszafizetni. A – Szoctv. 132. § (1) bekezdés e) pontjában kapott felhatalmazás alapján megalkotott – személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 13. § (1) bekezdése szerint a gondozásra fordított időt az 1. számú melléklet szerinti gondozási napló alapján kellett megállapítani, amely alapján a havi zárás során fel kellett tüntetni az ellátottak számát, a gondozási látogatások számát, valamint a gondozásra fordított időt félórára kerekítve. A Korm. rendelet 21. § (2) bekezdése szerint a gondozási napokról a 4. számú melléklete szerinti nyilvántartást kellett vezetni. A Korm. rendelet 4. számú melléklet „Nyilvántartás a gondozási és élelmezési napok számának alakulásáról 20…évben” tartalmazta a gondozási napokról vezetett nyilvántartás kötelező tartalmát a következők szerint:

    Sor-
    szám

    Hónap
    Ellátásra
    jogosultak száma (gond. napok száma)
    Közülük távollevők száma
    Élelmezési napok száma
    Megjegyzés
    kórházban
    szabadságon
    engedély
    nélkül

    [12] A táblázat szöveges kitöltési utasítást is tartalmazott a következők szerint:
    „– A nyilvántartás az év első napjától (ahol év közben indul az ellátás, ott az indulás napjától) 1-es sorszámmal kezdődően naponta kell vezetni, ha változás nincs, akkor is.
    – Az ellátásra jogosultak számában azokat az ellátottakat is fel kell tüntetni, akik távol vannak, de beutalásuk (felvételük) nem szűnt meg, a férőhelyüket a távollét ideje alatt is fenn kell tartani. A gondozási napok száma, az ellátásra jogosultak száma és a betöltött férőhelyek száma azonos tartalommal bíró fogalmak, így összegük megegyezik.
    – Az ellátottak átlaglétszámát egy adott időszakban megkapjuk, ha a gondozási napok számát elosztjuk az adott időszak napjainak számával.
    – Az élelmezési napok számának a napi konyhaanyag-elszámolásban szereplő adatokkal egyeznie kell.”
    [13] A fentiek alapján megállapítható, hogy az igazolt munkaórák száma (összesített gondozási órák száma) és az ellátottak száma azonos tartalommal rendelkező fogalmak. Így a szöveges kiegészítés a képlet értelmezésére szolgál, és nem szab újabb feltételt a normatív hozzájárulás igénybevételéhez.

    [14] 2. Az indítványozó bíró – az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, valamint az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdésben foglaltak sérelmére hivatkozva – azt állította, hogy a Kormány az Szmr. kifogásolt rendelkezésének megalkotása során túllépte a Szoctv.-ben kapott felhatalmazást. A bírói kezdeményezés azt az alkotmányjogi kérdést veti fel, hogy a Kúriának az előtte folyamatban lévő ügyben olyan jogszabályt kell-e alkalmaznia, amely a felhatalmazó rendelkezésen való túlterjeszkedés miatt a jogállamiság elvébe, valamint a jogforrási hierarchia rendjébe ütközik. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a Kormány az Szmr. támadott rendelkezésének megalkotása során betartotta-e az Szoctv. 132. § (1) bekezdés f) pontjában foglalt felhatalmazást. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint a jogállamiság alkotmányos alapját jelentő jogbiztonság elvének egyik garanciája a jogforrási hierarchia érvényesülése {142/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010, 668, 688.; 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [105]}. A jogforrási hierarchia azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel. Az Országgyűlés és a Kormány normaalkotási viszonyában a rendező elvet az Alaptörvény 15. cikk (3) és (4) bekezdésében írt – a jogforrási hierarchiából következő – azon elv jelenti, amely szerint a Kormány – törvényben szabályozott tárgykörben – törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot rendeletet, és rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A törvénnyel való ütközést jelenti az is, ha a származékos jogalkotói jogkörben eljáró Kormány rendelete túlterjeszkedik a törvény által adott felhatalmazáson.
    [15] A felhatalmazó jogszabály szerint a Kormány arra kapott felhatalmazást, hogy rendeletben határozza meg a szociális szolgáltató tevékenységet végzők működése engedélyezésének és ellenőrzésének részletes szabályait, a működést engedélyező szerv vagy szervek kijelölését.
    [16] A jogalkotó számára adott felhatalmazás meghatározza tehát a felhatalmazás jogosultját (Kormány), és a felhatalmazás tárgyát (a szociális szolgáltató tevékenységet végzők működése engedélyezésének és ellenőrzésének részletes szabályait). A felhatalmazás kereteit – tekintettel arra, hogy a támogató szolgáltatást végző szociális szolgáltatók kötött felhasználású, normatív állami támogatás felhasználásával végzik tevékenységüket – a költségvetési törvény jelöli ki. A Kvtv. 2007. 31. § (7) bekezdése, valamint a Kvtv. 2006. 30. § (7) bekezdésére értelmében a nem állami fenntartók akkor voltak jogosultak 2007. évben állami támogatásra, ha az igénylés alapjául szolgáló ellátotti létszámra, férőhelyszámra, szolgáltatóra, illetve központra vonatkozóan rendelkeztek jogerős működési engedéllyel. Az év közben belépő nem állami fenntartók pedig – a Kvtv. 2006. 103. § d) pontjában kapott felhatalmazás alapján megalkotott – a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások 2007. évi irányított területi kiegyenlítési rendszeréről szóló 239/2006 (XI. 30.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: ITKR Korm. rendelet) meghatározott feltételek szerint az irányított területi kiegyenlítő rendszerbe történő befogadás alapján juthattak normatív hozzájáruláshoz. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kormány az Szmr. támadott rendelkezésének megalkotása során nem lépte túl a felhatalmazás kereteit, mivel a szociális szolgáltató tevékenységet végzők működésének engedélyezése és ellenőrzése nem választható el az állami normatív támogatás feltételeitől.
    [17] Tekintettel arra, hogy az indítványozó bíró a szociális jog sérelmét csak közvetetten – a formai alaptörvény-ellenességre tekintettel – állította, és az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben megalapozatlannak ítélte, az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésének sérelme nem merül fel.
        Dr. Stumpf István s. k.,
        tanácsvezető alkotmánybíró
        .
        Dr. Balogh Elemér s. k.,
        előadó alkotmánybíró

        Dr. Pokol Béla s. k.,
        alkotmánybíró
        Dr. Paczolay Péter s. k.,
        alkotmánybíró

        Dr. Szívós Mária s. k.,
        alkotmánybíró
        Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása

        [18] Egyetértek a határozat rendelkező részével, de az indokolás egy részét tévesnek látom.
        [19] Az indítvány állításának lényege, hogy a Kormány túllépte rendeletalkotásakor a törvényi felhatalmazás kereteit, és az indítványozó bíróság ezért az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére, illetve a 15. cikk (3) bekezdésére hivatkozva kérte az alaptörvény-ellenesség megállapítását. A határozat álláspontja szerint nem lépte túl, és ezért nincs alaptörvény-ellenesség, ám ezzel implicite elfogadta azt, hogy az Alkotmánybíróság a régi Alkotmányon nyugvóan kialakított, korábbi alkotmánybírósági gyakorlatnak megfelelően járhat el ma is, és nincs változás az Alaptörvényben e téren.
        [20] Ha azonban összevetjük a régi Alkotmány 35. § (2) bekezdésének szabályozását az Alaptörvény 15. cikke (3) bekezdésével, akkor láthatjuk, hogy lényegi változás ment végbe. A korábbi szabályozás nyitva hagyta, hogy a Kormánynak csak származékos rendeletalkotási hatásköre van-e, vagy van eredeti szabályozási hatásköre is: „A Kormány a feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatot hoz, amelyek a törvénnyel nem lehetnek ellentétesek.” Ezzel szemben az Alaptörvény 15. cikkének (3) bekezdése most már tisztán kimondja, hogy a származékos rendeletalkotási jogkör mellett a Kormánynak eredeti szabályozási jogköre is van: „Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot”. Az Alaptörvény 15. cikkéhez fűzött indokolás külön is kiemeli, hogy a származékos rendeletalkotási joga mellett eredeti jogalkotói hatáskörrel is bír már a Kormány: „A Kormány a feladatkörében eljárva a törvényben nem szabályozott tárgykörben eredeti jogalkotói hatáskörrel, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján származékos jogalkotási hatáskörrel rendeletet alkothat; a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes.”
        [21] A határozat tehát nem észlelte, hogy döntő módon megváltozott a vonatkozó alaptörvényi szabályozás, és így – félretolva a vonatkozó régi alkotmánybírósági határozatokat – az Alkotmánybíróságnak értelmeznie kellett volna most a Kormány származékos és eredeti rendeletalkotási hatáskörének terjedelmét, illetve ezek elkülönülési és esetleges összefonódási területeit. A jelen esetben az én álláspontom az, hogy ha egy felhatalmazást kap a Kormány egy részterület kérdései szabályainak megállapítására, akkor abban már nincs ugyanolyan szigorúan kötve a felhatalmazás kereteihez, mint a régi szabályozás eredeti jogalkotási hatáskört el nem ismerő rendszerében. Amennyiben a felhatalmazáson túllépő szabályozásban kiadott részletszabályok nem állnak szemben explicit módon a törvényi rendelkezésekkel – noha túlmennek a felhatalmazás keretein – akkor megítélésem szerint ezeket már nem lehet alaptörvény-ellenesnek minősíteni.
        [22] Az alaptörvényi szabályozás e téren végbement lényegi megváltozása azonban még egy sor kérdés megválaszolását teszi szükségessé az Alkotmánybíróság értelmezési munkájában a Kormány rendeletalkotási jogkörének terjedelmét illetően. Így végig kell majd gondolni, hogy milyen különbségek vannak a Kormány eredeti jogalkotási jogkörét illetően a sarkalatos törvények területén az ezek által adott esetleges felhatalmazás kiegészítésének tilalmát illetően, és milyen az egyszerű törvények területén ugyanilyen esetben?
        [23] A jelen esetben egyszerű törvényben lévő felhatalmazáson való túllépés merült fel, és noha elfogadom a határozat álláspontját, hogy nem történt túllépés, de megítélésem szerint az alaptörvény-ellenesség akkor sem jött volna létre, ha a túllépés megtörténik. De felmerül a kérdés, hogy mi van olyan esetben, amikor sarkalatos törvény minősített többséggel elfogadott szabályozásáról van szó, és itt lépi túl a felhatalmazás kereteit a Kormány rendelete? Ennek pedig egy további alkérdése, hogy felhatalmazás nélkül beléphet-e a Kormány kiegészítő szabályozása olyan terület részleteinek szabályozására, amelyet egy sarkalatos törvény alapjaiban már szabályozott, ám néhány részletet illetően nyitva hagyott, és ezek szabályozatlansági zavarokat okoznak?
        [24] A régi Alkotmány szabályozása mellett egy ilyen belépés nyilvánvalóan alkotmányellenes volt a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörének hiánya miatt, ám ma már az eredeti jogalkotói hatáskörrel felhatalmazott Kormány szélesebb körben kompetens. Ez az új szabályozási kompetencia és ennek esetleges eltérése az egyszerű törvényi területek és sarkalatos törvényi területek viszonyában a legizgalmasabb alkotmányjogi kérdéseket vetheti fel a jövőben.
        [25] Párhuzamos indokolásomban e kérdések felé kívántam nyitva tartani az Alkotmánybíróság jövőbeni értelmezési szabadságát. A hazai alkotmánybírói testület munkamódja miatt ugyanis az egyszer eldöntött alaptörvényi kérdéseknél a későbbiekben már eltolódik a megalapozás súlya az Alaptörvény szövegéről, és jórészt már csak az egyes alaptörvényi rendelkezések vonatkozásában meghozott korábbi döntések érvelései jelentik a későbbi döntési alapot. Így a mostani téves azonosítás a régi Alkotmány és a mai Alaptörvény rendeletalkotásra vonatkozó szabályozását illetően hallgatólagosan hatályon kívül helyezhetné a vonatkozó alaptörvényi rendelkezést, és a régi alkotmányi rendelkezést tenné végleg a jövőt illetően az alkotmánybírósági döntések alapjává, amikor egy-egy ügyben a Kormány rendelalkotásának terjedelme és ennek esetleges túllépése felmerül.

        Budapest, 2014. június 24.
        Dr. Pokol Béla s. k.,
        alkotmánybíró
          .
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          01/07/2014
          .
          Number of the Decision:
          .
          3183/2014. (VI. 27.)
          Date of the decision:
          .
          06/24/2014
          .
          .