English

Hungarian
Ügyszám:
.
1651/B/1991
Előadó alkotmánybíró: Sólyom László Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 4/1993. (II. 12.)AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1993/48
.
A határozat kelte: Budapest, 02/08/1993
.
.
A határozat szövege (pdf):
    .
    A határozat szövege:
    .
    A határozat szövege:
                     A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

      Az Alkotmánybíróság törvény alkotmányellenességének utólagos
      megállapítására  és   a  törvény  megsemmisítésére  irányuló
      indítványok alapján  - Dr.  Schmidt Péter alkotmánybírónak a
      határozat B)  része 1.  pontjára, valamint  Dr.  Vörös  Imre
      alkotmánybírónak a  határozat B)  részére és  a C)  rész  2.
      pontjára vonatkozó  különvéleményével; továbbá  Dr. Herczegh
      Géza alkotmánybírónak  a határozat A) részének indokolásából
      a I.2.b) pontra vonatkozó párhuzamos véleményével - meghozta
      a következő

                              határozatot:

                                   A)

      1. Az  államnak vallási  és  a  lelkiismereti  meggyőződésre
      tartozó  más   kérdésekben  semlegesnek   kell   lennie.   A
      vallásszabadsághoz való  jogból az államnak az a kötelessége
      következik, hogy az egyéni meggyőződés szabad kialakításának
      lehetőségét biztosítsa.

      Az egyház  elválasztása az  államtól nem jelenti azt, hogy a
      vallás és  az egyház  sajátosságait  az  államnak  figyelmen
      kívül kell hagynia.

      2. Az  állami iskola  nem lehet elkötelezett egyetlen vallás
      mellett sem.

      Az államnak  jogi lehetőséget  kell biztosítania  arra, hogy
      egyházi iskolák  jöhessenek létre, az állam maga azonban nem
      köteles ilyen iskolákat felállítani.

      Ahol az  állam az  állami iskola épületét egyházi tulajdonba
      adja, azok  számára,  akik  nem  kívánnak  egyházi  iskolába
      járni, ténylegesen és úgy kell lehetővé tennie állami iskola
      látogatását, hogy ez ne jelentsen nekik aránytalan terhet.

      3. Azokat  az indítványokat,  amelyek szerint a volt egyházi
      ingatlanok tulajdoni  helyzetének rendezéséről  szóló  1991.
      évi XXXII.  törvény azért sértené az Alkotmány 60.§-át, mert
      az alapfokú oktatási intézmény épületének egyházi tulajdonba
      adása esetén  nem biztosít  lehetőséget a  lelkiismereti  és
      vallásszabadság   jogán    alapuló   iskolaválasztásra,   az
      Alkotmánybíróság elutasítja.

                                   B)

      1. Az  Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  ott,  ahol  az
      Alkotmány valamely  alapjogról szóló törvény elfogadásához a
      jelenlévő képviselők  kétharmadának szavazatát  írja elő,  a
      minősített  többség   követelménye  nem  az  illető  alapjog
      bármely törvényi  szabályozására vonatkozik, hanem csakis az
      adott  alkotmányi   rendelkezés  közvetlen  végrehajtásaként
      megalkotott  törvényre.  Ez  a  törvény  az  illető  alapjog
      érvényesítésének  és   védelmének  irányát   határozza  meg.
      Valamely  alapjogról  szóló  törvényhez  minősített  többség
      előírása   nem    zárja   ki,   hogy   az   illető   alapjog
      érvényesítéséhez   szükséges   részletszabályokat   egyszerű
      többségű törvény határozza meg.

      2.  A   volt  egyházi   ingatlanok   tulajdoni   helyzetének
      rendezéséről szóló  1991. évi  XXXII. törvény  elfogadásához
      nem  volt   szükség  a  jelenlévő  országgyűlési  képviselők
      kétharmadának szavazatára.  Az  Alkotmánybíróság  elutasítja
      azokat  az   indítványokat,  amelyek  szerint  a  törvény  a
      kétharmados többség  hiánya  miatt  az  Alkotmány  60.§  (4)
      bekezdésével ellentétes lenne.

                                   C)

      1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja,  hogy a  volt  egyházi
      ingatlanok tulajdoni  helyzetének rendezéséről  szóló  1991.
      évi  XXXII.   törvény  15.§-a  alkotmányellenes,  ezért  azt
      megsemmisíti. A 15.§ e határozatnak a Magyar Közlönyben való
      közzététele napján veszti hatályát.

      2.  Az   Alkotmánybíróság  elutasítja   azokat   a   további
      indítványokat, amelyek szerint a törvény 1.§-ának (2) és (4)
      bekezdése, a  2.§ (2)  bekezdésének a)  és e) pontja, a 12.§
      (2) bekezdése,  13.§-a, a  16.§ (5)  bekezdése, a  17.§  (2)
      bekezdése, valamint 22.§-a alkotmányellenes lenne.

      Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben
      közzéteszi.
                                 Indokolás

        Több indítvány  érkezett a volt egyházi ingatlanok tulajdoni
        helyzetének rendezéséről  szóló 1991.  évi XXXII. törvény (a
        továbbiakban  Etv.)  egésze,  valamint  egyes  rendelkezései
        alkotmányellenességének vizsgálatára. Az Alkotmánybíróság az
        Etv-re,    illetve     egyes    rendelkezéseire    vonatkozó
        indítványokat az alábbiakban külön-külön bírálja el.

                                     A)

                                     I.

        Az indítványozók szerint az Etv. sérti az Alkotmány 60.§-át,
        mert nem  tartalmaz  garanciát  arra  nézve,  hogy    minden
        településen legyen világnézetileg semleges iskola.

        1. Az Alkotmány 60.§ (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar
        Köztársaságban  mindenkinek   joga   van   a   gondolat,   a
        lelkiismeret és  a vallás  szabadságára. A  (2)  bekezdés  a
        "lelkiismereti meggyőződésre" is kiterjesztve állapítja  meg
        a   vallásszabadság   hagyományos    tartalmát :   a     hit
        (meggyőződés) szabadságát;  a  vallásgyakorlás  szabadságát,
        beleértve  a   negatív    vallásszabadságot,     vagyis    a
        meggyőződés   kinyilvánítása   mellőzéséhez  való  jogot;  s
        tartalmazza végül - noha  nem külön  szabályként,  hanem  az
        " együttesen "  és " nyilvánosan "   történő vallásgyakorlás
        szabadsága  révén  -  a  vallási  gyülekezési  és egyesülési
        szabadságot is.

        A három  elem közül  a vallásgyakorlás  joga (a  hagyományos
        kultusz-szabadság) a  legfontosabb; ez  áll a  legközelebb a
        többi   szabadságjoghoz    is,   sőt    e   tekintetben    a
        vallásszabadság a  kommunikációs alapjogok közé illeszkedik.
        Ezt  tudja   a  jog  a  legteljesebben  biztosítani;  sőt  a
        vallásszabadság más  összetevőit kifejező részjogoknak is ez
        szolgál  közös   nevezőjéül.  Pl.  magát  a  hit  (gondolat,
        meggyőződés)  szabadságát   is  a   kommunikáción  keresztül
        ragadja meg  az Alkotmány, mikor a vallásszabadság tartalmát
        a  vallás   szabad   megválasztásával   vagy   elfogadásával
        határozza meg.  Másfelől  viszont  az  Alkotmány  szerint  a
        vallás   gyakorlásának    szabadsága   a   vallás   kultikus
        cselekményekkel való  kinyilvánításán és  tanításán túlra is
        kiterjed      ("egyéb       módon...gyakorolhassa").       A
        vallásszabadságnak azt  az elemét,  hogy bárki  meggyőződése
        szerint  élhessen,   nyilvánvalóan  másként   kell   jogilag
        kezelni,   mint    a   klasszikus,   a   véleménynyilvánítás
        szabadságával rokon,  "vallásos  cselekmények,  szertartások
        végzése útján"  való vallásgyakorlást.  De a   lelkiismereti
        meggyőződés  megvalósítása   a  társadalmi   életben  egyben
        szimbolikus   kommunikáció   is,   amire   a   kommunikációs
        szabadságjogok jellemzői megfelelően alkalmazhatók.

        A vallásszabadság  tartalmának tisztázása érdekében meg kell
        vizsgálni viszonyát más alapjogokhoz, különös tekintettel az
        alanyi    jogok     korlátjaira   illetve     az    objektív
        intézményvédelemre.

        Az Alkotmány 60.§ (1) bekezdése együtt mondja ki a gondolat,
        a lelkiismeret  és a  vallás szabadságát.  A (2) bekezdéstől
        kezdve azonban az Alkotmány a gondolatszabadságról többé nem
        rendelkezik,  hanem   a  lelkiismereti   és  vallásszabadság
        tartalmát állapítja  meg. A  gondolat  megnyilvánulására  az
        Alkotmánybíróság szerint a véleménynyilvánítási szabadságról
        szóló 61.§  vonatkozik. A  60.§  a  különös  szabályozás  az
        általános 61.§-hoz  képest, ahogy  a  lelkiismereti  illetve
        vallásszabadság is  a gondolatszabadság  sajátos területe. A
        határozat a  továbbiakban ezért a gondolatszabadsággal külön
        nem  foglalkozik,   hanem  -   tárgyának  megfelelően   -  a
        vallásszabadságról   szól;    megállapításai    azonban    a
        lelkiismereti  meggyőződésre   is  vonatkoznak,   hacsak   a
        különbségekre nem utal kifejezetten.

        a) A vallásszabadság és az emberi méltósághoz való jog

        Az emberi  méltósághoz való  jognak az  Alkotmánybíróság két
        aspektusát fejtette  ki. Egyrészt az emberi méltósághoz való
        jogot -  az élethez és a jogképességhez való joggal együtt -
        az  ember   jogállását  meghatározó   jognak  tekinti.  (Ld.
        64/1991.(XII.17.)AB határozat.) Másrészt az Alkotmánybíróság
        állandó gyakorlata - a 8/1990. (IV. 25.)AB határozattól kezdve
        -  az   emberi  méltósághoz   való  jogot   mint  "általános
        személyiségi jogot"  fogja fel,  amely  magában  foglalja  a
        személyiség  szabad   kibontakoztatásához  való   jogot.  Az
        Alkotmánybíróság továbbá  a lelkiismereti  szabadság jogát a
        64/1991.(XII.17.)AB  határozat   összefüggésében  szintén  a
        személyiség  integritásához  való  jogként  értelmezte.  (Az
        állam  nem   kényszeríthet  senkit  olyan  helyzetbe,  amely
        meghasonlásba     vinné      önmagával,      azaz      amely
        összeegyeztethetetlen a  személyiségét meghatározó  valamely
        lényeges meggyőződésével.)  A lelkiismereti  szabadság és  a
        vallásszabadság külön is nevesített joga azt ismeri el, hogy
        a lelkiismereti  meggyőződés, s  ezen belül  adott esetben a
        vallás az  emberi minőség  része, szabadságuk  a személyiség
        szabad kibontakozásához való jog érvényesülésének feltétele.

        Maga az  emberi személyiség a jog számára érinthetetlen (ezt
        fejezi  ki   az  emberi  élethez  és  méltósághoz  való  jog
        korlátozhatatlan volta),  a jog  csakis a  külső  feltételek
        biztosításával segítheti  az autonómiát. Ezért a gondolat, a
        lelkiismeret és  a vallásos  hit (meggyőződés) szabadságához
        való jogból  önmagában -  ha ti. a vallás gyakorlásához való
        jogot most  nem  vesszük  figyelembe  -  az  államnak  az  a
        kötelessége  következik,   hogy  az   állam  nem  ítélkezhet
        vallásos     hit      vagy     lelkiismereti     meggyőződés
        igazságtartalmáról. Ezt  az Alkotmány - történeti okból - ma
        csak  a   tudomány   szabadsága   tekintetében   mondja   ki
        kifejezetten (70/G. § (2) bekezdés),  de az Alkotmánybíróság
        szerint ugyanilyen  tartózkodási kötelezettség  háramlik  az
        államra a vallásszabadsághoz való jogból is.

        A vallásszabadság  szoros összefüggését  az emberi  méltóság
        jogával  akkor   is  figyelembe   kell   venni,   amikor   a
        vallásszabadság     másik      két     összetevőjéről,     a
        vallásgyakorlásról,   illetve    a   meggyőződés    szerinti
        cselekvésről van szó. Az általános személyiségi jogból folyó
        cselekvési szabadságnak  különös súlyt  ad, ha a személyiség
        lényegét érintő  lelkiismereti vagy  vallási  meggyőződésből
        fakad a cselekedet. (Ezt ismeri el pl. a fegyveres szolgálat
        megtagadásához való jog.)

        b) A  vallásszabadság és a véleménynyilvánítás szabadságához
        való jog

        A vallásszabadság  kiemelt védelme  a fentieken túl abból is
        következik,   hogy    a   vallásgyakorlás    joga    és    a
        véleménynyilvánítás   szabadsága   szorosan   összefügg.   A
        30/1992.(V.26.)AB határozat a gondolat- és vallásszabadságot
        is a kommunikációs alapjogokhoz sorolta. E jogok "anyajoga",
        a    véleménynyilvánítási     szabadság     az     alapjogok
        hierarchiájában      az       Alkotmánybíróság       szerint
        megkülönböztetett helyet  foglal el.  Az  idézett  határozat
        kimondta, hogy  "a véleményszabadságot korlátozó törvényeket
        megszorítóan kell  értelmezni". Értelemszerűen vonatkozik ez
        a vallásszabadságot korlátozó törvényekre is.

        A gondolat-  és vallásszabadságra  a jog  akkor képes hatást
        gyakorolni,  ha   a  gondolat   vagy  a   belső  meggyőződés
        megnyilvánul. Ez a megnyilvánulás a vallás gyakorlása. Még a
        "vallás   vagy    más   lelkiismereti   meggyőződés   szabad
        megválasztását  vagy   elfogadását"  (Alkotmány   60.§   (1)
        bekezdés első fordulata) is csak azon keresztül tudja védeni
        az  állam,  hogy  az  eszmék  szabad  áramlását  biztosítja.
        Egyrészt    a    gondolat-,    a    lelkiismereti    és    a
        vallásszabadsághoz  való  jog  természete,  másrészt  a  jog
        lehetőségei folytán  is, az  állam  kompetenciája  csakis  a
        meggyőződést   alakító    illetve   kifejező   kommunikációs
        folyamatra  korlátozódhat.   Az  állam   e  helyzetéből   is
        következik semlegessége.

        A   30/1992.(V.26.)AB    határozat    szerint    a    szabad
        véleménynyilvánításhoz való  jog a véleményt annak érték- és
        igazságtartalmára  tekintet  nélkül  védi.  Az  Alkotmány  a
        szabad kommunikációt - az egyéni magatartást és a társadalmi
        folyamatot - biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a
        szabad  véleménynyilvánítás   alapjoga.  Mindez  érvényes  a
        vallásszabadságra  is.  A  vallásszabadságnak  szintén  csak
        "külső korlátjai" lehetnek.

        c) Az egyház elválasztása az államtól

        Az  állam  vallási  semlegességét  kifejezetten  előírja  és
        garantálja az  Alkotmány 60.§ (3) bekezdése, amely szerint a
        Magyar Köztársaságban  az  egyház  az  államtól  elválasztva
        működik.

        Az elválasztás  elvéből az  következik, hogy az állam sem az
        egyházakkal, sem valamelyik egyházzal nem kapcsolódhat össze
        intézményesen; hogy  az állam  nem azonosítja magát egyetlen
        egyház tanításával sem; továbbá, hogy az állam nem avatkozik
        be az  egyházak belső  ügyeibe, és  különösen nem  foglalhat
        állást hitbéli  igazságok kérdésében. Mindebből következik -
        ami másrészről az Alkotmány 70/A. §-ából is folyik -, hogy az
        államnak az  egyházakat egyenlőkként kell kezelnie. Mivel az
        állam éppen  azokban a  tartalmi kérdésekben  nem  foglalhat
        állást, amelyek  a vallást  vallássá teszik,  a vallásról és
        egyházról  csak   elvont,  minden   vallásra  vagy  egyházra
        egyaránt  alkalmazható  keretszabályokat  alkothat,  amelyek
        révén ezek  a semleges  jogrendbe illeszkednek,  s  tartalmi
        kérdésekben a  vallások  és  egyházak  önértelmezésére  kell
        hagyatkoznia. Ezért a vallásszabadságnak csakis nem-vallási,
        s így  nem specifikus, hanem mindenkire, illetve bármely más
        késztetésből fakadó,  de  hasonló  cselekvésre  is  érvényes
        korlátjai lehetnek.

        Éppen a  semleges és  általános jogszabályi keretek révén az
        állam  és   egyház  szétválasztása   a  lehető  legteljesebb
        vallásszabadságot biztosítja.

        Az  egyház   elválasztása  az  államtól  másrészt  semmilyen
        befolyással nincs  az államnak arra a kötelességére, hogy az
        Alkotmány  60.§-a   alapján   a   pozitív   és   a   negatív
        vallásszabadságot megkülönböztetés nélkül kell biztosítania.
        A pozitív  és a negatív vallásszabadság egyenrangú: az állam
        egyiket sem  tekintheti alapesetnek, amelyhez képest a másik
        kivétel. Abból,  hogy az  állam maga semleges, nem a negatív
        vallásszabadság,  s   még  kevésbé   a  vallási  közömbösség
        támogatása következik.  Az állam  megszegi a vallásszabadság
        jogából rá háramló kötelezettségét, ha nem azon munkálkodik,
        hogy mindenki számára a tudatos választás legyen lehetséges.

        Az állam  és egyház  elválasztása egymástól  nem jelenti azt
        sem, hogy  a vallás és az egyház sajátosságait az államnak a
        törvényhozás  során   figyelmen  kívül   kell  hagynia.   Az
        Alkotmányból csak  a  vallásszabadság  olyan  korlátozásának
        tilalma   következik,    amely    kizárólag    a    vallásos
        meggyőződésre, illetve a vallásgyakorlásra vonatkozik. Nincs
        azonban akadálya  annak, hogy  a jogalkotó  a vallás  és  az
        egyházak sajátosságait  figyelembe véve alkossa meg azokat a
        jogszabályokat, amelyek  a  vallásszabadság  alapvető  jogát
        érvényre juttatják.

        Az egyház  az adott  vallás és  az állami  jog  számára  nem
        ugyanaz. A semleges állam nem követheti a különböző vallások
        egyház-felfogásait.  Tekintettel   lehet  viszont  mindarra,
        amiben  a  vallási  közösségek  és  az  egyházak  általában,
        történelmüket és  társadalmi szerepüket illetően különböznek
        az  Alkotmány   alapján  létrehozható  (3.§,  63.§, 70/C. §)
        társadalmi          szervezetektől,          egyesületektől,
        érdekképviseletektől. Az  Alkotmány azt  biztosítja, hogy  a
        vallási közösségek  - az egyesülési jog alapján létrehozható
        szervezeti formák  mellett -  szabad  elhatározásuk  szerint
        igénybe  vehetik   az   állami   jog   által   "egyház"-ként
        meghatározott jogi formát is. Az állam e jogintézménnyel van
        tekintettel az  egyházak sajátosságaira,  és teszi lehetővé,
        hogy a  jogrendbe  sajátos  minőségükben  illeszkedjenek.  A
        vallási  közösség   az  általa  választott  jogi  szervezeti
        formának megfelelő  jogállást  nyeri  el;  vallási  közösség
        voltából   fakadó   sajátosságait   ennek   keretei   között
        érvényesítheti.

        Az   állam    és   az    egyház    elválasztásának    módja,
        következetessége,   szigorúsága    minden   ország   sajátos
        történelmi körülményei szerint alakul. Az Alkotmány 60.§ (3)
        bekezdése mai  értelme nem választható el sem az egyházaknak
        a magyar  történelemben betöltött  szerepétől  (beleértve  a
        szekularizáció  lefolyását   is),  sem  jelenkori  tényleges
        működésüktől,  sem   a   folyó   társadalmi   átalakulástól.
        Általános jelenség,  hogy számos,  egykor egyházi  feladat -
        pl. iskolai  oktatás, betegápolás,  szegények segítése  - az
        állam  kötelességévé   vált,  az  egyházak  viszont  szintén
        fenntartották e  tevékenységüket. Ezeken  a  területeken  az
        elválasztás nem  ellentétes az  együttműködéssel,  még ha ez
        rigorózus  garanciák   között   is   folyik.   Az   egyházak
        egyenlőkként való  kezelése szintén  nem zárja  ki az  egyes
        egyházak tényleges társadalmi szerepének figyelembevételét.

        d) Az  állam kötelessége  az  alapvető  jogok  "tiszteletben
        tartására és  védelmére"  (Alkotmány  8.§  (1)  bekezdés)  a
        vallásszabadsággal kapcsolatban  sem merül  ki  abban,  hogy
        tartózkodik   az    egyéni   jogok    megsértésétől,   hanem
        gondoskodnia   kell   a   vallásszabadság   érvényesüléséhez
        szükséges   feltételekről,    azaz   a    vallásszabadsággal
        kapcsolatos értékek  és élethelyzetek  védelméről az  egyéni
        igényektől függetlenül is. (64/1991.(XII.17.)AB határozat.)

        Az állam  semlegessége  a  vallásszabadsághoz   való  joggal
        kapcsolatban   nem    tétlenséget   jelent.    Az   államnak
        kötelessége, hogy  a  vallásos  meggyőződés  kinyilvánítása,
        tanítása és  az  életvitelben  való  követése,  az  egyházak
        működése, s ugyanígy a vallás elutasítása, továbbá a vallási
        meggyőződésről   való    hallgatás   számára   olyan   teret
        biztosítson,  amelyben   a  különböző   felfogások  szabadon
        képződhetnek és  fejlődhetnek,  s  ezen  keresztül  lehetővé
        teszik  az   egyéni  meggyőződés   szabad  kialakítását.  Az
        államnak egyrészt ezt a szabad kommunikációs folyamatot kell
        biztosítania; ez  a kötelessége  a  gondolatszabadsághoz  és
        szabad  véleménynyilvánításhoz   való  jogból   is   adódik.
        Másrészt adott  esetben gondoskodnia kell más alapvető jogok
        védelméről a  vallásszabadsággal szemben  is. Végül magára a
        vallásszabadság jogára  vonatkozó pozitív  szabályozásra  is
        szükség lehet. Az államnak szabályozott kompromisszumot kell
        létrehoznia ott,  ahol eleve az állami szabályozás hoz létre
        olyan helyzetet,  amelyben  a  vallás  és  a  vallástalanság
        szabadsága  egymást   kölcsönösen  korlátozza.  Ilyen  "tér"
        például  a   kötelező  iskolai   oktatás   keretében   folyó
        világnézeti nevelés.

        2.  A   vallásszabadság  érvényesülése  a  kötelező  iskolai
        oktatás területén

        a) Az  Alkotmány kihirdetése  után az Országgyűlés -  a 60.§
        végrehajtásaként   -    megalkotta   a    lelkiismereti   és
        vallásszabadságról, valamint  az egyházakról szóló 1990. évi
        IV. törvényt.  E törvény  5.§-a kimondja,  hogy a  szülőnek,
        gyámnak joga  van ahhoz,  hogy a kiskorú gyermek erkölcsi és
        vallási   neveléséről    döntsön   és    arról   megfelelően
        gondoskodjék. A  17.§ szerint  egyházi jogi személy elláthat
        minden  olyan   nevelési-oktatási   tevékenységet,   amelyet
        törvény nem  tart fenn  kizárólagosan az  állam  számára.  E
        körben az  egyház intézményt  tarthat fenn.  Az állam  által
        fenntartott nevelési  és oktatási  intézményben    pedig  az
        egyház fakultatív tantárgyként vallásoktatást tarthat.

        Ezek a rendelkezések részben végrehajtják az Alkotmány 60.§-
        át, de  nem  elégségesek  az  államnak  a  vallásszabadságra
        vonatkozó kötelességeit  tekintve.  Magyarország  nemzetközi
        egyezményekben ennél többet vállalt.

        Az  Emberi   Jogok  Európai   Egyezménye   Első   kiegészítő
        jegyzőkönyve  2.   cikke  szerint   "Senkitől   sem   szabad
        megtagadni az  oktatáshoz való jogot. Az állam az oktatás és
        tanítás terén  vállalt feladatainak gyakorlása során köteles
        tiszteletben  tartani   a  szülők   vallási  és  világnézeti
        meggyőződésével összhangban lévő oktatáshoz való jogot".

        A Polgári  és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 18.
        cikk 4.  pontja szerint  az Egyezségokmányban részes államok
        kötelezik magukat  a szülők  és adott  esetben  a  törvényes
        gyámok  ama  szabadságának  tiszteletben  tartására,    hogy
        gyermekeik      vallásos   és   erkölcsi   nevelését   saját
        meggyőződésüknek  megfelelően   biztosítsák.   A   2.   cikk
        értelmében  a   részes  államok   kötelezik  magukat,   hogy
        gondoskodnak olyan  törvényhozási és  egyéb intézkedésekről,
        amelyek az Egyezségokmányban elismert jogok érvényesüléséhez
        szükségesek.

        A gyermek  jogairól szóló,  New Yorkban 1989. november 20-án
        kelt egyezmény  (kihirdette  az  1991.  évi  LXIV.  törvény)
        deklarálja a gyermek jogát a gondolat- és vallásszabadságra,
        és  elismeri   a  szülők   jogát  arra,   hogy  a  gyermeket
        érettségének    megfelelően    e    joga    érvényesítésében
        irányítsák.(14. cikk.)

        b) Az  állam az objektív intézményvédelem körében köteles az
        egyes alapjogok  megvalósításához szükséges  jogszabályi  és
        szervezeti feltételeket  úgy kialakítani,  hogy mind a többi
        alapjoggal  kapcsolatos,   mind  pedig   egyéb   alkotmányos
        feladataira  is   tekintettel  legyen   (64/1991.(XII.17.)AB
        határozat). Így  a vallásszabadság érvényesülési feltételeit
        egyeztetni  kell  azokkal  az  alapjogokkal,  amelyeknek  az
        iskolaügyben  szintén   érvényesülniük  kell.  Mindenekelőtt
        azzal, hogy  az  államnak  ingyenes  és  kötelező  általános
        iskolát kell  működtetnie (70/F. §); a  szülők,  gondviselők
        pedig   kötelesek    kiskorú    gyermekeik    taníttatásáról
        gondoskodni (70/J .§). A szülőket  megilleti az  a jog, hogy
        gyermekeik nevelését  megválasszák. (67.§  (2) bekezdés.) Az
        államnak tiszteletben  kell tartania  és támogatnia  kell  a
        tanszabadságot  és   a  tanítás   szabadságát.  (70/G. § (1)
        bekezdés.)

        Az "állami  iskola" illetve  az "egyházi  iskola" fogalmát a
        határozat a  vallásszabadság különböző  aspektusainak eleget
        tévő iskolatípusok megjelölésére használja. Az állami iskola
        ismérveinek  általában  azok  az  "állam  által  fenntartott
        nevelési és oktatási intézmények" felelnek meg, amelyeket az
        1990. évi  IV. törvény  szóhasználata  (17.§  (2)  bekezdés)
        megkülönböztet azoktól,  amelyekben  "egyházi  jogi  személy
        által  ellátott"  nevelési-oktatási  tevékenység  folyik.  A
        jelenlegi  helyzetben   az  "állami"  és  "egyházi"  iskolák
        alkotmányosan kívánatos szervezeti elkülönítése nem valósult
        meg   mindenütt.    Az   átmeneti   megoldások   előrelépést
        jelenthetnek a  teljes szervezeti  elkülönülés  irányába.  A
        határozat ennek  megfelelően az  "állami", illetve "egyházi"
        iskolát a  vallásszabadság jogából fakadó eltérő alkotmányos
        követelmények szerint  különbözteti meg.  Az "állami"  és az
        "egyházi" iskola  közötti különbség  az, hogy  bár mindkettő
        köteles  az   ismeretek  objektív,  toleráns  és  a  tanulók
        lelkiismereti szabadságát  tiszteletben tartó közvetítésére,
        az egyházi  iskola valamely vallás tanaival azonosul, míg az
        állami  iskola   ezt  nem   teheti  meg,  vallási  tanítások
        igazságáról nem  foglalhat állást,  azaz vallási kérdésekben
        semlegesnek kell  lennie. E  megkülönböztetés  szempontjából
        nincs  döntő  jelentősége  az  állam  és  az  önkormányzatok
        közötti feladatmegosztásnak;  mint ahogy  a  jelen  átmeneti
        helyzetben annak  sincs, hogy  az egyházi  iskolát  valamely
        egyház, egyesület  vagy más  tartja-e fenn.  Tehát ugyancsak
        nem  "állami   iskola"  az,  amelyet  ugyan  az  állam  vagy
        önkormányzat tart  fenn, de  amelyben  az  állam  vallásilag
        elkötelezett nevelést  engedélyezett; ha  a vallásos nevelés
        csupán egyes  osztályokban folyik,  ezekre nem vonatkozik az
        állami  iskola   vallási  semlegességének   követelménye.  A
        határozatban    az     "egyházi"    iskoláról    kifejtettek
        értelemszerűen vonatkoznak  minden olyan  iskolára, amelyben
        valamely  világnézetnek   elkötelezett  nevelés   folyik.  A
        határozat  az   ilyen  iskolákat   az  egyháziakkal   együtt
        "elkötelezett iskolának"  is nevezi, megkülönböztetve őket a
        "semleges" állami iskolától.

        Az államnak  vallási kérdésekben  semlegesnek  kell  lennie.
        Ezért az  állami iskolának  szintén semlegesnek kell lennie.
        Az állam  ugyanis ezekkel  a mindenki  számára  nyitva  álló
        iskolákkal valósítja  meg  a  művelődéshez  való  jogot,  és
        biztosítja az  iskolakötelezettség feltételét. A semlegesség
        azt követeli  meg, hogy  iskolái tantervét,  szervezetét  és
        felügyeletét az  állam úgy  alakítsa ki, hogy a tanulóknak a
        vallási illetve  világnézeti  információkat  és  ismereteket
        "tárgyilagosan, kritikusan és pluralista módon közvetítsék".
        Az állami  iskola nem  folytathat olyan  oktatást,  amely  a
        szülők  (és   a  gyermek)   meggyőződése   figyelmen   kívül
        hagyásának  minősülhetne.   (Ld.  az  Emberi  Jogok  Európai
        Bíróságának ítéletét  a Kjeldsen,  Busk, Madsen  és Pedersen
        ügyben, 1976  december 7.) Ezek a feltételek felelnek meg az
        állami iskolák  tekintetében annak a követelménynek, amelyet
        az  Alkotmánybíróság   a  monopolhelyzetben   lévő  országos
        közszolgálati  rádióra   és  televízióra  határozott  meg  a
        véleményszabadság érvényesülése érdekében. Az erre vonatkozó
        szervezeti    megoldások  ugyanis  akkor  alkotmányosak,  ha
        elvileg  képesek   biztosítani   a   társadalomban   meglévő
        vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű
        kifejezésre jutását (37/1992.(VI.10.)AB határozat).  Ezek az
        ismérvek az  állami iskolákra  is megfelelően  érvényesek. A
        semleges állami iskola tehát nem lehet elkötelezett egyetlen
        vallás vagy  világnézet  mellett  sem,  hanem  a  szabad  és
        megalapozott  választás   lehetőségét  kell   nyújtania.   A
        világnézeti  ismeretek  teljes körű, kiegyensúlyozott arányú
        és tárgyilagos tanításának az iskola működése egészében kell
        megvalósulnia.  Tárgyilagos  tanítás  esetén  az  állam  nem
        kényszeríthet  egyetlen   tanárt  sem   arra,   hogy   saját
        meggyőződését elhallgassa.

        A  semleges  állami  iskolával  azonban  az  állam  még  nem
        merítette   ki    kötelességét,   hogy    "gondoskodjék    a
        vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekről". A
        szülőknek  joguk   van  arra,   hogy  gyermekük  választásuk
        szerinti egyházi  iskolába járjon; s joguk van arra is, hogy
        ne kelljen vallási vagy lelkiismereti meggyőződésétől eltérő
        irányultságú  iskolába  járnia.  Erre  -  a  szülői  vezetés
        korlátjain belül - a gyermeknek is joga van.

        A  szülő   választási  jogának   az  állam  intézményvédelmi
        kötelezettsége felel meg. Az állam nem tagadhatja meg a jogi
        lehetőségét  annak,   hogy  akár   vallásos,  akár   ateista
        elkötelezettségű iskolák  jöjjenek létre; az ehhez szükséges
        jogszabályokat meg  kell  alkotnia.  Az  állam  azonban  nem
        köteles nem-semleges  iskolákat felállítani.  Ha viszont  az
        egyház vagy  a szülők  elkötelezett iskolát  alapítottak  és
        működtetnek, az állam támogatni köteles őket olyan arányban,
        amennyiben ezek  az intézmények  állami feladatot  vállaltak
        át; illetve  nem tagadhatja  meg az állam a támogatást akkor
        sem, ha  más, összehasonlítható, világnézetileg elkötelezett
        intézményt  már   támogat,  s  a  megkülönböztetésnek  nincs
        alkotmányos indoka.

        Ha nincs  is joga  a szülőnek  arra, hogy  az állam  a szülő
        kívánsága szerinti világnézetű iskolát nyisson, az a védelmi
        joga megvan, hogy ne legyen köteles vallási vagy világnézeti
        meggyőződésével  ellentétes  iskolába  járatni  a  gyerekét.
        Hasonlóképpen  ahhoz,   ahogy  azt   az  Alkotmánybíróság  a
        lelkiismereti  szabadsággal   kapcsolatban  kifejtette,   az
        államnak nemcsak  az ilyen  kényszertől  kell  tartózkodnia,
        hanem ésszerű  keretek között  az alternatív  magatartást is
        lehetővé kell  tennie. Nem  alkotmányellenes, ha  ez  utóbbi
        érdekében az,  aki lelkiismerete  szerint kíván  cselekedni,
        olyan   áldozatra    kényszerül,   amely   nem   aránytalan.
        (64/1991.(XII.17.)AB határozat.)

        Mindenfajta   elkötelezett    iskolának   a    lelkiismereti
        szabadságot  kielégítő   alternatívája  a   semleges  állami
        iskola. Bármely  meggyőződéssel is  semleges iskolába  járni
        sokkal  kisebb   lelkiismereti  terhet   jelent  (ha   teher
        egyáltalán), mint eltérő, sőt ellentétes elkötelezettségűbe.
        Azok  számára   tehát,   akik   nem   kívánnak   egy   adott
        elkötelezettségű iskolába  járni, az  államnak nem  csupán a
        jogi  lehetőséget  kell  megadnia  a  lelkiismeret  szerinti
        magatartásra,  hanem   ténylegesen  lehetővé   kell   tennie
        semleges állami iskola igénybevételét.

        c)  Sérti-e   ezeket  az  elveket  az  Etv.  azzal,  illetve
        alkotmányellenes mulasztás-e  az, hogy  nem biztosít  minden
        településen semleges állami iskolát?

        Az államnak  a fentiek  értelmében ott  is, ahol  az  eddigi
        iskola épületét  (vagy az  iskolák nagyobb  részét)  egyházi
        tulajdonba adja,  azok számára,  akik nem  kívánnak  egyházi
        iskolába járni
        -  tényleges  alternatívát  kell  biztosítania  azzal,  hogy
        semleges iskola látogatását lehetővé teszi,
        - e  semleges iskola  igénybevétele nem  jelenthet  számukra
        aránytalan terhet.

        E feladatát azonban az állam nem láthatja el úgy, hogy azzal
        az egyházi  iskolát választók vallásszabadságát sérti. Mivel
        az egyházi  ingatlanok  tulajdonba  adása  a  funkcionalitás
        elvén  nyugszik,   az  épület  a  vallásgyakorlás  tényleges
        igényeit elégíti  ki; az  adott  esetben  többnyire  egyházi
        iskola  váltja   föl  az  állami  iskolát.  Nem  az  egyházi
        tulajdonba adás  törvényi megtiltása,  s ezáltal  a vallásos
        nevelést  kívánók  alapvető  jogának  korlátozása  tehát  az
        alkotmányos megoldás,  hanem az  állam pozitív cselekvése az
        egyházi iskolát  elutasító szülők és gyermekek lelkiismereti
        és vallásszabadságának  biztosítására. (Jogkorlátozás  akkor
        lenne elfogadható,  ha ez  akár a  pozitív, akár  a  negatív
        vallásszabadság érvényesüléséhez  elkerülhetetlen lenne.  Az
        állam azonban  mindig képes  semleges iskolát  rendelkezésre
        bocsátani.)

        Az eddigi  állami iskola  épületének  átadása  az  egyháznak
        iskola  céljára   jogilag  nem   a  semleges  állami  iskola
        megszüntetését  jelenti.   Az  1991.  évi  XX.  törvény  (az
        önkormányzati hatásköri törvény) 100.§ (2) bekezdése szerint
        a helyi önkormányzat a kötelező feladatot ellátó intézményét
        akkor  szüntetheti   meg,  szervezheti   át,  ha   az  adott
        tevékenységről,   szolgáltatásról    továbbra   is    azonos
        színvonalon gondoskodik.  Az Etv.  2.§ (1) bekezdése szerint
        pedig az  ingatlanátadás az  egyház  tényleges  tevékenysége
        szerint szükséges  mértékben és  időben történik, figyelembe
        véve az  állami, a helyi önkormányzati feladatok ellátásához
        nélkülözhetetlen tárgyi  feltételeket és  a  költségvetésből
        juttatott pénzügyi fedezetet.

        Mindkét  törvényi   rendelkezés  azt   biztosítja,  hogy  az
        ingatlanátadás   folytán   az   önkormányzati   feladat   ne
        szenvedjen  csorbát.  Az  Alkotmánybíróság  rámutat  azonban
        arra, hogy funkciómegőrzés az iskola egyházi iskolaként való
        tovább-működésével nem  teljesülhet.  Az  iskola  nem  lehet
        semleges  és   vallásos   szellemű   egyszerre;   hiszen   a
        világnézeti nevelés mindkét féle iskola  - minden  iskola  -
        lényegéhez tartozik. Ezért az iskolaügyben a tulajdonba adás
        fent idézett törvényi feltételein túl a csereingatlanra és a
        kártalanításra jogot  adó rendelkezések jelentik a garanciát
        a semleges  állami iskola további működésére. Az állam és az
        önkormányzat éppen úgy köteles gondoskodni a semleges állami
        iskolát választó  gyermekek iskoláztatásáról,  mint ahogy az
        ingatlanátadás nélkül  is köteles  lenne, még akkor is, ha a
        tanulók létszáma alacsony.

        Az, hogy  az egyházi  iskolát választók számára az állam nem
        köteles  iskolát  létesíteni  vagy  működtetni,  az  egyházi
        iskolát  elutasítók  számára  azonban  állami  iskolát  kell
        rendelkezésre bocsátania,  még nem elégíti ki teljesen azt a
        követelményt, hogy  a semleges  iskolát választóktól várható
        el kisebb  áldozat. Maga  a semleges  iskola látogatása  sem
        jelenthet az  e jogukkal  élőknek aránytalan  terhet. Csak a
        konkrét  eset  körülményei  alapján  dönthető  el,  hogy  mi
        minősül aránytalan tehernek.

        Az Etv.  a tárgyához tartozó körben elegendő garanciát nyújt
        arra, hogy az egyház részére történő ingatlanátadások - ha a
        törvényt betartják - ne sértsék az egyházi iskolát elutasító
        szülők  és  gyermekek  vallásszabadsághoz  és  lelkiismereti
        szabadsághoz való  jogát. Az  Alkotmánybíróság ezért az Etv.
        alkotmányellenességének  ez   okból   való   megállapítására
        irányuló indítványt elutasítja.

                                     B)

                                    II.

        Az indítványok  azt állítják,  hogy az  Etv.  ellentétes  az
        Alkotmány  60.§  (4)  bekezdésével,  mert  nem  a  jelenlévő
        képviselők  kétharmadának   szavazatával   hozták   meg.   A
        kétharmados  többség   az  indítványozók   szerint  nem   "a
        lelkiismereti   és   vallásszabadságról    szóló    törvény"
        elnevezésű törvény  meghozására, hanem  a  lelkiismereti  és
        vallásszabadságra  mint  törvényhozási  tárgyra  vonatkozik,
        amely  magába   foglalja  a  vallásszabadság  intézményeivel
        kapcsolatos szabályozást.  Mivel az  Etv. "a vallásszabadság
        intézményi keretének vagyoni viszonyait alapvetően és azokat
        hosszú évtizedekre  meghatározóan  rendezi",  elfogadása  az
        indítványozók szerint kétharmados többséget igényelt volna.

        1.  Az   Alkotmánynak  az   1989.   évi   XXXI.   törvénnyel
        megállapított szövege  bevezette az "alkotmányerejű törvény"
        fogalmát. Az  1989. október  23-án hatályba lépett Alkotmány
        24.§    (3)     bekezdése    értelmében     az     Alkotmány
        megváltoztatásához,  az   Alkotmányban  meghatározott  egyes
        döntések meghozatalához, továbbá az alkotmányerejű törvények
        megalkotásához az  országgyűlési képviselők  kétharmadának a
        szavazata szükséges.  A 8.§  (2) bekezdése  szerint alapvető
        jogokra és  kötelességekre vonatkozó  szabályokat  kizárólag
        alkotmányerejű  törvény   állapíthat  meg.   Mint  az  akkor
        hatályos normaszövegből is kitűnik, e törvények meghozásának
        formai feltételeit  tekintve nem volt különbség az Alkotmány
        és az  alkotmányerejű törvények között. Sőt, tartalmilag, az
        1989. évi XXXI. törvény indokolása szerint az alkotmányerejű
        törvények "az  Alkotmánnyal együtt  alkotják a magyar közjog
        jogszabályanyagának legfelsőbb  szintjét". Az alkotmányerejű
        törvény az  Alkotmány "tehermentesítését"  szolgálja  azzal,
        hogy nem  terheli az Alkotmányt államjogi szempontból fontos
        részletszabályokkal. Az  Alkotmánybíróság  4/1990.(III.4.)AB
        határozatával, az  akkor hatályos  Alkotmány  koncepciójának
        megfelelően kimondta, hogy az alkotmányerejű törvénnyel való
        szabályozás   követelménye   arra   való   tekintet   nélkül
        érvényesül, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre nézve
        milyen jellegű  szabályról van  szó; nem  lehet e  szabályok
        "iránya  "  vagy  "jellege"  szerint  különbséget  tenni  az
        "egyszerű"  illetve   az  alkotmányerejű   törvénnyel   való
        szabályozás között: az utóbbi minden esetben kötelező.

        1990 júniusában azonban az Alkotmányt módosító 1990. évi XL.
        törvénnyel a  helyzet alapvetően  megváltozott. Megszűnt  az
        alkotmányerejű törvény  kategóriája. Az  Alkotmány új, ma is
        hatályos 8.§  (2) bekezdése  szerint az  alapvető jogokra és
        kötelességekre vonatkozó  szabályokat törvény állapítja meg.
        Megszűnt  az   alapvető  jogok  minősített  törvénnyel  való
        szabályozásának kizárólagossága  is. Egyes  alapjogok  azóta
        egyszerű többséggel  elfogadott  törvénnyel  szabályozhatók.
        Számos alapvető jog esetében viszont az a rendelkezés lépett
        a kizárólag alkotmányerejű törvénnyel lehetséges szabályozás
        helyébe, hogy  az adott  alkotmányi szakaszban  szabályozott
        jogról vagy  kötelezettségről,  illetve  intézményről  szóló
        törvény elfogadásához  a jelenlévő  országgyűlési képviselők
        kétharmadának szavazata szükséges.

        A  hatályos   rendszer   elvileg   különbözik   a   korábbi,
        alkotmányerejű   törvényeket    ismerő    rendszertől.    Az
        alkotmányerejű törvények  valamennyi alapvető jogra, továbbá
        ezek     bármely     szabályozására     a     kizárólagosság
        kötelezettségével   vonatkoztak.    Az   Alkotmány   és   az
        alkotmányerejű  törvények   egyfelől,  illetve  az  egyszerű
        többséggel elfogadható  törvények másfelől,  tartalmilag  és
        formailag is tiszta hierarchikus rendet alkottak.

        Amióta  azonban  a  hatályos  Alkotmány  egyes  alapjogokról
        hozandó  törvényekre   kétharmados  többséget  írt  elő,  az
        alkotmányos alapjogok  között  többféle,  egymást  nem  fedő
        fontossági  rend   is   megállapítható.   Nem   szerepel   a
        minősített  törvények   között  a   legfontosabb   alapjogok
        szabályozása: sem  az élethez  és az emberi méltósághoz való
        jog,  sem  a  jogképesség,  sem  a  személyes  szabadság  és
        biztonság - köztük a szabadságtól való megfosztás - alapvető
        garanciái. Hiányzik  közülük a bírósági eljáráshoz, valamint
        a jogorvoslathoz  való jog;  ugyanígy  hiányoznak  az  elemi
        büntetőjogi biztosítékok:  az ártatlanság vélelme, a védelem
        joga, a  nullum crimen  és nulla  poena sine  lege elve  is,
        továbbá nem  tartozik közéjük  a tulajdonjog sem. Mindezek a
        jogok tehát egyszerű többséggel szabályozhatók. Az Alkotmány
        8.§ (4)  bekezdésében különleges  garanciával  (azzal,  hogy
        gyakorlásuk   szükségállapot    idején   sem   korlátozható)
        megkülönböztetett  jogok  közül  is  csupán  háromhoz  járul
        kétharmados törvény  (vallásszabadság,  nemzeti  és  etnikai
        kisebbségek jogai,  állampolgárság  -  60,  68,  69.§),  míg
        többségükhöz elég  az egyszerű  többséggel meghozott törvény
        (54-56.§,  57.§  (2)-(4)  bekezdés,  66.,  67.,  70/E. §). A
        jelenlegi kétharmados  kiemelés nem  állapít  meg  tehát  az
        alapjogok között  elvileg megalapozott  hierarchiát; pusztán
        politikai  fontosságukat   jelzi  az   alkotmánymódosításban
        megállapodó politikai erők számára.

        A fent  vázolt  elvi  változás  miatt  nem  alkalmazható  az
        Alkotmánybíróságnak    az     alkotmányerejű    törvényekkel
        kapcsolatban   kifejtett   álláspontja   (4/1990.(III.4.)AB,
        5/1990.(IV.9.)AB határozatok)  a hatályos  Alkotmány szerint
        kétharmados többséget kívánó törvényekre.

        2. Az  Alkotmány 60.§ (4) bekezdése szerint "a lelkiismereti
        és  vallásszabadságról   szóló   törvény   elfogadásához   a
        jelenlévő országgyűlési  képviselők kétharmadának  szavazata
        szükséges". Az  Alkotmány szóhasználata minden "kétharmados"
        előírásnál  azonos,   azaz   az   illető   alapjogról   vagy
        intézményről  szóló   törvény  elfogadásához   írja  elő   a
        minősített  többséget.   Ez   a   megfogalmazás   lényegesen
        különbözik az  Alkotmány 8.§  (2)  bekezdésének  szövegétől,
        amely  szerint   "az  alapvető   jogokra  és  kötelességekre
        vonatkozó  szabályokat   törvény   állapítja   meg".   Tehát
        nyelvtani értelmezéssel  nem lehet arra az eredményre jutni,
        hogy "a  vallásszabadságra vonatkozó  szabályokat" állapítja
        meg  kétharmados   törvény,  azaz   a  vallásszabadság  mint
        törvényhozási    tárgy     csak    minősített     többséggel
        szabályozható.

        Az Országgyűlés természetesen maga határozza meg, hogy miről
        alkot törvényt.  Alkotmányossági kérdés  csak az lehet, hogy
        milyen tárgyban  írja elő  az Alkotmány  a törvényi szintet,
        illetve a minősített többséggel hozott törvényt.

        Az Alkotmánybíróság  64/1991.(XII.17.)AB határozata  szerint
        az alapjog nem minden vonatkozásában törvényhozási tárgy. Az
        Alkotmánybíróság  megállapította,   hogy  "nem   mindenfajta
        összefüggés az  alapjogokkal követeli  meg a törvényi szintű
        szabályozást. Valamely  alapjog tartalmának meghatározása és
        lényeges  garanciáinak   megállapítása   csakis   törvényben
        történhet, törvény  kell továbbá  az  alapjog  közvetlen  és
        jelentős korlátozásához  is. Közvetett és távoli összefüggés
        esetében azonban  elegendő a  rendeleti szint is. Ha nem így
        lenne, mindent  törvényben kellene  szabályozni."  Ebből  az
        Alkotmánybíróság  azt  a  következtetést  is  levonta,  hogy
        "mindig csak  a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy
        - az  alapjoggal való  kapcsolata intenzitásától  függően  -
        törvénybe kell-e foglalni vagy sem".

        Nyilvánvaló, hogy  a  kétharmados  törvényre  sem  tartozhat
        kötelezően  több,   mint  általában  a  törvényre,  azaz  az
        érintett  alapjog   tartalma,  lényeges  garanciái,  illetve
        közvetlen és  jelentős korlátozása.  Kérdés azonban,  hogy e
        jogok  esetében   mindent   minősített   törvénnyel   kell-e
        szabályozni, amihez  az Alkotmány egyébként törvényi szintet
        követel meg.

        Az Alkotmány  egyes esetekben nem csupán azt mondja ki, hogy
        az illető  alapjogról szóló  törvényt a jelenlévő képviselők
        kétharmadának szavazatával  kell elfogadni,  hanem külön  is
        megnevez az  illető  alapjoggal  összefüggő  egyes  témákat,
        amelyekről kétharmados  törvényt kell  hozni. Így a 61.§ (3)
        bekezdése  szerint   a  sajtószabadságról   szóló   törvényt
        minősített  többséggel   kell  megalkotni.  A  (4)  bekezdés
        azonban meghatároz négy tárgyat a tömegkommunikáció köréből,
        amelyhez szintén  kétharmados törvényt  követel meg. Hasonló
        technikai  megoldás  található  az  államszervezetet  érintő
        kétharmados  előírások   között  is.   "A   fegyveres   erők
        feladatairól és  a rájuk  vonatkozó  részletes  szabályokról
        szóló   törvény",    ugyanígy   "a    rendőrségről   és    a
        nemzetbiztonsági   tevékenységgel    összefüggő    részletes
        szabályokról szóló törvény" kétharmados (40/A. §.). Ugyanígy
        kétharmados többség  szükséges az  egyesülési  jogról  szóló
        törvény elfogadásához  (63.§). A 40/B. § (4) bekezdése mégis
        külön  rendelkezik   arról,  hogy  a  fegyveres  erők  és  a
        rendőrség  tényleges   állományú  tagjainak   pártban   való
        tevékenysége    csak    minősített    többségű    törvénnyel
        korlátozható.

        Ha az  illető  alapjogok  szabályozásának  a  törvényhozásra
        tartozó  része  a  maga  összességében  kétharmados  törvény
        tárgya  lenne,  nem  volna  értelme  az  említett  résztémák
        minősített  szintre  emelésének.  Például  a  sajtószabadság
        nemcsak a  nyomtatott sajtóra vonatkozik, hanem a rádióra és
        televízióra is. Nem lehet vitás, hogy a szervezeti garanciák
        is  azok   közé  a   "lényeges  garanciák"  közé  tartoznak,
        amelyeket törvényben (legalább egyszerű többségű törvényben)
        kell szabályozni  az egész  sajtóra nézve, de ezekből csak a
        (4) bekezdésben  említettek tartoznak kötelezően kétharmados
        törvényre.  Ha   a  fegyveres  erők  kétharmados  "részletes
        szabályai" valóban  minden, törvényre tartozó részletkérdést
        felölelnének -  márpedig a  hivatásos állomány pártpolitikai
        tevékenysége törvényben  szabályozandó  -,  nem  kellene  az
        Alkotmánynak  külön   előírnia,  hogy  ennek  korlátozásához
        kétharmados többség  kell. Ugyancsak nem kellene kétharmados
        többséget  előírni   ehhez  a   szabályhoz,  ha   a   pártok
        működéséről   szóló   törvény   kétharmadossága,   vagy   az
        egyesülési   jogról   szóló   törvény   kétharmadossága   az
        egyesülési   jogra   vonatkozó   összes   törvényi   szintet
        megkövetelő szabályra kiterjedne.

        Az  Alkotmány   szövegéből  és   szerkezetéből   tehát   nem
        következik,  hogy   csakis  kétharmados  törvénnyel  lehetne
        rendelkezni azon alapjogok minden vonatkozásáról, amelyekről
        szóló törvényhez az Alkotmány minősített többséget ír elő.

        Nem  támogatja   ezt  a   nézetet   a   minősített   többség
        funkciójának vizsgálata  sem. Mind az alkotmányerejű törvény
        feltétlen megkövetelése  minden,  az  alapjogokra  vonatkozó
        szabályozáshoz,     mind     a     jelenlegi,     nemzetközi
        összehasonlításban is  példátlan számú  minősített  többségű
        törvény a  rendszerváltás sajátos  politikai  körülményeiben
        gyökerezett. A  hatályos Alkotmány kifejezi azt a szándékot,
        hogy bizonyos  alapintézmények és bizonyos - főleg politikai
        - alapjogok szabályozása széleskörű megegyezéssel történjék.
        Ez  a   cél  megvalósul,   ha  -   az  Alkotmány  szövegének
        megfelelően -  az illető  intézményről vagy alapjogról szóló
        törvényt  kétharmados   szavazataránnyal  fogadják   el.   A
        parlamentarizmus  lényegével  ellenkezne  azonban  az  olyan
        értelmezés, amely  kizárná az egyszerű többséget abból, hogy
        az illető  alapjogokra vonatkozóan - a kétharmados törvényre
        tartozó  koncepcionális   kérdéseken   kívül   -   politikai
        elképzeléseinek  megfelelően  rendelkezzék:  végrehajtásukat
        szabályozza,   további   garanciákat   építsen   ki,   saját
        koncepciója  szerint   igazítsa  érvényesülésüket  az  adott
        körülményekhez.  Az   alapjogok  védelme   és  érvényesülése
        szenvedne a  parlamentáris elveken  nyugvó Alkotmány alapján
        megindokolhatatlan  korlátozást,   ha  minden   változás  és
        továbbfejlesztés, illetőleg  a szabályozási  koncepciót  nem
        meghatározó részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve.
        Hiszen a  garanciák bővítésének adott módja is ellenkezhet a
        kisebbség politikai érdekeivel vagy az illető jogról vallott
        nézeteivel. Az  Alkotmánybíróság  emlékeztet  arra,  hogy  a
        parlamentáris  rendszer   működőképességét,  ezen  belül  az
        Országgyűlés döntéshozatali  képességének  megőrzését  és  a
        szilárd és  hatékony kormányzást már eddigi gyakorlatában is
        ügydöntőnek  tekintette   (3/1991.(II.7.)AB  határozat).  Az
        önkormányzatokról   szóló    törvény   tartalmával   és   az
        önkormányzati alapjogok korlátozásával kapcsolatban pedig az
        Alkotmánybíróság  gyakorlata   úgy  szilárdult   meg,   hogy
        különböztet a  kétharmados törvényre  tartozó, a szabályozás
        irányát meghatározó  szabályok és  az azokkal nem ellentétes
        részletszabályok között, s csak az előbbiekre nézve követeli
        meg a minősített többséget.
        (Lásd alább a IV. pontban.)

        A kérdést  véglegesen nem  oldja meg  az, ha az Országgyűlés
        esetenként  határoz   arról,  mit  vesz  fel  a  kétharmados
        többségű törvénybe.  Ha ugyanis  egyszerű többség  dönti  el
        ezt, azok,  akik szerint kétharmados törvényt kellene hozni,
        az  Alkotmánybíróság   értelmezését  kérik;  ha  kétharmados
        szavazatarány kellene  ehhez a döntéshez, vita esetén ez nem
        jönne létre. Parlamenti képviselőcsoportok több indítványban
        kérték már  az Alkotmánybíróságtól az Alkotmány értelmezését
        a tekintetben, hogy   az  illető   alapjogról  szóló  minden
        törvényi rendelkezés,  vagy csupán  az arról  szóló  törvény
        kétharmados-e; s  ezen kívül számos indítvány állította egy-
        egy törvény  alkotmányellenességét azon  az alapon,  hogy az
        illető  törvényt   minősített   többséggel   kellett   volna
        meghozni.

        Az  Országgyűlés   ezeket  a  vitákat  alkotmánymódosítással
        döntheti el.  A  másik  lehetőség  az  Alkotmány  mindenkire
        kötelező értelmezése,  amely az  Alkotmánybíróság hatásköre.
        Az  Alkotmánybíróság   határozatban  értelmezte,   hogy  "az
        alapvető  jogokra  és  kötelességekre  vonatkozó  szabályok"
        közül mely  ismérvek alapján  kell megkülönböztetni  azokat,
        amelyeket  az   Alkotmány  8.§   (2)  bekezdése   értelmében
        törvényben    kell     megállapítani    (64/1991.(XII.17.)AB
        határozat). Hasonló  értelmezésre van szükség és lehetőség a
        minősített,  illetve   az  egyszerű   többséggel  elfogadott
        törvényben meghatározandó rendelkezések elkülönítésére.

        Az Alkotmánybíróság  a fentiek  alapján úgy  foglalt állást,
        hogy a minősített többség követelménye nem minden, az illető
        alapjogra vonatkozó  törvényi rendelkezésre  nézve áll fenn.
        Az alapjogra  vonatkozó  szabályok  között  vannak  olyanok,
        amelyek kétharmados  törvényre tartoznak,  s vannak olyanok,
        amelyek egyszerű  többséggel alkotott  törvényre; ez  a  két
        csoport tartalmi ismérv alapján elhatárolható.

        A minősített  többséggel megalkotandó törvények köre formai,
        eljárási ismérvekkel nem határozható meg teljes körűen.

        A  kétharmados  törvényeket  az  Alkotmány  csupán  eljárási
        szempontból,   a    meghozatalukhoz   szükséges   minősített
        többséggel különbözteti  meg az  alapvető jogokra  vonatkozó
        egyéb  törvényektől;   a  minősített  törvény  a  jogforrási
        hierarchiában nem  áll a többi törvény felett. A kitűntetett
        eljárás   azonban    alkotmányos   követelmény   a   törvény
        módosításakor is.  Az  ennek  megfelelő  eljárási  szempontú
        értelmezés meghatározhatja  a minősített  törvények  körének
        formális  ismérveit,   mint  például  azt,  hogy  az  illető
        törvényt   az   adott   alkotmányi   rendelkezés   közvetlen
        végrehajtásaként kell  megalkotni, s  címében is utalni kell
        az  Alkotmány   erről  szóló  rendelkezésére.  Ez  megoldást
        jelenthet azon  alapjogok tekintetében,  ahol a  kétharmados
        törvényt  már   elfogadta  az   Országgyűlés,   azaz   annak
        tartalmában  megegyezett.  Az  Alkotmánybíróság  értelmezése
        szerint ezzel azt is eldöntötte a törvényhozó, hogy az adott
        alapjogra vonatkozó  rendelkezések  közül  melyeket  kellett
        minősített törvénnyel  elfogadni. Itt  további értelmezésnek
        kizárólag abban  a  kérdésben  van  helye,  hogy  az  illető
        alapjogra vonatkozó,  későbbi, egyszerű többségű törvény nem
        módosítja-e az  alapjogról szóló  kétharmados törvényt, azaz
        nem kerüli-e  meg az  ahhoz  szükséges  eljárási  feltételt.
        Ennek  eldöntéséhez  azonban  -  hacsak  nem  nyilvánvaló  a
        módosítás -  már a kétharmados illetve az egyszerű törvények
        körét elválasztó  tartalmi ismérv kell. Ugyanerre a tartalmi
        ismérvre van  szükség  ahhoz,  hogy  a  kétharmados  törvény
        megalkotása előtt  is eldönthető legyen, az illető alapjogra
        vonatkozó rendelkezés meghozható volt-e egyszerű törvényben.

        Tekintettel arra,  hogy a  hatályos Alkotmány rendszerében a
        kétharmados törvények köre nem vezethető vissza elvi alapra;
        hogy  ezek   a  törvények  nem  foglalnak  el  a  jogforrási
        hierarchiában megkülönböztetett  helyet, hanem  az Alkotmány
        szerint minden  - bármilyen  szavazataránnyal  meghozandó  -
        törvény  egyenrangú;   továbbá  arra,   hogy  a  kétharmados
        szótöbbséggel alkotott  törvények funkcióját a parlamentáris
        rendszer   egészébe    helyezve    kell    értelmezni,    az
        Alkotmánybíróság   értelmezése    szerint   a    kétharmados
        szótöbbséggel  megalkotandó   törvények  alkotmányos   célja
        megvalósul akkor, ha ezekkel a törvényekkel kapcsolatban azt
        a tartalmi  követelményt  támasztja,  hogy  azok  az  illető
        alapjog szabályozásának  irányát  határozzák  meg.    Minden
        egyes alapjog  esetében külön  kell megítélni, hogy valamely
        törvény az  alapjog érvényesítésének  és védelmének  irányát
        állapítja-e meg,  vagy olyan  részletszabályokat  tartalmaz,
        amelyek azt nem határozzák meg.

        Mindezek alapján  az Alkotmánybíróság  megállapította,  hogy
        ott, ahol  az Alkotmány  valamely alapjogról  szóló  törvény
        elfogadásához   a    jelenlévő   képviselők    kétharmadának
        szavazatát írja  elő, a  minősített többség követelménye nem
        az   illető    alapjog   bármely   törvényi   szabályozására
        vonatkozik, hanem  csakis az  adott  alkotmányi  rendelkezés
        közvetlen  végrehajtásaként   megalkotott  törvényre.  Ez  a
        törvény az  illető alapjog  érvényesítésének  és  védelmének
        irányát határozza meg.

        Valamely  alapjogról  szóló  törvényhez  minősített  többség
        előírása   nem    zárja   ki,   hogy   az   illető   alapjog
        érvényesítéséhez   szükséges   részletszabályokat   egyszerű
        többségű  törvény  határozzon  meg.  Az  Alkotmány  előírása
        szerint minősített  többséggel megalkotott törvényt egyszerű
        többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet.

        Az alapvető  jogokra és  kötelességekre vonatkozó  szabályok
        közül  -   az  Alkotmány  8.§  (2)  bekezdése  értelmében  -
        törvénynek  kell   megállapítania  az   alapjog  tartalmának
        meghatározását, lényeges  garanciáit, illetőleg  az  alapjog
        közvetlen és jelentős korlátozását.

        3. Az  Alkotmány  60.§  (4)  bekezdésében  meghatározott,  a
        lelkiismereti  és   vallásszabadságról  szóló   törvényt  az
        Országgyűlés az előírt kétharmados többséggel megalkotta: ez
        az 1990.  évi IV. törvény. Az Etv. alkotmányos létrejöttéhez
        elegendő volt  az egyszerű  többség is.  Noha a  szabályozás
        csupán egyes  egyházakra vonatkozik,  egyrészt azért, mert a
        vallásgyakorlás     szabadságára      vonatkozó     lényeges
        biztosítékokról rendelkezik, másrészt mert az önkormányzatok
        tulajdonjogát érinti  és kisajátításról  is  szól,  törvényi
        szintet igényel.  Az Etv.  rendelkezései a  lelkiismereti és
        vallásszabadságról   szóló    1990.   évi   IV.   törvényben
        lefektetett  koncepcióval  nem  állnak ellentétben, hanem  a
        vallásszabadság megvalósításának további  garanciáját hozzák
        létre.  A   minősített  többség  hiánya   miatt  a   törvény
        alkotmányellenessége  megállapítására   irányuló  indítványt
        ezért az Alkotmánybíróság elutasította.

                                     C)

                                    III.

        Az indítványok  szerint  az  Etv.  ellentétes  az  Alkotmány
        70/A. §-ával, mert különböztet a  kárpótolt  egyházak  és  a
        többi  egyház,   illetve  más,   hasonló  tulajdoni  károkat
        szenvedett szervezetek  között. Az Etv. az egyházak vagyonát
        alkotmányellenesen  reprivatizálja.

        1. Az  Etv. preambuluma  szerint a törvénynek két célja van:
        "az  elkövetett   súlyos  jogsértések  részbeni  orvoslása",
        illetve az  egyházak "tevékenysége  folytatásához  szükséges
        tárgyi, anyagi  feltételek biztosítása".  A  törvény  egésze
        tehát  mindkét   célt  szolgálja.   A  két   cél  aránya  és
        megvalósításuk módja  azonban lényegesen  eltér a  törvényen
        belül.   Ezért    az    alkotmányellenes    megkülönböztetés
        elbírálásához különbséget  kell tenni egyrészt az Etv. 1. és
        2.§-a  alá  eső  ingatlanátadás,  másrészt  az  Etv.  15.§-a
        szerinti részleges kárpótlás között.

        2. Az  Etv. 1.  és  2.§-a  szerint  átadandó  ingatlanok  az
        államosítások előtt  is a 2.§ (2) bekezdésében meghatározott
        célokat szolgálták,  s  most  is  e  célok  megvalósításához
        szükségesek; az  ingatlanok az egyház tényleges tevékenysége
        szerint  szükséges  mértékben  és  időben  kerülnek  egyházi
        tulajdonba és használatba. Ezekben az esetekben a hangsúly a
        "funkcionalitáson" van,  azaz az egyházak feladatellátásához
        szükséges tárgyi  feltételek biztosításán; bár az ingatlanok
        tulajdonba adása  egyben az  egyházak tulajdoni  sérelmeinek
        bizonyos mértékű orvoslását is jelenti.

        Alkotmányellenes  megkülönböztetés   csak  összehasonlítható
        jogosultak vagy  kötelezettek között  vethető fel.  Az  Etv.
        hatálya alá eső egyházak és más, korábban tulajdoni sérelmet
        szenvedett  szervezetek   (pl.  ügyvédi   kamarák,  pártok),
        továbbá az egyházak és magánszemélyek közötti diszkrimináció
        -  mint   azt  az   indítványok  állítják   -  eleve   hibás
        kérdésfelvetés. A  törvény célja és az ingatlan visszaadások
        jellege gyökeresen különbözik "az állampolgárok tulajdonában
        igazságtalanul  okozott   károk   részleges   kárpótlásának"
        koncepciójától. Természetszerűen  következik ez  egyrészt  a
        magánszemélyek és  a gazdasági  tevékenységet folytató  jogi
        személyek  tulajdonának   funkciója,  másrészt   az  egyházi
        tulajdon, s  különösen az  Etv. 2.§-ában  meghatározott célú
        ingatlanok  funkciója   közötti  különbségből.   Az   egyház
        tulajdona  az   alábbi  célokra   adható  vissza:   hitélet,
        szerzetesközösség működése,  oktatás, nevelés, egészségügyi,
        szociális cél,  ifjúság- és  gyermekvédelem, kulturális cél.
        Az  Etv.   elsősorban  nem   a   tulajdonjogban,   hanem   a
        vallásgyakorlás alkotmányos  jogában az  állam által okozott
        sérelmeket egyenlíti ki.

        Az  Etv-ben  kedvezményezett  egyházak  nem  vethetők  össze
        bármely, nem  gazdasági célú  jogi személlyel,  hanem csakis
        összehasonlítható  funkciójú,   szerepű,   nagyságrendű   és
        autonómiájú jogi  személyekkel,  amelyek  tulajdona  szintén
        szorosan  kötődik  valamely  alapvető  jog  ellátásához.  Az
        egyházak   nem    körülhatárolt   résztevékenységre,    vagy
        meghatározott érdekek  képviseletére  szerveződnek,  mint  a
        gazdasági   társaságok,   vagy   az   egyesületek,   pártok,
        szakszervezetek, hanem vallás gyakorlására. A vallás viszont
        a hívő  számára a  teljes személyiséget  és az  élet  minden
        területét  érinti   és   meghatározza.   A   vallásszabadság
        garantálásától      elválaszthatatlan       az      egyházak
        működőképessége. Egészen más jellegű, de átfogó szabályozási
        igényük, továbbá az állammal szembeni autonómiájuk alapján a
        helyi önkormányzatok  hasonlíthatók  össze  az  egyházakkal.
        Közös   vonásuk    az   is,    hogy   az   önkormányzat   is
        elválaszthatatlan  egy   alapvető  jog,  a  választópolgárok
        közösségét   megillető   önkormányzás   joga   gyakorlásától
        (Alkotmány  42.§).  Az  összehasonlítható  szervezetek  köre
        természetesen  tágítható;   de  ekkor  a szóba jövő  közcélú
        szervezetek céljai egyre részlegesebbek lesznek, s a további
        szervezetek valamely  alapjog megvalósításának  nem egyedüli
        vagy     szükségszerű      eszközei.     (Lásd      például:
        társadalombiztosítási önkormányzat, vagy a Magyar Tudományos
        Akadémia.)  A   kör  tágításával   egyre  nagyobb  eltérések
        számíthatnak   alkotmányosnak.   Mivel   az   egyházak   nem
        gyakorolhatnak  közhatalmat,   összehasonlításuk   a   helyi
        önkormányzattal csak  a fenti szempontokra szorítkozhat, más
        vonatkozásban viszont inkább az egyéb közcélú szervezetekkel
        esnek egy tekintet alá.

        Az  állam   az   Alkotmányban   meghatározott   feladatainak
        végrehajtása során  nemcsak az  állami tulajdon  egy  részét
        privatizálja,    hanem     létrehoz,     illetve     támogat
        köztestületeket  is,   és  feladataik   ellátásához  illetve
        autonómiájuk  erősítéséhez   vagyonnal  látja  el  őket.  Az
        egyházak besorolását az ilyen támogatott szervezetek közé az
        egyházak -  s  különösen  az  Etv-vel  érintett  "történelmi
        egyházak" -  történelmi és  társadalmi  szerepe,  továbbá  a
        vallás és  egyház, s  ebből következően a vallásszabadsághoz
        való jog  és  az  egyház  működésének  elválaszthatatlansága
        kielégítően indokolja.  Az  Alkotmánybíróság  rámutat  arra,
        hogy a  köztestületek vagyonnal  való ellátása  csak részben
        érintkezik  a   kárpótlási  törvényhozással,   s  az   adott
        szervezetek    sajátosságainak     megfelelően     különböző
        eszközökkel történik.

        Az   önkormányzatok    tulajdonnal   való   felruházása   az
        önkormányzatok  megválasztásával   egyidejűleg   megtörtént,
        illetve folyamatban  van, az egyházak vonatkozásában pedig -
        tíz év  alatt -  végrehajtják az  Etv-t. A tágabb értelemben
        összehasonlítható szervezetek  körében  a  tulajdonnal  való
        ellátás kisebb  részben megtörtént  (pártok), rendezés alatt
        van   (szakszervezetek),    illetve   előkészítése    folyik
        (társadalombiztosítás). Mivel tulajdon juttatására nem eleve
        jogosultakról van  szó, csupán  önkényes  megkülönböztetésük
        alkotmányellenes    (16/1991.(IV.20.)AB    határozat).    Az
        önkényesség nem állapítható meg, ha a vagyonnal való ellátás
        az illető szervezet funkcióihoz igazodik.

        A fentiek  alapján az  Alkotmánybíróság nem  állapított  meg
        alkotmányellenes megkülönböztetést  az egyházak  és más jogi
        személyek között az Etv. 1. és 2.§-a tekintetében.

        Mivel ez  az átadás olyan ingatlanokat ölel fel, amelyeket a
        jogosult egyházak  korábban is a vallásgyakorláshoz való jog
        megvalósítására használtak,  és most is ugyanerre a célra, a
        tényleges szükségletek  mértéke szerint  igényelhetik vissza
        őket, ésszerű  oka van  annak is, hogy miért nem rendelkezik
        ez a  törvény ingatlanjuttatásokról  olyan egyházak számára,
        amelyek a  tulajdonelvonások idején nem működtek, vagy ilyen
        sérelmet nem  szenvedtek. Az  egyházak állami  támogatásának
        általános  kérdése   ugyanis  különbözik   az  e  törvényben
        szabályozott  sajátos  problémától:  itt  elsősorban  nem  a
        tulajdonjogban, hanem  a vallásgyakorlás alkotmányos jogában
        az állam által okozott károk helyreállításáról van szó.

        3. Az Etv. 15.§-a értelmében a Kormány és az érdekelt egyház
        megállapodhat abban, hogy az állam - abból a célból, hogy az
        egyháznak  a   társadalom  számára  hasznos  tevékenységéhez
        megfelelő  anyagi   feltételeket   teremtsen   -   részleges
        kárpótlást ad  az 1948. január 1-je után kártalanítás nélkül
        állami tulajdonba  került egyházi  ingatlanokért (kivéve  az
        Etv. alapján  visszajuttatott ingatlanokat).  A  kárpótlásra
        fordítható összeget  az Országgyűlés évente, a költségvetési
        törvényben állapítja meg.

        Ez a  szabály tehát  általánosságban támogatja  az  érintett
        egyházak működését;  nincs -  mint az 1. és 2.§ alapján járó
        juttatások -  az  egyház  nevesített  tevékenysége  szerinti
        igényekhez  kötve.   Jogcíme  a   "részleges  kárpótlás"   a
        kártalanítás nélkül  államosított ingatlanokért.  E juttatás
        két  szempontja,   továbbá  szétosztásának   módja   más-más
        diszkriminációs kérdést vet fel.

        Ha a  15.§-nak azt  az oldalát  vizsgáljuk, hogy az egyházak
        anyagi függetlenségéhez  nyújtott  állami  támogatásra  nyit
        lehetőséget, nincs alkotmányos indoka annak, hogy ebben csak
        az 1948  után vagyonukat vesztett egyházak részesülhetnek. A
        vallásgyakorláshoz való  alkotmányos  jogon  -  a  tényleges
        vallásgyakorlás tárgyi  feltételeinek elvonása miatt - esett
        sérelmeket  a   funkcionális  elv   alapján  az  Etv.  egyéb
        rendelkezései orvosolják.  Ennek  megtörténte  után  a  15.§
        szerinti  pozitív   diszkrimináció  sem   az  egyházi   élet
        fejlődésével  járó   újabb  meghatározott   igények   állami
        támogatása, sem általában az egyház gazdasági függetlenségét
        szolgáló állami  juttatások vonatkozásában  nem  támasztható
        alá  az   egykori  tulajdoni   helyzettel.  A   funkcionális
        helyreállítás után  a vallásszabadság  érvényesüléséhez  már
        nem szükséges az egyházak közötti további különbségtétel.

        Ha  pedig  a  15.§-t  mint  kárpótlási  szabályt  tekintjük,
        ésszerű indokát kellene adni annak, hogy a hasonló tulajdoni
        kárt szenvedett  jogi személyek  és  más  szervezetek  közül
        miért az  egyházak  részesülnek  kárpótlásban.  Az  egyházak
        sajátosságai - a fent, a 2. pontban kifejtettek szerint - az
        Etv-vel érintett  egyházak részére  a  funkcionalitás  elvén
        nyugvó tulajdonjuttatást  kielégítően indokolják. Ez azonban
        lényegét tekintve  különbözik a pusztán a tulajdoni sérelmek
        orvoslására szolgáló  kárpótlástól.  A  kárpótoltak  közötti
        megkülönböztetés  alkotmányosságát   a  tulajdoni   sérelmet
        szenvedettek  teljes   körét  nézve,   csakis  a   tulajdoni
        sérelemre szorítkozva  és  az  eddigi  kárpótlási  törvények
        szabályozási koncepciójába  illeszkedve lehet  elbírálni.  E
        körben ez idő szerint hiányoznak a pozitív diszkriminációnak
        az Alkotmánybíróság  korábbi döntéseiben a kárpótlásra külön
        is  meghatározott   feltételei.  (Lásd   a  21/1990.(X.4.)AB
        határozatot.)

        Az  Etv.   15.§-ában  lehetővé  tett  vagyoni  juttatás  nem
        feltétlenül,  elvileg   alkotmányellenes,  hanem   annak   a
        kárpótlás,  illetve  a  közcélú  szervezetek  támogatása  és
        vagyonnal  való   ellátása  mai  helyzetében  hiányoznak  az
        alkotmányos indokai.  Az  egyházak  a  vizsgált  szempontból
        azokkal a közcélt szolgáló szervezetekkel esnek egy tekintet
        alá,  amelyek   működése   közérdekből,   de   az   államtól
        függetlenül lenne  megoldható.  (lásd  fenn  a  2.  pontot).
        Mindezek  vagyoni   hátterük   helyreállítása   nélkül   nem
        választhatók el  az  államtól,  jóllehet  alkotmányos  jogok
        gyakorlása  a  különválasztást  a  vagyoni  alapok  egyidejű
        biztosítása mellett  kívánatossá  teszi.  A  vallásszabadság
        kiemelt  fontosságára,   valamint  az  egyház  és  az  állam
        szétválasztásának  kötelességére   tekintettel  az  egyházak
        javára  szóló  pozitív  diszkrimináció  és  a  helyreállítás
        sorrendi elsőbbsége az Etv. 1. és 2.§-ának keretei között, a
        funkcionalitás alapján alkotmányosan indokolható. Ám további
        vagyon    a    működés    zavartalanságának    biztosítására
        kárpótlásként csak  akkor nyújtható,  ha  már  kialakult  az
        egyházak  és   más  autonóm   köztestületek  vagyonnal  való
        ellátásának és  támogatásának rendszere,  s a kárpótlás ebbe
        úgy  illeszkedik,   hogy  az   legalább  az   egyéb  közcélú
        intézmények önállósítása során nyújtott juttatásokhoz képest
        nem jelent indokolatlan megkülönböztetést.

                                    IV.

        Több indítvány szerint az Etv. 1.§ (4) bekezdésében és 12.§-
        ában  meghatározott   elidegenítési  és  terhelési  tilalom,
        valamint a  16.§ (5)  bekezdése szerint  az állami  tulajdon
        önkormányzati  tulajdonba   adásának  korlátozása  sérti  az
        Alkotmány 44/A.§-át,  44/C.§-át és  a 12.§ (2) bekezdését az
        önkormányzati  tulajdon   korlátozása,  illetve   az   ahhoz
        megkívánt 2/3-os szótöbbség hiánya miatt. Az egyik indítvány
        szerint   az    önkormányzati    "tulajdonjog    elvonásának
        lehetősége"  a   kétharmados  szavazatarány   hiánya   miatt
        alkotmánysértő.

        1. Az indítványok az önkormányzatok tulajdonjogának tartalmi
        sérelmét az elidegenítési és terhelési tilalomban látják.

        Az Etv.  hatálya olyan  ingatlanokra terjed  ki,  amelyek  a
        törvény hatálybalépésekor  állami tulajdonban  vagy a  helyi
        önkormányzat   tulajdonában   vannak   (Etv.   1.   §,   más
        tulajdonosok ingatlanára  csak a  kisajátítást lehetővé tévő
        17.§ (1)  bekezdése vonatkozik).  A törvény  szerint egyházi
        tulajdonba    adandó    ingatlanok    elidegenítésének    és
        megterhelésének korlátozása  elkerülhetetlen ahhoz,  hogy  a
        törvényt  végrehajtsák.   Az  állami   és  az  önkormányzati
        tulajdonnak ez  a korlátozása az első jegyzék előterjesztése
        évétől számítva  legfeljebb tíz  évig tart,  és ezt a később
        előterjesztett igények  sem hosszabbítják  meg. A  12.§  (4)
        bekezdése kötelezővé  teszi az  elidegenítési  és  terhelési
        tilalom törlését  olyan esetekben,  ha az  - akár  az egyház
        mulasztása miatt  - már  nem  szolgálja  az  ingatlannak  az
        egyház részére  való megőrzését;  az (5)  bekezdés  ezt  más
        esetekben is lehetővé teszi.

        A 7/1991.(II.18.)AB  határozattól kezdődő  alkotmánybírósági
        gyakorlat szerint a tulajdonos rendelkezési jogának időleges
        korlátozása   addig   az   ideig,   amíg   azt   a   törvény
        célkitűzésének elérése elkerülhetetlenné teszi, alkotmányos.
        Tekintettel  az   Etv-ben  meghatározott   elidegenítési  és
        terhelési   tilalom    meghosszabbíthatatlan   határidejére,
        valamint a törvény céljához kötöttségére, amelyet a kötelező
        törlés is  szankcionál, az  indítványozók által  sérelmezett
        terhelési és  elidegenítési tilalom  tartalmilag nem ütközik
        az  Alkotmánynak   a   tulajdonjogot   védő   és   biztosító
        rendelkezéseibe, így az önkormányzatok tulajdonának az állam
        általi tiszteletben  tartását kimondó  12.§ (2)  bekezdésébe
        sem.

        2. Az  önkormányzatok tulajdonjoga  korlátozásának  tartalmi
        alkotmányosságától különálló  kérdés az,  hogy a  korlátozás
        formai okból  alkotmányellenes-e. Az  indítványok szerint az
        elidegenítési  és   terhelési  tilalom   alapítását  és   az
        önkormányzati  tulajdon   elvonását   lehetővé   tévő   Etv.
        alkotmányellenes a kétharmados többség hiánya miatt.

        Az Alkotmány  44/C.§-a  értelmében  a  helyi  önkormányzatok
        alapjogai a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának
        szavazatával   elfogadott   törvényben   korlátozhatók.   Az
        önkormányzatok alapjogait  a 44/A.§  határozza meg. A 44/A.§
        (1) bekezdés  b) pontja  szerint a  helyi  képviselőtestület
        gyakorolja  az   önkormányzati   tulajdon   tekintetében   a
        tulajdonost megillető  jogokat, az  önkormányzat bevételével
        önállóan gazdálkodik,  saját felelősségére  vállalkozhat.  A
        12.§ (2)  bekezdése kimondja,  hogy  az  állam  tiszteletben
        tartja az  önkormányzatok tulajdonjogát. A 9.§ (1) bekezdése
        szerint  a  köztulajdon  és  a  magántulajdon  egyenjogú  és
        egyenlő védelemben részesül.

        a) A  minősített többség  követelménye ugyanúgy értelmezendő
        "a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadására" és az
        önkormányzatok alapjogainak korlátozására, mint az Alkotmány
        szerint kétharmados szavazattal meghozandó többi, alapjogról
        vagy intézményről szóló törvényre.

        Az "alapjog  korlátozása"  nem  külön  minősített  többséget
        kívánó  törvényhozási   tárgy  az   önkormányzati  alapjogok
        vonatkozásában sem,  vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban
        külön   megnevezett,   egy   alapjog   szabályozásán   belül
        kétharmados törvényt  igénylő törvényhozási tárgyakhoz. Mind
        az "alapjogról  szóló", mind  a külön  megnevezett tárgyakat
        szabályozó,   minősített    többséget   kívánó   törvényekre
        vonatkozik ugyanis  a szabály, hogy az alapjogok korlátozása
        csakis kétharmados  többséggel történhet, ha az alapjogot is
        kétharmados   többségű   törvény   szabályozza.   Ez   abból
        következik,  hogy  kétharmados  törvényt  egyszerű  többségű
        törvény nem  módosíthat  azáltal,  hogy  azzal  ellentétesen
        rendelkezik. E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C.§ második
        mondata értelmező  szabály: a  helyi önkormányzatokról szóló
        törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó
        törvényt kell minősített többséggel elfogadni.

        Az az  értelmezés, amely  szerint az önkormányzati alapjogok
        bárminő korlátozásához  kétharmados törvény  szükséges, csak
        akkor lenne  helytálló, ha  ezekre az  alapjogokra vonatkozó
        minden szabályt  szintén csak  minősített többséggel lehetne
        megalkotni. Az  Alkotmánybíróság azonban  nem követi  azt az
        értelmezést,  hogy   az  adott  alapjog  maga  a  minősített
        törvényhozás tárgya,  azaz  minden  vonatkozása  csakis  így
        szabályozható. Ellenkezőleg: éppen az önkormányzati jogokról
        szóló határozatokban  bontotta ki az Alkotmánybíróság azt az
        álláspontját,  hogy   az  önkormányzatok   nem  minden  joga
        tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s
        még  az   alapjogoknak  sem   minden   korlátozása   igényel
        minősített többséget.  (Lásd  alább  a  b)  és  c)  pontot.)
        Értelemszerűen kizárt annak a lehetősége, hogy önkormányzati
        alapjogról rendelkező  egyszerű törvény korlátozó értelemben
        csak minősített többséggel módosítható.

        Ezzel összhangban  az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az
        adott jog  törvényi szabályozásának  illetve  korlátozásának
        eljárási   követelményeit    összhangba   hozza.    Egyszerű
        törvényben  szabályozott   hatásköri  és  más  önkormányzati
        jogokat egyszerű  többségű törvénnyel  lehet korlátozni  is;
        kétharmados többség az alapjog Alkotmányban vagy kétharmados
        törvényben meghatározott tartalmának korlátozásához kell.

        Az Alkotmánybíróság  számos  határozatában  foglalkozott  az
        önkormányzatok alapjogai  és az önkormányzati tulajdon egyes
        kérdéseivel. Miközben  az Alkotmánybíróság  mindig az  adott
        ügy  szemszögéből  és  összefüggésében  tárgyalta  az  adott
        önkormányzati  alapjogot,  álláspontja  egyre  összetettebbé
        vált. E  határozat összefüggései szükségessé teszik, hogy az
        indokolás   a    kétharmados   törvények    problémáját   az
        önkormányzati  alapjogok  szempontjából  is  áttekintse.  Az
        önkormányzati  tulajdon   korlátozhatóságát  is  egyrészt  a
        minősített többség,  másrészt a  tulajdon  egyenjogúsága  és
        egyenlő védelme összefüggésébe kell helyezni.

        b) A  "helyi önkormányzatokról  szóló törvény" elfogadásához
        szükséges minősített  többséget az  Alkotmánybíróság  mindig
        úgy értelmezte,  hogy az  csakis  az  Alkotmány  44/C.§-ának
        közvetlen végrehajtásaként megalkotott, ilyen című törvényre
        vonatkozik. Ez  a hatályos  jogban a helyi önkormányzatokról
        szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.).

        Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 43.§ (2)
        bekezdése  az   önkormányzati  jogokat   és   kötelességeket
        egyszerű többségű  törvényhozási tárggyá  teszi; sőt, ha nem
        alapjogról van  szó, a  kétharmados többség  kérdése fel sem
        merül.   (Lásd.    például    a    37/1991.(VII.27.)AB,    a
        47/1991.(IX.24.)AB,  az   1274/B/1991.  és  az  1792/B/1991.
        határozatot.)   Az    Alkotmánybíróság   az    1586/B/1990/5
        határozatban mondta  ki először,  hogy az Alkotmány 44/C.§-a
        nem  zárja   ki,  hogy   az  Ötv-ben   szereplő  intézményre
        vonatkozóan   további    részletes   szabályokat    egyszerű
        szavazattöbbségű törvény  tartalmazzon. Az önkormányzatokról
        - azok  egyes jogairól  és kötelességeiről - "szólhat" tehát
        egyszerű többséggel hozott törvény is.

        Az  Alkotmánybíróság  döntései  sorra  megkülönböztették  az
        önkormányzat  alapjogát  az  illető  alapjogot  a  különböző
        részterületeken megvalósító,  végrehajtó egyes  jogoktól. Az
        utóbbiakról   megállapította,    hogy   nem    önkormányzati
        alapjogok; ezért  ezek egyszerű  törvénnyel  szabályozhatók.
        (Lásd a fent hivatkozott határozatokat.)

        c) Az  "önkormányzatok alapjogainak  korlátozásához"  előírt
        kétharmados  szavazatarány  értelemszerűen  nem  vonatkozhat
        minden törvényre,  amelynek alkalmazása  arra vezet, hogy az
        önkormányzatok alapjogai  valamely vonatkozásban korlátozást
        szenvednek.   A   jogok   egymást   kölcsönösen   korlátozva
        érvényesülnek.  Az  önkormányzatoknak  és  alapjogaiknak  az
        Alkotmány e tekintetben nem biztosít kivételezett helyzetet.
        Az önkormányzati alapjogok csupán  annyiban privilegizáltak,
        hogy maga  az Alkotmány  határozza meg  őket, s  módosításuk
        vagy körük  szűkítése alkotmánymódosítást  igényelne.  Ezzel
        együtt azonban  az önkormányzatok  a jogrendbe illeszkednek,
        kötik és  korlátozzák őket az általános, mindenkire érvényes
        törvények.

        Ezt az  Alkotmány többféleképpen  is kifejezi.  A 44/A.§ (2)
        bekezdés szerint például az önkormányzati rendelet nem lehet
        ellentétes magasabb  szintű jogszabállyal.  Az önkormányzati
        alapjogok  felsorolásánál   az  Alkotmány   több  alapjognál
        kifejezetten előírja,  hogy  azt  "törvény  keretei  között"
        gyakorolja a  helyi képviselőtestület.  (44/A.§ (1) bekezdés
        d) és  e) pont.) "Törvényben meghatározott feladatokhoz" van
        kötve a  c) pont  szerinti alapjog  a saját  bevételre és az
        állami támogatásra.  Az a)  pont szerinti önálló szabályozás
        és igazgatás keretében hozott döntés kizárólag törvényességi
        okból vizsgálható  felül, azaz  ez a  jog is csak "a törvény
        keretei között" gyakorolható.

        Függetlenül  attól,   utal-e  rá   az   Alkotmány,   bármely
        önkormányzati   alapjog    gyakorlása   elképzelhetetlen   e
        megszorítás nélkül.  Például a  tulajdonosi jogokat  vagy az
        önálló  vállalkozást   (44/A.§   (1)   bekezdés   b)   pont)
        nyilvánvalóan a  Ptk,  illetve  a  vállalkozásokra  irányadó
        jogszabályok keretei  között gyakorolhatja  az  önkormányzat
        is. Az  Ötv. 1.§-a  egyértelművé is teszi, hogy az alapjogok
        csak a  "törvény keretei  között" gyakorolhatók,  amikor  az
        Alkotmányban szereplő  alapjogok megismétlése  és  kifejtése
        során ezt  a feltételt  mindegyikükre nézve  tartalmazza. Az
        Alkotmánybíróság szerint  ez a  feltétel egyben  garancia is
        arra,  hogy   a  törvényen  kívül  más  jogszabály  a  helyi
        autonómiát nem korlátozhatja.

        A mindenkire  vonatkozó, általános törvények szabta korlátok
        vonatkozásában   fel    sem   merülhet,   hogy   ezeket   ne
        tartalmazhatnák egyszerű  törvények; noha  adott esetben  az
        önkormányzatok alapjogát  korlátozzák. Ezt  úgy is  ki lehet
        fejezni, hogy az önkormányzatok alapjogai eleve az általános
        törvények keretei között értendők.

        Az Alkotmánybíróság  gyakorlata  szerint  nem  vonatkozik  a
        kétharmadosság  feltétele   a   kifejezetten   önkormányzati
        alapjogokra vonatkozó  törvényekre sem,  ha olyan  alapjogot
        érintenek, amelyről  az Alkotmány 44/A.§-a tartalmazza, hogy
        "törvény keretei között" gyakorolhatók. Nem kell kétharmados
        többség   azokhoz   a   törvényekhez   sem,   amelyeket   az
        önkormányzatokról szóló  kétharmados törvény  felhatalmazása
        alapján, annak  további kifejtéseként  alkotnak. (Például  a
        helyi adókról,  a helyi önkormányzatok hatásköreiről, vagy a
        belkereskedelemről szóló  törvényekkel, illetve  a  hatósági
        árakkal,  továbbá  az  önkormányzatok  szervezetének  önálló
        kialakításával kapcsolatban lásd a 67/1991.(XII.21.)AB, és a
        63/1991.(XI.30.)AB,  illetve   a  324/B/1991,   továbbá   az
        58/B/1992. határozatokat.)

        d) Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata úgy értelmezte
        az önkormányzati  alapjogok  tartalmát,  hogy  abba  azok  a
        törvényi  rendelkezések   értendők,  amelyek   az  alapjogok
        érvényre juttatása  és    védelme   irányát   (koncepcióját)
        határozzák meg. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az
        Alkotmány 44/A.§-ában meghatározott alapjogok valójában azok
        a hatáskör-csoportok, amelyek az önkormányzatok - elsősorban
        a kormánnyal  szembeni - önállóságához elengedhetetlenek. Az
        Alkotmánybíróság  az   egyes  ügyek   sajátosságai   szerint
        döntötte el,  hogy az illető önkormányzati alapjog szenved-e
        koncepcionális  sérelmet  a  különféle  törvények  tényleges
        korlátozó hatása miatt.

        Eszerint   értelmezendő    az   önkormányzati    tulajdonnal
        kapcsolatos alapjog  is. Az Alkotmány 44/A.§ (1) bekezdés b)
        pontja  szerint  a  helyi  képviselőtestület  gyakorolja  az
        önkormányzati tulajdon  tekintetében a tulajdonost megillető
        jogokat, az  önkormányzat bevételével  önállóan gazdálkodik,
        saját  felelősségére   vállalkozhat.  Ez   az   alapjog   az
        önkormányzatok tulajdonosi  jogállását  s  így  autonómiáját
        biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok
        tulajdonát az  önkormányzatok megalakulásával egy időben  az
        Alkotmány, illetve  az Ötv.  hozta létre, a tanácsok korábbi
        (állami   tulajdont)   kezelői   joga   helyett.   Az   Ötv.
        megfogalmazása  az  Alkotmánynál  is  világosabban  kifejezi
        ennek az  alapjognak a  lényegét: "A  helyi  önkormányzat  a
        törvény  keretei   között  ...   önkormányzati  tulajdonával
        önállóan  rendelkezik."  (1.§  (6)  bekezdés  b)  pont.)  Az
        Alkotmány 12.§  (2) bekezdésének is - "az állam tiszteletben
        tartja az  önkormányzatok tulajdonát"  - ez az új helyzet ad
        értelmet.  Az   alapjog   tehát   a   tulajdonosi   jogállás
        teljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad
        kiemelt védelmet. Nem is adhat, mert az az Alkotmány 9.§ (1)
        bekezdésével  ellenkezne,  amely  szerint  minden  tulajdoni
        forma  egyenjogú   és   egyenlő   védelmet   élvez.   Helyes
        értelmezéssel tehát  az alapjog  korlátozása  akkor  valósul
        meg, ha  az önkormányzat  tulajdonosi jogállására irányul. A
        többi  tulajdonost   is   érintő,   vagy   az   önkormányzat
        tulajdonára  vonatkozó,   de  az   önkormányzat  tulajdonosi
        autonómiáját   magát   nem   csorbító   részleges   törvényi
        korlátozáshoz ezért nem kell kétharmados többség.

        Az Alkotmánybíróság  ítélkezése az önkormányzati tulajdonról
        összhangban  van   azzal,  hogy   az  Alkotmánybíróság   más
        alapjogok  tekintetében   nem  vette  alapjog-sérelemnek  az
        alapjogot  kitöltő  egyes  rendelkezések  korlátozó  voltát,
        illetve nem  is tekintette  e részjogosítványokat az alapjog
        részének.  Az   Alkotmánybíróság  sorozatosan   kizárta   az
        önkormányzati  tulajdon   alapjoga  védőköréből   az   azzal
        kapcsolatos igényeket,  hogy az önkormányzat milyen módon és
        körben    jut     tulajdonhoz    az    állami    tulajdonból
        (28/1991. (VI. 3.) AB, 1582/B/1990,  2100/B/1991. határozatok).
        A 1582/B/1990.  határozat indokolása  szerint az Alkotmány a
        már  megszerzett   tulajdon   tekintetében   biztosítja   az
        önkormányzatoknak a  tulajdonosi jogokat. Hasonló értelmű az
        önkormányzati  tulajdonra   vonatkozó  első   határozat,   a
        28/1991. (VI. 3.) AB határozat erre vonatkozó része. Ugyanakkor
        ez a határozat anélkül követelte meg a kétharmados többséget
        a már  megszerzett  önkormányzati  tulajdon  korlátozásához,
        hogy  az  önkormányzati  alapjogok  természetét,  illetve  a
        tulajdon bármely  formájára az  Alkotmány 9.§-ában kimondott
        diszkrimináció-tilalmat  elemezte   volna.   A   324/B/1991.
        határozat már  -  az  önkormányzati  alapjogokról  időközben
        kialakított alkotmánybírósági értelmezéssel összhangban - az
        Alkotmány 44/A,  12. és  9.§-át összefüggésükben  tekinti, s
        kimondja, hogy  az Alkotmány  "a helyi  önkormányzat számára
        tulajdonjoga  gyakorlása   tekintetében  ugyanolyan  mértékű
        autonómiát biztosít,  és ugyanolyan  alkotmányos  védelemben
        részesíti, mint  ami minden  más tulajdonost  és  gazdálkodó
        szervezetet megillet."  A  határozat a víz- és csatornadíjak
        legmagasabb mértéke  megállapításához - a fenti gyakorlattal
        összhangban - nem követelt meg kétharmados törvényt.

        3. Az  Alkotmánybíróság megállapítja,  hogy az  Etv. nem  az
        önkormányzatok tulajdonosi  jogállására irányuló korlátozást
        tartalmaz. Az  Etv. hatálya az ott meghatározott ismérveknek
        megfelelő ingatlanok  között  azokra  is  kiterjed,  amelyek
        önkormányzatok  tulajdonában   állnak.  Az  Etv.  tehát  nem
        általában  az  önkormányzati  tulajdonra,  sem  általában  a
        képviselőtestület   rendelkezési    jogának    korlátozására
        vonatkozik,  hanem   olyan  korlátozásokkal  él,  amelyek  a
        törvény céljából elkerülhetetlenül következnek, és mindenkit
        érintenek, aki  az egykori  államosított egyházi tulajdonnak
        jelenleg tulajdonosa.

        Az   Etv.    valójában   meghatározott,   önkormányzati   és
        magántulajdonban álló ingatlanok kisajátítását lehetővé tévő
        törvény. A  kisajátítás alkotmányos  garanciákkal  szigorúan
        körülbástyázott  eljárás,   amelyről  -   akár  a  tulajdont
        korlátozó  egyéb   általános  szabályokról   -  rendelkezhet
        egyszerű  többséggel  hozott  törvény.  Az  Alkotmánybíróság
        16/1991.(IV.20.)AB határozata a kisajátításról megállapítja,
        hogy "  a[z Alkotmány]  "13.§ (2)  bekezdésének hatálya  alá
        tartozó    tulajdonelvonással     a    tulajdon    általában
        köztulajdonba kerül,  csak kivételesen  magántulajdonba,  és
        ekkor is kizárólag közérdekű felhasználásra".

        Az Etv.  9. és  10. §-ai  tartalmazzák azokat a szabályokat,
        amelyek értelmében  a kisajátítási  kártalanítás  szabályait
        kell  alkalmazni.   A  kártalanítás   a  helyi  önkormányzat
        tulajdonából   elvont   ingatlanért   így   az   alkotmányos
        követelményeknek megfelel.  A kisajátítást  törvény  rendeli
        el.   A    közérdeket   az    egyházak    működőképességének
        helyreállítása    jelenti,     amely    a    vallásszabadság
        garantálásától a  határozat A) pontjában kifejtettek szerint
        elválaszthatatlan. Az  Etv. tehát  tartalmilag nem  sérti az
        Alkotmánynak  az  önkormányzatok  tulajdonának  tiszteletben
        tartását  kimondó  12.§-át.  Formai  szempontból  pedig  nem
        ellentétes az  Etv. az  Alkotmány 44/C.§-ával,  mert  nem  a
        44/A.§ (1)  bekezdése b)  pontjában meghatározott  alapjogot
        korlátozza, hanem általános kisajátítási törvénynek minősül.

                                     V.

        Az  indítvány   kifogásolja,  hogy   az  Etv.   13.  §-a   a
        jogorvoslatra csak törvénysértés esetén biztosít bírói utat.
        Ha a  határozat formálisan megfelel a törvényi előírásoknak,
        de az  önkormányzat jogos  érdekét  sérti,  nincs  lehetőség
        jogorvoslatra.  Továbbá   az  Etv.  kifejezetten  kizárja  a
        jogorvoslat       lehetőségét       az       ingatlanigények
        jegyzékbevételével kapcsolatban.  Mindez az  Alkotmány  57.§
        (5) bekezdésébe ütközik.

        1.  Az   Etv.  13.§   (1)-(3)  bekezdései  a  művelődési  és
        közoktatási miniszternek  az Etv.  alapján hozott határozata
        bírósági felülvizsgálatáról  rendelkeznek. A miniszter ilyen
        határozatot a 9.§ illetve a 12.§ alapján hoz. A 9.§ szerinti
        határozat az  ingatlan tulajdonjoga  megvonásáról és egyházi
        tulajdonba   adásáról,    illetve   a   korábbi   tulajdonos
        kártalanításáról rendelkezik,  míg a 12.§ szerinti határozat
        intézkedik   az    elidegenítési   és    terhelési   tilalom
        bejegyzéséről, illetve arról dönt, hogy az igényelt ingatlan
        nem esik az Etv. hatálya alá.

        Az   Alkotmány    57.§   (5)    bekezdése   kimondja,   hogy
        jogorvoslattal  mindenki   a  törvényekben   meghatározottak
        szerint élhet  az  olyan  bírói,  államigazgatási  vagy  más
        hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.
        Az Alkotmány  50.§ (2)  bekezdése  szerint  a  közigazgatási
        határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi.

        Az államigazgatási (hatósági) döntés ellen a bírósághoz való
        fordulás joga  kielégíti az  Alkotmány 57.§ (5) bekezdéséből
        és   50.§    (2)    bekezdéséből    eredő    alkotmányossági
        követelményeket (66/1991.(XII.21.)AB határozat).

        Az  államigazgatási  eljárás  általános  szabályairól  szóló
        1957. évi IV. törvény (a  továbbiakban: Áe)  64.§ értelmében
        nincs helye  fellebbezésnek, ha  első fokon  a Kormány tagja
        járt el.  Ha a  fellebbezés kizárt, jogorvoslatként bírósági
        felülvizsgálatra kerülhet sor (Áe 72.§ (1) és (2) bekezdés).
        Az államigazgatási  határozat bírósági  felülvizsgálata mint
        jogorvoslat  azonban   az  Alkotmány   50.§  (2)   bekezdése
        értelmében   a    döntés   törvényességének    -   és    nem
        célszerűségének  -   vizsgálatára  terjed   ki.  Ezért   nem
        alkotmányellenes, hogy  az Etv.  13.§-a -  összhangban az Áe
        72.§  (1)   bekezdésével  is  -  a  miniszter  határozatának
        bírósági  felülvizsgálatát   törvénysértésre   hivatkozással
        teszi lehetővé.  Ez  egyben  azt  is  jelenti,  hogy  ha  az
        önkormányzat   jogos    érdekének   sérelme    törvénysértés
        következménye,  az   Etv.  szabályozása  az  alkotmányossági
        követelményeket  (Alkotmány  57.§  (5)  bekezdés)  kielégítő
        jogorvoslatot biztosít.

        2. Az  Etv. 13.§  (4) bekezdése  az államigazgatáson  belüli
        jogorvoslatot ad  arra az  esetre, ha a miniszter határozata
        eltér a  Kormány döntésétől,  vagy határidőre  nem  születik
        meg.

        3. A  jogorvoslathoz való jog viszont nem is vonatkoztatható
        az  egyeztető   bizottságok  döntéseire.  A  bizottságok  az
        átadásra javasolt  ingatlanok jegyzékét  állítják  össze,  a
        közvetlenül  érintettek   (Kormány,  egyház,   önkormányzat)
        részvételével   és    a   többi    érdekeltek   véleményének
        figyelembevételével. Ez  az eljárás  nem  hatósági  eljárás,
        hanem sajátos  egyeztetés, amelynek  szabályait az Etv. maga
        tartalmazza.

        Az Alkotmány csak a bírói, államigazgatási vagy más hatósági
        döntés ellen  követeli meg  a jogorvoslati  lehetőséget.  Az
        egyeztető  bizottságok   nem  hatóságok.   Döntésük   alanyi
        oldalról  tekintve  nem  az  Alkotmány  57.§-ában  megjelölt
        hatósági döntés.  Az ellenük  való  jogorvoslat  hiánya  nem
        alkotmányellenes.

        Nem lehet  az alkotmányellenességet  abból a szempontból sem
        megállapítani,  hogy   a  bizottság   döntései  tárgyilag  -
        hatásukat  tekintve   -  hatósági  döntés  következményeivel
        járnak, illetve  hogy a  korábbi tulajdonosok  tulajdonjogát
        érintő vitát  zárna ki  a jogorvoslat (bírói út) hiánya.  Az
        Alkotmánybíróság 5/1992.(I.30.)AB  határozata úgy értelmezte
        a jogorvoslathoz való jog alkotmányos tartalmát, hogy azt az
        Alkotmány csak  érdemi határozatok tekintetében követeli meg
        feltétlenül. A bizottságok határozatot hoznak az ingatlannak
        a jegyzékbe  való felvételéről  (6.§), de  ez csak javaslat,
        amelytől  a  jegyzéket  jóváhagyásával  véglegesítő  Kormány
        eltérhet (7.§). A bizottság határozata tehát nem érdemi, nem
        ügydöntő, ellene  a jogorvoslat lehetősége alkotmányosan nem
        kötelező. A  tulajdonjog sérelme  pedig csak  akkor merülhet
        fel a  bizottság döntésével  kapcsolatban, ha  az a  törvény
        hatálya  alá   nem  tartozó   ingatlanra   vonatkozó   igény
        teljesítését javasolja.  Ez ellen azonban az Etv. az eljárás
        későbbi szakaszában kifejezetten is bírói utat ad.

                                    VI.

        Az egyik  indítványozó kifogásolja,  hogy a  törvény 1.§ (2)
        bekezdése szerint  "egyházi tulajdonnak  kell  tekinteni  az
        egyház javára  létesített alapítvány    tulajdonát  és    az
        egyháznak   az    egykori   kegyúri   jogviszonyon   alapuló
        ingatlanhasználati jogát is". Az indítványozó szerint ezek a
        tulajdoni tárgyak sohasem képezték az egyház tulajdonát, így
        nem is  tekinthetők egyházi  tulajdonnak. Az  Etv. ezért  az
        Alkotmány 13.§ (1) bekezdését sérti.

        A megtámadott rendelkezés nem ütközik az Alkotmány 13.§-ába.
        Emellett megjegyezhető,  hogy az egyházi tulajdon fogalmának
        kiterjesztése  a   törvény  logikáján   belül  egyébként  is
        indokolt (bár  ennek alkotmányos  jelentősége nincs), mert a
        kegyuraság által  adott ingatlanon álló épületek (elsősorban
        templom és plébánia) hitéleti célzata vitathatatlan. Ezekben
        az esetekben  az önkormányzati  tulajdon fenntartása egy már
        rég meghaladott és ma értelmetlenné vált történeti gyakorlat
        fenntartását  jelentené.   Éppenséggel  a  hitéleti  célzatú
        épületek  önkormányzati   tulajdonban  tartása  eredményezne
        alkotmányellenes  helyzetet,   mert  az   állam  és   egyház
        elválasztásának alkotmányos elvét sértené.

                                    VII.

        Az indítvány  az Etv.  2.§ (2)  bekezdés a)  és  e)  pontját
        támadja, mert  a  törvény  nem  ad  taxatív  felsorolást  az
        egyháznak átadandó  ingatlanok rendeltetési  céljáról, hanem
        azt általánosan  a hitéletben  és a kulturális célban jelöli
        meg,  példálózó  felsorolással.  Ez  az  Alkotmány  2.§  (1)
        bekezdése által garantált jogbiztonságot sérti.

        A  vitatott   esetekben  a   törvényi  szabályozás  normatív
        igénnyel csak  a hitéletet  és a  kulturális célt  határozza
        meg,  az  ezeket  zárójelben  követő  felsorolás  pusztán  a
        tájékozódást szolgálja, és nem törekszik a teljességre, mely
        ezekben  az   esetekben  nem  is  lehetséges.  A  kifogásolt
        jogtechnikai megoldás  tehát nem jogbizonytalansághoz vezet,
        hanem a törvény értelmezését segíti elő.

                                   VIII.

        Az Alkotmány 13.§ (2) bekezdésére hivatkozva kifogásolták az
        Etv. 17.§  (2) bekezdését  és 22.§-át,  mert azok az egyházi
        érdeknek a  közérdekkel egyenlővé  tételével lehetővé teszik
        az egyháznak való átadás céljából az ingatlan kisajátítását.

        A  kifogásolt   rendelkezés,  az  indítványozó  felfogásával
        ellentétben,  kivételes  szabályt  tartalmaz.  Méltányossági
        alapon,  különleges   indok  fennállása  esetén  lehetőséget
        biztosít az  egyház számára mással nem pótolható jelentőségű
        ingatlan   tulajdonjogának    kisajátítás   útján    történő
        visszaszerzésére, amennyiben  az már  kikerült az állam vagy
        az  önkormányzat   tulajdonából.  Az   egyházak  sajátos,  a
        fentiekben részletezett  funkciója indokolja,  hogy  érdekük
        kivételes esetekben  a közérdekkel  egy tekintet  alá essék.
        Annál is  inkább,  mert  a  valóban  pótolhatatlan  ingatlan
        visszaszerzése nyilvánvalóan  az  egyház  működőképességének
        feltétele. A  közérdek érvényesülésének  biztosítéka az  is,
        hogy  a   kisajátítás  érdekében  az  egyház  csak  kérelmet
        terjeszthet elő,  s  arról  bizottsági  előkészítés  után  a
        Kormány  dönt.   Ezért  az  Alkotmánybíróság  az  indítványt
        elutasította.
                               Dr. Sólyom László
                              előadó alkotmánybíró
                           az Alkotmánybíróság elnöke

             Dr. Ádám Antal                      Dr. Herczegh Géza
            alkotmánybíró                             alkotmánybíró

              Dr. Kilényi Géza                    Dr. Lábady Tamás
             alkotmánybíró                            alkotmánybíró

              Dr. Schmidt Péter                   Dr. Szabó András
              alkotmánybíró                           alkotmánybíró

          Dr. Tersztyánszky Ödön                   Dr. Vörös Imre
            alkotmánybíró                           alkotmánybíró

                               Dr. Zlinszky János
                                 alkotmánybíró
          Dr. Herczegh Géza alkotmánybíró párhuzamos véleménye

          Egyetértve a  1651/B/1991 sz.  határozat rendelkező részében
          foglaltakkal,  indokolásának  A/2.b  pontjával  kapcsolatban
          szükségesnek tartom megállapítani a következőket:

          Az "állami"  és az  "egyházi" iskola  egyaránt az  ismeretek
          objektív, toleráns  és a  tanulók lelkiismereti  szabadságát
          tiszteletben tartó  átadására köteles.  Az általuk  oktatott
          ismeretanyag túlnyomó  részének nincs vallásos tartalma, sőt
          vallásos vonatkozása  sincs. Az  egyházi  iskola  épp  ezért
          egészében  nem  azonosulhat  valamely  vallás  tanításaival.
          Vallási tanítások  igazságáról a  hitoktatás keretében lehet
          és kell  állást foglalni,  aminek  fakultatív  jelleggel  az
          állami iskola  is helyt  adhat. Az egyházi iskolát az állami
          iskolától nem  a tanított  ismeretanyag, nem  is  a  tanítás
          módja különbözteti  meg, hanem az, hogy nevelő tevékenységét
          az illető egyház valláserkölcsi értékrendjére építi és annak
          megfelelően  gyakorolja   úgy,  hogy   az  ne  legyen  teher
          illetőleg lelkiismereti konfliktus forrása sem a más vallású
          tanulók számára,  sem  pedig  azok  számára,  akik  egyetlen
          vallásnak sem  hívei. A  valláserkölcsi  nevelés  az  illető
          vallás tanaiból  következő értékrend  és az  annak megfelelő
          emberi  magatartás   közvetítése   -   ezért   és   ennyiben
          "elkötelezett" az  iskola. A  két iskolatípus egymással való
          éles szembeállítását  történeti tapasztalatok nem támasztják
          alá. Ugyanakkor  a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés
          szabadságának joga,  valamint a  művelődéshez való  jog mint
          alkotmányos    alapjogok,    önmagukban    is    kellőképpen
          megalapozzák plurális  - állami,  egyházi és  más  iskolákat
          egyaránt    felölelő    -    iskolarendszer    létesítésének
          szükségességét,  mely   az  oktatás   mellett   a   nevelési
          feladatoknak az  érintettek kívánsága  és választása szerint
          eleget tehet.

          Budapest, 1993. február 8.
                                                     Dr. Herczegh Géza
            Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye

            A volt egyházi ingatlanok tulajdoni rendezéséről szóló 1991.
            évi  XXXII.   törvény  utólagos  alkotmányossági  vizsgálata
            tárgyában  meghozott  alkotmánybírósági  határozat  alapvető
            megállapításaival egyetértek.

            Egyetértek - többek között - azokkal a rendelkező részben és
            az   indokolásban    foglalt   megállapításokkal,    amelyek
            kimondják,  hogy   ahol  az   Alkotmány   valamely   törvény
            elfogadásához   a    jelenlévő   képviselők    kétharmadának
            szavazatát követeli  meg, az  nem az  alapjoggal  összefüggő
            bármely társadalmi  viszony szabályozására vonatkozik. Ennek
            megfelelően egyetértek  azzal is,  hogy a minősített törvény
            mellett  az   érintett  életviszonyt   közönséges,  egyszerű
            szótöbbséggel elfogadott törvények is szabályozhatják.

            A határozathoz  képest eltérő véleményem kizárólagosan abban
            van, hogy  a kétharmados, illetőleg az egyszerű szótöbbséget
            igénylő  törvények  szabályozási  határa  alkotmányosan  hol
            húzható meg.

            1. Az  un. kétharmados  törvények igényét  Magyarországon  a
            politikai átmenet sajátosságai hozták létre. Lényege a békés
            átmenet feltételei  között annak  garantálása volt,  hogy  a
            politikai ellenzék  parlamenti súlyához képest meghatározóbb
            közjogi szerepet kapjon. A kerekasztal tárgyalások során ezt
            a politikai kompromisszumot az akkor uralkodó politikai erők
            is  elfogadták.   Az  Alkotmány   mintegy  30  törvényhozási
            tárgykörben kívánja meg a kétharmados többséget.

            2. Az  így kialakított  kétharmados törvényhozás  azonban  -
            függetlenül attól, hogy ez a kétharmad a képviselők egészére
            vagy csak  a jelenlévőkre  vonatkozott  -  jelentős  közjogi
            zsákutcához vezetett.   Ennek  a közjogi megoldásnak lényege
            ma ugyanis  abban áll,  hogy  a  kétharmados  vagy  efölötti
            többséggel nem  rendelkező kormánykoalíció  a legjelentősebb
            törvényhozási  tárgyak   esetében  az   ellenzékkel  állandó
            kompromisszumra kényszerül,  e nélkül  nem tud  kormányozni.
            Amennyiben tehát  kiéleződik a  politikai harc a kormányerők
            és az ellenzék között, azaz nem tudnak kompromisszumra jutni
            (lásd pl.:  a médiatörvényt  ) úgy  ez a közjogi konstrukció
            forrása lehet az ország kormányozhatatlanságának.

            Egyik oldalról  tehát történetileg  érthető, magyarázható  a
            kétharmados törvények  létrejötte, más  oldalról ez  ma  már
            stabil kormányzást  sem jogilag,  sem politikailag  nem tesz
            lehetővé. Az  ebből a  helyzetből való  kiút  nem  egyszerű.
            Ilyen feltételek között ugyanis a kormányzó politikai erők a
            kétharmados   többséget   kívánó   törvényhozási   tárgyakat
            korlátozni,  vagy   az  Alkotmány  értelmezésével  szűkíteni
            akarják, az  ellenzék viszont  pozícióinak védelme érdekében
            megtartani,  sőt   szélesíteni  kívánja.  Ez  a  kétharmados
            törvények  eredményeként  létrejött  politikai  zsákutca  az
            eljövendő alkotmányozást  is  veszélyeztetheti.  A  kivezető
            közjogi megoldást  valószínűleg az  új Alkotmány  lesz képes
            létrehozni   azzal,    hogy   megszünteti    a   kétharmados
            törvényeket, s  ezzel egy időben az Alkotmányba emeli be - s
            ezzel  kétharmadossá  teszi  -  a  legfontosabb  garanciális
            szabályokat. Az  alapjogok tekintetében  ez  azt  jelentené,
            hogy az Alkotmány nemcsak deklarálni fogja a jogokat, miként
            teszi azt  jórészt ma, hanem a legfontosabb garanciákat maga
            az Alkotmány tartalmazza majd.

            3.  Az  Alkotmánybíróság  -  amely  a  mindenkori  Alkotmány
            védelmére jött  létre -  ilyen politikai  és  közjogi  viták
            során nehéz  helyzetbe jut,  egyik oldalról  az  alkotmányos
            berendezkedés stabilitását  kell  biztosítania,  másoldalról
            nem teheti  túl magát  az Alkotmány  rendelkezésein,  azaz a
            kétharmados  többséggel  meghozandó  döntéseket  védelmeznie
            kell.

            4. Az  Alkotmánynak "Alapvető  jogok és  kötelességek"  című
            XII. fejezete  11 helyen  követeli meg  a  kétharmad  arányú
            szavazást. Ezek szinte mindegyike - mint ezt az indokolás is
            bizonyítja -  az  un.  politikai  szabadságjogok  területére
            esik. Ezek közül egyetlen esetben, a közszolgálati médiákkal
            kapcsolatosan hoz  az  Alkotmány  a  kétharmados  többséggel
            elfogadandó törvény tartalmára nézve rendelkezéseket. Minden
            más helyen  megelégszik annak kimondásával, hogy a vonatkozó
            állampolgári politikai  szabadságjogot szabályozó törvényt a
            jelenlévő képviselők kétharmados többségével kell elfogadni.

            5.  A  szabályozás  arra  mutat,  hogy  az  Országgyűlés  az
            Alkotmányban széles  diszkrecionális  jogkört  kapott  annak
            megállapítására,  hogy  a  vonatkozó  törvényhozási  tárgyat
            milyen széles  körben szabályozza kétharmados törvény útján,
            s   milyen   körben   egyszerű   szótöbbséggel.   Ezért   ma
            alkotmányosnak kellene  tekinteni azt  is, ha  a kétharmados
            arányban elfogadott  vallásszabadságról szóló  törvény  csak
            egyetlen  paragrafust   tartalmazna,  és   azt   is   ha   a
            vallásszabadsággal összefüggő valamennyi társadalmi viszonyt
            kétharmad arányban elfogadott törvény szabályozná.

            6. Ha  az Alkotmánybíróság ezt a szabad belátást korlátozza,
            tehát megállapítja,  hogy mely  kérdésekben kell kétharmados
            arány és  mely kérdésekben  nem, úgy  alkotmányozásba  kezd,
            túllépi hatáskörét.  Ez még  akkor is  így van, ha általános
            elvekben ("közvetlen  végrehajtás", "a  szabályozás  irányát
            meghatározó", "az  alapjog  érvényesítésének  és  védelmének
            koncepciója", stb.)  fogalmazza meg  a kétharmados törvények
            tartalmát.  Az   Alkotmány  ugyanis   -  a  sajtószabadságra
            vonatkozó  rendelkezéseinek   a   médiatörvényre   vonatkozó
            szabályain  túl   -  ilyen  szabályokat  nem  tartalmaz,  az
            Alkotmányból  alkotmányértelmezéssel   ilyen  szabályok  nem
            vezethetők le. Legfeljebb logikai úton lehet ilyen általános
            elveket  megfogalmazni,   s  erre   véleményem  szerint   az
            Alkotmánybíróság felhatalmazást nem kapott.

            7. Az értelmezés ilyen kiterjesztésével a parlamenten belüli
            közjogi  köntösben   megjelenő  politikai   viták  eldöntése
            áttevődik az  Alkotmánybíróságra. Igaza  van az  indoklásnak
            abban, hogy  egy ilyen  értelmezéssel, minden  a kétharmadot
            érintő, az  ellenzék  és  a kormány koalíció  közötti,  vita
            szükségszerűen az Alkotmánybíróság elé kerül, hiszen ezzel a
            határozattal   a   politikai   viták   az   Alkotmánybíróság
            értelmezésével közjogi vitákká alakulnak át.

            8.  Egyetértek   a  határozatnak   az  Etv.-t   érintő  azon
            álláspontjával,  hogy   a  törvény  elfogadásához  nem  volt
            szükség a  jelenlevő képviselők  kétharmadának  szavazatára,
            minthogy az  nem ellentétes  a  vallásszabadságra  vonatkozó
            alapvető kódex-szel.  Véleményem  szerint  az  indítványokra
            ezzel az  Alkotmánybíróság megadta  volna a  választ és  nem
            lett  volna   feltétlenül  szükség   az  indítványok   olyan
            kiterjesztésére,  amely  már  a  kétharmados  törvényhozásra
            vonatkozó alkotmányi előírások egészét értelmezi.

            9. Tudomásul véve, hogy a határozat az indítványokat a fenti
            módon  kiterjesztően   bírálta  el,   az   un.   kétharmados
            törvényekről szóló  határozati részben  további  követelmény
            megfogalmazását tartottam volna szükségesnek.

            Az   Alkotmányban    kétharmados    szavazatarányt    kívánó
            törvényhozási tárgyban  egyszerű szótöbbséggel törvényt csak
            akkor   lehet    elfogadni,   ha   a   kétharmados   törvény
            elfogadásával a  kompromisszum már  megszületett, ha tehát a
            vonatkozó alapvető  jogokról szóló  törvényt az Országgyűlés
            már kétharmados  arányban elfogadta.  Mivel az  Alkotmányozó
            diszkrecionális   jogkört   ad   a   kétharmados   törvények
            tartalmára  nézve,  e nélkül  a   szabály  nélkül   egyszerű
            többséggel  a  kétharmados  többségre  vonatkozó  alkotmányi
            előírást  gyakorlatilag   meg  lehet   szüntetni.   Ez   már
            alkotmányellenes lenne.

            Budapest, 1993. február 8.
                                                       Dr. Schmidt Péter
            Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye

            Dr. Herczegh Géza   alkotmánybíró  párhuzamos   véleményével
            egyetértve különvéleményemet az alábbiakban terjesztem elő.

            1.     A  kétharmados   törvények  intézménye  a  nemzetközi
            tapasztalatok  szerint   kivételes,  különleges  körülmények
            által   indokolt    jelensége    az    alkotmányjognak.    A
            rendszerváltozás sajátos  - nem dogmatikai, hanem gyakorlati
            politikai szempontokon  alapuló -  körülményei indokolták  a
            kétharmados törvényeknek  az Alkotmányban való megjelenését.
            A   dogmatikai    alap   hiánya   azonban   nem   teszi   az
            Alkotmánybíróság számára  lehetővé -  amint azt  a határozat
            tartalmazza  is   -   a   kétharmadosság   által   felvetett
            alkotmányossági  problémák   dogmatikai   alapra   helyezett
            tisztázásának mellőzését  - a  jelen ügy   alapjogi tárgyára
            tekintettel az alapjogok törvényi szabályozására korlátozva.
            Önmagában ugyanis  az a  körülmény,  hogy  a  kétharmadosság
            kérdésében politikai  szempontok voltak  meghatározóak,  nem
            értékeli le  az  adott  alkotmányos  rendelkezések  kötelező
            erejét: azok  az Alkotmánybíróságot  ugyanúgy kötik, mint az
            Alkotmány  egyéb  szabályai. A  kétharmados szavazat többség
            igénye  nem   állapít  meg  alapjogok  közötti  hierarchiát,
            pusztán a  törvényhozási tárgy  politológiai értelemben vett
            "konszenzus-érzékenységére"   utal,    ugyanakkor   eljárási
            konzekvenciát fűz  a kiemelt törvényhozási tárgyak politikai
            fontosságához.

            Az a  kérdés tehát, hogy az Országgyűlés mit szabályoz (mint
            amely  törvényhozási   tárgy),  anyagi  jogi  kategória;  az
            azonban,  hogy   ezt  a   tárgyat  hogyan  szabályozza  (pl.
            kétharmados szavazataránnyal),  eljárási jogi kategória. Ezt
            a különbséget  élesen meg  kell húzni  annak érdekében, hogy
            világossá  váljék:   a  tulajdonhoz  való  jog  szabályozása
            éppen úgy történhet egyszerű, mint  minősített többséggel. A
            tulajdonhoz  való   jog  szabályozása   ugyanis  nem   eleve
            egyszerű, vagy  eleve minősített  többséget kíván,  minthogy
            nem  anyagi   jogi,  hanem   törvényhozási   eljárási   jogi
            kategóriáról van szó. A tulajdonhoz való jog szabályozásával
            kapcsolatban pl.  anyagi jogi szempontból - alapjogról lévén
            szó  -   azt  a   követelményt  lehet   támasztani,  hogy  a
            szabályozás  törvényi   szinten  történjen.   Eljárási  jogi
            szempontból attól  függően  kell  egyszerű  vagy  minősített
            többséggel  történő   szabályozást,   mint   alkotmányossági
            feltételt támasztani,  hogy az  Alkotmány az adott esetre: a
            "hogyan"-ra  milyen   törvényhozási  eljárást   ír  elő.   A
            kétharmados  törvényekkel   kapcsolatban  két   szélsőséges,
            egyben dogmatikailag értékelhetetlenül formális megközelítés
            lehetséges.

            1.1.   Megközelíthető e  jelenség úgy,  hogy  csak  egyszeri
            alkalomra -  az első ilyen törvény meghozatalára - vonatkozó
            jogalkotói  alkotmányos   kötelezettségről   van   szó:   ha
            megalkották  az   adott  tárgyról   rendelkező  törvényt,  a
            továbbiakban   az   adott   törvényhozási   tárgyról   másik
            törvényben már  egyszerű többséggel  is  lehet  rendelkezni.
            Ennek   figyelembevételével   az   Alkotmány   rendelkezését
            könnyedén ki  lehetne játszani egy későbbi, az első törvényt
            ugyan nem  módosító, azzal  akár nem  is ellentétes,  de  az
            adott  törvényhozási   tárgy  lényeges  kérdéseiről  további
            szabályokat tartalmazó törvény meghozatalával.

            Megközelíthető  a   jelenség   úgy   is,   hogy   az   adott
            törvényhozási tárggyal  akár  a  legtávolabbi  összefüggésbe
            hozható  törvényi   szabályozás,  vagy  annak  adott  része,
            törvényhelye   csak kétharmados  szavazataránnyal  fogadható
            el  alkotmányosan.

            Eszerint azonban  a törvényhozás  gyakorlatilag  megbénulna,
            hiszen a  jogrend olyan összefüggő rendszert alkot, amelyben
            a törvények  túlnyomó többsége - a kétharmados törvényhozási
            tárgyak nagy  számára tekintettel  -  ezekkel  összefüggésbe
            hozható, így  a törvények túlnyomó többsége, vagy legalábbis
            valamely  részük  közvetetten  kétharmados  szavazataránnyal
            lenne csak elfogadható.

            1.2.   A kérdés  tehát az,  hogy a kétharmados szavazatarány
            megkövetelésében kifejeződő  eljárási konzekvenciának  mi  a
            jogpolitikai célja, valamint az, hogy e cél a kétharmadosság
            milyen  terjedelemben   történő  értelmezésével  érhető  el,
            más szóval  tartalmilag    mire   vonatkozik   az   eljárási
            konzekvencia.

            a)   A szabály  jogpolitikai célja  egyértelműen az,  hogy a
            rendszerváltozással összefüggő alapvető fontosságú - vagy az
            Alkotmány erre vonatkozó módosításában megállapodó politikai
            erők által  konszenzus-érzékenységük folytán annak tekintett
            -  kérdések   csak  az  Országgyűlés  nagy  -  minősített  -
            többségének  egyetértésével  legyenek  szabályozhatóak.  Más
            kérdés  az,   hogy  dogmatikailag  is  alapvető  jelentőségű
            kérdésekről van-e szó, azonban ennek megítélése azután, hogy
            az   Országgyűlés   alkotmányos szabállyá  emelte  az  adott
            törvényhozási   tárgy    minősített    többséggel    történő
            rendezését, továbbá  mert eleve  nem anyagi,  hanem  formai-
            eljárási jogi  követelményről van  szó,  az  alkotmányossági
            vizsgálat  szempontjából   irreleváns;  az   Országgyűlés  e
            döntése az Alkotmánybíróság által felül nem bírálható. Ennek
            megfelelően tényként  kell elfogadni,  hogy bár az Alkotmány
            az alapjogok között nem  állít fel hierarchikus sorrendet, a
            hierarchia   a    szabályozásukhoz   fűzött    törvényhozási
            eljárásjogi konzekvenciák  között kétséget  kizáróan pozitív
            jogilag  fennáll.   A  törvényhozási   eljárásjogi   előírás
            figyelmen kívül hagyása ugyanis formai alkotmányellenességet
            eredményez,  amelynek   -  az  Alkotmánybíróság  jogszabály-
            megsemmisítési hatáskörére  tekintettel  -  a  törvényhozási
            eljárásra vonatkozó alkotmányjogi szankciója van.

            b)  Az   a  kérdés,   hogy   a   kétharmados   szavazatarány
            megkövetelése tartalmilag  mire  terjed  ki,  az  előzőekben
            kifejtettekből következően  bizonyosan nem  válaszolható meg
            úgy, hogy  csak az   első,  az adott  törvényhozási  tárgyra
            utaló  címet viselő törvényre. Több jogágban elfogadott jogi
            alapelv, hogy  a jognyilatkozatokat  nem elnevezésük,  hanem
            tartalmuk szerint  kell jogilag  minősíteni,  értékelni.  Az
            alkotmányjogban ez  az elv  úgy fogalmazható  meg, hogy  egy
            törvényt az  alkotmányossági vizsgálat   során   nem   címe,
            hanem   tartalma   szerint kell elbírálni. Egy törvény tehát
            címe szerint szólhat fogyasztási adóról; ha rendelkezései az
            emberöléssel     kapcsolatos     büntetőjogi     szabályokat
            tartalmaznak,  alkotmányossága  sem  az  adójogra  vonatkozó
            alkotmányi  rendelkezések,   hanem  a   törvény  büntetőjogi
            tartalma szerint bírálandó el.

            A kétharmados szavazatarány megkövetelése tehát nem merül ki
            abban, ha  az Országgyűlés megalkotott egy, az adott tárgyba
            tartozó  törvényt.   Ez  az   eljárási  követelmény   mindig
            érvényesül, ha  az adott  tárgykörbe tartozó,  -  a  fentiek
            értelmében azonban  nem a  tárgykör minden  részletkérdésére
            kiterjedő -  további törvényalkotásra kerül sor, függetlenül
            attól, hogy az utóbb hozott törvény milyen címet visel, vagy
            túlnyomórészt egyébként milyen tárgykört szabályoz.

            c)   A   kétharmados   szavazatarány,   mint   törvényhozási
            eljárásjogi   követelmény    tehát   egyfelől    általánosan
            értelmezendő. Túlmenne  azonban  dogmatikailag  az  említett
            jogpolitikai  célon  és  gyakorlatilag  is  a  törvényhozási
            folyamat  megbénulásához  vezetne,  ha  nem  eszközölnénk  a
            jogpolitikai  cél  által indokolt  szűkítést is.  A szűkítés
            abban áll,  hogy a  kétharmadosság megkövetelésének nem kell
            kiterjednie   az    adott   törvényhozási    tárgy    minden
            részletkérdésére, hanem  csak az  említett jogpolitikai  cél
            megvalósulása által  igényelt  terjedelemben.  E  cél  pedig
            megvalósul  akkor,   ha   az   adott   törvényhozási   tárgy
            leglényegesebb kérdéseiben  a szabályozás  irányát  illetően
            születik meg  a törvény minősített többséggel. A szabályozás
            iránya megítélésem  szerint    az  Alkotmánybíróság  64/1991
            (XII.17.) AB   határozatának  alapulvételével  tölthető  meg
            tartalommal.

            Eszerint  a  szóban forgó   minősített   többséget   igénylő
            törvényhozási tárgynak  különösen   azon kérdései igényelnek
            kétharmados többséget,  melyek az adott intézmény tartalmát,
            működése,  érvényesülése   garanciáit  testesítik   meg.  Az
            intézmény   tartalma,    működésének   és   érvényesülésének
            garanciái  közvetlenül  és  jelentősen  értelemszerűen  csak
            ugyanilyen szavazataránnyal korlátozhatók.

            Fenti  kritériumok   megítélésem  szerint  eléggé  konkrétak
            ahhoz, hogy  megakadályozzák akár azt, hogy a kétharmadosság
            alkotmányos  törvényalkotási   eljárási  követelményét   más
            címmel meghozott,  de  tartalmilag  az  adott  törvényhozási
            tárgy körébe  tartozó törvény  alkotásával kijátsszák,  akár
            azt, hogy  a kétharmadosság  igénye   a  megfelelő  tartalmi
            szűkítés híján  parttalanná váljon.  Ez  utóbbi  ugyanis  az
            Alkotmányban megfogalmazott  parlamentáris  demokráciának  a
            többségi képviseleti  rendszeren alapuló  koncepciójával sem
            lenne összeegyeztethető.  Biztosítja ez  a kritériumrendszer
            azt   is,   hogy   az   Alkotmányban  amúgy is   kivételként
            megfogalmazott törvényhozási eljáráson belül is, tartalmilag
            is "kivételessé"  váljon az,  amikor a többségi törvényhozás
            helyébe a "konszenzusos" törvényhozás lép.

            d)     Fentiekből  következően   az   a   kérdés,   hogy   a
            kétharmadosság törvényhozási  eljárási  szabálya  egyáltalán
            vonatkozik-e adott  kérdésre, és ha igen, azt betartották-e,
            csak esetről esetre dönthető el.

            2.     Az  Alkotmánybíróság  állandó  gyakorlata  szerint  a
            tulajdonhoz való  jog (13.§  (1) bek.)  alkotmányos alapjog,
            amely azonban nem korlátozhatatlan (21/1990. (X.4.) AB hat.;
            (7/1991. (II.28.)  AB hat.;  16/1991.   (IV.20.) AB    hat.;
            28/1991.   (VI.3.)    AB    hat.).    Az    Alkotmánybíróság
            gyakorlatában ugyanakkor  mindeddig nem  volt  kényszerítően
            szükséges a  tulajdonhoz való  alkotmányos jog  és a polgári
            jogi  tulajdonjog   egymáshoz  való  viszonyának  átfogó  és
            részletekbe   menő  tisztázása. A  volt  egyházi  ingatlanok
            tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991.évi XXXII. tv.
            -  továbbiakban:   Etv  -   alkotmányossági   vizsgálata   -
            figyelemmel  az   indítványok  tárgyává   tett  tulajdonjog-
            korlátozási   és   tulajdonjog-elvonási   problematikára   -
            szükségessé teszi  e viszonynak  az Alkotmánybíróság korábbi
            határozatain túlmenő tisztázását.

            2.1. A  tulajdonhoz való  alkotmányos jog hármas tartalommal
            bír, ennek  az alapjognak három aspektusa van: a tulajdonosi
            jogállás védelme, a polgári jogi tulajdonjog elvonása elleni
            védelem, végül a polgári jogi tulajdonjog korlátozása elleni
            védelem.  Mindezek  együtt  teszik  ki  a  tulajdonhoz  való
            alkotmányos alapjog alkotmányjogi védelmének tartalmát.

            a)   A tulajdonosi jogállás azt jelenti,  hogy a tulajdonhoz
            való  jog  alkotmányos  védelme  alapján  kizárt,  hogy  egy
            természetes,    vagy     jogi    személyt    jogszabály    a
            tulajdonszerzési  képességtől   megfosszon.  A   tulajdonosi
            jogállás tehát  az általános  jogképességnek a tulajdonjogra
            vonatkoztatott  megfogalmazása,  annak  egyik  aspektusa.  A
            tulajdonszerzési képességnek  flagráns megsértése volt az az
            1970-es évektől  a 80-as  évek végéig  hatályos  jogszabályi
            korlátozás, amely  csak  egy  lakás-  és  egy  üdülőingatlan
            megszerzését  tette   lehetővé  magánszemélyek   részére  (a
            jogszabály -  ha hatályban  lenne -  ma  alkotmányellenesnek
            minősülne).  A   tulajdonhoz  való  jog  sérelmét  látta  az
            Alkotmánybíróság abban,  hogy jogszabály kizárta természetes
            személyek     számára      nagyteljesítményű     másológépek
            tulajdonjogának megszerzését (19/1991. (IV.23.) AB hat.).

            A tulajdonosi  jogállás védelme,  mint a  jogképesség  egyik
            aspektusának védelme  feltétlen és  abszolút; nem képzelhető
            el olyan  alkotmányos alapjog,  amelynek érvényre  juttatása
            indokolhatná a  tulajdonszerzési  képesség  korlátozását.  A
            jogképesség e szeletének csak a megszerezni kívánt tulajdoni
            tárgyban rejlő  sajátosságok  (pl.  robbanószer)  képezhetik
            korlátját,  azonban   ilyen   korlátozás   nem   minősül   a
            tulajdonszerzési képesség,  mint a  jogképesség egyik oldala
            korlátozásának: nem  a személyre,  hanem a  tárgyra -  annak
            polgári jogi forgalomképességére - vonatkozik.

            b)  A   tulajdonhoz  való  alkotmányos  jog  másik  tartalmi
            összetevője a  polgári jogi tulajdonjog elvonásával szembeni
            védelem. Az Alkotmány a polgári jogi tulajdonjog elvonását -
            tekintettel annak  a polgári  demokratikus társadalom  és  a
            szociális piacgazdaság alapintézményekénti funkcionálására -
            kizárja.

            A  tulajdon   érinthetetlensége,  "szentsége"     ugyanis  e
            társadalom és gazdaság fogalomalkotó, jellegadó kategóriája,
            conditio sine  qua non-ja. A polgári demokratikus társadalom
            és a  szociális piacgazdaság a tulajdon érinthetetlenségétől
            az, ami.  A polgári  jogi tulajdon elvonásának kizártságától
            függetlenül azonban  a tulajdon közjogi természetű elvonását
            ismeri az Alkotmány a kisajátítás, másfelől a tulajdonjogtól
            való  megfosztás  eseteként  az  elkobzás,  mint  a  törvény
            szerinti büntetés  (57.§ (4) bek.) formájában. A kisajátítás
            azonban a  közjog (a  közigazgatási jog),  míg az elkobzás a
            büntetőjog intézménye,  így nem  tartoznak az Alkotmány 13.§
            (1)  bek.-ének   hatálya   alá,   minthogy   tulajdonvédelmi
            összefüggésük nincs.  Ez az értelme annak, hogy az Alkotmány
            külön szakaszt  szentel e  két -  a tulajdonhoz  való jogtól
            lényege,   természete   és   tartalma   szerint   eltérő   -
            jogintézménynek.

            A polgári jogi tulajdonjog elvonása ellen tehát az Alkotmány
            13.§ (1) bek.-e feltétlen és abszolút védelmet biztosít.

            Az Alkotmánybíróság  csak egyetlen  esetben fogadta  el -  a
            rendszerváltás egyszeri,  sajátos  történelmi  körülményeire
            tekintettel - a társadalmi tulajdon lebontásának alkotmányos
            feladatával összefüggésben  azt, hogy  a tulajdoni rendszert
            átalakító   törvények    a   társadalmi   tulajdon   egykori
            létrehozásából származó  terheket elosszák azok között, akik
            a  társadalmi   tulajdont  ingyenesen  megszerzik  (16/1991.
            (IV.20.) AB  hat.; 28/1991. (VI.3.) AB hat.). "Amint azonban
            az átalakulás  folyamata megtörtént,  az új tulajdon védelme
            teljes, azaz  e vonatkozásban  nincs alkotmányos lehetőség a
            társadalmi átalakulás terhének utólagos vagy visszamenőleges
            szétosztására." (16/1991. (IV.20.) AB hat.).

            Ennek megfelelően  az Alkotmánybíróság  28/1991  (VI.3.)  AB
            sz.  határozatában   alkotmányellenesnek    minősítette   az
            Országgyűlés által  elfogadott, de még ki nem hirdetett első
            kárpótlási törvény  előzetes normakontrollja során azt, hogy
            a már  önkormányzati tulajdonba  került volt  állami lakások
            tekintetében az  önkormányzatok vételár  helyett  kárpótlási
            jegyet legyenek  kötelesek  elfogadni.  Az  Alkotmánybíróság
            hangsúlyozta, hogy az állami tulajdon egykori létrehozásából
            származó terheket  az önkormányzati  tulajdonba adás során -
            tehát a  tulajdonszerzés előtt  - lehet  csak  elosztani;  a
            majdan  ingyenesen  szerző  önkormányzatnak  a  volt  állami
            tulajdon tehermentes  megszerzésére nincsen  joga, azonban a
            kárpótlási törvény hatályba lépése előtt már az önkormányzat
            tulajdonába  került  volt  állami  lakások  tekintetében  az
            önkormányzati  tulajdonnak   az  ingyenes  megszerzés  címén
            történő megterhelése  alkotmányellenes. Az  Alkotmánybíróság
            rámutatott arra,  hogy az alkotmányellenesség értelemszerűen
            csak a  már megszerzett  tulajdonjog tekintetében merül fel,
            hiszen  a  még  meg  nem  szerzett  (át  nem  adott)  dolgok
            tulajdonjoga  az,   amely  az   ingyenes  szerzés  okán  még
            megterhelhető  -   a  megszerzők  nem  tehermentesen  fogják
            megszerezni a korábban már az állami tulajdon létrehozásából
            származóan  kártalanítási  stb.  kötelezettségekkel  terhelt
            tulajdonjogot.  Az   Alkotmánybíróságnak  ezen   álláspontja
            okszerűen  következett  abból  a  16/1991  (IV.30.)  AB  sz.
            határozatában  leszögezett   elvből,  mely   szerint  az  új
            tulajdon védelme már teljes.

            Ezen  alapelvek   alapján  fogadta   el  alkotmányosnak   az
            Alkotmánybíróság   a    mezőgazdasági   termelőszövetkezetek
            termőföldtulajdonára  vonatkozó vételi  jogot.  Hangsúlyozta
            ugyanakkor, hogy
            - a  vételi jog  intézményesítésére csak a rendszerváltással
            összefüggő egyszeri,  sajátos történelmi körülmények folytán
            és  csak   a  társadalmi   tulajdon  lebontása  kapcsán  van
            lehetőség;
            -     csak  a  társadalmi  tulajdon  egykori  létrehozásából
            származó terheket  lehet szétosztani  és csak  azok  között,
            akik majdan a társadalmi tulajdont megszerzik.

            Fentieket összefoglalva  leszögezhető,  hogy  a  tulajdonhoz
            való alkotmányos  jog  második  tartalmi  összetevőjével:  a
            polgári jogi  tulajdonjog elvonásával  szembeni  alkotmányos
            védelem feltétlenségét  és abszolút  voltát nem  gyengíti  a
            tulajdonjog   elvonásával    kapcsolatban    megfogalmazott,
            egyszeri alkalomra  szóló és  szigorú  feltételekhez  kötött
            kivétel. Az  ingyenesen szerzők  közötti terhek  elosztására
            tehát  az   új  tulajdon  megszerzése  után  már  nem  lehet
            hivatkozni.   E    tételt   csak   erősíti   az,   hogy   az
            Alkotmánybíróság a vételi jogot is és az önkormányzatoknak a
            kárpótlási jegy elfogadására való elkötelezettségét is nem a
            polgári  jogi  tulajdon  elvonásaként,  hanem  csupán  annak
            megterheléseként, korlátozásaként minősítette. A fenti elvek
            következésképpen még inkább érvényesek a  már megszerzett új
            tulajdon esetleges elvonására. Az Alkotmánybíróság szigorúan
            megszabott követelményei  kizárják  azt,  hogy  a  tulajdoni
            átalakulás befejezésével,  az új  tulajdonosok létrejöttével
            azok  terhére  bármilyen,  a  tulajdoni  rendszerváltozással
            összefüggő tulajdonjog-elvonás történhessen.

            Az  Alkotmány   13.§  (1)   bek.-e  tehát   a  polgári  jogi
            tulajdonjog  -  akár  egyetlen  gombostű  tulajdonjogának  -
            jogszabállyal történő elvonását kizárja.

            c) A tulajdonhoz való alkotmányos jog harmadik összetevője a
            polgári jogi tulajdonjog korlátozásával szembeni védelem. Ez
            a védelem  az Alkotmánybíróság  állandó  gyakorlata  szerint
            feltételes és  relatív. A feltételeket az alapjogok lényeges
            tartalmának    korlátozása    alkotmányosságára    vonatkozó
            határozatok  ismételten   kifejtették   (elsőként:   7/1991.
            (II.28.) AB   hat. VI. rész). Eszerint  a  korlátozásnak  az
            érvényre juttatni kívánt másik alkotmányos alapjoghoz képest
            szükségesnek és arányosnak kell lennie.

            2.2   A tulajdonosi  jogállás a tulajdonhoz való alkotmányos
            jognak a  másik két  összetevőt megalapozó  aspektusa: az az
            összetevő, amely  nélkül a másik kettő sincs.  A tulajdonhoz
            való jog ugyanakkor ebben nem merül ki, hiszen ha kimerülne,
            akkor a tulajdonhoz való alkotmányos jogból nem maradna más,
            mint az a követelmény, hogy a tulajdonszerzési képesség elvi
            deklarálásán ne  essék csorba.  Ezen   túlmenően azonban  az
            egyes tulajdoni  tárgyakra   - dolgokra  - vonatkozó konkrét
            polgári jogi  tulajdonjogok korlátozás  nélkül jogszabállyal
            elvonhatók lennének:  egy új  általános jellegű - törvénnyel
            szabályozott -  államosításnak pl.  a lakások  polgári  jogi
            tulajdona  tekintetében   nem  lenne  alkotmányos  akadálya,
            hiszen egy  ilyen államosítás  nem a  tulajdonosi  jogállást
            tagadja: az államosítás után újra vásárolhatnak a károsultak
            lakást (ha van miből, és főleg ha van mit).

            A  tulajdonhoz   való   alkotmányos   jog   ezért   csak   a
            tulajdonszerzési képesség  védelme, valamint  a polgári jogi
            tulajdonjog   elvonása   és   korlátozása   elleni   védelem
            triászában  teljes.  Bármelyiknek  a  tulajdonhoz  való  jog
            tartalmából való kivonása nemcsak ezen alkotmányos alapjogot
            fosztja  meg   tulajdonképpeni  értelmétől,   de  a  polgári
            demokráciára   felépülő    politikai,   és    a    szociális
            piacgazdaságra  felépülő   gazdasági  rend  egyik  jellegadó
            alapintézményétől tagadja  meg az  alkotmányos  védelmet.  A
            triász  szerinti   védelem  nélkül   ezért   nincs   polgári
            demokrácia és nincs szociális piacgazdaság sem.

            2.3  Az   Etv  részben  az  önkormányzati  tulajdonjognak  a
            törvényben meghatározott  kedvezményezett  egyházak  részére
            való   átadásáról,    részben   pedig    az   önkormányzatok
            tulajdonjogának elidegenítési  és terhelési  tilalommal való
            megterheléséről,   vagyis   a   tulajdonjog   korlátozásáról
            rendelkezik.   A második   eset minősítése  nem  kétséges: a
            korlátozás feltételesen alkotmányos lehet. Az első esetben a
            minősítéstől függően  a tulajdonmozgás  éppúgy minősülhet az
            eset   konkrét    körülményei   szerint   a   polgári   jogi
            tulajdonjognak a  tulajdonhoz való  alkotmányos jogot érintő
            elvonásának (ez  az  Alkotmány  13.§  (1)  bek.-ére,  és  az
            Alkotmánybíróságnak a  kárpótlással -  az  ingyenes  szerzés
            megterhelésével -  kapcsolatos állásfoglalásaira figyelemmel
            kizárt), mint  a polgári jogi tulajdonjog közjogi természetű
            kisajátítás   révén   történő   elvonásának   (az   elkobzás
            értelemszerűen nem jön szóba).

            2.3.1   Bár a  polgári jogi  tulajdonjog elvonása  általában
            kizárt,  utalni   kell  arra,   hogy  az   önkormányzat  nem
            magánjogi, hanem  közjogi jogalany.  Törvény ugyanis  állami
            feladattá  minősíthet   át   önkormányzat   által   ellátott
            feladatot;  az   önkormányzat  ekkor   nem   hivatkozhat   a
            tulajdonhoz  való   alkotmányos  jog   sérelmére,  mivel  az
            önkormányzat tulajdoni  tárgyainak azon  köre  kerül  állami
            tulajdonba,  amely   kizárólag   az   átminősített   feladat
            ellátását szolgálja. Az önkormányzati tulajdon elvonásánál -
            de korlátozásánál  is -  a tulajdonhoz  való jog  védelmét a
            magánjogi jogalanyokhoz képest differenciálja, adott esetben
            gyengíti, relatívvá  teszi a  közjogi jogalanyiság ténye. Az
            elvonás  (korlátozás)  viszonylagosabbá válásának határát az
            jelenti, hogy  az elvonás  vagy korlátozás  az önkormányzati
            autonómia kiüresedéséhez vezet-e.

            Az önkormányzati  vagyon tehát az ellátott funkcióhoz kötődő
            tulajdoni tárgyaktól függően nem homogén. Saját bevételeiből
            származó vagyona  tekintetében az  önkormányzat az Alkotmány
            ezen kifejezett  rendelkezése (44/A.  §  (1)  bek.)  alapján
            magánjogi jogalany,  ezért az  őt megillető tulajdonhoz való
            jogra vonatkozó  alkotmányos védelem  feltétlen és abszolút.
            Az  önkormányzat   legalapvetőbb   feladataihoz   kapcsolódó
            törzsvagyon tekintetében  - ld.  a  helyi  önkormányzatokról
            szóló 1990.évi  LXV.tv.79.§-át  -  az  önkormányzat  közjogi
            jogalany, ám e feladataihoz kötődő vagyontárgyainak elvonása
            egyértelműen  az   önkormányzati  autonómia   kiüresedéséhez
            vezetne,  ezért  őt  közjogi  jogalanyként  is  a  magánjogi
            jogalanyoknak kijáró  feltétlen és  abszolút védelem  illeti
            meg.  A   védelem  a  harmadik  csoport:  az  önkormányzatok
            hatáskörébe    utalt     közszolgáltatásokhoz     kapcsolódó
            vagyontárgyak  esetén  relatív,  tekintettel  arra,  hogy  a
            tulajdonjog   ezek    tekintetében   történő   elvonása   az
            önkormányzati tulajdoni  mivoltukat indokolttá tévő hatáskör
            sorsában osztozik.  Mivel rendeltetésük  az, hogy  az  adott
            hatáskör   ellátásának    vagyoni    (tárgyi)    feltételeit
            biztosítsák, az  előző két  esethez hasonló   feltétlen   és
            abszolút  védelem   nem  indokolt:   adott  esetben  nem  az
            önkormányzat  (polgári   jogi)  tulajdonhoz   való   jogának
            sérelméről, hanem  arról van  csupán szó, hogy a tulajdonjog
            együtt mozog a hatáskörrel (funkcióval).

            2.3.2     Az   Etv   által   kodifikált   tulajdonjog-mozgás
            (tulajdonjog-átadás) esetében  azonban nem az Alkotmány 13.§
            (1) bek.-e  által megfogalmazott  polgári  jogi  tulajdonhoz
            való jog  védelméről, hanem a 13.§ (2) bek.-e körébe tartozó
            közjogi természetű kisajátításról van szó. Ezt nyilvánvalóvá
            teszik az  Etv-nek mind  anyagi jogi  (17.§ (2) bek., 22.§),
            mind eljárási  jogi rendelkezései  (9.§ (2)  bek., 10.§  (1)
            bek.). A  kisajátítás  -  melyre  egyedi  hatósági  aktussal
            éppúgy  sor   kerülhet,  mint   a  törvény   rendelkezésével
            (16/1991. (IV.20.) AB hat. III.3.pont) - hatálya alá tartozó
            tulajdonelvonással  "a   tulajdon  általában   köztulajdonba
            kerül, csak kivételesen kerülhet magántulajdonba és ekkor is
            kizárólag közérdekű  felhasználásra." (16/1991.  (IV.20.  AB
            hat.  III.3.pont).   Az   Etv   közhatalmi-közjogi   jellegű
            tulajdonelvonással       kapcsolatos        rendelkezéseinek
            alkotmányosságát tehát  az Alkotmány 13.§ (2) bek.-ével kell
            anyagi jogilag  összevetni. Ez  a körülmény  pedig -  lévén,
            hogy nem  a tulajdonhoz  való alkotmányos  alapjog magánjogi
            természetű védelmének  alkotmányjogi aspektusáról,  hanem  a
            kisajátítás közjogi  intézményéről van szó - a törvényhozási
            eljárási követelmények  kérdését (kétharmados szavazatarány)
            irrelevánssá teszi.  Az Alkotmány  44/C. §-ának  alkalmazása
            fel sem merül, mivel az Alkotmány a kisajátításhoz nem kíván
            meg kétharmados szavazatarányt.

            2.3.3   Az Etv által kodifikált kisajátítás kivételes, mivel
            egyszeri aktussal  bocsátja  az  egyházak  rendelkezésére  a
            működésükhöz szükséges  vagyontárgyakat, biztosítva  ezzel a
            vallásszabadság alapjogának  gyakorlásához  nélkülözhetetlen
            dologi feltételeket. Az állam ezzel kapcsolatban alkotmányos
            kötelességének tesz  eleget. Ebből azonban az is következik,
            hogy  a   dologi  feltételek   eme  általános   megteremtése
            megtörtént, és  a jövőben  a vallásszabadság  biztosításával
            kapcsolatos   esetleges    újabb   általános    -    törvény
            rendelkezésén alapuló  - kisajátítás  alkotmányosan már  nem
            fogadható el,  legfeljebb egyes  esetekben, egyedi  hatósági
            aktus alapján.

            A vallásszabadság  biztosításával függ  össze a  kisajátítás
            közérdekű  volta,   azzal  a   megszorítással,  hogy   ennek
            alkotmányos kereteit is az egyszeri jelleg adja meg.

            2.4   Az önkormányzati  tulajdonjognak az  elidegenítési  és
            terhelési  tilalommal   való  megterhelése   egyértelműen  a
            polgári jogi  tulajdonjog korlátozása,  ezért erre  nézve az
            anyagi jogi  alkotmányosság vizsgálata során alkalmazandó az
            Alkotmány 13.§  (1) bek.-ében  megfogalmazott (feltételes és
            relatív)   védelem.    A   korlátozás    kétséget   kizáróan
            elkerülhetetlen  és  szükséges, mivel  másik alapjog másként
            nem biztosítható érvényre  juttatásáról van  szó, ugyanakkor
            az adott eset körülményeire tekintettel arányos is.

            Nem  kétséges   ugyanakkor,  hogy  a  tulajdonhoz  való  jog
            korlátozása -  minthogy egyértelműen  a 13.§  (1)  bek.-ében
            megfogalmazott  tulajdonhoz  való  jog  alkotmányos  védelme
            körében  mozog   -,  nemcsak   az   említett   anyagi   jogi
            (szükségesség,  arányosság),  hanem  törvényhozási  eljárási
            jogi szempontból  is alkotmányossági  vizsgálat alá vetendő.
            Az Etv-nek  az elidegenítési  és terhelési  tilalmat kimondó
            rendelkezése  az   Alkotmány  44/C.   §-a  alapján  kétséget
            kizáróan a  jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának
            szavazatát  kívánta   volna  meg.   Ez  indokolt,   mivel  a
            szabályozás  irányát   megszabó,   a   törvényhozási   tárgy
            lényegéhez tartozó olyan szabályról van szó, amely nélkül az
            adott  intézmény   -  jelen   esetben  az     önkormányzatok
            tulajdonhoz való  joga  -  érvényesülése  nem  garantálható.
            Utalni   kell    ezzel   összefüggésben    arra,   hogy   az
            Alkotmánybíróság a  tulajdonjog,  mint  alkotmányos  alapjog
            lényeges tartalma  - a  rendelkezési  jog  -  korlátozásának
            tekintette az  ingatlanforgalom bizonyos körbeni engedélyhez
            kötését, és hangsúlyozta, hogy ehhez képest az elidegenítési
            tilalom a  lényeges  tartalmat  nyilvánvalóan  jelentősebben
            korlátozza (7/1991. (III.28.) AB hat IV.3.).

            Az Etv  12.§-a ezért  alkotmányellenes és  indokoltnak tűnik
            annak    formai     alkotmányellenesség:    a    kétharmados
            szavazatarány  hiánya   címén  ex   nunc  hatállyal  történő
            megsemmisítése, az Alkotmánybíróságról szóló 1989.évi XXXII.
            tv. (ABtv)  43.§ (1) és (2) bek.-e alapján. Az ABtv 43.§ (4)
            bek.-e  által   kivételes  eszközként   rendelkezésre   álló
            visszamenőleges hatállyal  történő megsemmisítés  az ott írt
            feltételek hiánya miatt nem indokolt. Figyelemmel kell lenni
            továbbá arra,  hogy az  elidegenítési és  terhelési tilalmat
            kimondó    közigazgatási     határozat    ellen     bírósági
            felülvizsgálatnak volt  helye. Minthogy e határozatokat 1992
            tavaszán meghozták, a szóban forgó jogviszonyok tekintetében
            az érintettek "különösen fontos érdeke" (ABtv 43.§ (4) bek.)
            a bírósági felülvizsgálat során kifejezésre jutott.

            Lezárt    jogviszonyok    megbolygatása    a    jogbiztonság
            szempontjából aggályos,  ezért az  ABtv 43.§  (4)  bek.-ének
            erre   az    esetre   történő    alkalmazása    kifejezetten
            ellenjavallt.

            3. A  kárpótlási  törvényhozás  az  első  kárpótlási törvény
            (1991. évi XXV. tv.) meghozatala óta nagy utat járt be. Mind
            az általa  újabb törvényekkel  átfogott személyi kör, mind a
            megtéríteni kívánt  károk  köre  (előbb  vagyoni,  majd  nem
            vagyoni  károk)  szélesedett.  A  nem  vitásan  "kárpótlási"
            elemeket is magában foglaló Etv  a személyi kör tekintetében
            lépett túl  az 1991.évi XXV. törvényen: az önkormányzatoknak
            az 1991. évi  XXXIII. tv-nyel  történő  vagyoni  kárpótlását
            követően másodízben  került sor   jogi  személy tulajdonában
            okozott kár  megtérítésére.

            Az   Alkotmánybíróság  28/1991. (VI. 3.)  AB   határozatában
            (C/ pont) alkotmányosnak fogadta  el  a  tulajdonukban  kárt
            szenvedettek  "kárpótlásának"   szakaszoltságát.   Az   ezen
            határozathoz fűzött  különvéleményemben szükségesnek ítéltem
            a jogi  személyek tulajdonában  okozott károk megtérítésének
            törvényhozási úton történő rendezését is.

            Az   Etv ismét  tesz egy  lépést    ezen  az  úton.  A  jogi
            személyek tulajdonában okozott károk megtérítésére vonatkozó
            szakaszos  törvényhozás   alkotmányossága  azonban   csak  e
            törvényhozási folyamatnak a 28/1991. (VI. 3.)  AB  határozat
            C/2.   pontjában   foglaltak   figyelembevételével   történő
            lezárása után ítélhető meg.

            Budapest, 1993. február 8.
                                                         Dr. Vörös Imre
              .
              English:
              English:
              .
              Petition filed:
              .
              Subject of the case:
              .
              The restitution of church property
              Number of the Decision:
              .
              4/1993. (II. 12.)
              Date of the decision:
              .
              02/08/1993
              Summary:
              The state must remain neutral in religious matters. Schools operated by the state must not be committed to any denomination. Where the state gives back school buildings to the church as part of the process of restitution, it has to make it possible for children to attend non-religious schools. This conclusion cannot mean that a disproportionate burden is placed on those who wish to attend such non-denominational schools.
               
              Even if in some cases the Constitution requires a two-thirds majority vote for the enactment of a legislative act on a fundamental right, the same requirement does not apply in respect of all laws touching upon that specific right.
              .
              CODICES summary:
              http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1993-1-002
              .
              en_0004_1993.pdfen_0004_1993.pdf