Ügyszám: 1651/B/1991
.
.
Előadó alkotmánybíró: Sólyom László Dr.
Az indítvány lényege:

A határozat száma: 4/1993. (II. 12.)AB határozat

ABH oldalszáma: 1993/48
.
A határozat kelte: Budapest, 02/08/1993
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                   A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az Alkotmánybíróság törvény alkotmányellenességének utólagos
    megállapítására  és   a  törvény  megsemmisítésére  irányuló
    indítványok alapján  - Dr.  Schmidt Péter alkotmánybírónak a
    határozat B)  része 1.  pontjára, valamint  Dr.  Vörös  Imre
    alkotmánybírónak a  határozat B)  részére és  a C)  rész  2.
    pontjára vonatkozó  különvéleményével; továbbá  Dr. Herczegh
    Géza alkotmánybírónak  a határozat A) részének indokolásából
    a I.2.b) pontra vonatkozó párhuzamos véleményével - meghozta
    a következő

                            határozatot:

                                 A)

    1. Az  államnak vallási  és  a  lelkiismereti  meggyőződésre
    tartozó  más   kérdésekben  semlegesnek   kell   lennie.   A
    vallásszabadsághoz való  jogból az államnak az a kötelessége
    következik, hogy az egyéni meggyőződés szabad kialakításának
    lehetőségét biztosítsa.

    Az egyház  elválasztása az  államtól nem jelenti azt, hogy a
    vallás és  az egyház  sajátosságait  az  államnak  figyelmen
    kívül kell hagynia.

    2. Az  állami iskola  nem lehet elkötelezett egyetlen vallás
    mellett sem.

    Az államnak  jogi lehetőséget  kell biztosítania  arra, hogy
    egyházi iskolák  jöhessenek létre, az állam maga azonban nem
    köteles ilyen iskolákat felállítani.

    Ahol az  állam az  állami iskola épületét egyházi tulajdonba
    adja, azok  számára,  akik  nem  kívánnak  egyházi  iskolába
    járni, ténylegesen és úgy kell lehetővé tennie állami iskola
    látogatását, hogy ez ne jelentsen nekik aránytalan terhet.

    3. Azokat  az indítványokat,  amelyek szerint a volt egyházi
    ingatlanok tulajdoni  helyzetének rendezéséről  szóló  1991.
    évi XXXII.  törvény azért sértené az Alkotmány 60.§-át, mert
    az alapfokú oktatási intézmény épületének egyházi tulajdonba
    adása esetén  nem biztosít  lehetőséget a  lelkiismereti  és
    vallásszabadság   jogán    alapuló   iskolaválasztásra,   az
    Alkotmánybíróság elutasítja.

                                 B)

    1. Az  Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  ott,  ahol  az
    Alkotmány valamely  alapjogról szóló törvény elfogadásához a
    jelenlévő képviselők  kétharmadának szavazatát  írja elő,  a
    minősített  többség   követelménye  nem  az  illető  alapjog
    bármely törvényi  szabályozására vonatkozik, hanem csakis az
    adott  alkotmányi   rendelkezés  közvetlen  végrehajtásaként
    megalkotott  törvényre.  Ez  a  törvény  az  illető  alapjog
    érvényesítésének  és   védelmének  irányát   határozza  meg.
    Valamely  alapjogról  szóló  törvényhez  minősített  többség
    előírása   nem    zárja   ki,   hogy   az   illető   alapjog
    érvényesítéséhez   szükséges   részletszabályokat   egyszerű
    többségű törvény határozza meg.

    2.  A   volt  egyházi   ingatlanok   tulajdoni   helyzetének
    rendezéséről szóló  1991. évi  XXXII. törvény  elfogadásához
    nem  volt   szükség  a  jelenlévő  országgyűlési  képviselők
    kétharmadának szavazatára.  Az  Alkotmánybíróság  elutasítja
    azokat  az   indítványokat,  amelyek  szerint  a  törvény  a
    kétharmados többség  hiánya  miatt  az  Alkotmány  60.§  (4)
    bekezdésével ellentétes lenne.

                                 C)

    1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja,  hogy a  volt  egyházi
    ingatlanok tulajdoni  helyzetének rendezéséről  szóló  1991.
    évi  XXXII.   törvény  15.§-a  alkotmányellenes,  ezért  azt
    megsemmisíti. A 15.§ e határozatnak a Magyar Közlönyben való
    közzététele napján veszti hatályát.

    2.  Az   Alkotmánybíróság  elutasítja   azokat   a   további
    indítványokat, amelyek szerint a törvény 1.§-ának (2) és (4)
    bekezdése, a  2.§ (2)  bekezdésének a)  és e) pontja, a 12.§
    (2) bekezdése,  13.§-a, a  16.§ (5)  bekezdése, a  17.§  (2)
    bekezdése, valamint 22.§-a alkotmányellenes lenne.

    Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben
    közzéteszi.
                               Indokolás

      Több indítvány  érkezett a volt egyházi ingatlanok tulajdoni
      helyzetének rendezéséről  szóló 1991.  évi XXXII. törvény (a
      továbbiakban  Etv.)  egésze,  valamint  egyes  rendelkezései
      alkotmányellenességének vizsgálatára. Az Alkotmánybíróság az
      Etv-re,    illetve     egyes    rendelkezéseire    vonatkozó
      indítványokat az alábbiakban külön-külön bírálja el.

                                   A)

                                   I.

      Az indítványozók szerint az Etv. sérti az Alkotmány 60.§-át,
      mert nem  tartalmaz  garanciát  arra  nézve,  hogy    minden
      településen legyen világnézetileg semleges iskola.

      1. Az Alkotmány 60.§ (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar
      Köztársaságban  mindenkinek   joga   van   a   gondolat,   a
      lelkiismeret és  a vallás  szabadságára. A  (2)  bekezdés  a
      "lelkiismereti meggyőződésre" is kiterjesztve állapítja  meg
      a   vallásszabadság   hagyományos    tartalmát :   a     hit
      (meggyőződés) szabadságát;  a  vallásgyakorlás  szabadságát,
      beleértve  a   negatív    vallásszabadságot,     vagyis    a
      meggyőződés   kinyilvánítása   mellőzéséhez  való  jogot;  s
      tartalmazza végül - noha  nem külön  szabályként,  hanem  az
      " együttesen "  és " nyilvánosan "   történő vallásgyakorlás
      szabadsága  révén  -  a  vallási  gyülekezési  és egyesülési
      szabadságot is.

      A három  elem közül  a vallásgyakorlás  joga (a  hagyományos
      kultusz-szabadság) a  legfontosabb; ez  áll a  legközelebb a
      többi   szabadságjoghoz    is,   sőt    e   tekintetben    a
      vallásszabadság a  kommunikációs alapjogok közé illeszkedik.
      Ezt  tudja   a  jog  a  legteljesebben  biztosítani;  sőt  a
      vallásszabadság más  összetevőit kifejező részjogoknak is ez
      szolgál  közös   nevezőjéül.  Pl.  magát  a  hit  (gondolat,
      meggyőződés)  szabadságát   is  a   kommunikáción  keresztül
      ragadja meg  az Alkotmány, mikor a vallásszabadság tartalmát
      a  vallás   szabad   megválasztásával   vagy   elfogadásával
      határozza meg.  Másfelől  viszont  az  Alkotmány  szerint  a
      vallás   gyakorlásának    szabadsága   a   vallás   kultikus
      cselekményekkel való  kinyilvánításán és  tanításán túlra is
      kiterjed      ("egyéb       módon...gyakorolhassa").       A
      vallásszabadságnak azt  az elemét,  hogy bárki  meggyőződése
      szerint  élhessen,   nyilvánvalóan  másként   kell   jogilag
      kezelni,   mint    a   klasszikus,   a   véleménynyilvánítás
      szabadságával rokon,  "vallásos  cselekmények,  szertartások
      végzése útján"  való vallásgyakorlást.  De a   lelkiismereti
      meggyőződés  megvalósítása   a  társadalmi   életben  egyben
      szimbolikus   kommunikáció   is,   amire   a   kommunikációs
      szabadságjogok jellemzői megfelelően alkalmazhatók.

      A vallásszabadság  tartalmának tisztázása érdekében meg kell
      vizsgálni viszonyát más alapjogokhoz, különös tekintettel az
      alanyi    jogok     korlátjaira   illetve     az    objektív
      intézményvédelemre.

      Az Alkotmány 60.§ (1) bekezdése együtt mondja ki a gondolat,
      a lelkiismeret  és a  vallás szabadságát.  A (2) bekezdéstől
      kezdve azonban az Alkotmány a gondolatszabadságról többé nem
      rendelkezik,  hanem   a  lelkiismereti   és  vallásszabadság
      tartalmát állapítja  meg. A  gondolat  megnyilvánulására  az
      Alkotmánybíróság szerint a véleménynyilvánítási szabadságról
      szóló 61.§  vonatkozik. A  60.§  a  különös  szabályozás  az
      általános 61.§-hoz  képest, ahogy  a  lelkiismereti  illetve
      vallásszabadság is  a gondolatszabadság  sajátos területe. A
      határozat a  továbbiakban ezért a gondolatszabadsággal külön
      nem  foglalkozik,   hanem  -   tárgyának  megfelelően   -  a
      vallásszabadságról   szól;    megállapításai    azonban    a
      lelkiismereti  meggyőződésre   is  vonatkoznak,   hacsak   a
      különbségekre nem utal kifejezetten.

      a) A vallásszabadság és az emberi méltósághoz való jog

      Az emberi  méltósághoz való  jognak az  Alkotmánybíróság két
      aspektusát fejtette  ki. Egyrészt az emberi méltósághoz való
      jogot -  az élethez és a jogképességhez való joggal együtt -
      az  ember   jogállását  meghatározó   jognak  tekinti.  (Ld.
      64/1991.(XII.17.)AB határozat.) Másrészt az Alkotmánybíróság
      állandó gyakorlata - a 8/1990. (IV. 25.)AB határozattól kezdve
      -  az   emberi  méltósághoz   való  jogot   mint  "általános
      személyiségi jogot"  fogja fel,  amely  magában  foglalja  a
      személyiség  szabad   kibontakoztatásához  való   jogot.  Az
      Alkotmánybíróság továbbá  a lelkiismereti  szabadság jogát a
      64/1991.(XII.17.)AB  határozat   összefüggésében  szintén  a
      személyiség  integritásához  való  jogként  értelmezte.  (Az
      állam  nem   kényszeríthet  senkit  olyan  helyzetbe,  amely
      meghasonlásba     vinné      önmagával,      azaz      amely
      összeegyeztethetetlen a  személyiségét meghatározó  valamely
      lényeges meggyőződésével.)  A lelkiismereti  szabadság és  a
      vallásszabadság külön is nevesített joga azt ismeri el, hogy
      a lelkiismereti  meggyőződés, s  ezen belül  adott esetben a
      vallás az  emberi minőség  része, szabadságuk  a személyiség
      szabad kibontakozásához való jog érvényesülésének feltétele.

      Maga az  emberi személyiség a jog számára érinthetetlen (ezt
      fejezi  ki   az  emberi  élethez  és  méltósághoz  való  jog
      korlátozhatatlan volta),  a jog  csakis a  külső  feltételek
      biztosításával segítheti  az autonómiát. Ezért a gondolat, a
      lelkiismeret és  a vallásos  hit (meggyőződés) szabadságához
      való jogból  önmagában -  ha ti. a vallás gyakorlásához való
      jogot most  nem  vesszük  figyelembe  -  az  államnak  az  a
      kötelessége  következik,   hogy  az   állam  nem  ítélkezhet
      vallásos     hit      vagy     lelkiismereti     meggyőződés
      igazságtartalmáról. Ezt  az Alkotmány - történeti okból - ma
      csak  a   tudomány   szabadsága   tekintetében   mondja   ki
      kifejezetten (70/G. § (2) bekezdés),  de az Alkotmánybíróság
      szerint ugyanilyen  tartózkodási kötelezettség  háramlik  az
      államra a vallásszabadsághoz való jogból is.

      A vallásszabadság  szoros összefüggését  az emberi  méltóság
      jogával  akkor   is  figyelembe   kell   venni,   amikor   a
      vallásszabadság     másik      két     összetevőjéről,     a
      vallásgyakorlásról,   illetve    a   meggyőződés    szerinti
      cselekvésről van szó. Az általános személyiségi jogból folyó
      cselekvési szabadságnak  különös súlyt  ad, ha a személyiség
      lényegét érintő  lelkiismereti vagy  vallási  meggyőződésből
      fakad a cselekedet. (Ezt ismeri el pl. a fegyveres szolgálat
      megtagadásához való jog.)

      b) A  vallásszabadság és a véleménynyilvánítás szabadságához
      való jog

      A vallásszabadság  kiemelt védelme  a fentieken túl abból is
      következik,   hogy    a   vallásgyakorlás    joga    és    a
      véleménynyilvánítás   szabadsága   szorosan   összefügg.   A
      30/1992.(V.26.)AB határozat a gondolat- és vallásszabadságot
      is a kommunikációs alapjogokhoz sorolta. E jogok "anyajoga",
      a    véleménynyilvánítási     szabadság     az     alapjogok
      hierarchiájában      az       Alkotmánybíróság       szerint
      megkülönböztetett helyet  foglal el.  Az  idézett  határozat
      kimondta, hogy  "a véleményszabadságot korlátozó törvényeket
      megszorítóan kell  értelmezni". Értelemszerűen vonatkozik ez
      a vallásszabadságot korlátozó törvényekre is.

      A gondolat-  és vallásszabadságra  a jog  akkor képes hatást
      gyakorolni,  ha   a  gondolat   vagy  a   belső  meggyőződés
      megnyilvánul. Ez a megnyilvánulás a vallás gyakorlása. Még a
      "vallás   vagy    más   lelkiismereti   meggyőződés   szabad
      megválasztását  vagy   elfogadását"  (Alkotmány   60.§   (1)
      bekezdés első fordulata) is csak azon keresztül tudja védeni
      az  állam,  hogy  az  eszmék  szabad  áramlását  biztosítja.
      Egyrészt    a    gondolat-,    a    lelkiismereti    és    a
      vallásszabadsághoz  való  jog  természete,  másrészt  a  jog
      lehetőségei folytán  is, az  állam  kompetenciája  csakis  a
      meggyőződést   alakító    illetve   kifejező   kommunikációs
      folyamatra  korlátozódhat.   Az  állam   e  helyzetéből   is
      következik semlegessége.

      A   30/1992.(V.26.)AB    határozat    szerint    a    szabad
      véleménynyilvánításhoz való  jog a véleményt annak érték- és
      igazságtartalmára  tekintet  nélkül  védi.  Az  Alkotmány  a
      szabad kommunikációt - az egyéni magatartást és a társadalmi
      folyamatot - biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a
      szabad  véleménynyilvánítás   alapjoga.  Mindez  érvényes  a
      vallásszabadságra  is.  A  vallásszabadságnak  szintén  csak
      "külső korlátjai" lehetnek.

      c) Az egyház elválasztása az államtól

      Az  állam  vallási  semlegességét  kifejezetten  előírja  és
      garantálja az  Alkotmány 60.§ (3) bekezdése, amely szerint a
      Magyar Köztársaságban  az  egyház  az  államtól  elválasztva
      működik.

      Az elválasztás  elvéből az  következik, hogy az állam sem az
      egyházakkal, sem valamelyik egyházzal nem kapcsolódhat össze
      intézményesen; hogy  az állam  nem azonosítja magát egyetlen
      egyház tanításával sem; továbbá, hogy az állam nem avatkozik
      be az  egyházak belső  ügyeibe, és  különösen nem  foglalhat
      állást hitbéli  igazságok kérdésében. Mindebből következik -
      ami másrészről az Alkotmány 70/A. §-ából is folyik -, hogy az
      államnak az  egyházakat egyenlőkként kell kezelnie. Mivel az
      állam éppen  azokban a  tartalmi kérdésekben  nem  foglalhat
      állást, amelyek  a vallást  vallássá teszik,  a vallásról és
      egyházról  csak   elvont,  minden   vallásra  vagy  egyházra
      egyaránt  alkalmazható  keretszabályokat  alkothat,  amelyek
      révén ezek  a semleges  jogrendbe illeszkednek,  s  tartalmi
      kérdésekben a  vallások  és  egyházak  önértelmezésére  kell
      hagyatkoznia. Ezért a vallásszabadságnak csakis nem-vallási,
      s így  nem specifikus, hanem mindenkire, illetve bármely más
      késztetésből fakadó,  de  hasonló  cselekvésre  is  érvényes
      korlátjai lehetnek.

      Éppen a  semleges és  általános jogszabályi keretek révén az
      állam  és   egyház  szétválasztása   a  lehető  legteljesebb
      vallásszabadságot biztosítja.

      Az  egyház   elválasztása  az  államtól  másrészt  semmilyen
      befolyással nincs  az államnak arra a kötelességére, hogy az
      Alkotmány  60.§-a   alapján   a   pozitív   és   a   negatív
      vallásszabadságot megkülönböztetés nélkül kell biztosítania.
      A pozitív  és a negatív vallásszabadság egyenrangú: az állam
      egyiket sem  tekintheti alapesetnek, amelyhez képest a másik
      kivétel. Abból,  hogy az  állam maga semleges, nem a negatív
      vallásszabadság,  s   még  kevésbé   a  vallási  közömbösség
      támogatása következik.  Az állam  megszegi a vallásszabadság
      jogából rá háramló kötelezettségét, ha nem azon munkálkodik,
      hogy mindenki számára a tudatos választás legyen lehetséges.

      Az állam  és egyház  elválasztása egymástól  nem jelenti azt
      sem, hogy  a vallás és az egyház sajátosságait az államnak a
      törvényhozás  során   figyelmen  kívül   kell  hagynia.   Az
      Alkotmányból csak  a  vallásszabadság  olyan  korlátozásának
      tilalma   következik,    amely    kizárólag    a    vallásos
      meggyőződésre, illetve a vallásgyakorlásra vonatkozik. Nincs
      azonban akadálya  annak, hogy  a jogalkotó  a vallás  és  az
      egyházak sajátosságait  figyelembe véve alkossa meg azokat a
      jogszabályokat, amelyek  a  vallásszabadság  alapvető  jogát
      érvényre juttatják.

      Az egyház  az adott  vallás és  az állami  jog  számára  nem
      ugyanaz. A semleges állam nem követheti a különböző vallások
      egyház-felfogásait.  Tekintettel   lehet  viszont  mindarra,
      amiben  a  vallási  közösségek  és  az  egyházak  általában,
      történelmüket és  társadalmi szerepüket illetően különböznek
      az  Alkotmány   alapján  létrehozható  (3.§,  63.§, 70/C. §)
      társadalmi          szervezetektől,          egyesületektől,
      érdekképviseletektől. Az  Alkotmány azt  biztosítja, hogy  a
      vallási közösségek  - az egyesülési jog alapján létrehozható
      szervezeti formák  mellett -  szabad  elhatározásuk  szerint
      igénybe  vehetik   az   állami   jog   által   "egyház"-ként
      meghatározott jogi formát is. Az állam e jogintézménnyel van
      tekintettel az  egyházak sajátosságaira,  és teszi lehetővé,
      hogy a  jogrendbe  sajátos  minőségükben  illeszkedjenek.  A
      vallási  közösség   az  általa  választott  jogi  szervezeti
      formának megfelelő  jogállást  nyeri  el;  vallási  közösség
      voltából   fakadó   sajátosságait   ennek   keretei   között
      érvényesítheti.

      Az   állam    és   az    egyház    elválasztásának    módja,
      következetessége,   szigorúsága    minden   ország   sajátos
      történelmi körülményei szerint alakul. Az Alkotmány 60.§ (3)
      bekezdése mai  értelme nem választható el sem az egyházaknak
      a magyar  történelemben betöltött  szerepétől  (beleértve  a
      szekularizáció  lefolyását   is),  sem  jelenkori  tényleges
      működésüktől,  sem   a   folyó   társadalmi   átalakulástól.
      Általános jelenség,  hogy számos,  egykor egyházi  feladat -
      pl. iskolai  oktatás, betegápolás,  szegények segítése  - az
      állam  kötelességévé   vált,  az  egyházak  viszont  szintén
      fenntartották e  tevékenységüket. Ezeken  a  területeken  az
      elválasztás nem  ellentétes az  együttműködéssel,  még ha ez
      rigorózus  garanciák   között   is   folyik.   Az   egyházak
      egyenlőkként való  kezelése szintén  nem zárja  ki az  egyes
      egyházak tényleges társadalmi szerepének figyelembevételét.

      d) Az  állam kötelessége  az  alapvető  jogok  "tiszteletben
      tartására és  védelmére"  (Alkotmány  8.§  (1)  bekezdés)  a
      vallásszabadsággal kapcsolatban  sem merül  ki  abban,  hogy
      tartózkodik   az    egyéni   jogok    megsértésétől,   hanem
      gondoskodnia   kell   a   vallásszabadság   érvényesüléséhez
      szükséges   feltételekről,    azaz   a    vallásszabadsággal
      kapcsolatos értékek  és élethelyzetek  védelméről az  egyéni
      igényektől függetlenül is. (64/1991.(XII.17.)AB határozat.)

      Az állam  semlegessége  a  vallásszabadsághoz   való  joggal
      kapcsolatban   nem    tétlenséget   jelent.    Az   államnak
      kötelessége, hogy  a  vallásos  meggyőződés  kinyilvánítása,
      tanítása és  az  életvitelben  való  követése,  az  egyházak
      működése, s ugyanígy a vallás elutasítása, továbbá a vallási
      meggyőződésről   való    hallgatás   számára   olyan   teret
      biztosítson,  amelyben   a  különböző   felfogások  szabadon
      képződhetnek és  fejlődhetnek,  s  ezen  keresztül  lehetővé
      teszik  az   egyéni  meggyőződés   szabad  kialakítását.  Az
      államnak egyrészt ezt a szabad kommunikációs folyamatot kell
      biztosítania; ez  a kötelessége  a  gondolatszabadsághoz  és
      szabad  véleménynyilvánításhoz   való  jogból   is   adódik.
      Másrészt adott  esetben gondoskodnia kell más alapvető jogok
      védelméről a  vallásszabadsággal szemben  is. Végül magára a
      vallásszabadság jogára  vonatkozó pozitív  szabályozásra  is
      szükség lehet. Az államnak szabályozott kompromisszumot kell
      létrehoznia ott,  ahol eleve az állami szabályozás hoz létre
      olyan helyzetet,  amelyben  a  vallás  és  a  vallástalanság
      szabadsága  egymást   kölcsönösen  korlátozza.  Ilyen  "tér"
      például  a   kötelező  iskolai   oktatás   keretében   folyó
      világnézeti nevelés.

      2.  A   vallásszabadság  érvényesülése  a  kötelező  iskolai
      oktatás területén

      a) Az  Alkotmány kihirdetése  után az Országgyűlés -  a 60.§
      végrehajtásaként   -    megalkotta   a    lelkiismereti   és
      vallásszabadságról, valamint  az egyházakról szóló 1990. évi
      IV. törvényt.  E törvény  5.§-a kimondja,  hogy a  szülőnek,
      gyámnak joga  van ahhoz,  hogy a kiskorú gyermek erkölcsi és
      vallási   neveléséről    döntsön   és    arról   megfelelően
      gondoskodjék. A  17.§ szerint  egyházi jogi személy elláthat
      minden  olyan   nevelési-oktatási   tevékenységet,   amelyet
      törvény nem  tart fenn  kizárólagosan az  állam  számára.  E
      körben az  egyház intézményt  tarthat fenn.  Az állam  által
      fenntartott nevelési  és oktatási  intézményben    pedig  az
      egyház fakultatív tantárgyként vallásoktatást tarthat.

      Ezek a rendelkezések részben végrehajtják az Alkotmány 60.§-
      át, de  nem  elégségesek  az  államnak  a  vallásszabadságra
      vonatkozó kötelességeit  tekintve.  Magyarország  nemzetközi
      egyezményekben ennél többet vállalt.

      Az  Emberi   Jogok  Európai   Egyezménye   Első   kiegészítő
      jegyzőkönyve  2.   cikke  szerint   "Senkitől   sem   szabad
      megtagadni az  oktatáshoz való jogot. Az állam az oktatás és
      tanítás terén  vállalt feladatainak gyakorlása során köteles
      tiszteletben  tartani   a  szülők   vallási  és  világnézeti
      meggyőződésével összhangban lévő oktatáshoz való jogot".

      A Polgári  és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 18.
      cikk 4.  pontja szerint  az Egyezségokmányban részes államok
      kötelezik magukat  a szülők  és adott  esetben  a  törvényes
      gyámok  ama  szabadságának  tiszteletben  tartására,    hogy
      gyermekeik      vallásos   és   erkölcsi   nevelését   saját
      meggyőződésüknek  megfelelően   biztosítsák.   A   2.   cikk
      értelmében  a   részes  államok   kötelezik  magukat,   hogy
      gondoskodnak olyan  törvényhozási és  egyéb intézkedésekről,
      amelyek az Egyezségokmányban elismert jogok érvényesüléséhez
      szükségesek.

      A gyermek  jogairól szóló,  New Yorkban 1989. november 20-án
      kelt egyezmény  (kihirdette  az  1991.  évi  LXIV.  törvény)
      deklarálja a gyermek jogát a gondolat- és vallásszabadságra,
      és  elismeri   a  szülők   jogát  arra,   hogy  a  gyermeket
      érettségének    megfelelően    e    joga    érvényesítésében
      irányítsák.(14. cikk.)

      b) Az  állam az objektív intézményvédelem körében köteles az
      egyes alapjogok  megvalósításához szükséges  jogszabályi  és
      szervezeti feltételeket  úgy kialakítani,  hogy mind a többi
      alapjoggal  kapcsolatos,   mind  pedig   egyéb   alkotmányos
      feladataira  is   tekintettel  legyen   (64/1991.(XII.17.)AB
      határozat). Így  a vallásszabadság érvényesülési feltételeit
      egyeztetni  kell  azokkal  az  alapjogokkal,  amelyeknek  az
      iskolaügyben  szintén   érvényesülniük  kell.  Mindenekelőtt
      azzal, hogy  az  államnak  ingyenes  és  kötelező  általános
      iskolát kell  működtetnie (70/F. §); a  szülők,  gondviselők
      pedig   kötelesek    kiskorú    gyermekeik    taníttatásáról
      gondoskodni (70/J .§). A szülőket  megilleti az  a jog, hogy
      gyermekeik nevelését  megválasszák. (67.§  (2) bekezdés.) Az
      államnak tiszteletben  kell tartania  és támogatnia  kell  a
      tanszabadságot  és   a  tanítás   szabadságát.  (70/G. § (1)
      bekezdés.)

      Az "állami  iskola" illetve  az "egyházi  iskola" fogalmát a
      határozat a  vallásszabadság különböző  aspektusainak eleget
      tévő iskolatípusok megjelölésére használja. Az állami iskola
      ismérveinek  általában  azok  az  "állam  által  fenntartott
      nevelési és oktatási intézmények" felelnek meg, amelyeket az
      1990. évi  IV. törvény  szóhasználata  (17.§  (2)  bekezdés)
      megkülönböztet azoktól,  amelyekben  "egyházi  jogi  személy
      által  ellátott"  nevelési-oktatási  tevékenység  folyik.  A
      jelenlegi  helyzetben   az  "állami"  és  "egyházi"  iskolák
      alkotmányosan kívánatos szervezeti elkülönítése nem valósult
      meg   mindenütt.    Az   átmeneti   megoldások   előrelépést
      jelenthetnek a  teljes szervezeti  elkülönülés  irányába.  A
      határozat ennek  megfelelően az  "állami", illetve "egyházi"
      iskolát a  vallásszabadság jogából fakadó eltérő alkotmányos
      követelmények szerint  különbözteti meg.  Az "állami"  és az
      "egyházi" iskola  közötti különbség  az, hogy  bár mindkettő
      köteles  az   ismeretek  objektív,  toleráns  és  a  tanulók
      lelkiismereti szabadságát  tiszteletben tartó közvetítésére,
      az egyházi  iskola valamely vallás tanaival azonosul, míg az
      állami  iskola   ezt  nem   teheti  meg,  vallási  tanítások
      igazságáról nem  foglalhat állást,  azaz vallási kérdésekben
      semlegesnek kell  lennie. E  megkülönböztetés  szempontjából
      nincs  döntő  jelentősége  az  állam  és  az  önkormányzatok
      közötti feladatmegosztásnak;  mint ahogy  a  jelen  átmeneti
      helyzetben annak  sincs, hogy  az egyházi  iskolát  valamely
      egyház, egyesület  vagy más  tartja-e fenn.  Tehát ugyancsak
      nem  "állami   iskola"  az,  amelyet  ugyan  az  állam  vagy
      önkormányzat tart  fenn, de  amelyben  az  állam  vallásilag
      elkötelezett nevelést  engedélyezett; ha  a vallásos nevelés
      csupán egyes  osztályokban folyik,  ezekre nem vonatkozik az
      állami  iskola   vallási  semlegességének   követelménye.  A
      határozatban    az     "egyházi"    iskoláról    kifejtettek
      értelemszerűen vonatkoznak  minden olyan  iskolára, amelyben
      valamely  világnézetnek   elkötelezett  nevelés   folyik.  A
      határozat  az   ilyen  iskolákat   az  egyháziakkal   együtt
      "elkötelezett iskolának"  is nevezi, megkülönböztetve őket a
      "semleges" állami iskolától.

      Az államnak  vallási kérdésekben  semlegesnek  kell  lennie.
      Ezért az  állami iskolának  szintén semlegesnek kell lennie.
      Az állam  ugyanis ezekkel  a mindenki  számára  nyitva  álló
      iskolákkal valósítja  meg  a  művelődéshez  való  jogot,  és
      biztosítja az  iskolakötelezettség feltételét. A semlegesség
      azt követeli  meg, hogy  iskolái tantervét,  szervezetét  és
      felügyeletét az  állam úgy  alakítsa ki, hogy a tanulóknak a
      vallási illetve  világnézeti  információkat  és  ismereteket
      "tárgyilagosan, kritikusan és pluralista módon közvetítsék".
      Az állami  iskola nem  folytathat olyan  oktatást,  amely  a
      szülők  (és   a  gyermek)   meggyőződése   figyelmen   kívül
      hagyásának  minősülhetne.   (Ld.  az  Emberi  Jogok  Európai
      Bíróságának ítéletét  a Kjeldsen,  Busk, Madsen  és Pedersen
      ügyben, 1976  december 7.) Ezek a feltételek felelnek meg az
      állami iskolák  tekintetében annak a követelménynek, amelyet
      az  Alkotmánybíróság   a  monopolhelyzetben   lévő  országos
      közszolgálati  rádióra   és  televízióra  határozott  meg  a
      véleményszabadság érvényesülése érdekében. Az erre vonatkozó
      szervezeti    megoldások  ugyanis  akkor  alkotmányosak,  ha
      elvileg  képesek   biztosítani   a   társadalomban   meglévő
      vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű
      kifejezésre jutását (37/1992.(VI.10.)AB határozat).  Ezek az
      ismérvek az  állami iskolákra  is megfelelően  érvényesek. A
      semleges állami iskola tehát nem lehet elkötelezett egyetlen
      vallás vagy  világnézet  mellett  sem,  hanem  a  szabad  és
      megalapozott  választás   lehetőségét  kell   nyújtania.   A
      világnézeti  ismeretek  teljes körű, kiegyensúlyozott arányú
      és tárgyilagos tanításának az iskola működése egészében kell
      megvalósulnia.  Tárgyilagos  tanítás  esetén  az  állam  nem
      kényszeríthet  egyetlen   tanárt  sem   arra,   hogy   saját
      meggyőződését elhallgassa.

      A  semleges  állami  iskolával  azonban  az  állam  még  nem
      merítette   ki    kötelességét,   hogy    "gondoskodjék    a
      vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekről". A
      szülőknek  joguk   van  arra,   hogy  gyermekük  választásuk
      szerinti egyházi  iskolába járjon; s joguk van arra is, hogy
      ne kelljen vallási vagy lelkiismereti meggyőződésétől eltérő
      irányultságú  iskolába  járnia.  Erre  -  a  szülői  vezetés
      korlátjain belül - a gyermeknek is joga van.

      A  szülő   választási  jogának   az  állam  intézményvédelmi
      kötelezettsége felel meg. Az állam nem tagadhatja meg a jogi
      lehetőségét  annak,   hogy  akár   vallásos,  akár   ateista
      elkötelezettségű iskolák  jöjjenek létre; az ehhez szükséges
      jogszabályokat meg  kell  alkotnia.  Az  állam  azonban  nem
      köteles nem-semleges  iskolákat felállítani.  Ha viszont  az
      egyház vagy  a szülők  elkötelezett iskolát  alapítottak  és
      működtetnek, az állam támogatni köteles őket olyan arányban,
      amennyiben ezek  az intézmények  állami feladatot  vállaltak
      át; illetve  nem tagadhatja  meg az állam a támogatást akkor
      sem, ha  más, összehasonlítható, világnézetileg elkötelezett
      intézményt  már   támogat,  s  a  megkülönböztetésnek  nincs
      alkotmányos indoka.

      Ha nincs  is joga  a szülőnek  arra, hogy  az állam  a szülő
      kívánsága szerinti világnézetű iskolát nyisson, az a védelmi
      joga megvan, hogy ne legyen köteles vallási vagy világnézeti
      meggyőződésével  ellentétes  iskolába  járatni  a  gyerekét.
      Hasonlóképpen  ahhoz,   ahogy  azt   az  Alkotmánybíróság  a
      lelkiismereti  szabadsággal   kapcsolatban  kifejtette,   az
      államnak nemcsak  az ilyen  kényszertől  kell  tartózkodnia,
      hanem ésszerű  keretek között  az alternatív  magatartást is
      lehetővé kell  tennie. Nem  alkotmányellenes, ha  ez  utóbbi
      érdekében az,  aki lelkiismerete  szerint kíván  cselekedni,
      olyan   áldozatra    kényszerül,   amely   nem   aránytalan.
      (64/1991.(XII.17.)AB határozat.)

      Mindenfajta   elkötelezett    iskolának   a    lelkiismereti
      szabadságot  kielégítő   alternatívája  a   semleges  állami
      iskola. Bármely  meggyőződéssel is  semleges iskolába  járni
      sokkal  kisebb   lelkiismereti  terhet   jelent  (ha   teher
      egyáltalán), mint eltérő, sőt ellentétes elkötelezettségűbe.
      Azok  számára   tehát,   akik   nem   kívánnak   egy   adott
      elkötelezettségű iskolába  járni, az  államnak nem  csupán a
      jogi  lehetőséget  kell  megadnia  a  lelkiismeret  szerinti
      magatartásra,  hanem   ténylegesen  lehetővé   kell   tennie
      semleges állami iskola igénybevételét.

      c)  Sérti-e   ezeket  az  elveket  az  Etv.  azzal,  illetve
      alkotmányellenes mulasztás-e  az, hogy  nem biztosít  minden
      településen semleges állami iskolát?

      Az államnak  a fentiek  értelmében ott  is, ahol  az  eddigi
      iskola épületét  (vagy az  iskolák nagyobb  részét)  egyházi
      tulajdonba adja,  azok számára,  akik nem  kívánnak  egyházi
      iskolába járni
      -  tényleges  alternatívát  kell  biztosítania  azzal,  hogy
      semleges iskola látogatását lehetővé teszi,
      - e  semleges iskola  igénybevétele nem  jelenthet  számukra
      aránytalan terhet.

      E feladatát azonban az állam nem láthatja el úgy, hogy azzal
      az egyházi  iskolát választók vallásszabadságát sérti. Mivel
      az egyházi  ingatlanok  tulajdonba  adása  a  funkcionalitás
      elvén  nyugszik,   az  épület  a  vallásgyakorlás  tényleges
      igényeit elégíti  ki; az  adott  esetben  többnyire  egyházi
      iskola  váltja   föl  az  állami  iskolát.  Nem  az  egyházi
      tulajdonba adás  törvényi megtiltása,  s ezáltal  a vallásos
      nevelést  kívánók  alapvető  jogának  korlátozása  tehát  az
      alkotmányos megoldás,  hanem az  állam pozitív cselekvése az
      egyházi iskolát  elutasító szülők és gyermekek lelkiismereti
      és vallásszabadságának  biztosítására. (Jogkorlátozás  akkor
      lenne elfogadható,  ha ez  akár a  pozitív, akár  a  negatív
      vallásszabadság érvényesüléséhez  elkerülhetetlen lenne.  Az
      állam azonban  mindig képes  semleges iskolát  rendelkezésre
      bocsátani.)

      Az eddigi  állami iskola  épületének  átadása  az  egyháznak
      iskola  céljára   jogilag  nem   a  semleges  állami  iskola
      megszüntetését  jelenti.   Az  1991.  évi  XX.  törvény  (az
      önkormányzati hatásköri törvény) 100.§ (2) bekezdése szerint
      a helyi önkormányzat a kötelező feladatot ellátó intézményét
      akkor  szüntetheti   meg,  szervezheti   át,  ha   az  adott
      tevékenységről,   szolgáltatásról    továbbra   is    azonos
      színvonalon gondoskodik.  Az Etv.  2.§ (1) bekezdése szerint
      pedig az  ingatlanátadás az  egyház  tényleges  tevékenysége
      szerint szükséges  mértékben és  időben történik, figyelembe
      véve az  állami, a helyi önkormányzati feladatok ellátásához
      nélkülözhetetlen tárgyi  feltételeket és  a  költségvetésből
      juttatott pénzügyi fedezetet.

      Mindkét  törvényi   rendelkezés  azt   biztosítja,  hogy  az
      ingatlanátadás   folytán   az   önkormányzati   feladat   ne
      szenvedjen  csorbát.  Az  Alkotmánybíróság  rámutat  azonban
      arra, hogy funkciómegőrzés az iskola egyházi iskolaként való
      tovább-működésével nem  teljesülhet.  Az  iskola  nem  lehet
      semleges  és   vallásos   szellemű   egyszerre;   hiszen   a
      világnézeti nevelés mindkét féle iskola  - minden  iskola  -
      lényegéhez tartozik. Ezért az iskolaügyben a tulajdonba adás
      fent idézett törvényi feltételein túl a csereingatlanra és a
      kártalanításra jogot  adó rendelkezések jelentik a garanciát
      a semleges  állami iskola további működésére. Az állam és az
      önkormányzat éppen úgy köteles gondoskodni a semleges állami
      iskolát választó  gyermekek iskoláztatásáról,  mint ahogy az
      ingatlanátadás nélkül  is köteles  lenne, még akkor is, ha a
      tanulók létszáma alacsony.

      Az, hogy  az egyházi  iskolát választók számára az állam nem
      köteles  iskolát  létesíteni  vagy  működtetni,  az  egyházi
      iskolát  elutasítók  számára  azonban  állami  iskolát  kell
      rendelkezésre bocsátania,  még nem elégíti ki teljesen azt a
      követelményt, hogy  a semleges  iskolát választóktól várható
      el kisebb  áldozat. Maga  a semleges  iskola látogatása  sem
      jelenthet az  e jogukkal  élőknek aránytalan  terhet. Csak a
      konkrét  eset  körülményei  alapján  dönthető  el,  hogy  mi
      minősül aránytalan tehernek.

      Az Etv.  a tárgyához tartozó körben elegendő garanciát nyújt
      arra, hogy az egyház részére történő ingatlanátadások - ha a
      törvényt betartják - ne sértsék az egyházi iskolát elutasító
      szülők  és  gyermekek  vallásszabadsághoz  és  lelkiismereti
      szabadsághoz való  jogát. Az  Alkotmánybíróság ezért az Etv.
      alkotmányellenességének  ez   okból   való   megállapítására
      irányuló indítványt elutasítja.

                                   B)

                                  II.

      Az indítványok  azt állítják,  hogy az  Etv.  ellentétes  az
      Alkotmány  60.§  (4)  bekezdésével,  mert  nem  a  jelenlévő
      képviselők  kétharmadának   szavazatával   hozták   meg.   A
      kétharmados  többség   az  indítványozók   szerint  nem   "a
      lelkiismereti   és   vallásszabadságról    szóló    törvény"
      elnevezésű törvény  meghozására, hanem  a  lelkiismereti  és
      vallásszabadságra  mint  törvényhozási  tárgyra  vonatkozik,
      amely  magába   foglalja  a  vallásszabadság  intézményeivel
      kapcsolatos szabályozást.  Mivel az  Etv. "a vallásszabadság
      intézményi keretének vagyoni viszonyait alapvetően és azokat
      hosszú évtizedekre  meghatározóan  rendezi",  elfogadása  az
      indítványozók szerint kétharmados többséget igényelt volna.

      1.  Az   Alkotmánynak  az   1989.   évi   XXXI.   törvénnyel
      megállapított szövege  bevezette az "alkotmányerejű törvény"
      fogalmát. Az  1989. október  23-án hatályba lépett Alkotmány
      24.§    (3)     bekezdése    értelmében     az     Alkotmány
      megváltoztatásához,  az   Alkotmányban  meghatározott  egyes
      döntések meghozatalához, továbbá az alkotmányerejű törvények
      megalkotásához az  országgyűlési képviselők  kétharmadának a
      szavazata szükséges.  A 8.§  (2) bekezdése  szerint alapvető
      jogokra és  kötelességekre vonatkozó  szabályokat  kizárólag
      alkotmányerejű  törvény   állapíthat  meg.   Mint  az  akkor
      hatályos normaszövegből is kitűnik, e törvények meghozásának
      formai feltételeit  tekintve nem volt különbség az Alkotmány
      és az  alkotmányerejű törvények között. Sőt, tartalmilag, az
      1989. évi XXXI. törvény indokolása szerint az alkotmányerejű
      törvények "az  Alkotmánnyal együtt  alkotják a magyar közjog
      jogszabályanyagának legfelsőbb  szintjét". Az alkotmányerejű
      törvény az  Alkotmány "tehermentesítését"  szolgálja  azzal,
      hogy nem  terheli az Alkotmányt államjogi szempontból fontos
      részletszabályokkal. Az  Alkotmánybíróság  4/1990.(III.4.)AB
      határozatával, az  akkor hatályos  Alkotmány  koncepciójának
      megfelelően kimondta, hogy az alkotmányerejű törvénnyel való
      szabályozás   követelménye   arra   való   tekintet   nélkül
      érvényesül, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre nézve
      milyen jellegű  szabályról van  szó; nem  lehet e  szabályok
      "iránya  "  vagy  "jellege"  szerint  különbséget  tenni  az
      "egyszerű"  illetve   az  alkotmányerejű   törvénnyel   való
      szabályozás között: az utóbbi minden esetben kötelező.

      1990 júniusában azonban az Alkotmányt módosító 1990. évi XL.
      törvénnyel a  helyzet alapvetően  megváltozott. Megszűnt  az
      alkotmányerejű törvény  kategóriája. Az  Alkotmány új, ma is
      hatályos 8.§  (2) bekezdése  szerint az  alapvető jogokra és
      kötelességekre vonatkozó  szabályokat törvény állapítja meg.
      Megszűnt  az   alapvető  jogok  minősített  törvénnyel  való
      szabályozásának kizárólagossága  is. Egyes  alapjogok  azóta
      egyszerű többséggel  elfogadott  törvénnyel  szabályozhatók.
      Számos alapvető jog esetében viszont az a rendelkezés lépett
      a kizárólag alkotmányerejű törvénnyel lehetséges szabályozás
      helyébe, hogy  az adott  alkotmányi szakaszban  szabályozott
      jogról vagy  kötelezettségről,  illetve  intézményről  szóló
      törvény elfogadásához  a jelenlévő  országgyűlési képviselők
      kétharmadának szavazata szükséges.

      A  hatályos   rendszer   elvileg   különbözik   a   korábbi,
      alkotmányerejű   törvényeket    ismerő    rendszertől.    Az
      alkotmányerejű törvények  valamennyi alapvető jogra, továbbá
      ezek     bármely     szabályozására     a     kizárólagosság
      kötelezettségével   vonatkoztak.    Az   Alkotmány   és   az
      alkotmányerejű  törvények   egyfelől,  illetve  az  egyszerű
      többséggel elfogadható  törvények másfelől,  tartalmilag  és
      formailag is tiszta hierarchikus rendet alkottak.

      Amióta  azonban  a  hatályos  Alkotmány  egyes  alapjogokról
      hozandó  törvényekre   kétharmados  többséget  írt  elő,  az
      alkotmányos alapjogok  között  többféle,  egymást  nem  fedő
      fontossági  rend   is   megállapítható.   Nem   szerepel   a
      minősített  törvények   között  a   legfontosabb   alapjogok
      szabályozása: sem  az élethez  és az emberi méltósághoz való
      jog,  sem  a  jogképesség,  sem  a  személyes  szabadság  és
      biztonság - köztük a szabadságtól való megfosztás - alapvető
      garanciái. Hiányzik  közülük a bírósági eljáráshoz, valamint
      a jogorvoslathoz  való jog;  ugyanígy  hiányoznak  az  elemi
      büntetőjogi biztosítékok:  az ártatlanság vélelme, a védelem
      joga, a  nullum crimen  és nulla  poena sine  lege elve  is,
      továbbá nem  tartozik közéjük  a tulajdonjog sem. Mindezek a
      jogok tehát egyszerű többséggel szabályozhatók. Az Alkotmány
      8.§ (4)  bekezdésében különleges  garanciával  (azzal,  hogy
      gyakorlásuk   szükségállapot    idején   sem   korlátozható)
      megkülönböztetett  jogok  közül  is  csupán  háromhoz  járul
      kétharmados törvény  (vallásszabadság,  nemzeti  és  etnikai
      kisebbségek jogai,  állampolgárság  -  60,  68,  69.§),  míg
      többségükhöz elég  az egyszerű  többséggel meghozott törvény
      (54-56.§,  57.§  (2)-(4)  bekezdés,  66.,  67.,  70/E. §). A
      jelenlegi kétharmados  kiemelés nem  állapít  meg  tehát  az
      alapjogok között  elvileg megalapozott  hierarchiát; pusztán
      politikai  fontosságukat   jelzi  az   alkotmánymódosításban
      megállapodó politikai erők számára.

      A fent  vázolt  elvi  változás  miatt  nem  alkalmazható  az
      Alkotmánybíróságnak    az     alkotmányerejű    törvényekkel
      kapcsolatban   kifejtett   álláspontja   (4/1990.(III.4.)AB,
      5/1990.(IV.9.)AB határozatok)  a hatályos  Alkotmány szerint
      kétharmados többséget kívánó törvényekre.

      2. Az  Alkotmány 60.§ (4) bekezdése szerint "a lelkiismereti
      és  vallásszabadságról   szóló   törvény   elfogadásához   a
      jelenlévő országgyűlési  képviselők kétharmadának  szavazata
      szükséges". Az  Alkotmány szóhasználata minden "kétharmados"
      előírásnál  azonos,   azaz   az   illető   alapjogról   vagy
      intézményről  szóló   törvény  elfogadásához   írja  elő   a
      minősített  többséget.   Ez   a   megfogalmazás   lényegesen
      különbözik az  Alkotmány 8.§  (2)  bekezdésének  szövegétől,
      amely  szerint   "az  alapvető   jogokra  és  kötelességekre
      vonatkozó  szabályokat   törvény   állapítja   meg".   Tehát
      nyelvtani értelmezéssel  nem lehet arra az eredményre jutni,
      hogy "a  vallásszabadságra vonatkozó  szabályokat" állapítja
      meg  kétharmados   törvény,  azaz   a  vallásszabadság  mint
      törvényhozási    tárgy     csak    minősített     többséggel
      szabályozható.

      Az Országgyűlés természetesen maga határozza meg, hogy miről
      alkot törvényt.  Alkotmányossági kérdés  csak az lehet, hogy
      milyen tárgyban  írja elő  az Alkotmány  a törvényi szintet,
      illetve a minősített többséggel hozott törvényt.

      Az Alkotmánybíróság  64/1991.(XII.17.)AB határozata  szerint
      az alapjog nem minden vonatkozásában törvényhozási tárgy. Az
      Alkotmánybíróság  megállapította,   hogy  "nem   mindenfajta
      összefüggés az  alapjogokkal követeli  meg a törvényi szintű
      szabályozást. Valamely  alapjog tartalmának meghatározása és
      lényeges  garanciáinak   megállapítása   csakis   törvényben
      történhet, törvény  kell továbbá  az  alapjog  közvetlen  és
      jelentős korlátozásához  is. Közvetett és távoli összefüggés
      esetében azonban  elegendő a  rendeleti szint is. Ha nem így
      lenne, mindent  törvényben kellene  szabályozni."  Ebből  az
      Alkotmánybíróság  azt  a  következtetést  is  levonta,  hogy
      "mindig csak  a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy
      - az  alapjoggal való  kapcsolata intenzitásától  függően  -
      törvénybe kell-e foglalni vagy sem".

      Nyilvánvaló, hogy  a  kétharmados  törvényre  sem  tartozhat
      kötelezően  több,   mint  általában  a  törvényre,  azaz  az
      érintett  alapjog   tartalma,  lényeges  garanciái,  illetve
      közvetlen és  jelentős korlátozása.  Kérdés azonban,  hogy e
      jogok  esetében   mindent   minősített   törvénnyel   kell-e
      szabályozni, amihez  az Alkotmány egyébként törvényi szintet
      követel meg.

      Az Alkotmány  egyes esetekben nem csupán azt mondja ki, hogy
      az illető  alapjogról szóló  törvényt a jelenlévő képviselők
      kétharmadának szavazatával  kell elfogadni,  hanem külön  is
      megnevez az  illető  alapjoggal  összefüggő  egyes  témákat,
      amelyekről kétharmados  törvényt kell  hozni. Így a 61.§ (3)
      bekezdése  szerint   a  sajtószabadságról   szóló   törvényt
      minősített  többséggel   kell  megalkotni.  A  (4)  bekezdés
      azonban meghatároz négy tárgyat a tömegkommunikáció köréből,
      amelyhez szintén  kétharmados törvényt  követel meg. Hasonló
      technikai  megoldás  található  az  államszervezetet  érintő
      kétharmados  előírások   között  is.   "A   fegyveres   erők
      feladatairól és  a rájuk  vonatkozó  részletes  szabályokról
      szóló   törvény",    ugyanígy   "a    rendőrségről   és    a
      nemzetbiztonsági   tevékenységgel    összefüggő    részletes
      szabályokról szóló törvény" kétharmados (40/A. §.). Ugyanígy
      kétharmados többség  szükséges az  egyesülési  jogról  szóló
      törvény elfogadásához  (63.§). A 40/B. § (4) bekezdése mégis
      külön  rendelkezik   arról,  hogy  a  fegyveres  erők  és  a
      rendőrség  tényleges   állományú  tagjainak   pártban   való
      tevékenysége    csak    minősített    többségű    törvénnyel
      korlátozható.

      Ha az  illető  alapjogok  szabályozásának  a  törvényhozásra
      tartozó  része  a  maga  összességében  kétharmados  törvény
      tárgya  lenne,  nem  volna  értelme  az  említett  résztémák
      minősített  szintre  emelésének.  Például  a  sajtószabadság
      nemcsak a  nyomtatott sajtóra vonatkozik, hanem a rádióra és
      televízióra is. Nem lehet vitás, hogy a szervezeti garanciák
      is  azok   közé  a   "lényeges  garanciák"  közé  tartoznak,
      amelyeket törvényben (legalább egyszerű többségű törvényben)
      kell szabályozni  az egész  sajtóra nézve, de ezekből csak a
      (4) bekezdésben  említettek tartoznak kötelezően kétharmados
      törvényre.  Ha   a  fegyveres  erők  kétharmados  "részletes
      szabályai" valóban  minden, törvényre tartozó részletkérdést
      felölelnének -  márpedig a  hivatásos állomány pártpolitikai
      tevékenysége törvényben  szabályozandó  -,  nem  kellene  az
      Alkotmánynak  külön   előírnia,  hogy  ennek  korlátozásához
      kétharmados többség  kell. Ugyancsak nem kellene kétharmados
      többséget  előírni   ehhez  a   szabályhoz,  ha   a   pártok
      működéséről   szóló   törvény   kétharmadossága,   vagy   az
      egyesülési   jogról   szóló   törvény   kétharmadossága   az
      egyesülési   jogra   vonatkozó   összes   törvényi   szintet
      megkövetelő szabályra kiterjedne.

      Az  Alkotmány   szövegéből  és   szerkezetéből   tehát   nem
      következik,  hogy   csakis  kétharmados  törvénnyel  lehetne
      rendelkezni azon alapjogok minden vonatkozásáról, amelyekről
      szóló törvényhez az Alkotmány minősített többséget ír elő.

      Nem  támogatja   ezt  a   nézetet   a   minősített   többség
      funkciójának vizsgálata  sem. Mind az alkotmányerejű törvény
      feltétlen megkövetelése  minden,  az  alapjogokra  vonatkozó
      szabályozáshoz,     mind     a     jelenlegi,     nemzetközi
      összehasonlításban is  példátlan számú  minősített  többségű
      törvény a  rendszerváltás sajátos  politikai  körülményeiben
      gyökerezett. A  hatályos Alkotmány kifejezi azt a szándékot,
      hogy bizonyos  alapintézmények és bizonyos - főleg politikai
      - alapjogok szabályozása széleskörű megegyezéssel történjék.
      Ez  a   cél  megvalósul,   ha  -   az  Alkotmány  szövegének
      megfelelően -  az illető  intézményről vagy alapjogról szóló
      törvényt  kétharmados   szavazataránnyal  fogadják   el.   A
      parlamentarizmus  lényegével  ellenkezne  azonban  az  olyan
      értelmezés, amely  kizárná az egyszerű többséget abból, hogy
      az illető  alapjogokra vonatkozóan - a kétharmados törvényre
      tartozó  koncepcionális   kérdéseken   kívül   -   politikai
      elképzeléseinek  megfelelően  rendelkezzék:  végrehajtásukat
      szabályozza,   további   garanciákat   építsen   ki,   saját
      koncepciója  szerint   igazítsa  érvényesülésüket  az  adott
      körülményekhez.  Az   alapjogok  védelme   és  érvényesülése
      szenvedne a  parlamentáris elveken  nyugvó Alkotmány alapján
      megindokolhatatlan  korlátozást,   ha  minden   változás  és
      továbbfejlesztés, illetőleg  a szabályozási  koncepciót  nem
      meghatározó részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve.
      Hiszen a  garanciák bővítésének adott módja is ellenkezhet a
      kisebbség politikai érdekeivel vagy az illető jogról vallott
      nézeteivel. Az  Alkotmánybíróság  emlékeztet  arra,  hogy  a
      parlamentáris  rendszer   működőképességét,  ezen  belül  az
      Országgyűlés döntéshozatali  képességének  megőrzését  és  a
      szilárd és  hatékony kormányzást már eddigi gyakorlatában is
      ügydöntőnek  tekintette   (3/1991.(II.7.)AB  határozat).  Az
      önkormányzatokról   szóló    törvény   tartalmával   és   az
      önkormányzati alapjogok korlátozásával kapcsolatban pedig az
      Alkotmánybíróság  gyakorlata   úgy  szilárdult   meg,   hogy
      különböztet a  kétharmados törvényre  tartozó, a szabályozás
      irányát meghatározó  szabályok és  az azokkal nem ellentétes
      részletszabályok között, s csak az előbbiekre nézve követeli
      meg a minősített többséget.
      (Lásd alább a IV. pontban.)

      A kérdést  véglegesen nem  oldja meg  az, ha az Országgyűlés
      esetenként  határoz   arról,  mit  vesz  fel  a  kétharmados
      többségű törvénybe.  Ha ugyanis  egyszerű többség  dönti  el
      ezt, azok,  akik szerint kétharmados törvényt kellene hozni,
      az  Alkotmánybíróság   értelmezését  kérik;  ha  kétharmados
      szavazatarány kellene  ehhez a döntéshez, vita esetén ez nem
      jönne létre. Parlamenti képviselőcsoportok több indítványban
      kérték már  az Alkotmánybíróságtól az Alkotmány értelmezését
      a tekintetben, hogy   az  illető   alapjogról  szóló  minden
      törvényi rendelkezés,  vagy csupán  az arról  szóló  törvény
      kétharmados-e; s  ezen kívül számos indítvány állította egy-
      egy törvény  alkotmányellenességét azon  az alapon,  hogy az
      illető  törvényt   minősített   többséggel   kellett   volna
      meghozni.

      Az  Országgyűlés   ezeket  a  vitákat  alkotmánymódosítással
      döntheti el.  A  másik  lehetőség  az  Alkotmány  mindenkire
      kötelező értelmezése,  amely az  Alkotmánybíróság hatásköre.
      Az  Alkotmánybíróság   határozatban  értelmezte,   hogy  "az
      alapvető  jogokra  és  kötelességekre  vonatkozó  szabályok"
      közül mely  ismérvek alapján  kell megkülönböztetni  azokat,
      amelyeket  az   Alkotmány  8.§   (2)  bekezdése   értelmében
      törvényben    kell     megállapítani    (64/1991.(XII.17.)AB
      határozat). Hasonló  értelmezésre van szükség és lehetőség a
      minősített,  illetve   az  egyszerű   többséggel  elfogadott
      törvényben meghatározandó rendelkezések elkülönítésére.

      Az Alkotmánybíróság  a fentiek  alapján úgy  foglalt állást,
      hogy a minősített többség követelménye nem minden, az illető
      alapjogra vonatkozó  törvényi rendelkezésre  nézve áll fenn.
      Az alapjogra  vonatkozó  szabályok  között  vannak  olyanok,
      amelyek kétharmados  törvényre tartoznak,  s vannak olyanok,
      amelyek egyszerű  többséggel alkotott  törvényre; ez  a  két
      csoport tartalmi ismérv alapján elhatárolható.

      A minősített  többséggel megalkotandó törvények köre formai,
      eljárási ismérvekkel nem határozható meg teljes körűen.

      A  kétharmados  törvényeket  az  Alkotmány  csupán  eljárási
      szempontból,   a    meghozatalukhoz   szükséges   minősített
      többséggel különbözteti  meg az  alapvető jogokra  vonatkozó
      egyéb  törvényektől;   a  minősített  törvény  a  jogforrási
      hierarchiában nem  áll a többi törvény felett. A kitűntetett
      eljárás   azonban    alkotmányos   követelmény   a   törvény
      módosításakor is.  Az  ennek  megfelelő  eljárási  szempontú
      értelmezés meghatározhatja  a minősített  törvények  körének
      formális  ismérveit,   mint  például  azt,  hogy  az  illető
      törvényt   az   adott   alkotmányi   rendelkezés   közvetlen
      végrehajtásaként kell  megalkotni, s  címében is utalni kell
      az  Alkotmány   erről  szóló  rendelkezésére.  Ez  megoldást
      jelenthet azon  alapjogok tekintetében,  ahol a  kétharmados
      törvényt  már   elfogadta  az   Országgyűlés,   azaz   annak
      tartalmában  megegyezett.  Az  Alkotmánybíróság  értelmezése
      szerint ezzel azt is eldöntötte a törvényhozó, hogy az adott
      alapjogra vonatkozó  rendelkezések  közül  melyeket  kellett
      minősített törvénnyel  elfogadni. Itt  további értelmezésnek
      kizárólag abban  a  kérdésben  van  helye,  hogy  az  illető
      alapjogra vonatkozó,  későbbi, egyszerű többségű törvény nem
      módosítja-e az  alapjogról szóló  kétharmados törvényt, azaz
      nem kerüli-e  meg az  ahhoz  szükséges  eljárási  feltételt.
      Ennek  eldöntéséhez  azonban  -  hacsak  nem  nyilvánvaló  a
      módosítás -  már a kétharmados illetve az egyszerű törvények
      körét elválasztó  tartalmi ismérv kell. Ugyanerre a tartalmi
      ismérvre van  szükség  ahhoz,  hogy  a  kétharmados  törvény
      megalkotása előtt  is eldönthető legyen, az illető alapjogra
      vonatkozó rendelkezés meghozható volt-e egyszerű törvényben.

      Tekintettel arra,  hogy a  hatályos Alkotmány rendszerében a
      kétharmados törvények köre nem vezethető vissza elvi alapra;
      hogy  ezek   a  törvények  nem  foglalnak  el  a  jogforrási
      hierarchiában megkülönböztetett  helyet, hanem  az Alkotmány
      szerint minden  - bármilyen  szavazataránnyal  meghozandó  -
      törvény  egyenrangú;   továbbá  arra,   hogy  a  kétharmados
      szótöbbséggel alkotott  törvények funkcióját a parlamentáris
      rendszer   egészébe    helyezve    kell    értelmezni,    az
      Alkotmánybíróság   értelmezése    szerint   a    kétharmados
      szótöbbséggel  megalkotandó   törvények  alkotmányos   célja
      megvalósul akkor, ha ezekkel a törvényekkel kapcsolatban azt
      a tartalmi  követelményt  támasztja,  hogy  azok  az  illető
      alapjog szabályozásának  irányát  határozzák  meg.    Minden
      egyes alapjog  esetében külön  kell megítélni, hogy valamely
      törvény az  alapjog érvényesítésének  és védelmének  irányát
      állapítja-e meg,  vagy olyan  részletszabályokat  tartalmaz,
      amelyek azt nem határozzák meg.

      Mindezek alapján  az Alkotmánybíróság  megállapította,  hogy
      ott, ahol  az Alkotmány  valamely alapjogról  szóló  törvény
      elfogadásához   a    jelenlévő   képviselők    kétharmadának
      szavazatát írja  elő, a  minősített többség követelménye nem
      az   illető    alapjog   bármely   törvényi   szabályozására
      vonatkozik, hanem  csakis az  adott  alkotmányi  rendelkezés
      közvetlen  végrehajtásaként   megalkotott  törvényre.  Ez  a
      törvény az  illető alapjog  érvényesítésének  és  védelmének
      irányát határozza meg.

      Valamely  alapjogról  szóló  törvényhez  minősített  többség
      előírása   nem    zárja   ki,   hogy   az   illető   alapjog
      érvényesítéséhez   szükséges   részletszabályokat   egyszerű
      többségű  törvény  határozzon  meg.  Az  Alkotmány  előírása
      szerint minősített  többséggel megalkotott törvényt egyszerű
      többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet.

      Az alapvető  jogokra és  kötelességekre vonatkozó  szabályok
      közül  -   az  Alkotmány  8.§  (2)  bekezdése  értelmében  -
      törvénynek  kell   megállapítania  az   alapjog  tartalmának
      meghatározását, lényeges  garanciáit, illetőleg  az  alapjog
      közvetlen és jelentős korlátozását.

      3. Az  Alkotmány  60.§  (4)  bekezdésében  meghatározott,  a
      lelkiismereti  és   vallásszabadságról  szóló   törvényt  az
      Országgyűlés az előírt kétharmados többséggel megalkotta: ez
      az 1990.  évi IV. törvény. Az Etv. alkotmányos létrejöttéhez
      elegendő volt  az egyszerű  többség is.  Noha a  szabályozás
      csupán egyes  egyházakra vonatkozik,  egyrészt azért, mert a
      vallásgyakorlás     szabadságára      vonatkozó     lényeges
      biztosítékokról rendelkezik, másrészt mert az önkormányzatok
      tulajdonjogát érinti  és kisajátításról  is  szól,  törvényi
      szintet igényel.  Az Etv.  rendelkezései a  lelkiismereti és
      vallásszabadságról   szóló    1990.   évi   IV.   törvényben
      lefektetett  koncepcióval  nem  állnak ellentétben, hanem  a
      vallásszabadság megvalósításának további  garanciáját hozzák
      létre.  A   minősített  többség  hiánya   miatt  a   törvény
      alkotmányellenessége  megállapítására   irányuló  indítványt
      ezért az Alkotmánybíróság elutasította.

                                   C)

                                  III.

      Az indítványok  szerint  az  Etv.  ellentétes  az  Alkotmány
      70/A. §-ával, mert különböztet a  kárpótolt  egyházak  és  a
      többi  egyház,   illetve  más,   hasonló  tulajdoni  károkat
      szenvedett szervezetek  között. Az Etv. az egyházak vagyonát
      alkotmányellenesen  reprivatizálja.

      1. Az  Etv. preambuluma  szerint a törvénynek két célja van:
      "az  elkövetett   súlyos  jogsértések  részbeni  orvoslása",
      illetve az  egyházak "tevékenysége  folytatásához  szükséges
      tárgyi, anyagi  feltételek biztosítása".  A  törvény  egésze
      tehát  mindkét   célt  szolgálja.   A  két   cél  aránya  és
      megvalósításuk módja  azonban lényegesen  eltér a  törvényen
      belül.   Ezért    az    alkotmányellenes    megkülönböztetés
      elbírálásához különbséget  kell tenni egyrészt az Etv. 1. és
      2.§-a  alá  eső  ingatlanátadás,  másrészt  az  Etv.  15.§-a
      szerinti részleges kárpótlás között.

      2. Az  Etv. 1.  és  2.§-a  szerint  átadandó  ingatlanok  az
      államosítások előtt  is a 2.§ (2) bekezdésében meghatározott
      célokat szolgálták,  s  most  is  e  célok  megvalósításához
      szükségesek; az  ingatlanok az egyház tényleges tevékenysége
      szerint  szükséges  mértékben  és  időben  kerülnek  egyházi
      tulajdonba és használatba. Ezekben az esetekben a hangsúly a
      "funkcionalitáson" van,  azaz az egyházak feladatellátásához
      szükséges tárgyi  feltételek biztosításán; bár az ingatlanok
      tulajdonba adása  egyben az  egyházak tulajdoni  sérelmeinek
      bizonyos mértékű orvoslását is jelenti.

      Alkotmányellenes  megkülönböztetés   csak  összehasonlítható
      jogosultak vagy  kötelezettek között  vethető fel.  Az  Etv.
      hatálya alá eső egyházak és más, korábban tulajdoni sérelmet
      szenvedett  szervezetek   (pl.  ügyvédi   kamarák,  pártok),
      továbbá az egyházak és magánszemélyek közötti diszkrimináció
      -  mint   azt  az   indítványok  állítják   -  eleve   hibás
      kérdésfelvetés. A  törvény célja és az ingatlan visszaadások
      jellege gyökeresen különbözik "az állampolgárok tulajdonában
      igazságtalanul  okozott   károk   részleges   kárpótlásának"
      koncepciójától. Természetszerűen  következik ez  egyrészt  a
      magánszemélyek és  a gazdasági  tevékenységet folytató  jogi
      személyek  tulajdonának   funkciója,  másrészt   az  egyházi
      tulajdon, s  különösen az  Etv. 2.§-ában  meghatározott célú
      ingatlanok  funkciója   közötti  különbségből.   Az   egyház
      tulajdona  az   alábbi  célokra   adható  vissza:   hitélet,
      szerzetesközösség működése,  oktatás, nevelés, egészségügyi,
      szociális cél,  ifjúság- és  gyermekvédelem, kulturális cél.
      Az  Etv.   elsősorban  nem   a   tulajdonjogban,   hanem   a
      vallásgyakorlás alkotmányos  jogában az  állam által okozott
      sérelmeket egyenlíti ki.

      Az  Etv-ben  kedvezményezett  egyházak  nem  vethetők  össze
      bármely, nem  gazdasági célú  jogi személlyel,  hanem csakis
      összehasonlítható  funkciójú,   szerepű,   nagyságrendű   és
      autonómiájú jogi  személyekkel,  amelyek  tulajdona  szintén
      szorosan  kötődik  valamely  alapvető  jog  ellátásához.  Az
      egyházak   nem    körülhatárolt   résztevékenységre,    vagy
      meghatározott érdekek  képviseletére  szerveződnek,  mint  a
      gazdasági   társaságok,   vagy   az   egyesületek,   pártok,
      szakszervezetek, hanem vallás gyakorlására. A vallás viszont
      a hívő  számára a  teljes személyiséget  és az  élet  minden
      területét  érinti   és   meghatározza.   A   vallásszabadság
      garantálásától      elválaszthatatlan       az      egyházak
      működőképessége. Egészen más jellegű, de átfogó szabályozási
      igényük, továbbá az állammal szembeni autonómiájuk alapján a
      helyi önkormányzatok  hasonlíthatók  össze  az  egyházakkal.
      Közös   vonásuk    az   is,    hogy   az   önkormányzat   is
      elválaszthatatlan  egy   alapvető  jog,  a  választópolgárok
      közösségét   megillető   önkormányzás   joga   gyakorlásától
      (Alkotmány  42.§).  Az  összehasonlítható  szervezetek  köre
      természetesen  tágítható;   de  ekkor  a szóba jövő  közcélú
      szervezetek céljai egyre részlegesebbek lesznek, s a további
      szervezetek valamely  alapjog megvalósításának  nem egyedüli
      vagy     szükségszerű      eszközei.     (Lásd      például:
      társadalombiztosítási önkormányzat, vagy a Magyar Tudományos
      Akadémia.)  A   kör  tágításával   egyre  nagyobb  eltérések
      számíthatnak   alkotmányosnak.   Mivel   az   egyházak   nem
      gyakorolhatnak  közhatalmat,   összehasonlításuk   a   helyi
      önkormányzattal csak  a fenti szempontokra szorítkozhat, más
      vonatkozásban viszont inkább az egyéb közcélú szervezetekkel
      esnek egy tekintet alá.

      Az  állam   az   Alkotmányban   meghatározott   feladatainak
      végrehajtása során  nemcsak az  állami tulajdon  egy  részét
      privatizálja,    hanem     létrehoz,     illetve     támogat
      köztestületeket  is,   és  feladataik   ellátásához  illetve
      autonómiájuk  erősítéséhez   vagyonnal  látja  el  őket.  Az
      egyházak besorolását az ilyen támogatott szervezetek közé az
      egyházak -  s  különösen  az  Etv-vel  érintett  "történelmi
      egyházak" -  történelmi és  társadalmi  szerepe,  továbbá  a
      vallás és  egyház, s  ebből következően a vallásszabadsághoz
      való jog  és  az  egyház  működésének  elválaszthatatlansága
      kielégítően indokolja.  Az  Alkotmánybíróság  rámutat  arra,
      hogy a  köztestületek vagyonnal  való ellátása  csak részben
      érintkezik  a   kárpótlási  törvényhozással,   s  az   adott
      szervezetek    sajátosságainak     megfelelően     különböző
      eszközökkel történik.

      Az   önkormányzatok    tulajdonnal   való   felruházása   az
      önkormányzatok  megválasztásával   egyidejűleg   megtörtént,
      illetve folyamatban  van, az egyházak vonatkozásában pedig -
      tíz év  alatt -  végrehajtják az  Etv-t. A tágabb értelemben
      összehasonlítható szervezetek  körében  a  tulajdonnal  való
      ellátás kisebb  részben megtörtént  (pártok), rendezés alatt
      van   (szakszervezetek),    illetve   előkészítése    folyik
      (társadalombiztosítás). Mivel tulajdon juttatására nem eleve
      jogosultakról van  szó, csupán  önkényes  megkülönböztetésük
      alkotmányellenes    (16/1991.(IV.20.)AB    határozat).    Az
      önkényesség nem állapítható meg, ha a vagyonnal való ellátás
      az illető szervezet funkcióihoz igazodik.

      A fentiek  alapján az  Alkotmánybíróság nem  állapított  meg
      alkotmányellenes megkülönböztetést  az egyházak  és más jogi
      személyek között az Etv. 1. és 2.§-a tekintetében.

      Mivel ez  az átadás olyan ingatlanokat ölel fel, amelyeket a
      jogosult egyházak  korábban is a vallásgyakorláshoz való jog
      megvalósítására használtak,  és most is ugyanerre a célra, a
      tényleges szükségletek  mértéke szerint  igényelhetik vissza
      őket, ésszerű  oka van  annak is, hogy miért nem rendelkezik
      ez a  törvény ingatlanjuttatásokról  olyan egyházak számára,
      amelyek a  tulajdonelvonások idején nem működtek, vagy ilyen
      sérelmet nem  szenvedtek. Az  egyházak állami  támogatásának
      általános  kérdése   ugyanis  különbözik   az  e  törvényben
      szabályozott  sajátos  problémától:  itt  elsősorban  nem  a
      tulajdonjogban, hanem  a vallásgyakorlás alkotmányos jogában
      az állam által okozott károk helyreállításáról van szó.

      3. Az Etv. 15.§-a értelmében a Kormány és az érdekelt egyház
      megállapodhat abban, hogy az állam - abból a célból, hogy az
      egyháznak  a   társadalom  számára  hasznos  tevékenységéhez
      megfelelő  anyagi   feltételeket   teremtsen   -   részleges
      kárpótlást ad  az 1948. január 1-je után kártalanítás nélkül
      állami tulajdonba  került egyházi  ingatlanokért (kivéve  az
      Etv. alapján  visszajuttatott ingatlanokat).  A  kárpótlásra
      fordítható összeget  az Országgyűlés évente, a költségvetési
      törvényben állapítja meg.

      Ez a  szabály tehát  általánosságban támogatja  az  érintett
      egyházak működését;  nincs -  mint az 1. és 2.§ alapján járó
      juttatások -  az  egyház  nevesített  tevékenysége  szerinti
      igényekhez  kötve.   Jogcíme  a   "részleges  kárpótlás"   a
      kártalanítás nélkül  államosított ingatlanokért.  E juttatás
      két  szempontja,   továbbá  szétosztásának   módja   más-más
      diszkriminációs kérdést vet fel.

      Ha a  15.§-nak azt  az oldalát  vizsgáljuk, hogy az egyházak
      anyagi függetlenségéhez  nyújtott  állami  támogatásra  nyit
      lehetőséget, nincs alkotmányos indoka annak, hogy ebben csak
      az 1948  után vagyonukat vesztett egyházak részesülhetnek. A
      vallásgyakorláshoz való  alkotmányos  jogon  -  a  tényleges
      vallásgyakorlás tárgyi  feltételeinek elvonása miatt - esett
      sérelmeket  a   funkcionális  elv   alapján  az  Etv.  egyéb
      rendelkezései orvosolják.  Ennek  megtörténte  után  a  15.§
      szerinti  pozitív   diszkrimináció  sem   az  egyházi   élet
      fejlődésével  járó   újabb  meghatározott   igények   állami
      támogatása, sem általában az egyház gazdasági függetlenségét
      szolgáló állami  juttatások vonatkozásában  nem  támasztható
      alá  az   egykori  tulajdoni   helyzettel.  A   funkcionális
      helyreállítás után  a vallásszabadság  érvényesüléséhez  már
      nem szükséges az egyházak közötti további különbségtétel.

      Ha  pedig  a  15.§-t  mint  kárpótlási  szabályt  tekintjük,
      ésszerű indokát kellene adni annak, hogy a hasonló tulajdoni
      kárt szenvedett  jogi személyek  és  más  szervezetek  közül
      miért az  egyházak  részesülnek  kárpótlásban.  Az  egyházak
      sajátosságai - a fent, a 2. pontban kifejtettek szerint - az
      Etv-vel érintett  egyházak részére  a  funkcionalitás  elvén
      nyugvó tulajdonjuttatást  kielégítően indokolják. Ez azonban
      lényegét tekintve  különbözik a pusztán a tulajdoni sérelmek
      orvoslására szolgáló  kárpótlástól.  A  kárpótoltak  közötti
      megkülönböztetés  alkotmányosságát   a  tulajdoni   sérelmet
      szenvedettek  teljes   körét  nézve,   csakis  a   tulajdoni
      sérelemre szorítkozva  és  az  eddigi  kárpótlási  törvények
      szabályozási koncepciójába  illeszkedve lehet  elbírálni.  E
      körben ez idő szerint hiányoznak a pozitív diszkriminációnak
      az Alkotmánybíróság  korábbi döntéseiben a kárpótlásra külön
      is  meghatározott   feltételei.  (Lásd   a  21/1990.(X.4.)AB
      határozatot.)

      Az  Etv.   15.§-ában  lehetővé  tett  vagyoni  juttatás  nem
      feltétlenül,  elvileg   alkotmányellenes,  hanem   annak   a
      kárpótlás,  illetve  a  közcélú  szervezetek  támogatása  és
      vagyonnal  való   ellátása  mai  helyzetében  hiányoznak  az
      alkotmányos indokai.  Az  egyházak  a  vizsgált  szempontból
      azokkal a közcélt szolgáló szervezetekkel esnek egy tekintet
      alá,  amelyek   működése   közérdekből,   de   az   államtól
      függetlenül lenne  megoldható.  (lásd  fenn  a  2.  pontot).
      Mindezek  vagyoni   hátterük   helyreállítása   nélkül   nem
      választhatók el  az  államtól,  jóllehet  alkotmányos  jogok
      gyakorlása  a  különválasztást  a  vagyoni  alapok  egyidejű
      biztosítása mellett  kívánatossá  teszi.  A  vallásszabadság
      kiemelt  fontosságára,   valamint  az  egyház  és  az  állam
      szétválasztásának  kötelességére   tekintettel  az  egyházak
      javára  szóló  pozitív  diszkrimináció  és  a  helyreállítás
      sorrendi elsőbbsége az Etv. 1. és 2.§-ának keretei között, a
      funkcionalitás alapján alkotmányosan indokolható. Ám további
      vagyon    a    működés    zavartalanságának    biztosítására
      kárpótlásként csak  akkor nyújtható,  ha  már  kialakult  az
      egyházak  és   más  autonóm   köztestületek  vagyonnal  való
      ellátásának és  támogatásának rendszere,  s a kárpótlás ebbe
      úgy  illeszkedik,   hogy  az   legalább  az   egyéb  közcélú
      intézmények önállósítása során nyújtott juttatásokhoz képest
      nem jelent indokolatlan megkülönböztetést.

                                  IV.

      Több indítvány szerint az Etv. 1.§ (4) bekezdésében és 12.§-
      ában  meghatározott   elidegenítési  és  terhelési  tilalom,
      valamint a  16.§ (5)  bekezdése szerint  az állami  tulajdon
      önkormányzati  tulajdonba   adásának  korlátozása  sérti  az
      Alkotmány 44/A.§-át,  44/C.§-át és  a 12.§ (2) bekezdését az
      önkormányzati  tulajdon   korlátozása,  illetve   az   ahhoz
      megkívánt 2/3-os szótöbbség hiánya miatt. Az egyik indítvány
      szerint   az    önkormányzati    "tulajdonjog    elvonásának
      lehetősége"  a   kétharmados  szavazatarány   hiánya   miatt
      alkotmánysértő.

      1. Az indítványok az önkormányzatok tulajdonjogának tartalmi
      sérelmét az elidegenítési és terhelési tilalomban látják.

      Az Etv.  hatálya olyan  ingatlanokra terjed  ki,  amelyek  a
      törvény hatálybalépésekor  állami tulajdonban  vagy a  helyi
      önkormányzat   tulajdonában   vannak   (Etv.   1.   §,   más
      tulajdonosok ingatlanára  csak a  kisajátítást lehetővé tévő
      17.§ (1)  bekezdése vonatkozik).  A törvény  szerint egyházi
      tulajdonba    adandó    ingatlanok    elidegenítésének    és
      megterhelésének korlátozása  elkerülhetetlen ahhoz,  hogy  a
      törvényt  végrehajtsák.   Az  állami   és  az  önkormányzati
      tulajdonnak ez  a korlátozása az első jegyzék előterjesztése
      évétől számítva  legfeljebb tíz  évig tart,  és ezt a később
      előterjesztett igények  sem hosszabbítják  meg. A  12.§  (4)
      bekezdése kötelezővé  teszi az  elidegenítési  és  terhelési
      tilalom törlését  olyan esetekben,  ha az  - akár  az egyház
      mulasztása miatt  - már  nem  szolgálja  az  ingatlannak  az
      egyház részére  való megőrzését;  az (5)  bekezdés  ezt  más
      esetekben is lehetővé teszi.

      A 7/1991.(II.18.)AB  határozattól kezdődő  alkotmánybírósági
      gyakorlat szerint a tulajdonos rendelkezési jogának időleges
      korlátozása   addig   az   ideig,   amíg   azt   a   törvény
      célkitűzésének elérése elkerülhetetlenné teszi, alkotmányos.
      Tekintettel  az   Etv-ben  meghatározott   elidegenítési  és
      terhelési   tilalom    meghosszabbíthatatlan   határidejére,
      valamint a törvény céljához kötöttségére, amelyet a kötelező
      törlés is  szankcionál, az  indítványozók által  sérelmezett
      terhelési és  elidegenítési tilalom  tartalmilag nem ütközik
      az  Alkotmánynak   a   tulajdonjogot   védő   és   biztosító
      rendelkezéseibe, így az önkormányzatok tulajdonának az állam
      általi tiszteletben  tartását kimondó  12.§ (2)  bekezdésébe
      sem.

      2. Az  önkormányzatok tulajdonjoga  korlátozásának  tartalmi
      alkotmányosságától különálló  kérdés az,  hogy a  korlátozás
      formai okból  alkotmányellenes-e. Az  indítványok szerint az
      elidegenítési  és   terhelési  tilalom   alapítását  és   az
      önkormányzati  tulajdon   elvonását   lehetővé   tévő   Etv.
      alkotmányellenes a kétharmados többség hiánya miatt.

      Az Alkotmány  44/C.§-a  értelmében  a  helyi  önkormányzatok
      alapjogai a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának
      szavazatával   elfogadott   törvényben   korlátozhatók.   Az
      önkormányzatok alapjogait  a 44/A.§  határozza meg. A 44/A.§
      (1) bekezdés  b) pontja  szerint a  helyi  képviselőtestület
      gyakorolja  az   önkormányzati   tulajdon   tekintetében   a
      tulajdonost megillető  jogokat, az  önkormányzat bevételével
      önállóan gazdálkodik,  saját felelősségére  vállalkozhat.  A
      12.§ (2)  bekezdése kimondja,  hogy  az  állam  tiszteletben
      tartja az  önkormányzatok tulajdonjogát. A 9.§ (1) bekezdése
      szerint  a  köztulajdon  és  a  magántulajdon  egyenjogú  és
      egyenlő védelemben részesül.

      a) A  minősített többség  követelménye ugyanúgy értelmezendő
      "a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadására" és az
      önkormányzatok alapjogainak korlátozására, mint az Alkotmány
      szerint kétharmados szavazattal meghozandó többi, alapjogról
      vagy intézményről szóló törvényre.

      Az "alapjog  korlátozása"  nem  külön  minősített  többséget
      kívánó  törvényhozási   tárgy  az   önkormányzati  alapjogok
      vonatkozásában sem,  vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban
      külön   megnevezett,   egy   alapjog   szabályozásán   belül
      kétharmados törvényt  igénylő törvényhozási tárgyakhoz. Mind
      az "alapjogról  szóló", mind  a külön  megnevezett tárgyakat
      szabályozó,   minősített    többséget   kívánó   törvényekre
      vonatkozik ugyanis  a szabály, hogy az alapjogok korlátozása
      csakis kétharmados  többséggel történhet, ha az alapjogot is
      kétharmados   többségű   törvény   szabályozza.   Ez   abból
      következik,  hogy  kétharmados  törvényt  egyszerű  többségű
      törvény nem  módosíthat  azáltal,  hogy  azzal  ellentétesen
      rendelkezik. E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C.§ második
      mondata értelmező  szabály: a  helyi önkormányzatokról szóló
      törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó
      törvényt kell minősített többséggel elfogadni.

      Az az  értelmezés, amely  szerint az önkormányzati alapjogok
      bárminő korlátozásához  kétharmados törvény  szükséges, csak
      akkor lenne  helytálló, ha  ezekre az  alapjogokra vonatkozó
      minden szabályt  szintén csak  minősített többséggel lehetne
      megalkotni. Az  Alkotmánybíróság azonban  nem követi  azt az
      értelmezést,  hogy   az  adott  alapjog  maga  a  minősített
      törvényhozás tárgya,  azaz  minden  vonatkozása  csakis  így
      szabályozható. Ellenkezőleg: éppen az önkormányzati jogokról
      szóló határozatokban  bontotta ki az Alkotmánybíróság azt az
      álláspontját,  hogy   az  önkormányzatok   nem  minden  joga
      tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s
      még  az   alapjogoknak  sem   minden   korlátozása   igényel
      minősített többséget.  (Lásd  alább  a  b)  és  c)  pontot.)
      Értelemszerűen kizárt annak a lehetősége, hogy önkormányzati
      alapjogról rendelkező  egyszerű törvény korlátozó értelemben
      csak minősített többséggel módosítható.

      Ezzel összhangban  az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az
      adott jog  törvényi szabályozásának  illetve  korlátozásának
      eljárási   követelményeit    összhangba   hozza.    Egyszerű
      törvényben  szabályozott   hatásköri  és  más  önkormányzati
      jogokat egyszerű  többségű törvénnyel  lehet korlátozni  is;
      kétharmados többség az alapjog Alkotmányban vagy kétharmados
      törvényben meghatározott tartalmának korlátozásához kell.

      Az Alkotmánybíróság  számos  határozatában  foglalkozott  az
      önkormányzatok alapjogai  és az önkormányzati tulajdon egyes
      kérdéseivel. Miközben  az Alkotmánybíróság  mindig az  adott
      ügy  szemszögéből  és  összefüggésében  tárgyalta  az  adott
      önkormányzati  alapjogot,  álláspontja  egyre  összetettebbé
      vált. E  határozat összefüggései szükségessé teszik, hogy az
      indokolás   a    kétharmados   törvények    problémáját   az
      önkormányzati  alapjogok  szempontjából  is  áttekintse.  Az
      önkormányzati  tulajdon   korlátozhatóságát  is  egyrészt  a
      minősített többség,  másrészt a  tulajdon  egyenjogúsága  és
      egyenlő védelme összefüggésébe kell helyezni.

      b) A  "helyi önkormányzatokról  szóló törvény" elfogadásához
      szükséges minősített  többséget az  Alkotmánybíróság  mindig
      úgy értelmezte,  hogy az  csakis  az  Alkotmány  44/C.§-ának
      közvetlen végrehajtásaként megalkotott, ilyen című törvényre
      vonatkozik. Ez  a hatályos  jogban a helyi önkormányzatokról
      szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.).

      Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 43.§ (2)
      bekezdése  az   önkormányzati  jogokat   és   kötelességeket
      egyszerű többségű  törvényhozási tárggyá  teszi; sőt, ha nem
      alapjogról van  szó, a  kétharmados többség  kérdése fel sem
      merül.   (Lásd.    például    a    37/1991.(VII.27.)AB,    a
      47/1991.(IX.24.)AB,  az   1274/B/1991.  és  az  1792/B/1991.
      határozatot.)   Az    Alkotmánybíróság   az    1586/B/1990/5
      határozatban mondta  ki először,  hogy az Alkotmány 44/C.§-a
      nem  zárja   ki,  hogy   az  Ötv-ben   szereplő  intézményre
      vonatkozóan   további    részletes   szabályokat    egyszerű
      szavazattöbbségű törvény  tartalmazzon. Az önkormányzatokról
      - azok  egyes jogairól  és kötelességeiről - "szólhat" tehát
      egyszerű többséggel hozott törvény is.

      Az  Alkotmánybíróság  döntései  sorra  megkülönböztették  az
      önkormányzat  alapjogát  az  illető  alapjogot  a  különböző
      részterületeken megvalósító,  végrehajtó egyes  jogoktól. Az
      utóbbiakról   megállapította,    hogy   nem    önkormányzati
      alapjogok; ezért  ezek egyszerű  törvénnyel  szabályozhatók.
      (Lásd a fent hivatkozott határozatokat.)

      c) Az  "önkormányzatok alapjogainak  korlátozásához"  előírt
      kétharmados  szavazatarány  értelemszerűen  nem  vonatkozhat
      minden törvényre,  amelynek alkalmazása  arra vezet, hogy az
      önkormányzatok alapjogai  valamely vonatkozásban korlátozást
      szenvednek.   A   jogok   egymást   kölcsönösen   korlátozva
      érvényesülnek.  Az  önkormányzatoknak  és  alapjogaiknak  az
      Alkotmány e tekintetben nem biztosít kivételezett helyzetet.
      Az önkormányzati alapjogok csupán  annyiban privilegizáltak,
      hogy maga  az Alkotmány  határozza meg  őket, s  módosításuk
      vagy körük  szűkítése alkotmánymódosítást  igényelne.  Ezzel
      együtt azonban  az önkormányzatok  a jogrendbe illeszkednek,
      kötik és  korlátozzák őket az általános, mindenkire érvényes
      törvények.

      Ezt az  Alkotmány többféleképpen  is kifejezi.  A 44/A.§ (2)
      bekezdés szerint például az önkormányzati rendelet nem lehet
      ellentétes magasabb  szintű jogszabállyal.  Az önkormányzati
      alapjogok  felsorolásánál   az  Alkotmány   több  alapjognál
      kifejezetten előírja,  hogy  azt  "törvény  keretei  között"
      gyakorolja a  helyi képviselőtestület.  (44/A.§ (1) bekezdés
      d) és  e) pont.) "Törvényben meghatározott feladatokhoz" van
      kötve a  c) pont  szerinti alapjog  a saját  bevételre és az
      állami támogatásra.  Az a)  pont szerinti önálló szabályozás
      és igazgatás keretében hozott döntés kizárólag törvényességi
      okból vizsgálható  felül, azaz  ez a  jog is csak "a törvény
      keretei között" gyakorolható.

      Függetlenül  attól,   utal-e  rá   az   Alkotmány,   bármely
      önkormányzati   alapjog    gyakorlása   elképzelhetetlen   e
      megszorítás nélkül.  Például a  tulajdonosi jogokat  vagy az
      önálló  vállalkozást   (44/A.§   (1)   bekezdés   b)   pont)
      nyilvánvalóan a  Ptk,  illetve  a  vállalkozásokra  irányadó
      jogszabályok keretei  között gyakorolhatja  az  önkormányzat
      is. Az  Ötv. 1.§-a  egyértelművé is teszi, hogy az alapjogok
      csak a  "törvény keretei  között" gyakorolhatók,  amikor  az
      Alkotmányban szereplő  alapjogok megismétlése  és  kifejtése
      során ezt  a feltételt  mindegyikükre nézve  tartalmazza. Az
      Alkotmánybíróság szerint  ez a  feltétel egyben  garancia is
      arra,  hogy   a  törvényen  kívül  más  jogszabály  a  helyi
      autonómiát nem korlátozhatja.

      A mindenkire  vonatkozó, általános törvények szabta korlátok
      vonatkozásában   fel    sem   merülhet,   hogy   ezeket   ne
      tartalmazhatnák egyszerű  törvények; noha  adott esetben  az
      önkormányzatok alapjogát  korlátozzák. Ezt  úgy is  ki lehet
      fejezni, hogy az önkormányzatok alapjogai eleve az általános
      törvények keretei között értendők.

      Az Alkotmánybíróság  gyakorlata  szerint  nem  vonatkozik  a
      kétharmadosság  feltétele   a   kifejezetten   önkormányzati
      alapjogokra vonatkozó  törvényekre sem,  ha olyan  alapjogot
      érintenek, amelyről  az Alkotmány 44/A.§-a tartalmazza, hogy
      "törvény keretei között" gyakorolhatók. Nem kell kétharmados
      többség   azokhoz   a   törvényekhez   sem,   amelyeket   az
      önkormányzatokról szóló  kétharmados törvény  felhatalmazása
      alapján, annak  további kifejtéseként  alkotnak. (Például  a
      helyi adókról,  a helyi önkormányzatok hatásköreiről, vagy a
      belkereskedelemről szóló  törvényekkel, illetve  a  hatósági
      árakkal,  továbbá  az  önkormányzatok  szervezetének  önálló
      kialakításával kapcsolatban lásd a 67/1991.(XII.21.)AB, és a
      63/1991.(XI.30.)AB,  illetve   a  324/B/1991,   továbbá   az
      58/B/1992. határozatokat.)

      d) Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata úgy értelmezte
      az önkormányzati  alapjogok  tartalmát,  hogy  abba  azok  a
      törvényi  rendelkezések   értendők,  amelyek   az  alapjogok
      érvényre juttatása  és    védelme   irányát   (koncepcióját)
      határozzák meg. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az
      Alkotmány 44/A.§-ában meghatározott alapjogok valójában azok
      a hatáskör-csoportok, amelyek az önkormányzatok - elsősorban
      a kormánnyal  szembeni - önállóságához elengedhetetlenek. Az
      Alkotmánybíróság  az   egyes  ügyek   sajátosságai   szerint
      döntötte el,  hogy az illető önkormányzati alapjog szenved-e
      koncepcionális  sérelmet  a  különféle  törvények  tényleges
      korlátozó hatása miatt.

      Eszerint   értelmezendő    az   önkormányzati    tulajdonnal
      kapcsolatos alapjog  is. Az Alkotmány 44/A.§ (1) bekezdés b)
      pontja  szerint  a  helyi  képviselőtestület  gyakorolja  az
      önkormányzati tulajdon  tekintetében a tulajdonost megillető
      jogokat, az  önkormányzat bevételével  önállóan gazdálkodik,
      saját  felelősségére   vállalkozhat.  Ez   az   alapjog   az
      önkormányzatok tulajdonosi  jogállását  s  így  autonómiáját
      biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok
      tulajdonát az  önkormányzatok megalakulásával egy időben  az
      Alkotmány, illetve  az Ötv.  hozta létre, a tanácsok korábbi
      (állami   tulajdont)   kezelői   joga   helyett.   Az   Ötv.
      megfogalmazása  az  Alkotmánynál  is  világosabban  kifejezi
      ennek az  alapjognak a  lényegét: "A  helyi  önkormányzat  a
      törvény  keretei   között  ...   önkormányzati  tulajdonával
      önállóan  rendelkezik."  (1.§  (6)  bekezdés  b)  pont.)  Az
      Alkotmány 12.§  (2) bekezdésének is - "az állam tiszteletben
      tartja az  önkormányzatok tulajdonát"  - ez az új helyzet ad
      értelmet.  Az   alapjog   tehát   a   tulajdonosi   jogállás
      teljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad
      kiemelt védelmet. Nem is adhat, mert az az Alkotmány 9.§ (1)
      bekezdésével  ellenkezne,  amely  szerint  minden  tulajdoni
      forma  egyenjogú   és   egyenlő   védelmet   élvez.   Helyes
      értelmezéssel tehát  az alapjog  korlátozása  akkor  valósul
      meg, ha  az önkormányzat  tulajdonosi jogállására irányul. A
      többi  tulajdonost   is   érintő,   vagy   az   önkormányzat
      tulajdonára  vonatkozó,   de  az   önkormányzat  tulajdonosi
      autonómiáját   magát   nem   csorbító   részleges   törvényi
      korlátozáshoz ezért nem kell kétharmados többség.

      Az Alkotmánybíróság  ítélkezése az önkormányzati tulajdonról
      összhangban  van   azzal,  hogy   az  Alkotmánybíróság   más
      alapjogok  tekintetében   nem  vette  alapjog-sérelemnek  az
      alapjogot  kitöltő  egyes  rendelkezések  korlátozó  voltát,
      illetve nem  is tekintette  e részjogosítványokat az alapjog
      részének.  Az   Alkotmánybíróság  sorozatosan   kizárta   az
      önkormányzati  tulajdon   alapjoga  védőköréből   az   azzal
      kapcsolatos igényeket,  hogy az önkormányzat milyen módon és
      körben    jut     tulajdonhoz    az    állami    tulajdonból
      (28/1991. (VI. 3.) AB, 1582/B/1990,  2100/B/1991. határozatok).
      A 1582/B/1990.  határozat indokolása  szerint az Alkotmány a
      már  megszerzett   tulajdon   tekintetében   biztosítja   az
      önkormányzatoknak a  tulajdonosi jogokat. Hasonló értelmű az
      önkormányzati  tulajdonra   vonatkozó  első   határozat,   a
      28/1991. (VI. 3.) AB határozat erre vonatkozó része. Ugyanakkor
      ez a határozat anélkül követelte meg a kétharmados többséget
      a már  megszerzett  önkormányzati  tulajdon  korlátozásához,
      hogy  az  önkormányzati  alapjogok  természetét,  illetve  a
      tulajdon bármely  formájára az  Alkotmány 9.§-ában kimondott
      diszkrimináció-tilalmat  elemezte   volna.   A   324/B/1991.
      határozat már  -  az  önkormányzati  alapjogokról  időközben
      kialakított alkotmánybírósági értelmezéssel összhangban - az
      Alkotmány 44/A,  12. és  9.§-át összefüggésükben  tekinti, s
      kimondja, hogy  az Alkotmány  "a helyi  önkormányzat számára
      tulajdonjoga  gyakorlása   tekintetében  ugyanolyan  mértékű
      autonómiát biztosít,  és ugyanolyan  alkotmányos  védelemben
      részesíti, mint  ami minden  más tulajdonost  és  gazdálkodó
      szervezetet megillet."  A  határozat a víz- és csatornadíjak
      legmagasabb mértéke  megállapításához - a fenti gyakorlattal
      összhangban - nem követelt meg kétharmados törvényt.

      3. Az  Alkotmánybíróság megállapítja,  hogy az  Etv. nem  az
      önkormányzatok tulajdonosi  jogállására irányuló korlátozást
      tartalmaz. Az  Etv. hatálya az ott meghatározott ismérveknek
      megfelelő ingatlanok  között  azokra  is  kiterjed,  amelyek
      önkormányzatok  tulajdonában   állnak.  Az  Etv.  tehát  nem
      általában  az  önkormányzati  tulajdonra,  sem  általában  a
      képviselőtestület   rendelkezési    jogának    korlátozására
      vonatkozik,  hanem   olyan  korlátozásokkal  él,  amelyek  a
      törvény céljából elkerülhetetlenül következnek, és mindenkit
      érintenek, aki  az egykori  államosított egyházi tulajdonnak
      jelenleg tulajdonosa.

      Az   Etv.    valójában   meghatározott,   önkormányzati   és
      magántulajdonban álló ingatlanok kisajátítását lehetővé tévő
      törvény. A  kisajátítás alkotmányos  garanciákkal  szigorúan
      körülbástyázott  eljárás,   amelyről  -   akár  a  tulajdont
      korlátozó  egyéb   általános  szabályokról   -  rendelkezhet
      egyszerű  többséggel  hozott  törvény.  Az  Alkotmánybíróság
      16/1991.(IV.20.)AB határozata a kisajátításról megállapítja,
      hogy "  a[z Alkotmány]  "13.§ (2)  bekezdésének hatálya  alá
      tartozó    tulajdonelvonással     a    tulajdon    általában
      köztulajdonba kerül,  csak kivételesen  magántulajdonba,  és
      ekkor is kizárólag közérdekű felhasználásra".

      Az Etv.  9. és  10. §-ai  tartalmazzák azokat a szabályokat,
      amelyek értelmében  a kisajátítási  kártalanítás  szabályait
      kell  alkalmazni.   A  kártalanítás   a  helyi  önkormányzat
      tulajdonából   elvont   ingatlanért   így   az   alkotmányos
      követelményeknek megfelel.  A kisajátítást  törvény  rendeli
      el.   A    közérdeket   az    egyházak    működőképességének
      helyreállítása    jelenti,     amely    a    vallásszabadság
      garantálásától a  határozat A) pontjában kifejtettek szerint
      elválaszthatatlan. Az  Etv. tehát  tartalmilag nem  sérti az
      Alkotmánynak  az  önkormányzatok  tulajdonának  tiszteletben
      tartását  kimondó  12.§-át.  Formai  szempontból  pedig  nem
      ellentétes az  Etv. az  Alkotmány 44/C.§-ával,  mert  nem  a
      44/A.§ (1)  bekezdése b)  pontjában meghatározott  alapjogot
      korlátozza, hanem általános kisajátítási törvénynek minősül.

                                   V.

      Az  indítvány   kifogásolja,  hogy   az  Etv.   13.  §-a   a
      jogorvoslatra csak törvénysértés esetén biztosít bírói utat.
      Ha a  határozat formálisan megfelel a törvényi előírásoknak,
      de az  önkormányzat jogos  érdekét  sérti,  nincs  lehetőség
      jogorvoslatra.  Továbbá   az  Etv.  kifejezetten  kizárja  a
      jogorvoslat       lehetőségét       az       ingatlanigények
      jegyzékbevételével kapcsolatban.  Mindez az  Alkotmány  57.§
      (5) bekezdésébe ütközik.

      1.  Az   Etv.  13.§   (1)-(3)  bekezdései  a  művelődési  és
      közoktatási miniszternek  az Etv.  alapján hozott határozata
      bírósági felülvizsgálatáról  rendelkeznek. A miniszter ilyen
      határozatot a 9.§ illetve a 12.§ alapján hoz. A 9.§ szerinti
      határozat az  ingatlan tulajdonjoga  megvonásáról és egyházi
      tulajdonba   adásáról,    illetve   a   korábbi   tulajdonos
      kártalanításáról rendelkezik,  míg a 12.§ szerinti határozat
      intézkedik   az    elidegenítési   és    terhelési   tilalom
      bejegyzéséről, illetve arról dönt, hogy az igényelt ingatlan
      nem esik az Etv. hatálya alá.

      Az   Alkotmány    57.§   (5)    bekezdése   kimondja,   hogy
      jogorvoslattal  mindenki   a  törvényekben   meghatározottak
      szerint élhet  az  olyan  bírói,  államigazgatási  vagy  más
      hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.
      Az Alkotmány  50.§ (2)  bekezdése  szerint  a  közigazgatási
      határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi.

      Az államigazgatási (hatósági) döntés ellen a bírósághoz való
      fordulás joga  kielégíti az  Alkotmány 57.§ (5) bekezdéséből
      és   50.§    (2)    bekezdéséből    eredő    alkotmányossági
      követelményeket (66/1991.(XII.21.)AB határozat).

      Az  államigazgatási  eljárás  általános  szabályairól  szóló
      1957. évi IV. törvény (a  továbbiakban: Áe)  64.§ értelmében
      nincs helye  fellebbezésnek, ha  első fokon  a Kormány tagja
      járt el.  Ha a  fellebbezés kizárt, jogorvoslatként bírósági
      felülvizsgálatra kerülhet sor (Áe 72.§ (1) és (2) bekezdés).
      Az államigazgatási  határozat bírósági  felülvizsgálata mint
      jogorvoslat  azonban   az  Alkotmány   50.§  (2)   bekezdése
      értelmében   a    döntés   törvényességének    -   és    nem
      célszerűségének  -   vizsgálatára  terjed   ki.  Ezért   nem
      alkotmányellenes, hogy  az Etv.  13.§-a -  összhangban az Áe
      72.§  (1)   bekezdésével  is  -  a  miniszter  határozatának
      bírósági  felülvizsgálatát   törvénysértésre   hivatkozással
      teszi lehetővé.  Ez  egyben  azt  is  jelenti,  hogy  ha  az
      önkormányzat   jogos    érdekének   sérelme    törvénysértés
      következménye,  az   Etv.  szabályozása  az  alkotmányossági
      követelményeket  (Alkotmány  57.§  (5)  bekezdés)  kielégítő
      jogorvoslatot biztosít.

      2. Az  Etv. 13.§  (4) bekezdése  az államigazgatáson  belüli
      jogorvoslatot ad  arra az  esetre, ha a miniszter határozata
      eltér a  Kormány döntésétől,  vagy határidőre  nem  születik
      meg.

      3. A  jogorvoslathoz való jog viszont nem is vonatkoztatható
      az  egyeztető   bizottságok  döntéseire.  A  bizottságok  az
      átadásra javasolt  ingatlanok jegyzékét  állítják  össze,  a
      közvetlenül  érintettek   (Kormány,  egyház,   önkormányzat)
      részvételével   és    a   többi    érdekeltek   véleményének
      figyelembevételével. Ez  az eljárás  nem  hatósági  eljárás,
      hanem sajátos  egyeztetés, amelynek  szabályait az Etv. maga
      tartalmazza.

      Az Alkotmány csak a bírói, államigazgatási vagy más hatósági
      döntés ellen  követeli meg  a jogorvoslati  lehetőséget.  Az
      egyeztető  bizottságok   nem  hatóságok.   Döntésük   alanyi
      oldalról  tekintve  nem  az  Alkotmány  57.§-ában  megjelölt
      hatósági döntés.  Az ellenük  való  jogorvoslat  hiánya  nem
      alkotmányellenes.

      Nem lehet  az alkotmányellenességet  abból a szempontból sem
      megállapítani,  hogy   a  bizottság   döntései  tárgyilag  -
      hatásukat  tekintve   -  hatósági  döntés  következményeivel
      járnak, illetve  hogy a  korábbi tulajdonosok  tulajdonjogát
      érintő vitát  zárna ki  a jogorvoslat (bírói út) hiánya.  Az
      Alkotmánybíróság 5/1992.(I.30.)AB  határozata úgy értelmezte
      a jogorvoslathoz való jog alkotmányos tartalmát, hogy azt az
      Alkotmány csak  érdemi határozatok tekintetében követeli meg
      feltétlenül. A bizottságok határozatot hoznak az ingatlannak
      a jegyzékbe  való felvételéről  (6.§), de  ez csak javaslat,
      amelytől  a  jegyzéket  jóváhagyásával  véglegesítő  Kormány
      eltérhet (7.§). A bizottság határozata tehát nem érdemi, nem
      ügydöntő, ellene  a jogorvoslat lehetősége alkotmányosan nem
      kötelező. A  tulajdonjog sérelme  pedig csak  akkor merülhet
      fel a  bizottság döntésével  kapcsolatban, ha  az a  törvény
      hatálya  alá   nem  tartozó   ingatlanra   vonatkozó   igény
      teljesítését javasolja.  Ez ellen azonban az Etv. az eljárás
      későbbi szakaszában kifejezetten is bírói utat ad.

                                  VI.

      Az egyik  indítványozó kifogásolja,  hogy a  törvény 1.§ (2)
      bekezdése szerint  "egyházi tulajdonnak  kell  tekinteni  az
      egyház javára  létesített alapítvány    tulajdonát  és    az
      egyháznak   az    egykori   kegyúri   jogviszonyon   alapuló
      ingatlanhasználati jogát is". Az indítványozó szerint ezek a
      tulajdoni tárgyak sohasem képezték az egyház tulajdonát, így
      nem is  tekinthetők egyházi  tulajdonnak. Az  Etv. ezért  az
      Alkotmány 13.§ (1) bekezdését sérti.

      A megtámadott rendelkezés nem ütközik az Alkotmány 13.§-ába.
      Emellett megjegyezhető,  hogy az egyházi tulajdon fogalmának
      kiterjesztése  a   törvény  logikáján   belül  egyébként  is
      indokolt (bár  ennek alkotmányos  jelentősége nincs), mert a
      kegyuraság által  adott ingatlanon álló épületek (elsősorban
      templom és plébánia) hitéleti célzata vitathatatlan. Ezekben
      az esetekben  az önkormányzati  tulajdon fenntartása egy már
      rég meghaladott és ma értelmetlenné vált történeti gyakorlat
      fenntartását  jelentené.   Éppenséggel  a  hitéleti  célzatú
      épületek  önkormányzati   tulajdonban  tartása  eredményezne
      alkotmányellenes  helyzetet,   mert  az   állam  és   egyház
      elválasztásának alkotmányos elvét sértené.

                                  VII.

      Az indítvány  az Etv.  2.§ (2)  bekezdés a)  és  e)  pontját
      támadja, mert  a  törvény  nem  ad  taxatív  felsorolást  az
      egyháznak átadandó  ingatlanok rendeltetési  céljáról, hanem
      azt általánosan  a hitéletben  és a kulturális célban jelöli
      meg,  példálózó  felsorolással.  Ez  az  Alkotmány  2.§  (1)
      bekezdése által garantált jogbiztonságot sérti.

      A  vitatott   esetekben  a   törvényi  szabályozás  normatív
      igénnyel csak  a hitéletet  és a  kulturális célt  határozza
      meg,  az  ezeket  zárójelben  követő  felsorolás  pusztán  a
      tájékozódást szolgálja, és nem törekszik a teljességre, mely
      ezekben  az   esetekben  nem  is  lehetséges.  A  kifogásolt
      jogtechnikai megoldás  tehát nem jogbizonytalansághoz vezet,
      hanem a törvény értelmezését segíti elő.

                                 VIII.

      Az Alkotmány 13.§ (2) bekezdésére hivatkozva kifogásolták az
      Etv. 17.§  (2) bekezdését  és 22.§-át,  mert azok az egyházi
      érdeknek a  közérdekkel egyenlővé  tételével lehetővé teszik
      az egyháznak való átadás céljából az ingatlan kisajátítását.

      A  kifogásolt   rendelkezés,  az  indítványozó  felfogásával
      ellentétben,  kivételes  szabályt  tartalmaz.  Méltányossági
      alapon,  különleges   indok  fennállása  esetén  lehetőséget
      biztosít az  egyház számára mással nem pótolható jelentőségű
      ingatlan   tulajdonjogának    kisajátítás   útján    történő
      visszaszerzésére, amennyiben  az már  kikerült az állam vagy
      az  önkormányzat   tulajdonából.  Az   egyházak  sajátos,  a
      fentiekben részletezett  funkciója indokolja,  hogy  érdekük
      kivételes esetekben  a közérdekkel  egy tekintet  alá essék.
      Annál is  inkább,  mert  a  valóban  pótolhatatlan  ingatlan
      visszaszerzése nyilvánvalóan  az  egyház  működőképességének
      feltétele. A  közérdek érvényesülésének  biztosítéka az  is,
      hogy  a   kisajátítás  érdekében  az  egyház  csak  kérelmet
      terjeszthet elő,  s  arról  bizottsági  előkészítés  után  a
      Kormány  dönt.   Ezért  az  Alkotmánybíróság  az  indítványt
      elutasította.
                             Dr. Sólyom László
                            előadó alkotmánybíró
                         az Alkotmánybíróság elnöke

           Dr. Ádám Antal                      Dr. Herczegh Géza
          alkotmánybíró                             alkotmánybíró

            Dr. Kilényi Géza                    Dr. Lábady Tamás
           alkotmánybíró                            alkotmánybíró

            Dr. Schmidt Péter                   Dr. Szabó András
            alkotmánybíró                           alkotmánybíró

        Dr. Tersztyánszky Ödön                   Dr. Vörös Imre
          alkotmánybíró                           alkotmánybíró

                             Dr. Zlinszky János
                               alkotmánybíró
        Dr. Herczegh Géza alkotmánybíró párhuzamos véleménye

        Egyetértve a  1651/B/1991 sz.  határozat rendelkező részében
        foglaltakkal,  indokolásának  A/2.b  pontjával  kapcsolatban
        szükségesnek tartom megállapítani a következőket:

        Az "állami"  és az  "egyházi" iskola  egyaránt az  ismeretek
        objektív, toleráns  és a  tanulók lelkiismereti  szabadságát
        tiszteletben tartó  átadására köteles.  Az általuk  oktatott
        ismeretanyag túlnyomó  részének nincs vallásos tartalma, sőt
        vallásos vonatkozása  sincs. Az  egyházi  iskola  épp  ezért
        egészében  nem  azonosulhat  valamely  vallás  tanításaival.
        Vallási tanítások  igazságáról a  hitoktatás keretében lehet
        és kell  állást foglalni,  aminek  fakultatív  jelleggel  az
        állami iskola  is helyt  adhat. Az egyházi iskolát az állami
        iskolától nem  a tanított  ismeretanyag, nem  is  a  tanítás
        módja különbözteti  meg, hanem az, hogy nevelő tevékenységét
        az illető egyház valláserkölcsi értékrendjére építi és annak
        megfelelően  gyakorolja   úgy,  hogy   az  ne  legyen  teher
        illetőleg lelkiismereti konfliktus forrása sem a más vallású
        tanulók számára,  sem  pedig  azok  számára,  akik  egyetlen
        vallásnak sem  hívei. A  valláserkölcsi  nevelés  az  illető
        vallás tanaiból  következő értékrend  és az  annak megfelelő
        emberi  magatartás   közvetítése   -   ezért   és   ennyiben
        "elkötelezett" az  iskola. A  két iskolatípus egymással való
        éles szembeállítását  történeti tapasztalatok nem támasztják
        alá. Ugyanakkor  a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés
        szabadságának joga,  valamint a  művelődéshez való  jog mint
        alkotmányos    alapjogok,    önmagukban    is    kellőképpen
        megalapozzák plurális  - állami,  egyházi és  más  iskolákat
        egyaránt    felölelő    -    iskolarendszer    létesítésének
        szükségességét,  mely   az  oktatás   mellett   a   nevelési
        feladatoknak az  érintettek kívánsága  és választása szerint
        eleget tehet.

        Budapest, 1993. február 8.
                                                   Dr. Herczegh Géza
          Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye

          A volt egyházi ingatlanok tulajdoni rendezéséről szóló 1991.
          évi  XXXII.   törvény  utólagos  alkotmányossági  vizsgálata
          tárgyában  meghozott  alkotmánybírósági  határozat  alapvető
          megállapításaival egyetértek.

          Egyetértek - többek között - azokkal a rendelkező részben és
          az   indokolásban    foglalt   megállapításokkal,    amelyek
          kimondják,  hogy   ahol  az   Alkotmány   valamely   törvény
          elfogadásához   a    jelenlévő   képviselők    kétharmadának
          szavazatát követeli  meg, az  nem az  alapjoggal  összefüggő
          bármely társadalmi  viszony szabályozására vonatkozik. Ennek
          megfelelően egyetértek  azzal is,  hogy a minősített törvény
          mellett  az   érintett  életviszonyt   közönséges,  egyszerű
          szótöbbséggel elfogadott törvények is szabályozhatják.

          A határozathoz  képest eltérő véleményem kizárólagosan abban
          van, hogy  a kétharmados, illetőleg az egyszerű szótöbbséget
          igénylő  törvények  szabályozási  határa  alkotmányosan  hol
          húzható meg.

          1. Az  un. kétharmados  törvények igényét  Magyarországon  a
          politikai átmenet sajátosságai hozták létre. Lényege a békés
          átmenet feltételei  között annak  garantálása volt,  hogy  a
          politikai ellenzék  parlamenti súlyához képest meghatározóbb
          közjogi szerepet kapjon. A kerekasztal tárgyalások során ezt
          a politikai kompromisszumot az akkor uralkodó politikai erők
          is  elfogadták.   Az  Alkotmány   mintegy  30  törvényhozási
          tárgykörben kívánja meg a kétharmados többséget.

          2. Az  így kialakított  kétharmados törvényhozás  azonban  -
          függetlenül attól, hogy ez a kétharmad a képviselők egészére
          vagy csak  a jelenlévőkre  vonatkozott  -  jelentős  közjogi
          zsákutcához vezetett.   Ennek  a közjogi megoldásnak lényege
          ma ugyanis  abban áll,  hogy  a  kétharmados  vagy  efölötti
          többséggel nem  rendelkező kormánykoalíció  a legjelentősebb
          törvényhozási  tárgyak   esetében  az   ellenzékkel  állandó
          kompromisszumra kényszerül,  e nélkül  nem tud  kormányozni.
          Amennyiben tehát  kiéleződik a  politikai harc a kormányerők
          és az ellenzék között, azaz nem tudnak kompromisszumra jutni
          (lásd pl.:  a médiatörvényt  ) úgy  ez a közjogi konstrukció
          forrása lehet az ország kormányozhatatlanságának.

          Egyik oldalról  tehát történetileg  érthető, magyarázható  a
          kétharmados törvények  létrejötte, más  oldalról ez  ma  már
          stabil kormányzást  sem jogilag,  sem politikailag  nem tesz
          lehetővé. Az  ebből a  helyzetből való  kiút  nem  egyszerű.
          Ilyen feltételek között ugyanis a kormányzó politikai erők a
          kétharmados   többséget   kívánó   törvényhozási   tárgyakat
          korlátozni,  vagy   az  Alkotmány  értelmezésével  szűkíteni
          akarják, az  ellenzék viszont  pozícióinak védelme érdekében
          megtartani,  sőt   szélesíteni  kívánja.  Ez  a  kétharmados
          törvények  eredményeként  létrejött  politikai  zsákutca  az
          eljövendő alkotmányozást  is  veszélyeztetheti.  A  kivezető
          közjogi megoldást  valószínűleg az  új Alkotmány  lesz képes
          létrehozni   azzal,    hogy   megszünteti    a   kétharmados
          törvényeket, s  ezzel egy időben az Alkotmányba emeli be - s
          ezzel  kétharmadossá  teszi  -  a  legfontosabb  garanciális
          szabályokat. Az  alapjogok tekintetében  ez  azt  jelentené,
          hogy az Alkotmány nemcsak deklarálni fogja a jogokat, miként
          teszi azt  jórészt ma, hanem a legfontosabb garanciákat maga
          az Alkotmány tartalmazza majd.

          3.  Az  Alkotmánybíróság  -  amely  a  mindenkori  Alkotmány
          védelmére jött  létre -  ilyen politikai  és  közjogi  viták
          során nehéz  helyzetbe jut,  egyik oldalról  az  alkotmányos
          berendezkedés stabilitását  kell  biztosítania,  másoldalról
          nem teheti  túl magát  az Alkotmány  rendelkezésein,  azaz a
          kétharmados  többséggel  meghozandó  döntéseket  védelmeznie
          kell.

          4. Az  Alkotmánynak "Alapvető  jogok és  kötelességek"  című
          XII. fejezete  11 helyen  követeli meg  a  kétharmad  arányú
          szavazást. Ezek szinte mindegyike - mint ezt az indokolás is
          bizonyítja -  az  un.  politikai  szabadságjogok  területére
          esik. Ezek közül egyetlen esetben, a közszolgálati médiákkal
          kapcsolatosan hoz  az  Alkotmány  a  kétharmados  többséggel
          elfogadandó törvény tartalmára nézve rendelkezéseket. Minden
          más helyen  megelégszik annak kimondásával, hogy a vonatkozó
          állampolgári politikai  szabadságjogot szabályozó törvényt a
          jelenlévő képviselők kétharmados többségével kell elfogadni.

          5.  A  szabályozás  arra  mutat,  hogy  az  Országgyűlés  az
          Alkotmányban széles  diszkrecionális  jogkört  kapott  annak
          megállapítására,  hogy  a  vonatkozó  törvényhozási  tárgyat
          milyen széles  körben szabályozza kétharmados törvény útján,
          s   milyen   körben   egyszerű   szótöbbséggel.   Ezért   ma
          alkotmányosnak kellene  tekinteni azt  is, ha  a kétharmados
          arányban elfogadott  vallásszabadságról szóló  törvény  csak
          egyetlen  paragrafust   tartalmazna,  és   azt   is   ha   a
          vallásszabadsággal összefüggő valamennyi társadalmi viszonyt
          kétharmad arányban elfogadott törvény szabályozná.

          6. Ha  az Alkotmánybíróság ezt a szabad belátást korlátozza,
          tehát megállapítja,  hogy mely  kérdésekben kell kétharmados
          arány és  mely kérdésekben  nem, úgy  alkotmányozásba  kezd,
          túllépi hatáskörét.  Ez még  akkor is  így van, ha általános
          elvekben ("közvetlen  végrehajtás", "a  szabályozás  irányát
          meghatározó", "az  alapjog  érvényesítésének  és  védelmének
          koncepciója", stb.)  fogalmazza meg  a kétharmados törvények
          tartalmát.  Az   Alkotmány  ugyanis   -  a  sajtószabadságra
          vonatkozó  rendelkezéseinek   a   médiatörvényre   vonatkozó
          szabályain  túl   -  ilyen  szabályokat  nem  tartalmaz,  az
          Alkotmányból  alkotmányértelmezéssel   ilyen  szabályok  nem
          vezethetők le. Legfeljebb logikai úton lehet ilyen általános
          elveket  megfogalmazni,   s  erre   véleményem  szerint   az
          Alkotmánybíróság felhatalmazást nem kapott.

          7. Az értelmezés ilyen kiterjesztésével a parlamenten belüli
          közjogi  köntösben   megjelenő  politikai   viták  eldöntése
          áttevődik az  Alkotmánybíróságra. Igaza  van az  indoklásnak
          abban, hogy  egy ilyen  értelmezéssel, minden  a kétharmadot
          érintő, az  ellenzék  és  a kormány koalíció  közötti,  vita
          szükségszerűen az Alkotmánybíróság elé kerül, hiszen ezzel a
          határozattal   a   politikai   viták   az   Alkotmánybíróság
          értelmezésével közjogi vitákká alakulnak át.

          8.  Egyetértek   a  határozatnak   az  Etv.-t   érintő  azon
          álláspontjával,  hogy   a  törvény  elfogadásához  nem  volt
          szükség a  jelenlevő képviselők  kétharmadának  szavazatára,
          minthogy az  nem ellentétes  a  vallásszabadságra  vonatkozó
          alapvető kódex-szel.  Véleményem  szerint  az  indítványokra
          ezzel az  Alkotmánybíróság megadta  volna a  választ és  nem
          lett  volna   feltétlenül  szükség   az  indítványok   olyan
          kiterjesztésére,  amely  már  a  kétharmados  törvényhozásra
          vonatkozó alkotmányi előírások egészét értelmezi.

          9. Tudomásul véve, hogy a határozat az indítványokat a fenti
          módon  kiterjesztően   bírálta  el,   az   un.   kétharmados
          törvényekről szóló  határozati részben  további  követelmény
          megfogalmazását tartottam volna szükségesnek.

          Az   Alkotmányban    kétharmados    szavazatarányt    kívánó
          törvényhozási tárgyban  egyszerű szótöbbséggel törvényt csak
          akkor   lehet    elfogadni,   ha   a   kétharmados   törvény
          elfogadásával a  kompromisszum már  megszületett, ha tehát a
          vonatkozó alapvető  jogokról szóló  törvényt az Országgyűlés
          már kétharmados  arányban elfogadta.  Mivel az  Alkotmányozó
          diszkrecionális   jogkört   ad   a   kétharmados   törvények
          tartalmára  nézve,  e nélkül  a   szabály  nélkül   egyszerű
          többséggel  a  kétharmados  többségre  vonatkozó  alkotmányi
          előírást  gyakorlatilag   meg  lehet   szüntetni.   Ez   már
          alkotmányellenes lenne.

          Budapest, 1993. február 8.
                                                     Dr. Schmidt Péter
          Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye

          Dr. Herczegh Géza   alkotmánybíró  párhuzamos   véleményével
          egyetértve különvéleményemet az alábbiakban terjesztem elő.

          1.     A  kétharmados   törvények  intézménye  a  nemzetközi
          tapasztalatok  szerint   kivételes,  különleges  körülmények
          által   indokolt    jelensége    az    alkotmányjognak.    A
          rendszerváltozás sajátos  - nem dogmatikai, hanem gyakorlati
          politikai szempontokon  alapuló -  körülményei indokolták  a
          kétharmados törvényeknek  az Alkotmányban való megjelenését.
          A   dogmatikai    alap   hiánya   azonban   nem   teszi   az
          Alkotmánybíróság számára  lehetővé -  amint azt  a határozat
          tartalmazza  is   -   a   kétharmadosság   által   felvetett
          alkotmányossági  problémák   dogmatikai   alapra   helyezett
          tisztázásának mellőzését  - a  jelen ügy   alapjogi tárgyára
          tekintettel az alapjogok törvényi szabályozására korlátozva.
          Önmagában ugyanis  az a  körülmény,  hogy  a  kétharmadosság
          kérdésében politikai  szempontok voltak  meghatározóak,  nem
          értékeli le  az  adott  alkotmányos  rendelkezések  kötelező
          erejét: azok  az Alkotmánybíróságot  ugyanúgy kötik, mint az
          Alkotmány  egyéb  szabályai. A  kétharmados szavazat többség
          igénye  nem   állapít  meg  alapjogok  közötti  hierarchiát,
          pusztán a  törvényhozási tárgy  politológiai értelemben vett
          "konszenzus-érzékenységére"   utal,    ugyanakkor   eljárási
          konzekvenciát fűz  a kiemelt törvényhozási tárgyak politikai
          fontosságához.

          Az a  kérdés tehát, hogy az Országgyűlés mit szabályoz (mint
          amely  törvényhozási   tárgy),  anyagi  jogi  kategória;  az
          azonban,  hogy   ezt  a   tárgyat  hogyan  szabályozza  (pl.
          kétharmados szavazataránnyal),  eljárási jogi kategória. Ezt
          a különbséget  élesen meg  kell húzni  annak érdekében, hogy
          világossá  váljék:   a  tulajdonhoz  való  jog  szabályozása
          éppen úgy történhet egyszerű, mint  minősített többséggel. A
          tulajdonhoz  való   jog  szabályozása   ugyanis  nem   eleve
          egyszerű, vagy  eleve minősített  többséget kíván,  minthogy
          nem  anyagi   jogi,  hanem   törvényhozási   eljárási   jogi
          kategóriáról van szó. A tulajdonhoz való jog szabályozásával
          kapcsolatban pl.  anyagi jogi szempontból - alapjogról lévén
          szó  -   azt  a   követelményt  lehet   támasztani,  hogy  a
          szabályozás  törvényi   szinten  történjen.   Eljárási  jogi
          szempontból attól  függően  kell  egyszerű  vagy  minősített
          többséggel  történő   szabályozást,   mint   alkotmányossági
          feltételt támasztani,  hogy az  Alkotmány az adott esetre: a
          "hogyan"-ra  milyen   törvényhozási  eljárást   ír  elő.   A
          kétharmados  törvényekkel   kapcsolatban  két   szélsőséges,
          egyben dogmatikailag értékelhetetlenül formális megközelítés
          lehetséges.

          1.1.   Megközelíthető e  jelenség úgy,  hogy  csak  egyszeri
          alkalomra -  az első ilyen törvény meghozatalára - vonatkozó
          jogalkotói  alkotmányos   kötelezettségről   van   szó:   ha
          megalkották  az   adott  tárgyról   rendelkező  törvényt,  a
          továbbiakban   az   adott   törvényhozási   tárgyról   másik
          törvényben már  egyszerű többséggel  is  lehet  rendelkezni.
          Ennek   figyelembevételével   az   Alkotmány   rendelkezését
          könnyedén ki  lehetne játszani egy későbbi, az első törvényt
          ugyan nem  módosító, azzal  akár nem  is ellentétes,  de  az
          adott  törvényhozási   tárgy  lényeges  kérdéseiről  további
          szabályokat tartalmazó törvény meghozatalával.

          Megközelíthető  a   jelenség   úgy   is,   hogy   az   adott
          törvényhozási tárggyal  akár  a  legtávolabbi  összefüggésbe
          hozható  törvényi   szabályozás,  vagy  annak  adott  része,
          törvényhelye   csak kétharmados  szavazataránnyal  fogadható
          el  alkotmányosan.

          Eszerint azonban  a törvényhozás  gyakorlatilag  megbénulna,
          hiszen a  jogrend olyan összefüggő rendszert alkot, amelyben
          a törvények  túlnyomó többsége - a kétharmados törvényhozási
          tárgyak nagy  számára tekintettel  -  ezekkel  összefüggésbe
          hozható, így  a törvények túlnyomó többsége, vagy legalábbis
          valamely  részük  közvetetten  kétharmados  szavazataránnyal
          lenne csak elfogadható.

          1.2.   A kérdés  tehát az,  hogy a kétharmados szavazatarány
          megkövetelésében kifejeződő  eljárási konzekvenciának  mi  a
          jogpolitikai célja, valamint az, hogy e cél a kétharmadosság
          milyen  terjedelemben   történő  értelmezésével  érhető  el,
          más szóval  tartalmilag    mire   vonatkozik   az   eljárási
          konzekvencia.

          a)   A szabály  jogpolitikai célja  egyértelműen az,  hogy a
          rendszerváltozással összefüggő alapvető fontosságú - vagy az
          Alkotmány erre vonatkozó módosításában megállapodó politikai
          erők által  konszenzus-érzékenységük folytán annak tekintett
          -  kérdések   csak  az  Országgyűlés  nagy  -  minősített  -
          többségének  egyetértésével  legyenek  szabályozhatóak.  Más
          kérdés  az,   hogy  dogmatikailag  is  alapvető  jelentőségű
          kérdésekről van-e szó, azonban ennek megítélése azután, hogy
          az   Országgyűlés   alkotmányos szabállyá  emelte  az  adott
          törvényhozási   tárgy    minősített    többséggel    történő
          rendezését, továbbá  mert eleve  nem anyagi,  hanem  formai-
          eljárási jogi  követelményről van  szó,  az  alkotmányossági
          vizsgálat  szempontjából   irreleváns;  az   Országgyűlés  e
          döntése az Alkotmánybíróság által felül nem bírálható. Ennek
          megfelelően tényként  kell elfogadni,  hogy bár az Alkotmány
          az alapjogok között nem  állít fel hierarchikus sorrendet, a
          hierarchia   a    szabályozásukhoz   fűzött    törvényhozási
          eljárásjogi konzekvenciák  között kétséget  kizáróan pozitív
          jogilag  fennáll.   A  törvényhozási   eljárásjogi   előírás
          figyelmen kívül hagyása ugyanis formai alkotmányellenességet
          eredményez,  amelynek   -  az  Alkotmánybíróság  jogszabály-
          megsemmisítési hatáskörére  tekintettel  -  a  törvényhozási
          eljárásra vonatkozó alkotmányjogi szankciója van.

          b)  Az   a  kérdés,   hogy   a   kétharmados   szavazatarány
          megkövetelése tartalmilag  mire  terjed  ki,  az  előzőekben
          kifejtettekből következően  bizonyosan nem  válaszolható meg
          úgy, hogy  csak az   első,  az adott  törvényhozási  tárgyra
          utaló  címet viselő törvényre. Több jogágban elfogadott jogi
          alapelv, hogy  a jognyilatkozatokat  nem elnevezésük,  hanem
          tartalmuk szerint  kell jogilag  minősíteni,  értékelni.  Az
          alkotmányjogban ez  az elv  úgy fogalmazható  meg, hogy  egy
          törvényt az  alkotmányossági vizsgálat   során   nem   címe,
          hanem   tartalma   szerint kell elbírálni. Egy törvény tehát
          címe szerint szólhat fogyasztási adóról; ha rendelkezései az
          emberöléssel     kapcsolatos     büntetőjogi     szabályokat
          tartalmaznak,  alkotmányossága  sem  az  adójogra  vonatkozó
          alkotmányi  rendelkezések,   hanem  a   törvény  büntetőjogi
          tartalma szerint bírálandó el.

          A kétharmados szavazatarány megkövetelése tehát nem merül ki
          abban, ha  az Országgyűlés megalkotott egy, az adott tárgyba
          tartozó  törvényt.   Ez  az   eljárási  követelmény   mindig
          érvényesül, ha  az adott  tárgykörbe tartozó,  -  a  fentiek
          értelmében azonban  nem a  tárgykör minden  részletkérdésére
          kiterjedő -  további törvényalkotásra kerül sor, függetlenül
          attól, hogy az utóbb hozott törvény milyen címet visel, vagy
          túlnyomórészt egyébként milyen tárgykört szabályoz.

          c)   A   kétharmados   szavazatarány,   mint   törvényhozási
          eljárásjogi   követelmény    tehát   egyfelől    általánosan
          értelmezendő. Túlmenne  azonban  dogmatikailag  az  említett
          jogpolitikai  célon  és  gyakorlatilag  is  a  törvényhozási
          folyamat  megbénulásához  vezetne,  ha  nem  eszközölnénk  a
          jogpolitikai  cél  által indokolt  szűkítést is.  A szűkítés
          abban áll,  hogy a  kétharmadosság megkövetelésének nem kell
          kiterjednie   az    adott   törvényhozási    tárgy    minden
          részletkérdésére, hanem  csak az  említett jogpolitikai  cél
          megvalósulása által  igényelt  terjedelemben.  E  cél  pedig
          megvalósul  akkor,   ha   az   adott   törvényhozási   tárgy
          leglényegesebb kérdéseiben  a szabályozás  irányát  illetően
          születik meg  a törvény minősített többséggel. A szabályozás
          iránya megítélésem  szerint    az  Alkotmánybíróság  64/1991
          (XII.17.) AB   határozatának  alapulvételével  tölthető  meg
          tartalommal.

          Eszerint  a  szóban forgó   minősített   többséget   igénylő
          törvényhozási tárgynak  különösen   azon kérdései igényelnek
          kétharmados többséget,  melyek az adott intézmény tartalmát,
          működése,  érvényesülése   garanciáit  testesítik   meg.  Az
          intézmény   tartalma,    működésének   és   érvényesülésének
          garanciái  közvetlenül  és  jelentősen  értelemszerűen  csak
          ugyanilyen szavazataránnyal korlátozhatók.

          Fenti  kritériumok   megítélésem  szerint  eléggé  konkrétak
          ahhoz, hogy  megakadályozzák akár azt, hogy a kétharmadosság
          alkotmányos  törvényalkotási   eljárási  követelményét   más
          címmel meghozott,  de  tartalmilag  az  adott  törvényhozási
          tárgy körébe  tartozó törvény  alkotásával kijátsszák,  akár
          azt, hogy  a kétharmadosság  igénye   a  megfelelő  tartalmi
          szűkítés híján  parttalanná váljon.  Ez  utóbbi  ugyanis  az
          Alkotmányban megfogalmazott  parlamentáris  demokráciának  a
          többségi képviseleti  rendszeren alapuló  koncepciójával sem
          lenne összeegyeztethető.  Biztosítja ez  a kritériumrendszer
          azt   is,   hogy   az   Alkotmányban  amúgy is   kivételként
          megfogalmazott törvényhozási eljáráson belül is, tartalmilag
          is "kivételessé"  váljon az,  amikor a többségi törvényhozás
          helyébe a "konszenzusos" törvényhozás lép.

          d)     Fentiekből  következően   az   a   kérdés,   hogy   a
          kétharmadosság törvényhozási  eljárási  szabálya  egyáltalán
          vonatkozik-e adott  kérdésre, és ha igen, azt betartották-e,
          csak esetről esetre dönthető el.

          2.     Az  Alkotmánybíróság  állandó  gyakorlata  szerint  a
          tulajdonhoz való  jog (13.§  (1) bek.)  alkotmányos alapjog,
          amely azonban nem korlátozhatatlan (21/1990. (X.4.) AB hat.;
          (7/1991. (II.28.)  AB hat.;  16/1991.   (IV.20.) AB    hat.;
          28/1991.   (VI.3.)    AB    hat.).    Az    Alkotmánybíróság
          gyakorlatában ugyanakkor  mindeddig nem  volt  kényszerítően
          szükséges a  tulajdonhoz való  alkotmányos jog  és a polgári
          jogi  tulajdonjog   egymáshoz  való  viszonyának  átfogó  és
          részletekbe   menő  tisztázása. A  volt  egyházi  ingatlanok
          tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991.évi XXXII. tv.
          -  továbbiakban:   Etv  -   alkotmányossági   vizsgálata   -
          figyelemmel  az   indítványok  tárgyává   tett  tulajdonjog-
          korlátozási   és   tulajdonjog-elvonási   problematikára   -
          szükségessé teszi  e viszonynak  az Alkotmánybíróság korábbi
          határozatain túlmenő tisztázását.

          2.1. A  tulajdonhoz való  alkotmányos jog hármas tartalommal
          bír, ennek  az alapjognak három aspektusa van: a tulajdonosi
          jogállás védelme, a polgári jogi tulajdonjog elvonása elleni
          védelem, végül a polgári jogi tulajdonjog korlátozása elleni
          védelem.  Mindezek  együtt  teszik  ki  a  tulajdonhoz  való
          alkotmányos alapjog alkotmányjogi védelmének tartalmát.

          a)   A tulajdonosi jogállás azt jelenti,  hogy a tulajdonhoz
          való  jog  alkotmányos  védelme  alapján  kizárt,  hogy  egy
          természetes,    vagy     jogi    személyt    jogszabály    a
          tulajdonszerzési  képességtől   megfosszon.  A   tulajdonosi
          jogállás tehát  az általános  jogképességnek a tulajdonjogra
          vonatkoztatott  megfogalmazása,  annak  egyik  aspektusa.  A
          tulajdonszerzési képességnek  flagráns megsértése volt az az
          1970-es évektől  a 80-as  évek végéig  hatályos  jogszabályi
          korlátozás, amely  csak  egy  lakás-  és  egy  üdülőingatlan
          megszerzését  tette   lehetővé  magánszemélyek   részére  (a
          jogszabály -  ha hatályban  lenne -  ma  alkotmányellenesnek
          minősülne).  A   tulajdonhoz  való  jog  sérelmét  látta  az
          Alkotmánybíróság abban,  hogy jogszabály kizárta természetes
          személyek     számára      nagyteljesítményű     másológépek
          tulajdonjogának megszerzését (19/1991. (IV.23.) AB hat.).

          A tulajdonosi  jogállás védelme,  mint a  jogképesség  egyik
          aspektusának védelme  feltétlen és  abszolút; nem képzelhető
          el olyan  alkotmányos alapjog,  amelynek érvényre  juttatása
          indokolhatná a  tulajdonszerzési  képesség  korlátozását.  A
          jogképesség e szeletének csak a megszerezni kívánt tulajdoni
          tárgyban rejlő  sajátosságok  (pl.  robbanószer)  képezhetik
          korlátját,  azonban   ilyen   korlátozás   nem   minősül   a
          tulajdonszerzési képesség,  mint a  jogképesség egyik oldala
          korlátozásának: nem  a személyre,  hanem a  tárgyra -  annak
          polgári jogi forgalomképességére - vonatkozik.

          b)  A   tulajdonhoz  való  alkotmányos  jog  másik  tartalmi
          összetevője a  polgári jogi tulajdonjog elvonásával szembeni
          védelem. Az Alkotmány a polgári jogi tulajdonjog elvonását -
          tekintettel annak  a polgári  demokratikus társadalom  és  a
          szociális piacgazdaság alapintézményekénti funkcionálására -
          kizárja.

          A  tulajdon   érinthetetlensége,  "szentsége"     ugyanis  e
          társadalom és gazdaság fogalomalkotó, jellegadó kategóriája,
          conditio sine  qua non-ja. A polgári demokratikus társadalom
          és a  szociális piacgazdaság a tulajdon érinthetetlenségétől
          az, ami.  A polgári  jogi tulajdon elvonásának kizártságától
          függetlenül azonban  a tulajdon közjogi természetű elvonását
          ismeri az Alkotmány a kisajátítás, másfelől a tulajdonjogtól
          való  megfosztás  eseteként  az  elkobzás,  mint  a  törvény
          szerinti büntetés  (57.§ (4) bek.) formájában. A kisajátítás
          azonban a  közjog (a  közigazgatási jog),  míg az elkobzás a
          büntetőjog intézménye,  így nem  tartoznak az Alkotmány 13.§
          (1)  bek.-ének   hatálya   alá,   minthogy   tulajdonvédelmi
          összefüggésük nincs.  Ez az értelme annak, hogy az Alkotmány
          külön szakaszt  szentel e  két -  a tulajdonhoz  való jogtól
          lényege,   természete   és   tartalma   szerint   eltérő   -
          jogintézménynek.

          A polgári jogi tulajdonjog elvonása ellen tehát az Alkotmány
          13.§ (1) bek.-e feltétlen és abszolút védelmet biztosít.

          Az Alkotmánybíróság  csak egyetlen  esetben fogadta  el -  a
          rendszerváltás egyszeri,  sajátos  történelmi  körülményeire
          tekintettel - a társadalmi tulajdon lebontásának alkotmányos
          feladatával összefüggésben  azt, hogy  a tulajdoni rendszert
          átalakító   törvények    a   társadalmi   tulajdon   egykori
          létrehozásából származó  terheket elosszák azok között, akik
          a  társadalmi   tulajdont  ingyenesen  megszerzik  (16/1991.
          (IV.20.) AB  hat.; 28/1991. (VI.3.) AB hat.). "Amint azonban
          az átalakulás  folyamata megtörtént,  az új tulajdon védelme
          teljes, azaz  e vonatkozásban  nincs alkotmányos lehetőség a
          társadalmi átalakulás terhének utólagos vagy visszamenőleges
          szétosztására." (16/1991. (IV.20.) AB hat.).

          Ennek megfelelően  az Alkotmánybíróság  28/1991  (VI.3.)  AB
          sz.  határozatában   alkotmányellenesnek    minősítette   az
          Országgyűlés által  elfogadott, de még ki nem hirdetett első
          kárpótlási törvény  előzetes normakontrollja során azt, hogy
          a már  önkormányzati tulajdonba  került volt  állami lakások
          tekintetében az  önkormányzatok vételár  helyett  kárpótlási
          jegyet legyenek  kötelesek  elfogadni.  Az  Alkotmánybíróság
          hangsúlyozta, hogy az állami tulajdon egykori létrehozásából
          származó terheket  az önkormányzati  tulajdonba adás során -
          tehát a  tulajdonszerzés előtt  - lehet  csak  elosztani;  a
          majdan  ingyenesen  szerző  önkormányzatnak  a  volt  állami
          tulajdon tehermentes  megszerzésére nincsen  joga, azonban a
          kárpótlási törvény hatályba lépése előtt már az önkormányzat
          tulajdonába  került  volt  állami  lakások  tekintetében  az
          önkormányzati  tulajdonnak   az  ingyenes  megszerzés  címén
          történő megterhelése  alkotmányellenes. Az  Alkotmánybíróság
          rámutatott arra,  hogy az alkotmányellenesség értelemszerűen
          csak a  már megszerzett  tulajdonjog tekintetében merül fel,
          hiszen  a  még  meg  nem  szerzett  (át  nem  adott)  dolgok
          tulajdonjoga  az,   amely  az   ingyenes  szerzés  okán  még
          megterhelhető  -   a  megszerzők  nem  tehermentesen  fogják
          megszerezni a korábban már az állami tulajdon létrehozásából
          származóan  kártalanítási  stb.  kötelezettségekkel  terhelt
          tulajdonjogot.  Az   Alkotmánybíróságnak  ezen   álláspontja
          okszerűen  következett  abból  a  16/1991  (IV.30.)  AB  sz.
          határozatában  leszögezett   elvből,  mely   szerint  az  új
          tulajdon védelme már teljes.

          Ezen  alapelvek   alapján  fogadta   el  alkotmányosnak   az
          Alkotmánybíróság   a    mezőgazdasági   termelőszövetkezetek
          termőföldtulajdonára  vonatkozó vételi  jogot.  Hangsúlyozta
          ugyanakkor, hogy
          - a  vételi jog  intézményesítésére csak a rendszerváltással
          összefüggő egyszeri,  sajátos történelmi körülmények folytán
          és  csak   a  társadalmi   tulajdon  lebontása  kapcsán  van
          lehetőség;
          -     csak  a  társadalmi  tulajdon  egykori  létrehozásából
          származó terheket  lehet szétosztani  és csak  azok  között,
          akik majdan a társadalmi tulajdont megszerzik.

          Fentieket összefoglalva  leszögezhető,  hogy  a  tulajdonhoz
          való alkotmányos  jog  második  tartalmi  összetevőjével:  a
          polgári jogi  tulajdonjog elvonásával  szembeni  alkotmányos
          védelem feltétlenségét  és abszolút  voltát nem  gyengíti  a
          tulajdonjog   elvonásával    kapcsolatban    megfogalmazott,
          egyszeri alkalomra  szóló és  szigorú  feltételekhez  kötött
          kivétel. Az  ingyenesen szerzők  közötti terhek  elosztására
          tehát  az   új  tulajdon  megszerzése  után  már  nem  lehet
          hivatkozni.   E    tételt   csak   erősíti   az,   hogy   az
          Alkotmánybíróság a vételi jogot is és az önkormányzatoknak a
          kárpótlási jegy elfogadására való elkötelezettségét is nem a
          polgári  jogi  tulajdon  elvonásaként,  hanem  csupán  annak
          megterheléseként, korlátozásaként minősítette. A fenti elvek
          következésképpen még inkább érvényesek a  már megszerzett új
          tulajdon esetleges elvonására. Az Alkotmánybíróság szigorúan
          megszabott követelményei  kizárják  azt,  hogy  a  tulajdoni
          átalakulás befejezésével,  az új  tulajdonosok létrejöttével
          azok  terhére  bármilyen,  a  tulajdoni  rendszerváltozással
          összefüggő tulajdonjog-elvonás történhessen.

          Az  Alkotmány   13.§  (1)   bek.-e  tehát   a  polgári  jogi
          tulajdonjog  -  akár  egyetlen  gombostű  tulajdonjogának  -
          jogszabállyal történő elvonását kizárja.

          c) A tulajdonhoz való alkotmányos jog harmadik összetevője a
          polgári jogi tulajdonjog korlátozásával szembeni védelem. Ez
          a védelem  az Alkotmánybíróság  állandó  gyakorlata  szerint
          feltételes és  relatív. A feltételeket az alapjogok lényeges
          tartalmának    korlátozása    alkotmányosságára    vonatkozó
          határozatok  ismételten   kifejtették   (elsőként:   7/1991.
          (II.28.) AB   hat. VI. rész). Eszerint  a  korlátozásnak  az
          érvényre juttatni kívánt másik alkotmányos alapjoghoz képest
          szükségesnek és arányosnak kell lennie.

          2.2   A tulajdonosi  jogállás a tulajdonhoz való alkotmányos
          jognak a  másik két  összetevőt megalapozó  aspektusa: az az
          összetevő, amely  nélkül a másik kettő sincs.  A tulajdonhoz
          való jog ugyanakkor ebben nem merül ki, hiszen ha kimerülne,
          akkor a tulajdonhoz való alkotmányos jogból nem maradna más,
          mint az a követelmény, hogy a tulajdonszerzési képesség elvi
          deklarálásán ne  essék csorba.  Ezen   túlmenően azonban  az
          egyes tulajdoni  tárgyakra   - dolgokra  - vonatkozó konkrét
          polgári jogi  tulajdonjogok korlátozás  nélkül jogszabállyal
          elvonhatók lennének:  egy új  általános jellegű - törvénnyel
          szabályozott -  államosításnak pl.  a lakások  polgári  jogi
          tulajdona  tekintetében   nem  lenne  alkotmányos  akadálya,
          hiszen egy  ilyen államosítás  nem a  tulajdonosi  jogállást
          tagadja: az államosítás után újra vásárolhatnak a károsultak
          lakást (ha van miből, és főleg ha van mit).

          A  tulajdonhoz   való   alkotmányos   jog   ezért   csak   a
          tulajdonszerzési képesség  védelme, valamint  a polgári jogi
          tulajdonjog   elvonása   és   korlátozása   elleni   védelem
          triászában  teljes.  Bármelyiknek  a  tulajdonhoz  való  jog
          tartalmából való kivonása nemcsak ezen alkotmányos alapjogot
          fosztja  meg   tulajdonképpeni  értelmétől,   de  a  polgári
          demokráciára   felépülő    politikai,   és    a    szociális
          piacgazdaságra  felépülő   gazdasági  rend  egyik  jellegadó
          alapintézményétől tagadja  meg az  alkotmányos  védelmet.  A
          triász  szerinti   védelem  nélkül   ezért   nincs   polgári
          demokrácia és nincs szociális piacgazdaság sem.

          2.3  Az   Etv  részben  az  önkormányzati  tulajdonjognak  a
          törvényben meghatározott  kedvezményezett  egyházak  részére
          való   átadásáról,    részben   pedig    az   önkormányzatok
          tulajdonjogának elidegenítési  és terhelési  tilalommal való
          megterheléséről,   vagyis   a   tulajdonjog   korlátozásáról
          rendelkezik.   A második   eset minősítése  nem  kétséges: a
          korlátozás feltételesen alkotmányos lehet. Az első esetben a
          minősítéstől függően  a tulajdonmozgás  éppúgy minősülhet az
          eset   konkrét    körülményei   szerint   a   polgári   jogi
          tulajdonjognak a  tulajdonhoz való  alkotmányos jogot érintő
          elvonásának (ez  az  Alkotmány  13.§  (1)  bek.-ére,  és  az
          Alkotmánybíróságnak a  kárpótlással -  az  ingyenes  szerzés
          megterhelésével -  kapcsolatos állásfoglalásaira figyelemmel
          kizárt), mint  a polgári jogi tulajdonjog közjogi természetű
          kisajátítás   révén   történő   elvonásának   (az   elkobzás
          értelemszerűen nem jön szóba).

          2.3.1   Bár a  polgári jogi  tulajdonjog elvonása  általában
          kizárt,  utalni   kell  arra,   hogy  az   önkormányzat  nem
          magánjogi, hanem  közjogi jogalany.  Törvény ugyanis  állami
          feladattá  minősíthet   át   önkormányzat   által   ellátott
          feladatot;  az   önkormányzat  ekkor   nem   hivatkozhat   a
          tulajdonhoz  való   alkotmányos  jog   sérelmére,  mivel  az
          önkormányzat tulajdoni  tárgyainak azon  köre  kerül  állami
          tulajdonba,  amely   kizárólag   az   átminősített   feladat
          ellátását szolgálja. Az önkormányzati tulajdon elvonásánál -
          de korlátozásánál  is -  a tulajdonhoz  való jog  védelmét a
          magánjogi jogalanyokhoz képest differenciálja, adott esetben
          gyengíti, relatívvá  teszi a  közjogi jogalanyiság ténye. Az
          elvonás  (korlátozás)  viszonylagosabbá válásának határát az
          jelenti, hogy  az elvonás  vagy korlátozás  az önkormányzati
          autonómia kiüresedéséhez vezet-e.

          Az önkormányzati  vagyon tehát az ellátott funkcióhoz kötődő
          tulajdoni tárgyaktól függően nem homogén. Saját bevételeiből
          származó vagyona  tekintetében az  önkormányzat az Alkotmány
          ezen kifejezett  rendelkezése (44/A.  §  (1)  bek.)  alapján
          magánjogi jogalany,  ezért az  őt megillető tulajdonhoz való
          jogra vonatkozó  alkotmányos védelem  feltétlen és abszolút.
          Az  önkormányzat   legalapvetőbb   feladataihoz   kapcsolódó
          törzsvagyon tekintetében  - ld.  a  helyi  önkormányzatokról
          szóló 1990.évi  LXV.tv.79.§-át  -  az  önkormányzat  közjogi
          jogalany, ám e feladataihoz kötődő vagyontárgyainak elvonása
          egyértelműen  az   önkormányzati  autonómia   kiüresedéséhez
          vezetne,  ezért  őt  közjogi  jogalanyként  is  a  magánjogi
          jogalanyoknak kijáró  feltétlen és  abszolút védelem  illeti
          meg.  A   védelem  a  harmadik  csoport:  az  önkormányzatok
          hatáskörébe    utalt     közszolgáltatásokhoz     kapcsolódó
          vagyontárgyak  esetén  relatív,  tekintettel  arra,  hogy  a
          tulajdonjog   ezek    tekintetében   történő   elvonása   az
          önkormányzati tulajdoni  mivoltukat indokolttá tévő hatáskör
          sorsában osztozik.  Mivel rendeltetésük  az, hogy  az  adott
          hatáskör   ellátásának    vagyoni    (tárgyi)    feltételeit
          biztosítsák, az  előző két  esethez hasonló   feltétlen   és
          abszolút  védelem   nem  indokolt:   adott  esetben  nem  az
          önkormányzat  (polgári   jogi)  tulajdonhoz   való   jogának
          sérelméről, hanem  arról van  csupán szó, hogy a tulajdonjog
          együtt mozog a hatáskörrel (funkcióval).

          2.3.2     Az   Etv   által   kodifikált   tulajdonjog-mozgás
          (tulajdonjog-átadás) esetében  azonban nem az Alkotmány 13.§
          (1) bek.-e  által megfogalmazott  polgári  jogi  tulajdonhoz
          való jog  védelméről, hanem a 13.§ (2) bek.-e körébe tartozó
          közjogi természetű kisajátításról van szó. Ezt nyilvánvalóvá
          teszik az  Etv-nek mind  anyagi jogi  (17.§ (2) bek., 22.§),
          mind eljárási  jogi rendelkezései  (9.§ (2)  bek., 10.§  (1)
          bek.). A  kisajátítás  -  melyre  egyedi  hatósági  aktussal
          éppúgy  sor   kerülhet,  mint   a  törvény   rendelkezésével
          (16/1991. (IV.20.) AB hat. III.3.pont) - hatálya alá tartozó
          tulajdonelvonással  "a   tulajdon  általában   köztulajdonba
          kerül, csak kivételesen kerülhet magántulajdonba és ekkor is
          kizárólag közérdekű  felhasználásra." (16/1991.  (IV.20.  AB
          hat.  III.3.pont).   Az   Etv   közhatalmi-közjogi   jellegű
          tulajdonelvonással       kapcsolatos        rendelkezéseinek
          alkotmányosságát tehát  az Alkotmány 13.§ (2) bek.-ével kell
          anyagi jogilag  összevetni. Ez  a körülmény  pedig -  lévén,
          hogy nem  a tulajdonhoz  való alkotmányos  alapjog magánjogi
          természetű védelmének  alkotmányjogi aspektusáról,  hanem  a
          kisajátítás közjogi  intézményéről van szó - a törvényhozási
          eljárási követelmények  kérdését (kétharmados szavazatarány)
          irrelevánssá teszi.  Az Alkotmány  44/C. §-ának  alkalmazása
          fel sem merül, mivel az Alkotmány a kisajátításhoz nem kíván
          meg kétharmados szavazatarányt.

          2.3.3   Az Etv által kodifikált kisajátítás kivételes, mivel
          egyszeri aktussal  bocsátja  az  egyházak  rendelkezésére  a
          működésükhöz szükséges  vagyontárgyakat, biztosítva  ezzel a
          vallásszabadság alapjogának  gyakorlásához  nélkülözhetetlen
          dologi feltételeket. Az állam ezzel kapcsolatban alkotmányos
          kötelességének tesz  eleget. Ebből azonban az is következik,
          hogy  a   dologi  feltételek   eme  általános   megteremtése
          megtörtént, és  a jövőben  a vallásszabadság  biztosításával
          kapcsolatos   esetleges    újabb   általános    -    törvény
          rendelkezésén alapuló  - kisajátítás  alkotmányosan már  nem
          fogadható el,  legfeljebb egyes  esetekben, egyedi  hatósági
          aktus alapján.

          A vallásszabadság  biztosításával függ  össze a  kisajátítás
          közérdekű  volta,   azzal  a   megszorítással,  hogy   ennek
          alkotmányos kereteit is az egyszeri jelleg adja meg.

          2.4   Az önkormányzati  tulajdonjognak az  elidegenítési  és
          terhelési  tilalommal   való  megterhelése   egyértelműen  a
          polgári jogi  tulajdonjog korlátozása,  ezért erre  nézve az
          anyagi jogi  alkotmányosság vizsgálata során alkalmazandó az
          Alkotmány 13.§  (1) bek.-ében  megfogalmazott (feltételes és
          relatív)   védelem.    A   korlátozás    kétséget   kizáróan
          elkerülhetetlen  és  szükséges, mivel  másik alapjog másként
          nem biztosítható érvényre  juttatásáról van  szó, ugyanakkor
          az adott eset körülményeire tekintettel arányos is.

          Nem  kétséges   ugyanakkor,  hogy  a  tulajdonhoz  való  jog
          korlátozása -  minthogy egyértelműen  a 13.§  (1)  bek.-ében
          megfogalmazott  tulajdonhoz  való  jog  alkotmányos  védelme
          körében  mozog   -,  nemcsak   az   említett   anyagi   jogi
          (szükségesség,  arányosság),  hanem  törvényhozási  eljárási
          jogi szempontból  is alkotmányossági  vizsgálat alá vetendő.
          Az Etv-nek  az elidegenítési  és terhelési  tilalmat kimondó
          rendelkezése  az   Alkotmány  44/C.   §-a  alapján  kétséget
          kizáróan a  jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának
          szavazatát  kívánta   volna  meg.   Ez  indokolt,   mivel  a
          szabályozás  irányát   megszabó,   a   törvényhozási   tárgy
          lényegéhez tartozó olyan szabályról van szó, amely nélkül az
          adott  intézmény   -  jelen   esetben  az     önkormányzatok
          tulajdonhoz való  joga  -  érvényesülése  nem  garantálható.
          Utalni   kell    ezzel   összefüggésben    arra,   hogy   az
          Alkotmánybíróság a  tulajdonjog,  mint  alkotmányos  alapjog
          lényeges tartalma  - a  rendelkezési  jog  -  korlátozásának
          tekintette az  ingatlanforgalom bizonyos körbeni engedélyhez
          kötését, és hangsúlyozta, hogy ehhez képest az elidegenítési
          tilalom a  lényeges  tartalmat  nyilvánvalóan  jelentősebben
          korlátozza (7/1991. (III.28.) AB hat IV.3.).

          Az Etv  12.§-a ezért  alkotmányellenes és  indokoltnak tűnik
          annak    formai     alkotmányellenesség:    a    kétharmados
          szavazatarány  hiánya   címén  ex   nunc  hatállyal  történő
          megsemmisítése, az Alkotmánybíróságról szóló 1989.évi XXXII.
          tv. (ABtv)  43.§ (1) és (2) bek.-e alapján. Az ABtv 43.§ (4)
          bek.-e  által   kivételes  eszközként   rendelkezésre   álló
          visszamenőleges hatállyal  történő megsemmisítés  az ott írt
          feltételek hiánya miatt nem indokolt. Figyelemmel kell lenni
          továbbá arra,  hogy az  elidegenítési és  terhelési tilalmat
          kimondó    közigazgatási     határozat    ellen     bírósági
          felülvizsgálatnak volt  helye. Minthogy e határozatokat 1992
          tavaszán meghozták, a szóban forgó jogviszonyok tekintetében
          az érintettek "különösen fontos érdeke" (ABtv 43.§ (4) bek.)
          a bírósági felülvizsgálat során kifejezésre jutott.

          Lezárt    jogviszonyok    megbolygatása    a    jogbiztonság
          szempontjából aggályos,  ezért az  ABtv 43.§  (4)  bek.-ének
          erre   az    esetre   történő    alkalmazása    kifejezetten
          ellenjavallt.

          3. A  kárpótlási  törvényhozás  az  első  kárpótlási törvény
          (1991. évi XXV. tv.) meghozatala óta nagy utat járt be. Mind
          az általa  újabb törvényekkel  átfogott személyi kör, mind a
          megtéríteni kívánt  károk  köre  (előbb  vagyoni,  majd  nem
          vagyoni  károk)  szélesedett.  A  nem  vitásan  "kárpótlási"
          elemeket is magában foglaló Etv  a személyi kör tekintetében
          lépett túl  az 1991.évi XXV. törvényen: az önkormányzatoknak
          az 1991. évi  XXXIII. tv-nyel  történő  vagyoni  kárpótlását
          követően másodízben  került sor   jogi  személy tulajdonában
          okozott kár  megtérítésére.

          Az   Alkotmánybíróság  28/1991. (VI. 3.)  AB   határozatában
          (C/ pont) alkotmányosnak fogadta  el  a  tulajdonukban  kárt
          szenvedettek  "kárpótlásának"   szakaszoltságát.   Az   ezen
          határozathoz fűzött  különvéleményemben szükségesnek ítéltem
          a jogi  személyek tulajdonában  okozott károk megtérítésének
          törvényhozási úton történő rendezését is.

          Az   Etv ismét  tesz egy  lépést    ezen  az  úton.  A  jogi
          személyek tulajdonában okozott károk megtérítésére vonatkozó
          szakaszos  törvényhozás   alkotmányossága  azonban   csak  e
          törvényhozási folyamatnak a 28/1991. (VI. 3.)  AB  határozat
          C/2.   pontjában   foglaltak   figyelembevételével   történő
          lezárása után ítélhető meg.

          Budapest, 1993. február 8.
                                                       Dr. Vörös Imre
            .