Az indítvány lényege:

.

a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló törvény 4. § és 5.§

A döntés szövege:

Az Alkotmánybíróság teljes ülése elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálata tárgyában – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Pokol Béla és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés 2016. március 1-jei ülésnapján elfogadott, a ­Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló törvény 4. §-ának a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 162. § (4) és (7) bekezdéseit megállapító rendelkezései – az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének, a VI. cikk (2) bekezdésének és a 39. cikk (2) bekezdésének sérelme ­miatt – alaptörvény-ellenesek.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés 2016. március 1-jei ülésnapján elfogadott, a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló törvény 5. §-ának a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 183/G. § (3) bekezdését megállapító rendelkezése – az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelme miatt – alaptörvény-ellenes.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

[19] 3.2. Az MNBtv. 162. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „az MNB feladataival és elsődleges céljával összhangban, a többségi tulajdonában álló gazdasági társaságot alapíthat vagy alapítványt hozhat létre”. Amennyiben az állami tulajdonban álló MNB gazdasági társaságot vagy alapítványt hoz létre, akkor az alapítás során nyújtott vagyoni hozzájárulás, illetve az alapítványnak juttatott, a működéshez szükséges vagyon (induló vagyon és később nyújtott támogatás) forrása szükségképpen közpénz.
[20] Kérdés azonban, hogy az alapítás után a gazdasági társaságnak a tulajdonosától és az alapítványnak az alapítótól való elkülönülése önmagában mint jogi tény befolyásolja-e az alapítás során juttatott közpénz felhasználására, az azzal való gazdálkodásra vonatkozó adatok megismerhetőségét.

[21] 3.3. A közfeladatot ellátó szerv (az MNB) által alapított és az alapító meghatározó befolyása alatt álló gazdasági társaságok helyzetével összefüggésben a következők állapíthatók meg [az Alkotmánybíróság e körben figyelemmel volt a 25/2014. (VII. 22.) AB határozatban tett megállapításaira is].
[22] Az Nvtv. 1. § (2) bekezdése c) pontja szerint nemzeti vagyonba tartoznak az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő pénzügyi eszközök, továbbá az államot vagy a helyi önkormányzatot megillető társasági részesedések. Az állami tulajdonban álló MNB-nek az általa alapított gazdasági társaságban fennálló kizárólagos vagy többségi részesedése és pénzügyi eszközei tehát – közvetett – állami tulajdonnak minősülnek, nemzeti vagyonba tartoznak. Szükséges rámutatni továbbá arra is, hogy az MNBtv. 162. § (2) bekezdése alapján az MNB csak a „feladataival és elsődleges céljával összhangban” alapíthat gazdasági társaságot [az Alaptörvény 41. cikk (1) bekezdésében meghatározott alapvető funkciójának és feladatkörének alárendelten]. E körben is hangsúlyozandó, hogy az Nvtv. 7. §-ának alapelvi rendelkezései (a nemzeti vagyon alapvető rendeltetése a közfeladat ellátásának biztosítása, az átláthatóság követelménye) az MNB és az MNB által közpénzből alapított gazdasági társaságok esetében is alkalmazandó előírások.
[23] Mindez azt jelenti, hogy a közfeladatot ellátó szerv meghatározó (legalább többségi) befolyása – irányítása – alatt álló gazdasági társaság a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó szervezetnek minősül, amely közpénzt kezel, s ezért főszabály szerint – önálló jogi személyisége (elkülönült jogalanyisága) ellenére is – a vonatkozó alaptörvényi és törvényi rendelkezések szerinti adatnyilvánosság biz­tosítására köteles.

[24] 3.4. A közfeladatot ellátó szerv által létrehozott alapítványok helyzete az alapítványokra vonatkozó jogi szabályozás miatt az említettektől részben eltérő lehet.
[25] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvénynek az alapítványokról rendelkező 3:378–404. §-ai alapján az alapító az általa gyakorolt alapítói jogok ellenére sem tekinthető az alapítvány tulajdonosának vagy irányítójának. Az alapítvány ügyvezető szerve a kuratórium, tagjait ugyan az alapító jelöli ki, azonban az alapító és közeli hozzátartozói nem lehetnek többségben a kuratóriumban. A kuratóriumi tagok az alapítvány céljának figyelembe vételével hozzák meg döntéseiket, és csak az alapítványi cél közvetlen veszélyeztetése esetében hívhatók vissza. Az alapító az alapítvány részére juttatott vagyont nem vonhatja el és nem követelheti vissza, illetve nem szüntetheti meg az alapítványt.
[26] A most vizsgált Törvény javaslatának indokolása is azzal érvel az MNB-alapítványok vonatkozásában, hogy az alapítvány meghatározott célra rendelt vagyontömeg, amely jogi személyiséggel rendelkezik, és „[a]nnak ellenére […], hogy az alapító korábban közvagyonként gazdálkodott az alapítvány javára juttatott vagyonnal, ez a vagyontömeg – kikerülve az alapító vagyonából és annak felügyelete alól – egy újonnan létrejövő jogi személy tulajdonába kerül, ezáltal pedig köztulajdon jellegét is elveszíti”.
[27] Az Alkotmánybíróság ezzel szemben arra az álláspontra helyezkedett, hogy az MNB alapítványai 1) a juttatott vagyon forrására (mely az MNB-től származó közpénz), illetve arra tekintettel, hogy 2) alapításukra kizárólag „az MNB feladataival és elsődleges céljával összhangban” [MNBtv. 162. § (2) bekezdés] kerülhet sor, kétséget kizáróan közpénzzel gazdálkodnak és közfeladatot látnak el. A közpénzzel történő gazdálkodás független attól a kérdéstől, hogy az alapítványi vagyon felhasználására az alapítónak jogi értelemben véve van-e közvetlen befolyása.
[28] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: amennyiben a kizárólag közpénzből gazdálkodó MNB-alapítvány nem közfeladatot látna el, úgy annak alapítása eleve nem állna összhangban az MNBtv. 162. § (2) bekezdésével. Továbbá, ha az alapító és az alapítvány polgári jogi elkülönülésére – az alapítvány működésének relatív önállóságára – tekintettel arra a következtetésre lehetne jutni, hogy az alapítványnak juttatott vagyon „elveszíti közpénz jellegét”, akkor az MNB-nek a közérdekű adatok megismerhetőségének a biztosítására és a működésének átláthatóságára vonatkozó, az Alaptörvényből és az annak végrehajtására alkotott Infotv.-ből fakadó kötelezettségei nem érvényesülhetnének. Egy alapítvány létesítése viszont nem állhat ellentétben az Alaptörvénnyel és nem korlátozhat/sérthet törvényt/alapjogot.

[29] 3.5. A kifejtettek alapján megállapítható, hogy az MNB által alapított, és többségi vagy kizárólagos tulajdonában – tehát az irányítása alatt – álló gazdasági társaságok, valamint az MNB által létrehozott alapítványok közpénzt kezelnek, ebből következően pedig – tekintettel az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésére – az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése és a vonatkozó törvények megfelelő előírásai szerint az általuk kezelt közérdekű és közérdekből nyilvános adatok vonatkozásában az adatnyilvánosság biztosítására kötelesek.
[30] Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is megerősíti: „Figyelembe véve […] azt, hogy az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerint a nyilvánosság előtti elszámolásra a »közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet« köteles, az általuk kezelt közérdekű adatokhoz való hozzáférést – különösen erre irányuló igény esetén – a közfeladatot ellátó szerveken kívüli szervezetnek is biztosítania kell” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]}. „Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdéséből – különösen annak utolsó mondatából – tehát egyértelműen következik, hogy a közérdekű adatszolgáltatás kötelezettsége nem függvénye annak, hogy közérdekű adatot birtokló szervezet milyen szervtípusba tartozik, milyen tulajdonban van, milyen tevékenységet folytat, a köz­ér­dekű adatszolgáltatásra irányuló kötelezettséget önmagában megteremti az a tény, hogy a szervezet közérdekű adatot birtokol.” {3026/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [19]}

[31] 4. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a támadott törvényi előírások [az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított új (4) és (7) bekezdései] korlátozzák-e a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot.

[32] 4.1. Az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított új (4) bekezdése utaló szabállyal az MNBtv. 137. § (2) bekezdésének kifejezetten az adatmegismerésre vonatkozó előírása(i) alkalmazását rendeli el az MNB többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságnál az MNB alapvető feladatával kapcsolatban kezelt, keletkezett vagy rögzített adat megismerésére. Az MNBtv. 137. § (2) bekezdése értelmében a Monetáris Tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács, és az igazgatóság döntésének meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, az alapvető feladat ellátásával kapcsolatos döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított harminc évig nem nyilvános, ezen határidő alatt – sem a döntés meghozatalát megelőzően, sem azt követően – a döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére vonatkozó igény nem terjeszthető elő.
[33] Annak megállapítása érdekében, hogy a támadott rendelkezés az adatmegismerést korlátozó szabályt állapít-e meg, a szóban forgó két rendelkezést egymással összefüggésben, egymásra tekintettel kellett megvizsgálni és értelmezni. E körben az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
[34] Az MNBtv. 137. § (2) bekezdése az MNB alapvető feladatának ellátásával kapcsolatos döntés megalapozását szolgáló adatokra vonatkozik. E körben – a jogszabályi rendelkezésből következően – nincs jelentősége annak, hogy az adatot ki készítette vagy rögzítette, esetleg éppen ki kezeli, pusztán az vizsgálandó, hogy az MNB felsorolt szervei (a Monetáris Tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács és az igazgatóság) által meghozott vagy a jövőben meghozandó döntés megalapozását szolgáló adatról van-e szó. A Törvénnyel megállapított új (4) bekezdés ezzel szemben minden, az MNB (többségi vagy kizárólagos) tulajdonában álló gazdasági társaságnál az MNB alapvető feladatával kapcsolatban kezelt, keletkezett vagy rögzített adatra vonatkozik, függetlenül attól, hogy az döntés megalapozását szolgáló vagy esetleg egyéb adat.
[35] Az MNBtv. új 162. § (4) bekezdése tehát a (2) bekezdésnél (mely kifejezett rendelkezése szerint csak a döntés megalapozását szolgáló adatokat érinti) tágabb körre terjeszti ki a megismerhetőség korlátozását: a döntés megalapozását szolgáló adatokon túlmenően [amelyek nyilvánossága a (2) bekezdés alapján az adatkezelő személyétől függetlenül eddig is korlátozott volt és a jövőben is korlátozott marad] minden egyéb közérdekű adat hozzáférhetősége is harminc éves időtartamra korlátozottá válik. (Ld. ezzel összefüggésben a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság által a NAIH/2016/1715/2/J. számon közzétett, 2016. február 29-én kelt állásfoglalást, http://naih.hu/files/NAIH_1715_J_2016-2.pdf). A szabályozás így aggályokat vet fel, hiszen amíg az MNB szerveinek az MNB alapvető feladatai ellátásával kapcsolatos döntései megalapozását szolgáló adatok nyilvánosság elől történő elzárása indokolt lehet (összhangban az MNBtv. és az Infotv. idevágó rendelkezéseivel, illetve az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatára is tekintettel), addig az MNB irányítása alatt álló gazdasági társaságok által kezelt, azonban döntés-előkészítőnek nem, viszont közérdekűnek minősülő adatok esetében a korlátozás célja nem egyértelmű.

[36] 4.2. Az indítványozó által támadott másik rendelkezés [az MNBtv. új 162. § (7) bekezdése] az MNB által létrehozott alapítványok által kezelt adatok megismerhetőségét szabályozza. Kimondja egyrészt, hogy „az alapítói jogok gyakorlására vonatkozó adat” – ideértve az alapító okiratot, az alapítványi cél megvalósításához szükséges, az alapító okiratban vállalt vagyoni juttatás teljesítésére vonatkozó adatot – nyilvános. Ezzel szemben viszont a Törvény az alapítvány által kezelt „egyéb adatok” megismerhetőségére vonatkozóan az Ectv. közhasznú szervezetekre vonatkozó rendelkezései alkalmazását rendeli el.
[37] Az Ectv. értelmében civil szervezetnek minősül az alapítvány is (Ectv. 2. § 6. pont, c) alpont), ezt figyelembe véve alapvetően az Ectv.-nek a beszámolási szabályokat – pontosabban a beszámoló közzétételét – rendező 28–30. §-ai, a működési előírásokat tartalmazó 37. §-a, illetve a működés ellenőrzéséről rendelkező 47. §-a bírhatnak jelentőséggel. A Törvény az MNB alapítványai esetében kizárja az alkalmazandó szabályok közül az Ectv. 29. § (4) bekezdését és a (6) bekezdés második fordulatát, valamint a 37. §-át. Az Ectv. 29. § (4) bekezdése arról rendelkezik, hogy a civil szervezet beszámolójának mellékletében be kell mutatni a támogatási program keretében felhasznált összegeket (támogatási program alatt a központi, az önkormányzati, illetve nemzetközi forrásból, illetve más gazdálkodótól kapott, a tevékenység fenntartását, fejlesztését célzó támogatást, adományt kell érteni). A 29. § (6) bekezdésének második fordulata szerint a közhasznúsági mellékletben be kell mutatni a közhasznú jogállás megállapításához szükséges 32. § szerinti adatokat, mutatókat. Az alkalmazandó rendelkezések közül szintén kivett 37. § pedig a közhasznú szervezet döntéshozó szerve üléseinek nyilvánosságáról szól, továbbá a létesítő okirat (belső szabályzat) egyes, az ülések, a döntések és a beszámoló nyilvánosságát, valamint a közhasznú szervezet működésével kapcsolatosan keletkezett iratokba való betekintés rendjét érintő kötelező tartalmi elemeket határoz meg.
[38] Hangsúlyozandó: a Törvény e körben a „kizárólag” fordulatot használja, ami azt jelenti, hogy a közérdekű adatok megismerésének az Infotv.-ben írt általános szabályai az MNB által létrehozott alapítványok esetében akkor sem alkalmazhatók, ha az Infotv. vagy az Alaptörvény valamely rendelkezése alapján egyébként megállapítható lenne, hogy az MNB által létrehozott alapítvány közérdekű adatot kezel. A törvényjavaslat indokolása is akként fogalmaz, hogy „ezen adatok nyilvánosságára nem az információs önrendelkezési jogról és információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szabályait kell alkalmazni, hanem elegendő az általa kezelt adatok megismerésére a közhasznú szervezetekre vonatkozó, Ectv. szerinti nyilvánossági szabályok alkalmazása”.
[39] A közhasznú szervezetekre vonatkozó nyilvánosság-szabályok – különös tekintettel arra, hogy az MNBtv. 162. § (7) bekezdése még ezen Ectv.-rendelkezések alkalmazása alól is kivételeket állapít meg – lényegesen korlátozzák a megismerhető adatok körét és a hozzáférés módját. Többek között kizárttá válik például a közérdekű adatigénylés benyújtásának az Infotv.-ben biztosított lehetősége, és az MNB-alapítvány csak egy szűkített tartalmú éves beszámoló nyilvánosságra hozatalára köteles.

[40] 4.3. A kifejtetteket összefoglalva megállapítható, hogy az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított, új (4) és (7) bekezdései az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében biztosított alapjog korlátozását valósítják meg.

[41] 5. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a korlátozás alkotmányossága megállapítható-e.

[42] 5.1. A közérdekű adatok megismeréséhez való jogot az Alkotmánybíróság kezdettől fogva információszabadságként fogta fel, melyet az Alaptörvény hatályba lépése utáni határozatában is megerősített {lásd: 2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [24]}. „Az információszabadság alapján a közérdekű adatok (hozzáférés biztosítása, illetve részben közzétételük nyomán) nyilvánosak, azokat bárki megismerheti és terjesztheti” {2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [25]}. „A közérdekű adatokra főszabályként a nyilvánosság-elv vonatkozik. ­Ennek érvényesüléséhez szükséges, hogy az arra köteles adatkezelő a közérdekű adatok megismerését – proaktív módon, illetve adatigénylés alapján – biztosítsa. Kötelezettek az alapjog céljára figyelemmel általában az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szervek és személyek. Figyelembe véve azonban azt, hogy az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerint a nyilvánosság előtti elszámolásra »a közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet« köteles, az általuk kezelt közérdekű adatokhoz való hozzáférést – különösen erre irányuló igény esetén – a közfeladatot ellátó szerveken kívüli szervezetnek is biztosítania kell.” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]}.
[43] Az Alkotmánybíróság a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat Indokolása [28]–[34] bekezdésében foglaltak alapján megerősíti a következő, korábbi határozataiban tett elvi jelentőségű megállapításait, miszerint „[l]ényeges szerepe van az információszabadságnak a véleménynyilvánításhoz való jog biztosítását, valamint azon keresztül az állam demokratikus működésének kialakítását illetően. Ezt ismerte el az Alkotmánybíróság akkor, amikor megállapította, hogy a közérdekű adatok nyilvánossága és megismerhetősége »gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának« [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 185.]. Leszögezte továbbá: »A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésre gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat« [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 183–184.]. Hangsúlyozta, hogy az alanyi jogon biztosított információszabadság joga azért kiemelkedően jelentős, mert »[a] nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól elidegenedett gépezetté, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra« [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 192.].” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [31]} Az Alkotmánybíróság rámutatott mindezeken túlmenően arra is, hogy a véleménynyilvánításhoz való jog biztosítása mellett, illetve azon keresztül a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való alapvető jog végeredményben a Nemzeti hitvallás azon pontja érvényre juttatását is szolgálja, mely szerint „[v]alljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi”. „Ennél fogva a polgárait szolgáló demokratikus állam működésének egészével, általánosságban a közfeladatok ellátásával kapcsolatos alaptörvényi követelmény tehát az átláthatóság és a közélet tisztasága, valamint a közügyek méltányos, visszaélés és részrehajlás nélküli intézése” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [33]}. Az információszabadság alkotmányos funkciója tehát az állam demokratikus működésének a garantálása. A közhatalom-gyakorlás nyilvánossága, illetve szélesebb értelemben véve a közügyek átláthatósága kétségkívül előfeltétele más alapjogok (véleménynyilvánítás, közösségi döntéshozatalban való részvétel) gyakorlásának, illetve a hatékony állami működés egyik biztosítékának is tekinthető.

[44] 5.2. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Alkotmányellenes tehát a korlátozás, ha nem elkerülhetetlen, vagyis ha kényszerítő ok nélkül történik, továbbá ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan {lásd: 32/2015. (XI. 19.) AB határozat, Indokolás [101]}. Az információszabadság korlátozása tehát alkotmányos, ha az megfelel az Alaptörvényben I. cikk (3) bekezdésében írt tesztnek.
[45] Elsődlegesen azt kell megvizsgálni, hogy a szabályozással összefüggésben van-e olyan alkotmányosan elfogadható cél, amely az alapjog-korlátozást igazolhatja, azaz, hogy az alapjog-korlátozás szükséges-e. A korlátozás „szükségessége két elemből áll: az alapjog korlátozásának alkotmányos célt kell követnie, és alkalmasnak kell lennie e cél elérésére” {11/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [40]}.

[46] 5.3. Az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított új (4) bekezdése az MNB többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságnál az MNB alapvető feladatával kapcsolatban kezelt, keletkezett vagy rögzített bármely adat megismerését az adat keletkezésétől számított harminc évig nem teszi lehetővé.
[47] A közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez való jogot – az adatfajták meghatározásával – törvény az Infotv. 27. § (2) bekezdésében felsorolt okok miatt korlátozhatja. A MNBtv. 162. § új (4) bekezdése azonban egyrészt nem tartalmazza, hogy az adatok nyilvánosság elől történő elzárásának pontosan mi az indoka, ami az Alkotmánybíróság számára nem teszi lehetővé a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi felülvizsgálatát: a jogalkotó [ellentétben például az MNBtv. Törvénnyel beiktatott új (5) bekezdésével] egyáltalán nem határozta meg, hogy milyen érdekből van szükség az adatnyilvánosság korlátozására, a közzétételhez fűződő demokratikus és az esetlegesen a titoktartáshoz fűződő állami érdek alkotmánybírósági mérlegelése nem lehetséges.
[48] Rámutat másrészt az Alkotmánybíróság arra is, hogy az MNB kezelésében lévő közérdekű adatok közül maga az MNBtv. is kizárólag az MNB felsorolt szervei (a Monetáris Tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács és az igazgatóság) döntéseinek megalapozását szolgáló adatok nyilvánosságának korlátozásáról rendelkezik {hangsúlyozandó, hogy a döntés megalapozását szolgáló adatoknak a nyilvánosság elől történő elzárására is csak bizonyos feltételekkel és meghatározott ideig van alkotmányosan lehetőség, ld. Infotv. 27. § (5)–(7) bekezdés, 21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [45]–[46], [60]; 5/2014. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [54]}. Az MNBtv. új 162. § (4) bekezdése tehát oda vezet, hogy az adat megismerhetősége az adatkezelő személyétől és nem az adat jellegétől függ: amennyiben egy nem döntés-előkészítő adatot az MNB kezel, az nyilvános, amennyiben azonban az irányítása alatt álló gazdasági társaság, akkor viszont nem.
[49] Nem kizárt, hogy az MNB gazdasági társaságai által kezelt egyes közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása alkotmányosan igazolható, ugyanakkor a Törvénnyel bevezetett, jelen ügyben vizsgált korlátozás szükségessége nem állapítható meg.

[50] 5.4. Az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított új (7) bekezdése – az alapítói jogok gyakorlására vonatkozó adatok kivételével – az MNB alapítványai által kezelt adatok megismerhetősége vonatkozásában kifejezetten kizárja a közérdekű adatok megismerésének Infotv. szerinti általános szabályait, és az alapítványok által kezelt közérdekű adatokat – a „kizárólag” fordulat alkalmazásával – csak az Ectv. szabályai szerint engedi megismerni.
[51] Az alapítványok által kezelt adatok megismerhetősége korlátozásának az indokát és célját a Törvény nem jelöli meg (a törvényjavaslat arra hivatkozik, hogy az alapítványoknak juttatott vagyon „elveszíti közpénz jellegét”, ami az Alkotmánybíróság fent kifejtett álláspontja szerint nem helytálló); a korlátozással érintett adatok köre széles és differenciálatlan (nem egyes adatfajták hozzáférhetőségének a korlátozásáról van szó, hanem az alapítványok működésével kapcsolatos adatok szinte teljes köréről), a korlátozás időtartama sincs a törvényben meghatározva. A rendelkezés kógens, mérlegelést nem tűrő jellegére tekintettel pedig sem az adatkezelő, sem az elutasított adatigénylést felülvizsgáló bíróság számára nem áll rendelkezésre az Infotv. 30. § (5) bekezdése szerinti lehetőség, amely alapján – ha az adatigénylés teljesítése az adatkezelő mérlegelésétől függ – a közérdekű adat megismerésére irányuló igényt a megtagadási indok fennállása esetén is teljesíteni kell, amennyiben a megtagadás alapjául szolgáló közérdek nem nagyobb súlyú a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél.
[52] Az információszabadság nem korlátozhatatlan alapjog, azonban az Alkotmánybíróság megítélése szerint a közpénzzel gazdálkodó és közfeladatot ellátó MNB-alapítványok által kezelt adatok vonatkozásában a Törvénnyel bevezetett korlátozás szükségessége (alkotmányos célja és alkalmassága) jelen formájában nem támasztható alá.

[53] 6. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Törvény 4. §-ának a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 162. § (4) és (7) bekezdéseit megállapító rendelkezései sértik az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdését, összefüggésben az I. cikk (3) bekezdésével és a 39. cikk (2) bekezdésével.

Dr. Lenkovics Barnabás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró .
Dr. Balsai István s. k., alkotmánybíró Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., alkotmánybíró Dr. Lévay Miklós s. k., alkotmánybíró Dr. Stumpf István s. k., alkotmánybíró Dr. Szalay Péter s. k., alkotmánybíró	Dr. Czine Ágnes s. k., alkotmánybíró Dr. Juhász Imre s. k., alkotmánybíró Dr. Pokol Béla s. k., alkotmánybíró Dr. Sulyok Tamás s. k., alkotmánybíró Dr. Szívós Mária s. k., alkotmánybíró

Dr. Varga Zs. András s. k.,
alkotmánybíró

[71] 1. A visszaható hatály kérdésével foglalkozó indokolási IV. rész 2. pontja már a kiinduló pontban lemond a zsinórmértékszerű elvi formula megadásáról, és az eddigi eseti döntéseket megidézve példálózva leszögezi, hogy ezt csak esetről esetre és alkalmasint szembenállóan lehet eldönteni: „A fenti esetek alapján megállapítható, hogy a tilalom nem abszolút […], ezért az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja meg, hogy megvalósul-e a jogbiztonság sérelme.” (Indokolás [56]).
[72] Ehhez képest álláspontom szerint a visszaható hatályt okozó sérelem terjedelmének helyes formulája az, hogy kiterjedhet az új szabályozás a hatályba lépése előtt, a múltban keletkezett tartós jogviszonyokra is, azonban e tartós jogviszonyokból származó jogokat-kötelezettségeket csak a hatályba lépés utáni időtől érintheti (ezt azonban akár súlyosbító értelemben is). Egy korábbi párhuzamos indokolásomban ezt a következőképpen fogalmaztam meg: „Elvi szinten úgy lehet megfogalmazni a visszaható hatály tilalmának a terjedelmét a tartós jogviszonyokat illetően – melyek a jövőben is tovább élnek –, hogy fő szabályként (ha más alkotmányos elv nem követeli meg ennek felülírását) nem lehet alkalmazni az újonnan megalkotott jogi rendelkezéseket a tartós jogviszonyokon belül már végbement, lezárt, beteljesedett jogi cselekményekre. Magát a tartós jogviszonyt azonban a jövőt illetően a jogalkotó a megváltoztatott jogi rendelkezésekkel átalakíthatja vagy megszüntetheti. (30/2014. (IX. 30.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolás.) Ezzel az elvi megoldással egy stabil formulát lehet létrehozni a visszaható hatály terjedelmének rendezésére, míg a határozatban használt széles formula szokásos megidézése után ezt rögtön be kell szűkíteni, majd a folytatódó indokolás meghirdeti az esetről esetre való tényleges döntést.
[73] Egy további problémát jelent a visszaható hatály kérdésében a többségi határozat által választott megoldás amiatt is, hogy az esetről esetre való döntésben az új szabályozás Alaptörvénnyel való összhangját – vagy annak hiányát – nem ebben a dimenzióban látja feltárhatónak, hanem az eddigi szabályozás és az új szabályozás tartalmi összevetésével. Az alkotmánybíráknak azonban erre nincs felhatalmazásuk, és a döntési szituációjuk se teszi lehetővé ezt az értékelést. Egy új szabályozás tartalmának feltárását mindig csak a rendes bíróságok bírái tudják elvégezni az egyes konkrét vitás ügyek eléjük terjesztett tényei alapján. Az Alkotmánybíróság bírái még a jogerős döntések ellen eléjük terjesztett alkotmányjogi panasz esetében sem rendelkeznek hatáskörrel az egyes, ítéletben alkalmazott jogszabályok tartalmának önálló megállapítására, hanem csak a rendes bíróságok bírái által már alkalmazott és feltárt szabályozás tartalmának Alaptörvénnyel való összevetésére, és szükség esetén erre a jogértelmezésre vonatkozóan alkotmányos követelmény megállapítására. A mostani ügy absztrakt, előzetes normakontrolljában pedig semmilyen egyedi ügy és ennek tényei nem álltak rendelkezésre az autentikus bírói jogértelmezés elvégzésére.
[74] Álláspontom szerint a visszaható hatály sérelmének kérdését az Alkotmánybíróság mindig csak formális és logikai aspektusokban tudja eldönteni, és kerülnie kell a vizsgált, új szabályozás tartalmi értékelésébe való belebocsátkozást. A többségi határozat által választott út így nemcsak az esetről esetre való döntési bizonytalansággal terheli meg az Alkotmánybíróság közvélemény általi megítélését, hanem ezen felül még az ehhez szükséges és csak a rendes bíróságokra jellemző döntési szituáció hiányának észlelését is elmulasztja.

[75] 2. A jelen esetben megítélésem szerint azonban nem is egy múltban keletkezett jogviszonyra terjedt ki az itt tárgyalt módosító törvényi rendelkezés. Itt a korábbi törvényi szabályozás jogi környezete egy absztrakt közigazgatási viszonyt létesített jogok és kötelezettségek elosztásával, és a közérdekű adatigényléssel e korábbi szabályozás alapján élők egyedi joggyakorlása történt itt meg. Ez az egyedi joggyakorlás azonban technikailag még nem zárult le, mivel az erről döntő bíróságok még nem döntöttek ezekben az ügyekben. Itt tehát nem múltban keletkezett jogviszonyokról van szó, melyekbe beleléphetett a Törvény, hanem egy múltban létező és már gyakorolt jogról, mely még igazságszolgáltatási elbírálás alatt áll. Ez utóbbira tekintettel fogalmazták meg tévesen e jogi kérdést az indítvány készítői múltban keletkezett és a jövőben folytatódó jogviszonynak, összekeverve ezzel az alapul fekvő egyedi közigazgatási viszonyon belül már megtörtént joggyakorlást és az ahhoz utólag kapcsolódó igazságszolgáltatási eljárást. A határozat ezt nem észlelve, és az indítvány érvelési vonalán haladva idézte aztán meg a formulát a tényleg a múltban keletkezett és a jövőben is folytatódó tartós jogviszonyokra. E formula szerint ezek sem érinthetők egy új jogszabály módosítása által, mert ez is a visszaható hatály sérelmét valósítaná meg.
[76] A fenti tiszta különválasztás vonalán haladva („már megtörtént joggyakorlás és ehhez utólag kapcsolódó igazságszolgáltatási eljárás”) tehát az kell kiemelni, hogy itt a visszaható hatály sérelmének egyszerű esetéről van szó. A Módtv. által módosított MNB törvény – az Alaptörvény által garantált közérdekű adatok megismeréséhez való jog és az információs törvény által ezt részletező jog alapján – absztrakt közigazgatási viszonyt hozott létre gazdasági vállalkozásai, alapítványai illetve a másik oldalon minden állampolgár között, kötelezve az előbbieket az így közpénzzel gazdálkodásnak minősülő tevékenységüket illetően a közérdekű adatok kiadására igénylés esetén, míg a másik oldalnak jogot adott erre az igénylésre. Az utóbbi(ak) az absztrakt közigazgatási viszonyban adott joggal élve gyakorolt(ák) ezt a jogot. Ez már megtörtént, ehhez már csak csatlakozó igazságszolgáltatási eljárásokról van szó a folyamatban lévő eljárások szabályozásakor, és a már megtörtént joggyakorlásokat fogalmilag nem lehet „múltban keletkezett és a jövőben folytatódó” jogviszonynak felfogni, és így egy másik dimenzióba áttolni.
[77] Az MNB alapítványai esetében elfogadható a közérdekű adatigénylés kizárásának alaptörvény-ellenessé minősítése mind a múltban beadott adatigénylések, mind a jövőbeliek esetében. Azonban az MNB gazdasági vállalkozásai esetében, melyek a piac nyomása alatt a magánkonkurenciát jelentő cégekkel szemben versenyhátrányba kerülnek a bárki által igényelhető körérdekű adatkiadásra kötelezés miatt, a jövőbeli adatigénylések kizárását már Alaptörvénnyel összhangban állónak kellett volna minősítenünk. Az irányukba a múltban már beadott adatigénylések vonatkozásában azonban nem terjedhetett volna ki az új szabályozás, és ezen nem változtat, hogy még folyamatban lévő igazságszolgáltatási eljárások kapcsolódnak a múltban már megtörtént joggyakorláshoz. Ez a visszaható hatály egyszerű esetének sérelmét jelenti, így az ezt kimondó törvényhely alaptörvény-ellenességét helyes volt kimondanunk. Az egész törvényhely egységesen alaptörvény-ellenessé minősítését azonban csak az teszi szükségessé, mert a törvényhely megfogalmazása nem teszi lehetővé a mozaikos alaptörvény-ellenesség kimondását. Ezért az egész törvényhely alaptörvény-ellenességét ki kellett mondani a rendelkező rész 2. pontjában, de álláspontom szerint az indokolásban jelezni kellett volna, hogy csak az első esetkörrel volt probléma. Mivel ezt nem tette meg az indokolás, ezért párhuzamos indokolásomban szükségesnek tartottam ezt kiegészíteni.

Budapest, 2016. március 31.