A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a Kúria Pfv.V.21.421/2018/9. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. Az indítványozó gazdasági társaság jogi képviselője (dr. László András ügyvéd) útján a Fővárosi Törvényszék 7.G.44.740/2014/10. számú ítélete, a Fővárosi Ítélőtábla 29.Gf.40.409/2015/10. számú ítélete, valamint a Kúria Pfv.V.21.421/2018/9. számú ítélete ellen nyújtott be alkotmányjogi panaszt és kérte annak alaptörvény-ellenessége megállapítását és megsemmisítését az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján. Az indítványozó álláspontja szerint a támadott ítélet sérti az Alaptörvény 28. cikkét, valamint XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdését.
[2] 2. Az ügy előzménye, hogy az indítványozó a 2005. február 5-én közzétett közbeszerzési eljárásra pályázatot nyújtott be a Fővárosi Önkormányzat közösségi értékhatárt meghaladó építési beruházás tárgyú hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárásra.
[3] 2.1. Mivel az indítványozó pályázatában egy olyan szakértő neve szerepelt (vezető műtárgytervezőként), aki a kiíró oldalán is tevékenykedett (a közbeszerzés előkészítésében), a kiíró az indítványozót érdemi vizsgálat nélkül összeférhetetlenség miatt kizárta a résztvevők köréből.
[4] Az indítványozó adminisztrációs hibára hivatkozott, s a kizárásáról hozott döntéssel szemben közbeszerzési jogorvoslattal élt. A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: KDB) B569/11/2005. számú határozatával elutasította a kérelmet, és arra hivatkozott, hogy a közbeszerzésről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 108. § (3) bekezdése alapján a szakértő szerepeltetésének adminisztrációs hibaként való feltüntetése a részvételi jelentkezés kizárt módosítását jelentené.
[5] A pályázó megtámadta a KDB döntését, a Fővárosi Bíróság 2006-ban hozott 19.K.33.793/2005/13. számú ítéletével elutasította a keresetet. Az indítványozó fellebbezést terjesztett elő, aminek folytán az eljárt Fővárosi Ítélőtábla előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett [ld. 2009. október 15-i Hochtief AG és Linde-Kca-Dresden-ítélet, C-138/08., ECLI:EU:C:2009:627, a továbbiakban: C-138/08. számú ítélet].
[6] A C-138/08. számú ítéletet követően és az annak alapján a Fővárosi Ítélőtábla 3.Kf.24.467/2009/4. számú ítéletével helybenhagyta az elsőfokú bírósági döntést. Az ítéletben a bíróság hangsúlyozta, hogy azt nem vizsgálta, hogy az ajánlatkérő jogsértést követett-e el az összeférhetetlenség kimondásakor azzal, hogy nem tette lehetővé a védekezés lehetőségét az indítványozó számára, mivel erre az indítványozó nem hivatkozott az eljárás korábbi szakaszaiban (csak a másodfokú eljárásban). Az indítványozó a másodfokú eljárásban hivatkozott először az EK Szerződés 220. cikkére, a 93/37/EGK irányelv 6. cikkére és az európai jogalkalmazási gyakorlatra. A másodfokú bíróság azonban nem vizsgálta ezt a hivatkozást, mivel az elsőfokú bíróság ítéletének felülvizsgálata során nem foglalhatott állást olyan kérdésben, ami a közigazgatási eljárásnak nem képezte részét.
[7] Az indítványozó az Ítélőtábla döntése ellen felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő. A felülvizsgálati kérelem alapján eljáró Legfelsőbb Bíróság Kfv.VI.39.111/2010/7. számú ítéletével a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta, megállapítva, hogy olyan adat, tény, megállapítás vagy körülmény, amely nem volt a közigazgatási vizsgálat tárgya, nem lehet része a felülvizsgálatnak.
[8] Az Európai Bizottság (Regionális Politikai Főbizottsága) a per tárgyát képező projekttel kapcsolatban vizsgálta a közbeszerzési eljárást és megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a közbeszerzési szabályokat, amikor tárgyalásos eljárást hirdetett meg, továbbá akkor, amikor az egyik résztvevőt anélkül zárta ki az előminősítési szakaszban, hogy lehetőséget adott volna a jelentkezőnek ellenbizonyításra.
[9] Az Európai Bizottság ezen megállapítására hivatkozva az indítványozó perújítási kérelmet terjesztett elő, amelyet a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 20.K.30.089/2013/4. számú végzésével elutasított. Döntését azzal indokolta, hogy perújítási kérelmet csak olyan ténykérdésben lehet előterjeszteni, amelyre az elsőfokú bíróság tényállást állapított meg. A bíróság kötve van a kereseti kérelemhez, csak annak korlátai között vizsgálhatja felül a perújítással érintett határozatot. A Fővárosi Törvényszék 1.Kf.650.311/2014/3. számú végzésével helybenhagyta az elsőfokú bíróság döntését.
[10] 2.2. Az indítványozó mint felperes módosított keresetében 24 043 685 Ft kár megtérítésére kérte kötelezni az alperest a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 339. §-a és a Kbt. 351. §-a alapján. Ebben hivatkozott az Európai Bizottság megállapításaira. Az elsőfokú bíróság elutasította a keresetet. A másodfokú bíróság a fellebbezés alapján azt állapította meg, hogy a Kbt. 351. § c) pontja értelmében nem minden jogsértésre alapíthat igényt a vesztes vagy eljárásból kizárt fél, csak kizárólag arra, ami kedvezőtlenül befolyásolta a szerződés elnyerésére vonatkozó esélyét. Vagyis mivel a felperest (indítványozót) kizártnak nyilvánította az alperes (ajánlatkérő), az ő szempontjából irreleváns, hogy az eljárás nyílt vagy tárgyalásos volt-e, ahogy az is, hogy azt hány résztvevővel folytatta le az alperes. Megjegyezte azt is, hogy az ajánlatkérők számára vonatkozóan már sor került előzetes döntéshozatali eljárásra. A jogerős ítélet szerint nem indokolt az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése, mert az uniós jog helyes alkalmazása minden kétséget kizáróan nyilvánvaló, továbbá mivel az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) már döntött a kérdésben. Rámutatott a bíróság, hogy a felperest nem a nemzeti jog uniós joggal ellentétes értelmezése zárta el az igényérvényesítéstől, hanem az, hogy a nemzeti jog által megkövetelt jogsértés megállapítására irányuló előzetes eljárásban az igényérvényesítése eredménytelen volt. Annak megítélése nem tartozik a kártérítés kérdésében döntő bíróságra, hogy az ajánlatkérőnek, az eljáró hatóságnak, illetve bíróságoknak a kizárási szabályok uniós jogot sértő értelmezését fel kellett-e ismernie, illetve a nemzeti jogot az uniós joggal összhangban értelmezve jártak-e el, amikor a felperes számára az uniós jogsértésre hivatkozást nem tették lehetővé.
[11] Az indítványozó mint felperes felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, amiben kérte előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését. A Kúria a Pfv.V.21.434/2016/9. végzésével az eljárást felfüggesztette és az EUB eljárását kezdeményezte. Az EUB a 2018. augusztus 7-i Hochtief ügyben, C-300/17., ECLI:EU:C:2018:635 (a továbbiakban: C-300/17. számú ügy) hozott döntése szerint a vonatkozó uniós joggal nem ellentétes az olyan tagállami eljárásjogi rendelkezés, mint ami az alapügyben az eljárás alapját képezi: így az olyan tagállami szabályozás, amely a polgári jogi igény érvényesíthetőségének feltételéül szabja, hogy valamely döntőbizottság vagy bíróság a jogsértést jogerősen megállapítsa. Illetve az olyan szabály sem, amely a döntőbizottság előtti eljárás során előadott jogalapok vizsgálatára korlátozza az ajánlatkérők által elfogadott határozatok elsőfokú felülvizsgálatát, illetve a döntőbizottság által hozott határozat bíróság felülvizsgálatát.
[12] Az előzetes döntéshozatali eljárásban a felperes hivatkozott arra, hogy egy másik előzetes döntéshozatali eljárás is folyamatban van az EUB előtt, ami kihatással lehet az ügyére, ezért kérte a döntéshozatal bevárását.
[13] A Kúria Pfv.V.21.421/2018/9. számú ítélete megállapította, hogy a C-300/17. számú előzetes döntéshozatali eljárásban az EUB választ adott a releváns kérdésekre. Rámutatott arra is, hogy a Kúria által jelen ügyben kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárásban előterjesztett kérdésekre adandó válasz nem függött a 2019. december 18-i Hochtief ügyben, C-362/18., ECLI:EU:C:2019:1100 előterjesztett kérdésekre adandó választól, sem a 2019. július 29-i Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe ügyben, C-620/17., ECLI:EU:C:2019:630 (a továbbiakban: C-620/17. számú ügy) előterjesztett kérdésekre adandó választól, ugyanis a jelen ügyben az ajánlattevővel szembeni kártérítési kereset előfeltételeinek fennállásával kapcsolatban kellett állást foglalnia. A Kúria a C-300/17. számú és a C-138/08. számú előzetes döntéshozatali eljárásban született határozatokra tekintettel úgy ítélte meg, hogy az EUB minden, a kereset elbírálásához szükséges kérdésre választ adott, így újabb előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését nem tartotta indokoltnak. A Kúria kifejtette, hogy a Kbt. – az ügyre irányadó hatályú – 350. §-a úgy rendelkezett, hogy a polgári jogi igény érvényesítésének feltétele, hogy a KDB, illetve a bíróság a jogsértést megállapítsa. Ennek a kérdéskörnek a szabályozására a Kúria megállapítása szerint a tagállami eljárási autonómia érvényesül. Erre tekintettel az Európai Bizottság megállapításai nem irányadók a Kúria által vizsgálandó kérdés megítélésében. A Kbt. 350. §-a kifejezetten azzal a céllal született, hogy a jogsértés KDB vagy bíróság általi megállapítását követően kerülhessen sor az igényérvényesítésre. Ezt a feltételt a felperes nem teljesítette, ezért fogalmilag kizárt, hogy a Kbt. 351. §-a sérült volna, ugyanis annak is feltétele, hogy sor kerüljön a jogsértés megfelelő eljárásban történő megállapítására. Ebből következően nem a tagállami jog uniós joggal való ellentétes értelmezése zárta el a felperest a kártérítési igény érvényesítésétől. Ezért a felperesre kedvezőtlen KDB döntés nem vizsgálható felül újból. A Kúria azt is megállapította, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése nem sérült azért sem, mert nem rendelkezett az előzetes döntéshozatali eljárások bevárásáról.
[14] 3. Az indítványozó ezt követően terjesztett elő alkotmányjogi panaszt.
[15] 3.1. Ebben kifejtette: a Kúria Pfv.V.21.421/2018/9. számú ítélete álláspontja szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdését, valamint 28. cikkét sérti: a tisztességes eljáráshoz és indokoláshoz való jogot és a hatékony jogorvoslathoz való jogot. Az indítványozó szerint az Alaptörvény hivatkozott rendelkezéseit sérti, hogy a Kúria és az eljáró bíróságok hibásan értelmezték a Kbt. 351. §-t. Álláspontja szerint ugyan a Kbt. 351. § a) pontja alapján a kártérítési kereset egyik előfeltétele, hogy az ajánlatkérő megsértette valamely a közbeszerzésre, illetve közbeszerzési eljárásra vonatkozó szabályt, de nem utal kifejezetten a Kbt. 350. §-ára, amely a KDB eljárásáról szól. Kifejezett utaló rendelkezés hiányában az indítványozó szerint a Kbt. 351. §-a nem értelmezhető úgy, mint amire vonatkoztatható a Kbt. 350. §-a. Álláspontja szerint a Kbt. 351. §-a úgy is értelmezhető, hogy a KDB előtti eljárás csak akkor kötelező, ha az eljárás tárgya a szerződés megkötése. Ha a szerződés érvényességét nem érintő követelése van a félnek, vagyis ami a szerződés érvényességét nem vitatja, a KDB eljárásának követelménye nem áll fenn.
[16] A támadott ítélet (és az azt megelőző bírósági döntések) az indítványozó szerint nem indokolták, hogy miért tekintik a Kbt. 351. §-a szerint eljárás előfeltételének a Kbt. 350. §-a szerinti eljárást.
[17] Az indítványozó szerint a támadott bírósági döntés elzárta őt attól, hogy kártérítési igényét érvényesítse annak alapján, amit az Európai Bizottság megállapított az őt a közbeszerzési eljárásból kizáró döntés jogellenességével kapcsolatban. Mivel az Európai Bizottság jogellenességet megállapító döntése az eljárásban később történt, mint a KDB előtti eljárás lezárult, ezért objektív akadálya volt annak, hogy a KDB-hez forduljon. Az indítványozó ezért a Kbt. 351. §-a alapján kívánta érvényesíteni költségei megtérítését. A bíróságok abból indultak ki, hogy a KDB nem állapított meg a jogellenességet, ezzel azonban elzárták az indítványozót attól, hogy bírósági úton érvényesíthesse jogos vagy jogosnak vélt követelését.
[18] 3.2. Indítvány-kiegészítésében az indítványozó utalt arra, hogy egy másik ügyében előzetes döntéshozatali eljárás volt folyamatban (ld. C-620/17. számú ügy). Az indítványozó szerint az indítvánnyal támadott ügyben a Kúria nem vette figyelembe az EUB tárgykörben hozott ítéleteit, ezzel megakadályozta az uniós jog érvényesülését. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése alapján a tisztességes eljáráshoz való jog része az is, hogy – figyelemmel a hivatkozott Hochtief-ügyben hozott főtanácsnoki véleményre – az előzetes döntéshozatali eljárásban hozott határozatot teljes mértékben végre kell hajtani.
[19] Az indítványozó hivatkozott a 3199/2018. (VI. 21.) AB végzésre és a 3200/2018. (VI. 21.) AB végzésre, továbbá a 23/2018. (XII. 28.) AB határozatára is, amely szerint az Alaptörvény 28. cikke és XXVIII. cikk (1) bekezdése természetes fogalmi egységet alkot. Ez alapján úgy véli, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét jelenti, ahogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést a Kúria megfogalmazta, mivel nem az ügyben releváns kérdést fogalmazta meg az előzetes döntéshozatali kérelemben. Ezzel az indítványozó szerint a törvényes bíróhoz való joga sérült.
[20] 4. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az érdemi elbírálással szemben támasztott követelményeknek. Az indítvány az Abtv. 27. §-a alapján kérte az alkotmányossági vizsgálat lefolytatását.
[21] 4.1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján megvizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az érdemi vizsgálat törvényi feltételeinek.
[22] Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az indítványozó alkotmányjogi panaszát az Abtv. 30. § (1) bekezdésében foglalt határidőn belül adta postára, megjelölte az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést, megjelölte az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseit, valamint kifejezett kérelmet a Kúria indítvánnyal támadott döntése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére [Abtv. 52. § (1b) bekezdés a) és c) pontja].
[23] Az Abtv. 27. §-ában meghatározott egyedi ügyben való érintettség megállapítható: az indítványozó, mint az alkotmányjogi panasz benyújtásának alapjául szolgáló per felperese, nyilvánvalóan érintettnek tekinthető. A panasszal támadott döntéssel szemben további (rendes) jogorvoslati eljárás nem vehető igénybe, ezért a panasz az Abtv. 27. § b) pontjában és az Ügyrend 32. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt követelményeknek eleget tesz.
[24] 4.2. Az indítvány több alaptörvényi rendelkezés sérelmére hivatkozott: az Alaptörvény 28. cikke, valamint XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdése sérelmére. Az Alkotmánybíróság az indítvány határozottságának követelményei körében vizsgálja az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontjában írt feltételt, amely szerint az indítvány akkor tartalmaz határozott kérelmet, ha bemutatja az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét és egyértelmű indokolást ad elő arra nézve, hogy a kifogásolt jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény felhívott szabályaival. Az Alkotmánybíróság ennek során megállapította, hogy az indítvány egyáltalán nem tartalmaz arra vonatkozó indokolást, hogy miért ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésével.
[25] 4.3. Az Abtv. 27. §-a alapján alkotmányjogi panasz előterjesztésére Alaptörvényben biztosított jog sérelmére hivatkozással van lehetőség. Az indítványozó által hivatkozott Alaptörvény 28. cikke nem Alaptörvényben biztosított jogot fogalmaz meg, így arra alkotmányjogi panasz nem alapítható.
[26] 4.4. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésére alapított indítványi kérelem megfelel-e az Abtv. 29. §-a szerinti követelménynek. Az Abtv. 29. §-a szerint az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be.
[27] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével összefüggésben az indítványozó a bíróság jogértelmezését vitatta, nevezetesen, a Kbt. 350. § és 351. § egymásra vonatkoztatott értelmezését. Az Alkotmánybíróság gyakorlata, hogy „a bírói döntés alaptörvény-ellenességének vizsgálata során az Alkotmánybíróság attól is tartózkodik, hogy a bíróságok felülbírálati jogköréhez tartozó, szakjogi vagy kizárólag törvényértelmezési kérdésekben állást foglaljon” {elsőként lásd: 3003/2012. (VI. 21.) AB végzés, Indokolás [4]; legutóbb lásd: 3241/2020. (VII. 1.) AB végzés, Indokolás [37]}. Az indítványozó szerinti vélt vagy valós jogszabálysértés nem szolgálhat alapul az Alkotmánybíróság eljárására.
[28] Az indítványozó felvetette azt is, hogy a Kúriának figyelembe kellett volna vennie, hogy egy másik ügyben előzetes döntéshozatali eljárás van folyamatban és fel kellett volna függesztenie erre tekintettel eljárását. Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy ilyen kötelezettsége a Kúriának – és más bíróságnak – nincs, ahogy az Alkotmánybíróság is minden esetben az adott ügy körülményeire tekintettel („a felfüggesztést a jogbiztonság, az indítványozó különösen fontos érdeke, vagy más különösen fontos ok indokolja”) az Abtv. 60. §-a alapján kivételes jelleggel függesztheti fel eljárását. Az eljáró bíróság kizárólag az előtte folyamatban lévő ügyben kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás esetén köteles felfüggeszteni eljárását (ld. polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 130. §).
[29] 5. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz nem felelt meg az Abtv. 27. §-ában, 29. §-ban, valamint 52. § (1b) bekezdés e) pontjában foglalt befogadási kritériumoknak, ezért azt az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1)–(3) bekezdésének megfelelően, az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) és h) pontja alapján visszautasította.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
tanácsvezető, előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
. | Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
. |
. |