A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr. Lenkovics Barnabás, dr. Lévay Miklós, dr. Kiss László és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Munkaügyi Bíróság 6.M.3959/2010/11. számú, valamint a Fővárosi Törvényszék 49.Mf.638.367/2011/5. számú ítéletével összefüggésben, a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 8. § (1) bekezdés b) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására, valamint a perben történő alkalmazási tilalmának kimondására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] Az indítványozó 2012. augusztus elsején alkotmányjogi panaszt terjesztett elő a Fővárosi Munkaügyi Bíróságnál.
[2] 1. Az indítványozó – a Külügyminisztériummal fennálló jogviszonya keretében – a Magyar Köztársaság New York-i ENSZ képviseletének misszióvezetője volt rendkívüli és meghatalmazott nagyköveti rangban.
[3] A munkáltató 2010. július 28-án tájékoztatta az indítványozót, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjt.) 76. § (1) és (3) bekezdése alapján a törvény hatályba lépésével egyidejűleg, 2010. július 6-tól közszolgálati jogviszonya kormánytisztviselői jogviszonnyá alakul. A New York-i ENSZ külképviselet vezetésére adott osztályvezetői megbízása pedig osztályvezetői munkakörré alakul át. Arról is tájékoztatta, hogy a Ktjt. 76. § (4) bekezdése alapján a törvény hatálybalépése előtt adományozott szakmai főtanácsadói címe változatlanul fennáll.
[4] A munkáltató 2010. június 23-án tájékoztatta az indítványozót arról, hogy a Külügyminisztériummal fennálló közszolgálati jogviszonya keretében teljesített tartós külszolgálata 2010. július 31-én megszüntetésre kerül.
[5] A munkáltató az indítványozó kormánytisztviselői jogviszonyát 2010. augusztus 2-án kelt felmentéssel 2010. október 3. napjával megszüntette.
[6] A külügyminiszter 2010. augusztus 6-án kelt, a Köztársasági Elnökhöz intézett előterjesztésében kérte az államfőt, hogy az indítványozót – érdemei elismerése mellett – mentse fel a Magyar Köztársaság New York-i állandó ENSZ képviseletének vezetésére kapott megbízása alól. Az államfő 2010. augusztus 19-én kelt, IV-5/02805/2010. számú határozatával – az Alkotmány 30/A. (1) bekezdés c) pontja alapján – az indítványozót felmentette az ENSZ képviselet vezetésére kapott megbízás alól.
[7] Az indítványozó 2010. augusztus 26-án a Fővárosi Munkaügyi Bíróságon keresetet terjesztett elő a munkáltatóval szemben. Módosított keresetében azt kérte, hogy a bíróság állapítsa meg a tartós külszolgálat indokolás nélküli megszüntetésének jogellenességét, valamint kötelezze a munkáltatót 2010. augusztus 1-jétől 2010. október 3-ig terjedő időszakra járó illetménye megfizetésére. Annak megállapítását is kérte, hogy a kormánytisztviselői jogviszonya indokolás nélküli megszüntetése jogellenes, és kérte kötelezni a munkáltatót 36 havi átlagkeresetnek megfelelő átalány kártérítés megfizetésére.
[8] A Fővárosi Munkaügyi Bíróság 2011. július 1-jén kelt 6.M.3959/2010/11. számú ítéletével az indítványozó keresetét elutasította. A bíróság szerint az indítványozó tartós külszolgálatról történő visszarendelése megfelelt az e tárgyban kiadott, a köztisztviselők tartós külszolgálatáról szóló 104/2003. (VII. 18.) Korm. rendelet előírásainak. A Kormányrendelet 21. § (5) bekezdése a kihelyezés visszavonásával összefüggésével tájékoztatási és nem indokolási kötelezettséget ír elő, ezért annak esetleges elmaradása az adott intézkedést nem teszi jogellenessé. A bíróságnak nincs jogi lehetősége felülmérlegelni, hogy a visszavonásra okot adó körülmény az adott aktuális külügyi viszonyok alapján valóban különösen fontos szolgálati érdeknek minősül-e. Ez a munkáltató gazdálkodási, mérlegelési jogkörébe tartozik, melybe a bíróság – a következetes ítélkezési gyakorlat szerint – nem avatkozhat be. Az indítványozó hivatkozott a tartós külszolgálat megszüntetésével összefüggésben a rendeltetésellenes joggyakorlásra is. Olyan tényt vagy körülményt azonban, amely alapján ez megállapítható lett volna, nem tudott a perben bizonyítani.
[9] Ami az indítványozó kormánytisztviselői jogviszonyának a megszüntetését illeti, a bíróság azzal indokolta elutasító döntését, hogy az Alkotmánybíróság pro futuro – 2011. május 31-i hatállyal – semmisítette meg a Ktjt. 8. §. (1) bekezdését. Ezért az ezt megelőzően hozott olyan munkáltatói intézkedés, melyet erre a jogszabályhelyre alapítottak, – így az indítványozó ügyében is – nem jogellenes.
[10] A Fővárosi Törvényszék 2012. június 6-án kelt 49.Mf.638.367/2011/5. számú ítéletével az elsőfokú bíróság ítéletét – annak mindenben helyes indokai alapján – helybenhagyta. A másodfokú bíróság – egyebek mellett – rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság pro futuro semmisítette meg a Ktjt. 8. § (1) bekezdését, ezért azt 2011. május 31-ig alkalmazni kellett.
[11] 2. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában elsődlegesen azt kéri, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. és 43. §-aiban foglalt hatáskörében eljárva semmisítse meg a Fővárosi Törvényszék 49.Mf.638.367/2011/5. és a Fővárosi Munkaügyi Bíróság 6.M.3959/2010/11. számú ítéletét, mert azok – mivel alkalmazták a Ktjt. 8. § (1) bekezdését – alaptörvény-ellenesek. Azt is kéri, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja, valamint az Abtv. 26. § (1) bekezdése, 39. § (3) bekezdése, 45. § (4) bekezdése, valamint 46. § (3) bekezdése alapján a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének alkalmazhatóságát a munkaügyi perében – annak fentebb ismertetett alaptörvény-ellenes volta miatt – zárja ki.
[12] Az indítványozó álláspontja szerint a jogerős ítélet alaptörvény-ellenes, mivel sérti a jogállamiság elvét, az indítványozó munkához való jogát, a közhivatal viseléséhez való jogát, a bírói jogvédelemhez (és ezen belül a hatékony jogvédelemhez) való jogát, az emberi méltósághoz való jogát, valamint az Alaptörvény 9. cikke (4) bekezdésének b) pontjába ütközik.
[13] 3. Az alkotmányjogi panasz az alábbiak miatt nem befogadható.
[14] Az Abtv. 29. §-a szerint az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. A jelen ügyben egyik feltétel megléte sem állapítható meg.
[15] Az indítványozó által megindított peres eljárás folyamatban léte alatt hozta meg az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján a 8/2011. (II. 18.) AB határozatát (továbbiakban: Abh.), melyre a munkaügyi perben eljárt bíróságok hivatkoztak. Az Abh. – egyéb rendelkezések mellett – megállapította, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2011. május 31-i hatállyal megsemmisítette. A határozat meghozatalakor hatályban volt az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) 42. §-a alapján az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályi rendelkezés főszabályként a határozat közzétételét követő napon vesztette hatályát. A régi Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján azonban az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhatta az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezésének időpontját, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolta. A pro futuro megsemmisítés két előfeltétele, hogy a) a megalkotandó új jogszabály hatálybalépéséig biztosítható legyen a jogrend kiszámítható működése, továbbá, hogy b) az alkotmányellenes jogszabály időleges hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent a jogrend épsége szempontjából, mint az azonnali megsemmisítés. [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 549–550.]
[16] A konkrét ügyben az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra, hogy mivel a Ktjt. 10. § (1) bekezdése alapján a kormánytisztviselői jogviszonyokban a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek (a továbbiakban: Ktv.) a köztisztviselő lemondására és felmentésére vonatkozó szabályok nem voltak alkalmazhatók, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megsemmisítése következtében a kormánytisztviselői jogviszony lemondással és felmentéssel való megszüntetése szabályozatlanul maradt. Emiatt időt kívánt biztosítani a jogalkotónak az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására. Ezért a Ktjt. 8. § (1) bekezdését a jövőre nézve az Alkotmánybíróság 2011. május 31-i hatállyal pro futuro semmisítette meg, tehát a jogszabályi rendelkezés 2011. június 1. napjától hatálytalan. Ettől azonban meg kell különböztetni azt, hogy adott esetben a 2011. május 31. napja előtt létrejött jogviszonyokban a már megsemmisített jogszabályi rendelkezést alkalmazni kell.
[17] A pro futuro megsemmisítés az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek vagy alaptörvény-ellenesnek nyilvánított jogszabály határozott idejű alkalmazása lehetőségével és egyben kötelezettségével jár mindenki számára, hacsak az Alkotmánybíróság az ügyre okot adó konkrét eset(ek)re alkalmazási tilalmat nem rendelt el. Azt is figyelembe kell venni, hogy az Alkotmánybíróság az 1813/B/2010. AB határozatban (ABH 2011, 2936) egyértelművé tette, hogy amikor az Alkotmánybíróság törvényi felhatalmazással élve, az alkotmányellenes jogszabály hatályvesztését a jövőben meghatározott időpontban jelöli meg, akkor lényegében maga terjeszti ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának időtartamát, előírja a bíró számára az alkotmányellenes jogszabály alkalmazását. Ez a döntés összhangban áll a régi Abtv. 27. §-ában foglaltakkal. Azzal, hogy az Alkotmánybíróság határozata a közzétételét követően mindenkire – így a jelen eljárás tárgyát képező perekben eljárt bíróságokra is – kötelező. Ezért a jelen esetben az, hogy az ügyben eljárt bíróságok – a 2011. május 31-je előtt létrejött jogviszony elbírálására – alkalmazták a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontját, nem vet fel a bírói döntést érdemben befolyásoló alkotmányellenességet vagy alaptörvény-ellenességet.
[18] A pro futuro megsemmisítés lehetőségét a régi Abtv.-ben írtakkal lényegileg azonos módon szabályozza az Abtv. 45. (4) bekezdése is. A pro futuro megsemmisítés oka a törvény szerint, ha azt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. A pro futuro megsemmisítés régi Abtv.-ben, valamint az Abtv.-ben foglalt szabályait összevetve megállapítható, hogy a két szabályozás tartalmilag csaknem megegyezik egymással. Eszerint, ha az Abtv. hatályban léte alatt semmisít meg egy jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést pro futuro hatállyal az Alkotmánybíróság, az így megsemmisített jogszabályt annak hatályvesztése napjáig alkalmazni kell, csakúgy mint a régi Abtv. hatályban léte alatt pro futuro megsemmisített jogszabályt.
[19] A jogszabály (jogszabályi rendelkezés) pro futuro megsemmisítése esetén sem a régi Abtv. nem tartalmazott, sem a hatályban lévő Abtv. nem tartalmaz arra nézve semmilyen rendelkezést, hogy a pro futuro megsemmisítésnél a megsemmisített jogszabály (jogszabályi rendelkezés) meghatározott ideig történő hatályban tartása alatt a már megsemmisített jogszabály (jogszabályi rendelkezés) csak a megsemmisítést kimondó határozatban közölt hatályban tartás okával (okaival) összhangban alkalmazható-e vagy sem. Mivel egyik Abtv. sem tartalmaz erre nézve kifejezett korlátozó rendelkezést, – mindkét törvény olyan általános fogalmakra hivatkozik, mint a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke, – ebből az következik, hogy ezen a területen az Alkotmánybíróság jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkezik. A pro futuro hatállyal megsemmisített jogszabályt (jogszabályi rendelkezést) az adott alkotmánybírósági határozat indokolásában a pro futuro megsemmisítés meghatározott okától függetlenül, minden esetben alkalmazni kell, amíg a megsemmisített jogszabály hatályát nem veszti, hacsak az Alkotmánybíróság az adott alkotmánybírósági határozat indokolásában másként nem rendelkezik.
[20] Az alkotmányjogi panasszal összefüggésben meg kell vizsgálni azt a következő kérdést, hogy az alkotmányjogi panasz mikénti elbírálása függ-e attól, hogy az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló bírói döntést az Abh. közzététele előtt vagy azután hozták-e, vagyis miért és hogyan kellett az adott, akkor még hatályban volt jogszabályi rendelkezést a bírónak még alkalmaznia.
[21] Az Abh. közzététele előtt meghozott bírói ítéletek kapcsán a jogi helyzet megítélésénél abból kell kiindulni, hogy a bírónak kötelező volt a Ktjt. rendelkezéseit alkalmazni, mert az Országgyűlés által elfogadott és hatályba léptetett jogszabályról volt szó. De az Abh. közzététele után az adott esetben szintén köteles volt a bíró a perben a már megsemmisített Ktjt. 8. (1) bekezdését alkalmazni.
[22] Az Alkotmánybíróság először a 3302/2012. (XI. 12.) AB határozatban – a 42/2008. (IV. 17.) AB határozattal már egy ex nunc hatállyal megsemmisített jogszabállyal összefüggésben –alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezés alapján mondta ki, hogy ha egy korábbi határozata konkrét ügyben vagy ügyekben nem rendelt el semmilyen alkalmazási tilalmat, és bírói kezdeményezésről vagy alkotmányjogi panaszról nem kellett döntenie, akkor a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok úgy nyerhetnek el hasonló elbírálást a rendes bíróság előtt, ha az Alkotmánybíróság az utóbb benyújtott kezdeményezés alapján sem mondja ki a jogszabály alkalmazhatatlanságát. A 34/2012. (VII. 17.) AB határozat pedig éppen a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezéseket bírált el: az indítványokat elutasította.
[23] Az Abh. közzététele előtt a Ktjt. 8. § (1) bekezdésén alapuló munkáltatói felmentés, valamint – ezt követő per esetén – a jogerőssé vált bírói döntést támadó panasz sorsa sem ítélhető meg másként a jelen esetben, mint az alkotmányellenessé nyilvánítás után benyújtott bírói kezdeményezéseké. Azzal ugyanis, hogy az Alkotmánybíróság az Abh.-ban az alkotmányellenes jogszabály hatályvesztését a jövőben meghatározott időpontban jelölte meg, az adott esetben – kivételek meghatározása nélkül – kiterjesztette az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának időtartamát, előírta a bíró számára az alkotmányellenes jogszabály alkalmazását. [1813/B/2010., ABH 2011, 2936].
[24] Az eddig kifejtettekre tekintettel – azaz, hogy a bíróságok az Abh. közzététele után is kötelesek voltak az alkotmányellenessé nyilvánított Ktjt. 8. § (1) bekezdését alkalmazni a pro futuro megsemmisítés miatt – az alkotmányjogi panasz nem tartalmaz új alapvető alkotmányjogi kérdéseket. Az indítványban előadott alkotmánysértéseket az Abh.- ban az Alkotmánybíróság már elbírálta.
[25] Mindezek miatt az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 29. §-a alapján visszautasította.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye
[26] A többségi döntéssel és az annak indokolásával nem értek egyet.
[27] Már a 34/2012. (VII. 17.) AB határozathoz (a továbbiakban: Abh.2.) fűzött párhuzamos indokolásomban is azon az állásponton voltam, hogy az Alkotmánybíróságnak a kizárólag alkalmazási tilalom elrendelése irányuló alkotmányjogi panaszok esetén is el kell bírálnia a kérelmet az Abtv. 45. § (4) bekezdésében foglalt feltételek fennállásának mérlegelése alapján.
[28] Ehhez képest a jelen ügyben a döntést támogató többség az alkotmányjogi panasz befogadását és érdemi elbírálását nem tartotta lehetségesnek arra hivatkozással, hogy az Abtv. 29. §-a szerinti egyik feltétel (a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés) megléte sem állapítható meg, ezért az alkotmányjogi panaszt visszautasította.
[29] 1. Olyan értelemben az alkotmányjogi panasz valóban nem tartalmaz új alapvető alkotmányjogi kérdéseket, hogy az indítványban előadott alkotmánysértéseket – a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének alkotmányosságát – az a 8/2011. (II. 18.) AB határozatban (továbbiakban: Abh.) az Alkotmánybíróság már elbírálta.
[30] Ha az Alkotmánybíróságnak a vizsgált alkotmányjogi panasz alapján most kellene döntenie a Ktjt. – 2011. május 31-ig hatályos – 8. § (1) bekezdésének alaptörvénnyel való összhangjáról, akkor – minthogy az Abh.-beli döntés alapjául szolgáló alkotmányi rendelkezéseket az Alaptörvény is tartalmazza – az Alkotmánybíróság azt hasonló indokokkal megsemmisítené, az Abtv. 45. § (2) bekezdése alapján pedig a megsemmisített rendelkezés az adott ügyben automatikusan nem lenne alkalmazható.
[31] A jelen ügyben hozott többségi döntés indokolása nem tudta számomra meggyőzően igazolni, hogy hogyan juthat az Alkotmánybíróság az Abtv. (különösen 45. §-a) értelmezésében olyan eredményre, hogy a panaszos éppen azáltal esik el az alkotmányjogi panasz biztosította fenti – főszabálykénti – hatékony jogorvoslati lehetőségtől, hogy a tartalmi alkotmányossági kérdést az Alkotmánybíróság már korábban eldöntötte (és a jelen indítványozó állításával megegyezően alkotmányellenesnek találta a szabályozást).
[32] Nem látom, hogy a többségi döntés végkövetkeztetése hogyan hozható összhangba a jogszabály céljának (konkrétan az alkalmazási tilalom és az alkotmányjogi panasz jogintézménye céljának) és a józan észnek megfelelő jogértelmezés követelményével (vö. Alaptörvény 28. cikk).
[33] 2. Mivel a többségi döntés indokolása a visszautasítást Abh.-beli döntés jövőbeli hatályával hozza összefüggésbe, szükségesnek tartom annak vizsgálatát, hogy mi a pro futuro megsemmisítés joghatása, illetve indoka:
[34] 2.1. A többségi indokolás szerint “a pro futuro megsemmisítés az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek vagy alaptörvény-ellenesnek nyilvánított jogszabály határozott idejű alkalmazása lehetőségével és egyben kötelezettségével jár mindenki számára, hacsak az Alkotmánybíróság az ügyre okot adó konkrét eset(ek)re alkalmazási tilalmat nem rendelt el”, illetve azt is kimondja, hogy “az Abh. közzététele előtt meghozott bírói ítéletek kapcsán a jogi helyzet megítélésénél abból kell kiindulni, hogy a bírónak kötelező volt a Ktjt. rendelkezéseit alkalmazni, mert az Országgyűlés által elfogadott és hatályba léptetett jogszabályról volt szó. De az Abh. közzététele után az adott esetben szintén köteles volt a bíró a perben a már megsemmisített Ktjt. 8. § (1) bekezdését alkalmazni.”
[35] Ezek a megállapítások annyiban helytállóak, hogy “[a]bsztrakt normakontroll eljárásban az alaptörvény-ellenesség megállapításának és a jogszabály megsemmisítésének általában ugyanolyan hatása kell legyen, mint amilyen a jogalkotói hatályon kívül helyezésnek van” – a jelen ügyben hozott végzés többségi indokolása által is hivatkozott Abh.2. többségi indokolásának e kiinduló tételével párhuzamos indokolásomban kifejezetten egyetértettem. Ezt a megállapítást alapvetően alátámasztja az Abtv. 45. § (1) és (3) bekezdése: a megsemmisített jogszabály(i rendelkezés) a hatályvesztésének napjától nem alkalmazható, de ez nem érinti az ezt megelőzően létrejött jogviszonyokat, és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket (ld. Abh.2., Indokolás [72]). Ugyanott rámutattam arra az összefüggésre is, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntésének joghatására vonatkozó fenti megállapítás nem zárja ki azt, hogy a megsemmisített – vagy akár a jogalkotó által hatályon kívül helyezett – jogszabályi rendelkezéssel kapcsolatos későbbi alkotmányjogi panasz a konkrét esetre alkalmazási tilalom kimondását kérje és azt az Alkotmánybíróság érdemben el is bírálja. Az Abtv. 41. § (3) bekezdése alapján ugyanis – ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene – az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét is megállapíthatja. Az Abtv. azt sem zárja ki, hogy utóbb az ügyben érintett panaszos alkotmányjogi panaszban kizárólag alkalmazási tilalmat kérjen (erre természetesen a törvényi határidőn belül kerülhet sor, és az érintettnek nem kötelező ezzel a lehetőséggel élnie) (ld. Abh.2., Indokolás [73]–[74]).
[36] A pro futuro (vagy az ex nunc) megsemmisítés joghatásával kapcsolatban ettől eltérő értelmezés oda vezetne, hogy egy alkotmányellenes (alaptörvény-ellenes) jogszabályi rendelkezés által jogsérelmet szenvedett személyeket éppen a vonatkozó jogszabállyal szemben indított eredményes (tehát megsemmisítést kimondó) utólagos absztrakt normakontroll fosztaná meg attól a lehetőségtől, hogy utóbb – mikor a bírósági eljárásaik véget értek – alkotmányjogi panasz útján jogorvoslattal éljenek az Alkotmánybíróságnál. Utólagos absztrakt normakontroll eljárás keretében megállapított alkotmányellenesség esetén alkalmazási tilalom kimondására – egyedi ügy hiányában – az Abh.-ban fogalmilag nem kerülhetett sor. Így azon az alapon megtagadni egy későbbi, konkrét ügyben az alkalmazási tilalom kimondását, mert az első (utólagos normakontroll) ügyben erre nem került sor, olyan lehetetlen feltétel elé állítja a későbbi alkotmányjogi panasz indítványozóit, amely a jogsérelem orvoslásának szempontjával teljesen ellentétes.
[37] 2.2. Milyen értelem (funkció) tulajdonítható mindezek fényében az Abh.-ban kimondott megsemmisítés pro futuro hatályának? Erre az Abh. többségi indokolásából lehet következtetni: “Az Alkotmánybíróság e határozatában a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alapján a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentésének alkotmányellenességét állapította meg, a kormánytisztviselő indokolás nélküli lemondásának alkotmányosságát nem vizsgálta. Mivel az »indokolás nélkül megszüntetheti« szövegrész egyaránt vonatkozik a kormánytisztviselő lemondására és munkáltató által történő felmentésére is, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megfogalmazása nem teszi lehetővé kizárólag az alkotmányellenesnek ítélt rendelkezés megsemmisítését, ezért az Alkotmánybíróság az egész 8. § (1) bekezdést megsemmisítette. […] Az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontjának meghatározása során figyelemmel volt arra, hogy mivel a Ktjt. 10. § (1) bekezdése alapján a kormánytisztviselői jogviszonyokban a Ktv.-nek a köztisztviselő lemondására és felmentésére vonatkozó 16–17. §-ai nem alkalmazandók, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megsemmisítése következtében a kormánytisztviselői jogviszony lemondással és felmentéssel való megszüntetése szabályozatlanul marad. Időt kívánt biztosítani a jogalkotónak az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására, ezért a Ktjt. 8. § (1) bekezdését a jövőre nézve úgy semmisítette meg, hogy az 2011. május 31-én veszti hatályát.” (ABH 2011, 49, 83–84.)
[38] A megsemmisített rendelkezés tehát – kodifikációs szempontból elválaszthatatlanul – két normát is magában foglalt: egyrészt, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyt a kormánytisztviselő lemondással indokolás nélkül megszüntetheti; másrészt, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti. Az Alkotmánybíróság a pro futuro megsemmisítéssel mindenképpen fenntartotta annak a lehetőségét, hogy a kormánytisztviselő lemondással az új szabályozás megalkotásáig is alkotmányosan megszüntethesse indokolás nélkül a kormánytisztviselői jogviszonyt – ez önmagában értelmet ad a megsemmisítés jövőbeli hatályának. Nyilvánvalóan nem tekinthető a pro futuro megsemmisítés céljának az, hogy a hatályvesztés időpontjáig tartó időszakban – a rendelkezés alkotmányos részéről kodifikációsan el nem választható – az alkotmányellenes rendelkezés alkalmazásával további alapjogsértéseket lehessen elkövetni.
[39] 2.3. A többségi indokolás érvelésének lényege mennyiségét tekintve a megsemmisítés pro futuro hatályával van összefüggésben, és a relevánsnak tekintett precedenseket is ezen az alapon hivatkozza meg, így: “az Alkotmánybíróság az 1813/B/2010. AB határozatban (ABH 2011, 2936.) egyértelművé tette, hogy amikor az Alkotmánybíróság törvényi felhatalmazással élve, az alkotmányellenes jogszabály hatályvesztését a jövőben meghatározott időpontban jelöli meg, akkor lényegében maga terjeszti ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának időtartamát, előírja a bíró számára az alkotmányellenes jogszabály alkalmazását”. A többségi indokolás ebből a tézisből le is vonja a következtetést: “Ezért a jelen esetben az, hogy az ügyben eljárt bíróságok – a 2011. május 31-je előtt létrejött jogviszony elbírálására – alkalmazták a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontját, nem vet fel a bírói döntést érdemben befolyásoló alkotmányellenességet vagy alaptörvény-ellenességet.”
[40] Úgy tűnik, mintha “az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása időtartamának kiterjesztése” lenne döntő tényező az ügyek befogadhatóságának szempontjából, valójában azonban annak a ténynek van jelentősége, hogy a vizsgált ügyekben a felmentések nemcsak hogy 2011. május 31., hanem még az Abh. közzététele, tehát 2011. február 18. előtt történtek. A többségi indokolás – ki nem mondott – logikájában tehát egy utólagos absztrakt normakontroll eljárásban hozott – az Abtv. főszabálya szerinti – ex nunc megsemmisítés is kizárná azt, hogy az érintettek utóbb alkotmányjogi panasszal önállóan alkalmazási tilalmat kérjenek. Ebből a contrario az következhet, hogy csak az ex tunc, tehát visszamenőleges hatályú megsemmisítés biztosíthatott volna az érintetteknek jogorvoslatot (bár ezt a többségi indokolás nem mondja ki).
[41] A Ktjt. 8. § (1) bekezdésének visszamenőleges hatályú megsemmisítése ugyanakkor ellentétes lett volna a jogbiztonság szempontjával, mert a kormánytisztviselők lemondásának jogalapját is kizárta, valamint olyan korábbi felmentések jogi sorsát is befolyásolta volna, amely esetekben az érintett azt a bíróságon talán nem is vitatta (mert például tudta, hogy a felmentésnek egyébként van olyan valós és okszerű indoka, amit a munkáltató bizonyítani tud). Ezért továbbra is azt gondolom, hogy megfelelően járt el az Abh.-ban az Alkotmánybíróság, amikor pro futuro megsemmisítést mondott ki. A jogbiztonság szempontja mellett azonban az egyéni jogvédelem, illetve “az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke” akkor érvényesíthető, ha a megsemmisítés pro futuro hatálya miatt nem zárja ki az Alkotmánybíróság azt a lehetőséget, hogy az érintettek utóbb alkotmányjogi panaszban alkalmazási tilalom kimondását kérjék.
[43] 3. Nem értek egyet a többségi indokolásnak azzal a következtetésével, hogy a jelen ügyben ne lett volna a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség. Ennek a befogadási feltételnek a funkciója az, hogy amennyiben a panaszos által támadott rendelkezésről az Alkotmánybíróság megállapítaná, hogy az alaptörvény-ellenes, de annak megsemmisítése (illetve az automatikus alkalmazási tilalom) a bírói döntés érdemére nem hatna ki, akkor az Alkotmánybíróságnak (az indítványozó jogorvoslatának szempontjából gyakorlatilag feleslegesen) ne kelljen lefolytatnia az alaptörvénnyel való összhang vizsgálatát. A bírósági ítéletek a közszolgálati jogvita elbírálásakor a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjára alapultak, a döntést érdemben befolyásolták (e nélkül ugyanis nem lehetett volna indokolás nélkül felmenteni az érintetteket, ez volt a felmentés jogalapja), márpedig erről a szabályról Alkotmánybíróság kimondta, hogy alkotmányellenes {azt pedig, hogy ez esetben az alaptörvény-ellenesség az alkotmányellenességgel egyezik, az Alkotmánybíróság szintén megállapította (Abh.2., Indokolás [34]–[37])}.
[44] Annak megállapítását tehát, hogy egy alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség volt, nem zárja ki a bírósági eljárásban alkalmazott jogszabályt absztrakt utólagos normakontroll eljárásban elbíráló – akár ex nunc, akár pro futuro megsemmisítést kimondó – alkotmánybírósági határozat, sőt, ellenkezőleg, inkább alátámasztja.
[45] 4. Mindezek alapján az az álláspontom, hogy a jelen ügyben az alkotmányjogi panasz visszautasításának nem lett volna helye, azt be kellett volna fogadni és az alkalmazási tilalom iránti kérelmet érdemben elbírálni.
[46] Tekintettel arra, hogy a tárgybeli panaszokban felvetett tartalmi alkotmányjogi kérdés mostani elbírálása esetén az Abtv. 45. § (2) bekezdése alapján az érintett ügyében a megsemmisített rendelkezés automatikusan nem lenne alkalmazható, nem láttam különösebb indokát annak, hogy az Alkotmánybíróság a panaszos vonatkozásában elutasítsa az alkalmazási tilalom kimondására irányuló indítványt. (Mindazonáltal megfontolható lett volna, hogy az Alkotmánybíróság egyediesített elbírálást alkalmazzon a konkrét ügy körülményeire tekintettel aszerint, hogy “az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke” [vö. Abtv. 45. § (4) bekezdés] indokolja-e az alkalmazási tilalom kimondását; de erre a mérlegelésre a visszautasítás következtében már nem nyílt lehetőség.)
[47] 5. Az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. Az Abtv. preambuluma az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény védelmének körébe tartozó feladatait – így az Alaptörvényben biztosított jogok védelmét – kifejezetten is nevesíti.
[48] Az alkotmányjogi panasz jogorvoslat. “Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) és d) pontja szerinti alkotmányjogi panasz jogintézményének egyaránt elsődleges célja ugyanis az egyéni, szubjektív jogvédelem: a ténylegesen jogsérelmet okozó alaptörvény-ellenes jogszabály, illetve alaptörvény-ellenes bírói döntés által okozott jogsérelem orvosolása.” {3367/2012. (XII. 15.) AB végzés, Indokolás [13]}
[49] Az Alkotmánybíróságnak álláspontom szerint a fentiekre tekintettel kellett volna meghoznia a döntését.
[50] Egyrészt, annak érdekében, hogy a jelen ügyben (és más hasonló ügyekben) az Abh. megállapítása szerint alkotmányellenes rendelkezés alapján indokolás nélkül felmentett kormánytisztviselők alapvető jogainak sérelmét orvosolni tudja.
[51] Másrészt, “pro futuro” amiatt is, mert a többségi indokolás érvelése a kizárólag alkalmazási tilalom elrendelése irányuló alkotmányjogi panaszok benyújtási lehetőségét – egy megelőző absztrakt normakontroll eljárás függvényében – szükségtelenül korlátozza, ezáltal az alkotmányjogi panasz egész jogintézményének jövőbeli jogorvoslati képességét is csorbítja.
[52] Ésszerű törekvés, hogy egy adott jogszabállyal szemben benyújtott – alkalmazási tilalom kimondására irányuló – bírói kezdeményezések és alkotmányjogi panaszok hasonló megítélés alá essenek. Ha azonban az alkotmányjogi panaszok befogadhatóságának vizsgálatakor kiderül, hogy – bírói kezdeményezések tárgyában hozott, még a régi Abtv. logikáján alapuló, és következményeiket tekintve kétes kimenetelű – néhány döntés és a fent kifejtett jogorvoslati szempontok között ellentét van, akkor számomra nem kérdéses, hogy az ellentétet a jogorvoslat javára kellett volna feloldani.
Budapest, 2013. február 12.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
[53] Csatlakozom Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleményéhez. A különvélemény 4. pontjához az alábbi kiegészítést és összegzést fűzöm. Egyetértek azzal, hogy a vizsgált ügyben az alkotmányjogi panasz visszautasításának nem lett volna helye. Az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróságnak be kellett volna fogadnia és ezt követően – az Abtv. 45. § (4) bekezdésében foglalt feltételek alapján – meg kellett volna vizsgálnia azt, hogy az alkalmazási tilalom elrendelésének a törvényi feltételei a konkrét egyedi ügyben fennállnak-e.
[54] Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) és d) pontjában, valamint az Abtv. 26. § (1) bekezdésében és 27. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz az Alkotmánybíróság gyakorlatában olyan hatékony jogorvoslat, amelynek elsődleges rendeltetése az alaptörvény-ellenes jogszabály, vagy bírói döntés által okozott a panaszos Alaptörvényben foglalt jogát/jogait sértő helyzet felszámolása, a bekövetkezett jogsérelem orvoslása. A kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi panasznak a többségi határozat indokolásában foglalt indokok alapján történő visszautasítása – a vizsgált esetben és a jövőre nézve is – ezt a hatékony jogorvoslati funkciót üresíti ki.
Budapest, 2013. február 12.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró . |