English
	Hungarian

Ügyszám: .	514/A/2005
Előadó alkotmánybíró: Bihari Mihály Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 41/2005. (X. 27.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2005/459 .

A döntés kelte: Budapest, 10/25/2005 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az  Alkotmánybíróság  a köztársasági elnöknek  az  Országgyűlés által  elfogadott,  de  még  ki  nem  hirdetett  törvény  egyes rendelkezései  alkotmányellenességének  előzetes   vizsgálatára benyújtott  indítványa alapján – Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos    indokolásával,   valamint   Dr.    Kiss    László alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő                          határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról szóló, az  Országgyűlés 2005. május 23-i ülésnapján elfogadott törvény 25.  §  (1)  bekezdése, 25. § (2) bekezdés fg)  pontja,  32.  § (11)  bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdése, 115.  §  (3)  és (8)  bekezdése,  151.  § (5) bekezdése,  153.  §  (1)  bekezdés 5. pontja alkotmányellenes. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                               I. 1.  Az Országgyűlés a 2005. május 23-i ülésnapján fogadta el  a felsőoktatásról  szóló  törvényt (a továbbiakban:  újFot.).  Az Országgyűlés elnöke 2005. május 26-én küldte meg a  törvényt  a köztársasági  elnöknek kihirdetésre, sürgősségi  kérelemmel.  A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében  foglalt jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül  –  2005. május   31-én   az  Alkotmánybírósághoz  fordult  azzal,   hogy megítélése    szerint    a    törvény    egyes    rendelkezései alkotmányellenesek. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló  1989.  évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.)  1.  § a)  pontjára, 21. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 35. §- ára tekintettel indítványozta a ki nem hirdetett törvény 25.  § (1)   bekezdése,  25.  §  (2)  bekezdés  fg)  pontja,   32.   § (11)  bekezdés c) pontja, 115. § (3) és (8) bekezdése,  151.  § (5)    bekezdése,    153.   §   (1)    bekezdés    5.    pontja alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát. 2.   A   köztársasági  elnök  az  indítványát  az   alábbiakkal támasztotta alá: 2.1.  A  köztársasági elnök az újFot. 25. § (1)  bekezdését  és 25.  §  (2) bekezdésének fg) pontját ellentétesnek tartotta  az Alkotmány 70/G. §-ával. A  köztársasági  elnök  –  az  Alkotmány  70/G.  §-ába  foglalt tudományos  élet  szabadságával  kapcsolatos  alkotmánybírósági gyakorlatra való hivatkozással – azt állította, hogy az  állami felsőoktatási  intézmények léte önmagában még az  alapvető  jog érvényesülését nem garantálja. A szabadságjog jogosultjai  –  a tudomány  művelői – csak akkor tudják indokolatlan  befolyástól mentesen  folytatni  tudományos  tevékenységüket,  ha   azt   a felsőoktatási intézmény szervezete, azon belül is a tudományt – kutatást    és   oktatást   –   közvetlenül   érintő   döntések meghozatalának    rendje   kellő   módon   biztosítja.    Ennek megvalósulásához  a  felsőoktatási  intézménynek  a  tudományos tevékenységgel közvetlenül összefüggő kérdésekben a  végrehajtó hatalommal szemben autonómiával kell rendelkeznie. Ez  pedig  a kutatással  és  oktatással közvetlenül  összefüggő  kérdésekben feltételezi   a   tudományos  élet   szabadságához   való   jog jogosultjai,  a  tudomány művelőinek közössége  önálló  döntési jogát. Ebben az értelemben tehát a tudományos élet szabadságát, a  tanszabadságot  és  a  tanítás szabadságát  a  felsőoktatási intézmények  önkormányzata  (autonómiája)  valósítja  meg.   Az autonómia  hordozója  a felsőoktatási intézmény.  Az  Alkotmány 70/G. §-ából következő intézményvédelmi kötelezettségbe ütközik ezért    a   felsőoktatási   intézmény   autonómiájának   olyan korlátozása,  amely  által a tudomány  művelésével  közvetlenül összefüggő  kérdések eldöntése kikerül annak  a  közösségnek  a kezéből,   melyet   az  adott  felsőoktatási   intézményben   a tudományos élet szabadsága jogosultjai alkotnak. A  köztársasági  elnök rámutatott arra, hogy az  újFot.  20.  § (1)  bekezdése  szerint  az irányító testület  a  felsőoktatási intézmény   stratégiai  döntést  hozó,  s  annak  végrehajtását ellenőrző szerve. Ezt az újFot. 23. § (1) bekezdése szerint  az állami fenntartású felsőoktatási intézményben létre kell hozni. Az újFot. 23. § (3)-(4) bekezdései biztosítják, hogy a szenátus által,  vagy a szenátus egyetértésével a hallgatói önkormányzat által  jelölt tagok a rektorral együtt többségben  legyenek  az oktatási  miniszter  által jelölt tagokkal szemben.  Azonban  a 23.  §  (6)  bekezdés  f)  pontja  –  a  rektor  kivételével  – kifejezetten  kizárja az irányító testületi  tagságból  azokat, akik   az  adott  felsőoktatási  intézménnyel  foglalkoztatási, hallgatói  jogviszonyban állnak. A 23. § (9) bekezdése  szerint az  irányító  testület  tagjaival  az  oktatási  miniszter  köt megállapodást,   a   tiszteletdíj   fedezetét    az    Oktatási Minisztérium  biztosítja.  A 23. § (5)  bekezdése  –  a  rektor kivételével – nem követel meg tudományos fokozatot vagy oktatói tapasztalatot  az  irányító  testület  tagjaitól,  és   még   a felsőoktatási   intézmény   oktatási,   tudományos    kutatási, művészeti  tevékenységének megfelelő  felsőfokú  végzettség  is csak összesen három tagnál feltétel. Tekintettel arra, hogy az irányító testület tagjai  nem  állnak jogviszonyban  a  felsőoktatási  intézménnyel,  nem  tagjai  az intézmény  tudományos  közösségének, s  nem  vesznek  részt  az intézmény  tudományos tevékenységében, ezért nem szükségszerűen rendelkeznek   a   tudomány  mindennapi  működésére   vonatkozó ismerettel.  Ennek  hiányában pedig az  irányító  testület  nem tekinthető olyan önkormányzati szervnek, mely a tudományos élet szabadságához való jog jogosultjai, a tudomány művelői  számára az  Alkotmány  70/G. §-ának megfelelő beleszólási  jogot  ad  a tudomány művelését közvetlenül érintő kérdésekbe. Ez  a  deficit  azért sérti az Alkotmány 70/G.  §-át,  mert  az irányító  testület olyan kérdésekről dönthet, melyek a tudomány szabadságát,   ezen   belül  is  a  kutatást   és   publikációt közvetlenül  érintik. Az újFot. 25. § (1) bekezdése  ugyanis  – egyebek  mellett  – felhatalmazza az irányító testületet  arra, hogy   az  intézményfejlesztési  terv  részeként  elfogadja   a kutatási-fejlesztési-innovációs   stratégiát.    E    stratégia tartalmát az újFot. 5. § (3) bekezdése úgy határozza meg,  hogy az  abban  foglaltak közvetlenül, meghatározó módon  érintik  a tudományos  tevékenység  végzését, ezen  belül  is  a  kutatás, alkotás  szabadságát. Már csak azért is  így  van  ez,  mert  a szenátus  az újFot. 27. § (1) bekezdése értelmében az  irányító testület  által  hozott stratégiai döntések figyelembevételével határozza meg a képzési és a kutatási feladatokat. Az  irányító testület  döntési  jogát  nem csökkenti  még  az  sem,  hogy  a kutatási-fejlesztési-innovációs   stratégia   kialakítását   az újFot.   5.  §  (4)  bekezdése  alapján  a  tudományos   tanács irányítja, amelyben a főiskolai, egyetemi tanárok, a főiskolai, egyetemi  docensek, továbbá a tudományos fokozattal  rendelkező kutatók   és   a   doktori  képzésben  részt   vevő   hallgatók (doktoranduszok) képviselői vesznek részt. A tudományos  tanács jogköre  ugyanis  –  a  köztársasági elnök  szerint  –  pusztán előkészítő  jellegű,  és  nem változtat  az  irányító  testület érdemi döntési jogosultságán. Az  újFot.  25.  §  (2)  bekezdés fg)  pontja  feljogosítja  az irányító  testületet  még arra is, hogy döntsön  „gazdaságtalan tevékenységének   és   az   ahhoz   kapcsolódó   szervezetének, szervezeti egységének átalakításáról, megszüntetéséről.”  Ezzel az  irányító testület döntési jogosultságot kap arra  is,  hogy tudományos, kutatási tevékenységet, s vele együtt az azt  végző szervezeti  egységet pusztán gazdaságossági szempontok  alapján átalakítsa,  megszüntesse. Ez a jogkör tehát olyan  lehetőséget ad  az irányító testületnek, mellyel alapjaiban meghatározhatja a  tudomány művelőinek tevékenységét. Különösen így van ez arra tekintettel,  hogy  a  gazdaságtalan  működés  pontosabban  nem definiált  fogalom,  így igen tág mozgásteret  ad  az  irányító testületnek. Minderre  tekintettel  az  irányító testületnek  újFot.  25.  § (1)  bekezdésében  és  25.  §  (2) bekezdésének  fg)  pontjában meghatározott döntések meghozatalára történő felhatalmazása  az Alkotmány  70/G. §-ába ütköző módon korlátozza a  felsőoktatási intézmények   önkormányzatát,   autonómiáját.   A    tudományos tevékenységgel, ezen belül a kutatással közvetlenül  összefüggő kérdések eldöntését ugyanis nem a tudományos élet szabadságához való jog jogosultjainak közösségére bízzák. 2.2.  A köztársasági elnök megítélése szerint az újFot.  32.  § (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja az  Alkotmány  70/G.  §  (2) bekezdésével  ellentétes,  mert  a tudomány  területére  tartozó  kérdésben  döntési  jogot  ad  a Kormánynak.     A köztársasági elnök utalt arra, hogy az Alkotmány 70/G. § (2) bekezdése értelmében tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak. Ez a szabály nem pusztán az egyes tudományos eredmények értékelését tartja fenn a tudomány művelői számára, hanem általában kizárja az államot annak meghatározásából, mely konkrét tevékenység tekinthető a tudomány művelésének, milyen módszerekkel működhet a tudományos kutatás, egyáltalán mi tekinthető tudománynak. Ezért az elfogadott tudományágak meghatározása az Alkotmány 70/G. § (2) bekezdése szempontjából éppúgy tudományos kérdésnek minősül, mint az egyes tudományos eredmények megállapítása.     A  Kormány  azonban  az újFot. 32. § (11) bekezdés  c)  pontja, valamint  153.  §  (1)  bekezdés 5. pontja alapján  rendeletben határozza    meg   az   egyes   tudományterületekhez    tartozó tudományágakat,  amelyeken a doktori képzés folyik.  A  Kormány lényegében szabadon dönthet abban a kérdésben, hogy mi  minősül tudományágnak a doktori képzés tekintetében. A Kormánynak  ezen a  döntési  szabadságát  a  Magyar Felsőoktatási  Akkreditációs Bizottságnak  az  újFot.  109.  §  (2)  bekezdésén,  illetve  a Felsőoktatási   Tudományos   Tanácsnak   az   újFot.   112.   § (5) bekezdésén alapuló véleményezési joga sem korlátozza. A  doktori  képzés  jellemzően  a  tudomány  leendő  művelőinek nevelését szolgálja. Hosszú távon azonban nem képes „túlélésre” az a tudományág, melynek művelői a doktori képzéssel nem tudják kinevelni  saját  utánpótlásukat. Ezért annak a  Kormány  által történő meghatározása, hogy mely tudományágakon folyhat doktori képzés, egyúttal hosszú távon döntő mértékben meghatározza  azt is,    milyen   tudományágakat   lehet   művelni   és   oktatni Magyarországon.  Ez  pedig ellentétes az  Alkotmány  70/G.  §-a (2) bekezdésének a fentebb kifejtett aspektusával.     2.3. Az újFot. 115. § (3) bekezdése és 115. § (8) bekezdése ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével, 70/G. §-ával és 70/K. §-ával, mivel a felsőoktatási intézmények számára nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az oktatási miniszter fenntartói döntéseivel kapcsolatban. Az  újFot.  7.  §  (4)  bekezdése és a  104.  §  (6)  bekezdése értelmében  az  oktatási miniszter – ha a törvény  másképp  nem rendelkezik  –  ellátja  az  állami  felsőoktatási  intézmények tekintetében  a  fenntartói irányításból eredő  feladatokat.  A fenntartói irányítás tartalmát az újFot. 115. §-a határozza meg azzal,  hogy  a  105.  §  (10) bekezdése értelmében  az  állami felsőoktatási   intézmények  tekintetében   a   fenntartó   nem gyakorolhatja  azokat  a  jogosítványokat,  amelyek  a  törvény rendelkezései alapján az irányító testület jogkörébe tartoznak. Az  állami  felsőoktatási intézmények esetén tehát az  oktatási miniszter gyakorolja azokat a 115. §-ban meghatározott jogokat, melyeket az újFot. nem utal az irányító testület hatáskörébe. A 115.  §  (3) és (8) bekezdésében foglalt hatáskörök  az  állami intézmények  esetén  ez alapján az oktatási minisztert  illetik meg. Az  újFot.  115. § (3) bekezdése alapján az oktatási  miniszter (mint  fenntartó) intézkedési terv készítésére hívhatja fel  az irányító  testületet, illetve a rektort. Erre  egyebek  mellett akkor  kerülhet  sor,  ha: a felsőoktatási intézmény  figyelmen kívül    hagyta    az   ésszerű   és   takarékos    gazdálkodás követelményeit,  és  emiatt a költségvetését  túllépte,  hatvan napon  túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési iven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát, és   ezért   37.   §  (4)  bekezdés  c)  pontja  értelmében   a felsőoktatási  intézmény megszüntetésének lehet  helye.  Ha  az oktatási miniszter az intézkedési tervet nem fogadja el, úgy az állami    felsőoktatási   intézmény   további   működtetéséről, átszervezéséről,  megszüntetéséről dönthet.  Ebben  az  esetben tehát az oktatási miniszter szinte korlátlan döntési joggal bír az    állami    felsőoktatási   intézmény   szervezetének    és tevékenységének átalakítására. Az  újFot.  115.  §  (8)  bekezdése  felhatalmazza  továbbá  az oktatási  minisztert (mint fenntartót) a normatív költségvetési támogatás   folyósításának  felfüggesztésére,  ha   az   állami felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt –  nem alakították  meg  az  irányító  testületet.  Egy  ilyen  döntés szükségszerűen   a  felsőoktatási  intézmény   működésének   az ellehetetlenülését vonhatja maga után. Az   újFot.   115.  §-a  alapján  a  fenntartó  általában   nem hatóságként   jár   el,  így  eljárása  az   újFot.   ellenkező rendelkezése  hiányában nem a közigazgatási  eljárás  szabályai szerint zajlik, ellene jogorvoslattal tehát nem lehet élni.  Ez a  contrario  következik abból, hogy a 115. § (6)  bekezdése  a törvényességi  ellenőrzés körében kifejezetten a  közigazgatási hatósági   eljárásról   és   szolgáltatásról   szóló    törvény VI.    fejezetében   foglaltak   alkalmazását   rendeli.    [Az indítványban  foglaltak  szerint az  újFot.  e  rendelkezése  a 151.  §  (1)  bekezdése értelmében 2005.  szeptember  1-én  lép hatályba,  míg az utalásban szereplő, a közigazgatási  hatósági eljárásról és szolgáltatásról szóló 2004. évi CXL. törvény csak 2005.  november  1-én.  Ez  azt  jelenti,  hogy  az  újFot.   a törvényességi   ellenőrzésre  vonatkozóan   egy,   a   hatályba lépésekor   még   hatályba  nem  lépett  törvényre   utalja   a jogorvoslati   eljárást.]  Ugyanakkor   a   115.   §   (3)   és (8)   bekezdésében   foglalt  fenntartói  irányítási   jogkörök gyakorlása  közvetve  érinti  a  tudományos  élet  szabadságára vonatkozó    alapjogot,   közvetlenül   pedig   korlátozza    a felsőoktatási  intézményeknek az Alkotmány 70/G.  §-ából  eredő önigazgatását,  autonómiáját. Az  autonómia  természetesen  nem korlátozhatatlan,   ha   a   korlátozás   a   fent    kifejtett feltételeknek  megfelel.  Azonban az autonómiát  ilyen  súllyal korlátozó  egyedi  döntésekkel  szemben  az  Alkotmány  57.   § (1)  bekezdése – tekintettel a 70/G. §-ra és a 70/K. §-ra is  – megköveteli a bírósághoz fordulás lehetőségét. A   felsőoktatási   intézmény   az   Alkotmány   70/G.   §-ának érvényesülését  biztosító  intézmény,  melyet  az   újFot.   is autonómnak minősít. Tekintettel arra, hogy az újFot 115. §  (3) és   (8)  bekezdésében  meghatározott  döntések  a  70/G.   §-a jogosultjainak  alanyi  jogait is érintik  közvetve,  ezért  az alapjogi   igények   bíróság  előtt  való   érvényesíthetőségét biztosítani   kell.   A   felsőoktatási  intézmény   bírósághoz fordulásának  joga  a jelzett döntésekkel  szemben  csak  akkor lehetne  kizárható,  ha  ez  elkerülhetetlenül  szükséges,   és egyúttal  arányos  lenne. Nem látható azonban olyan  körülmény, mely az oktatási miniszter 115. § (3) és (8) bekezdésén alapuló döntése   jogszerűségének   érdemi  bírósági   felülvizsgálatát kizárná, illetve a kizárást szükségessé tenné. Mindezek  alapján  az  újFot. 115. § (3) bekezdése  és  115.  § (8)  bekezdése  ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével, 70/G.  §-ával  és 70/K. §-ával, mert felsőoktatási  intézmények számára  nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az oktatási miniszter döntéseivel kapcsolatban.     2.4.  Az  újFot. 151. § (5) bekezdése sérti az Alkotmány  2.  § (1)   bekezdésében  deklarált  jogállamiság  elvéből  következő jogbiztonság   követelményét,   mert   értelmezhetetlen   módon állapítja  meg  a hatályos Fot. alkalmazhatósága  megszűnésének időpontját. Az  újFot.  151. § (3) bekezdés a) pontja 2006.  szeptember  1- jével  helyezi hatályon kívül a hatályos Fot.-ot. Ugyanakkor  a 151.  §  (5) bekezdése szerint a Fot. rendelkezéseit az  újFot. hatályba  lépésének  napjától akkor  lehet  alkalmazni,  ha  az újFot.  „bevezetése még nem kezdődött meg”. E  szabály  alapján nem    lehetséges    megállapítani,   meddig    az    időpontig alkalmazhatóak  a  hatályos Fot. rendelkezései.  Ez  alapjaiban sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből   következő   jogbiztonság  elvét,   melynek   alapvető követelménye,   hogy   egy   norma   (érvényessége,    hatálya, alkalmazhatósága)  egyértelmű, és kétség nélkül  megállapítható legyen. A magyar jogban a „bevezetés” fogalma nem ismert. Szinonimája a hatályba  lépés  lehetne,  ez  azonban  értelmetlen  az   adott rendelkezés kontextusában. A jogalkalmazó vállára kerül  így  a hatályos Fot. alkalmazhatóságának a megállapítása. Ily módon  a jogalkalmazó  az  életviszonyok  sokaságának  kezelésekor  maga lenne   hivatott  arra,  hogy  két  hatályban  lévő,  ugyanazon életviszonyokat   átfogóan,  kódexszerűen  szabályozó   törvény szabályainak  egymáshoz való pontos viszonyát megállapítsa,  és ennek következményeit levonja. Ez nem csak azért aggályos, mert a jogalkalmazót megoldhatatlan feladat elé állítja, hanem azért is,   mert   ily   módon   több  tízezer   érintett   különféle életviszonyainak szabályozása válik bizonytalanná. [A  hatályos Fot. egyes rendelkezései akár a Fot. hatályának megszűnése után is  alkalmazhatóak  lennének. Az újFot. 151.  §  (5)  bekezdése ugyanis  elválasztja  a  hatályos Fot. alkalmazhatóságát  annak hatályától,  és alkalmazásának nem szab konkrét  végső  időbeli korlátot.] Mindezek  alapján  az  újFot. 151.  §  (5)  bekezdése  sérti  a jogbiztonság  elvét,  és ezért ellentétes  az  Alkotmány  2.  § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével. 3.  A  köztársasági elnök indítványának ismeretében  eljuttatta véleményét  az  Alkotmánybírósághoz  a  felsőoktatásról   szóló törvényjavaslatot benyújtó oktatási miniszter.                               II. 1.  Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor az Alkotmány alábbi rendelkezéseit vette alapul: „2.   §   (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam.” „70/F.  §  (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2)   A   Magyar   Köztársaság  ezt  a  jogot  a   közművelődés kiterjesztésével  és  általánossá  tételével,  az  ingyenes  és kötelező   általános  iskolával,  képességei  alapján  mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.” „70/G.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság tiszteletben  tartja  és támogatja  a  tudományos  és  művészeti  élet  szabadságát,   a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. (2)   Tudományos   igazságok  kérdésében   dönteni,   kutatások tudományos  értékét megállapítani kizárólag a tudomány  művelői jogosultak.” 2.  A köztársasági elnöki indítvánnyal támadott újFot. érintett rendelkezései: „1.  §  (1)  E törvény célja a tanítás és a tanulás alkotmányos jogának érvényesüléséhez szükséges jogi garanciák megteremtése. A  tanuláshoz  való  jog  alapján a Magyar  Köztársaság  minden állampolgárának  joga, hogy igénybe vegye a felsőoktatás  által nyújtott  szolgáltatásokat, feltéve, hogy képességei alkalmassá teszik  a  felsőfokú tanulmányokra. A tanítás, a kutatás  és  a művészeti  élet  szabadsága a felsőoktatásban  a  felsőoktatási intézmények autonómiáján keresztül valósul meg.” „5.  §  (3)  A  felsőoktatási  intézmény  kutatási-fejlesztési- innovációs  stratégiát  készít,  amelyben  meg  kell   tervezni különösen a kutatási programokat, a pályázati eljárási  rendet, tudományos   rendezvényeket,  hazai  és  nemzetközi  tudományos együttműködés   fejlesztésével   kapcsolatos    teendőket,    a tudományos    művek   kiadásának,   a   kutatási    tevékenység folytatásának  támogatási feltételeit, a tudományos  eredmények hasznosításának módját. (4)  A  felsőoktatási intézmény kutatási-fejlesztési-innovációs stratégiájának kialakítását és megvalósítását tudományos tanács irányítja, amelyben a főiskolai, egyetemi tanárok, a főiskolai, egyetemi  docensek, továbbá a tudományos fokozattal  rendelkező kutatók  és  a  doktori  képzésben  részt  vevő  hallgatók   (a továbbiakban: doktorandusz) képviselői vesznek részt.” „7.  § (4) Az állam nevében a fenntartói jogokat – ha e törvény másként nem rendelkezik – az oktatási miniszter gyakorolja.” „20. § (1) A felsőoktatási intézmény stratégiai döntést hozó és annak végrehajtását ellenőrző szerve az irányító testület.” „23.  §  (1)  Az  irányító  testület a felsőoktatási  intézmény feladatainak végrehajtását megalapozó, a közpénz és a közvagyon hatékony  és  felelős használatát szolgáló éves  költségvetési, valamint   stratégiai   döntéseket  hozó   és   végrehajtásukat ellenőrző,  a  fenntartói feladatok ellátásában – e  törvényben meghatározottak  szerint  –  közreműködő  testület.  Az  állami fenntartású  felsőoktatási intézményben az irányító  testületet létre  kell hozni, a nem állami felsőoktatási intézményekben  – az  alapító  okiratban meghatározottak szerint  –  az  irányító testület létrehozható. (…) (3)  Az  irányító  testület  elnöke a  felsőoktatási  intézmény rektora. (4) A hét, illetve kilenc tagú irányító testületbe két, illetve három főt delegál az oktatási miniszter, négy, illetve öt főt a szenátus.  A szenátusi delegáltak körében egy tagot a hallgatói önkormányzat  javasol. Ha a szenátus a javaslatot  nem  fogadja el,  a hallgatói önkormányzat újabb személyre tehet javaslatot. Az  oktatási  miniszter  által  delegált  tagokkal  szemben   – tagonként   külön-külön   –   a   szenátus,   tagjai   legalább kétharmadának egyhangú szavazatával kifogással élhet. Nem lehet az  irányító testület tagja, akivel szemben a szenátus  írásban indokolt  kifogással élt, helyére az oktatási  miniszter  másik személyt  delegál,  akivel  szemben  a  szenátus  nem  élhet  a kifogásolás jogával. (5)  Az  oktatási miniszter által delegált tagok közül legalább egynek, a szenátus által delegált tagok közül legalább kettőnek a   felsőoktatási  intézmény  oktatási,  tudományos   kutatási, művészeti  tevékenységének megfelelő  felsőfokú  végzettséggel, továbbá   a  szakképzettségének  megfelelő  területen  szerzett legalább öt év vezetői gyakorlattal kell rendelkeznie. (6) Nem lehet tagja az irányító testületnek az, aki a) büntetett előéletű, b) köztisztviselő, vagy polgármesteri tisztséget tölt be, c)  a  Kormány  tagjai  és  az  államtitkárok  jogállásáról  és felelősségéről  szóló  1997.  évi LXXIX.  törvény  hatálya  alá tartozik, d)  politikai  pártban  tisztséget tölt,  illetve  töltött  be, fizetett      pártalkalmazottként     foglalkoztatták      vagy foglalkoztatják, feltéve, hogy a kizáró ok megszűnése  óta  még nem telt el legalább öt év, e)   önkormányzati,   országgyűlési  vagy  európai   parlamenti képviselő,     f) az adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási, hallgatói jogviszonyban áll, g) tagja más felsőoktatási intézmény irányító testületének, h) az állami felsőoktatási intézmények kivételével, az oktatási miniszter   felügyelete   alatt  álló  költségvetési   szervvel közalkalmazotti jogviszonyban áll, i) betöltötte a hetvenedik életévét. (…) (9)  Az  irányító testület tagjait az oktatási miniszter  kéri, illetve menti fel. A szenátus által delegált tagok felkérését a szenátus  elnöke  kezdeményezi  az  oktatási  miniszternél.  Az irányító   testület  tagjait  havi  rendszerességgel   fizetett tiszteletdíj illeti meg, amelynek összege a költségvetési  évet megelőző  év  utolsó  munkanapján érvényes  legkisebb  kötelező munkabér (minimálbér) háromszorosa, az elnöké ötszöröse, ha  az irányító testület tagjainak száma hét, illetve négyszerese,  az elnöké  hatszorosa,  ha  az irányító testület  tagjainak  száma kilenc.  Az  irányító testület tagjaival az oktatási  miniszter köt   megállapodást.  A  tiszteletdíj  fedezetét  az   Oktatási Minisztérium biztosítja.” „25.  §  (1)  Az  irányító testület fogadja  el  a  stratégiai, foglalkoztatási,     üzleti     tervet     (a     továbbiakban: intézményfejlesztési  terv).  Az  intézményfejlesztési  tervben kell   meghatározni  a  fejlesztéssel,  a  fenntartó  által   a felsőoktatási   intézmény   rendelkezésére   bocsátott   vagyon hasznosításával,  megóvásával  kapcsolatos  elképzeléseket,   a várható bevételeket és kiadásokat. Az intézményfejlesztési terv része  a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégia. A kutatási- fejlesztési-innovációs stratégiát meg kell küldeni a regionális fejlesztési  tanács részére, hogy figyelembe lehessen  venni  a régió  társadalmi,  gazdasági fejlesztését  szolgáló  középtávú program      elkészítésénél     és     végrehajtásánál.      Az intézményfejlesztési  tervet  középtávra,   legalább   négyéves időszakra kell elkészíteni, évenkénti bontásban meghatározva  a végrehajtás  feladatait. Az intézményfejlesztési terv  része  a foglalkoztatási   terv.   A   foglalkoztatási   tervben    kell meghatározni  azt  a  létszámot,  amelynek  keretei  között   a felsőoktatási intézmény megoldhatja feladatait. (2) Az irányító testület a jogszabályok keretei között (…) b) elfogadja a felsőoktatási intézmény ba)  költségvetését  és  a  számviteli  rendelkezések  szerinti beszámolóját, (…) f) dönt (…) fg)   gazdaságtalan  tevékenységének  és  az  ahhoz  kapcsolódó szervezetének,     szervezeti    egységének     átalakításáról, megszüntetéséről; (…) (3)   Az   irányító  testület  határozza  meg  a  felsőoktatási intézmény szervezeti tagozódását. Az irányító testület  döntése előtt  beszerzi a szenátus véleményét. A szenátus  az  irányító testület   megkeresésétől   számított   harminc   napon   belül nyilváníthat  véleményt.  A  határidő  jogvesztő.  Az  irányító testület  döntése alapján a szenátus – a szervezeti és működési szabályzatban – meghatározza a felsőoktatási intézmény működési rendjét.” „27.  § (1) A szenátus az alapító okiratban meghatározottak  és az   irányító   testület  által  hozott   stratégiai   döntések figyelembevételével  határozza meg  a  képzési  és  a  kutatási feladatokat, továbbá ellenőrzi azok végrehajtását.  A  szenátus meghatározza működésének rendjét és – ha e törvény másként  nem rendelkezik    –   az   oktatói   vagy   kutatói    munkakörben foglalkoztatott tagjai közül megválasztja elnökét.” „32. § (11) A Kormány határozza meg (…) c)  a  doktori  fokozat megszerzésének feltételeit,  a  doktori iskola   létesítésének  eljárási  rendjét,  továbbá  az   egyes tudományterületekhez   tartozó  tudományágakat,   amelyeken   a doktori képzés folyhat.” „37.  §  (4) A fenntartó a felsőoktatási intézményt  –  az  (1) bekezdésben  meghatározottakon kívül –  a  következő  esetekben szüntetheti meg: a) ha a felvételi eljárás három egymást követő évben sikertelen volt.  E  rendelkezés  alkalmazásában  sikertelen  a  felvételi eljárás, ha ennek következtében a felsőoktatási intézményben  a hallgatói  létszám adott évben nem éri el a felvehető maximális hallgatói létszám hetven százalékát; b)  ha a felsőoktatási intézmény működése a fenntartó többszöri felhívása  ellenére jogszabálysértő vagy az  alapító  okirattal ellentétes; c)  ha  a  felsőoktatási intézmény figyelmen  kívül  hagyta  az ésszerű  és takarékos gazdálkodás követelményeit, és  emiatt  a költségvetését    túllépte,   hatvan    napon    túli    lejárt adósságállománya  több  mint egy költségvetési  éven  keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát; d)  ha  a működő felsőoktatási intézmény helyett egy vagy több, másik felsőoktatási intézményt létesít; e)   ha  a  felsőoktatási  intézmény  a  folyamatos  működéshez szükséges feltételekkel már nem rendelkezik.” „99.  §  (2)  Az Országgyűlés a felsőoktatási intézmény  állami elismerését a felsőoktatási intézménynek az e törvény 1.  számú mellékletébe  történő felvételével adja ki. Ha a  felsőoktatási intézmény  megszűnik, az Országgyűlés – e törvény módosításával – törli az 1. számú mellékletből.” „104.  §  (6) Az oktatási miniszter – ha e törvény másképp  nem rendelkezik  –  ellátja  az  állami  felsőoktatási  intézmények tekintetében a fenntartói irányításból eredő feladatokat.” „109.  §  (2)  A  Magyar Felsőoktatási Akkreditációs  Bizottság véleményezi  a  felsőoktatásról szóló törvény  és  végrehajtási rendeletei,  illetve  a  felsőoktatást  szabályozó   miniszteri rendeletek tervezeteit.” „112. § (5) A Felsőoktatási és Tudományos Tanács véleményezi  a felsőoktatásról szóló törvény és annak végrehajtási rendeletei, illetve   a   felsőoktatást  szabályozó  miniszteri  rendeletek tervezeteit.” „115.  §  (3)  A  fenntartó felhívja a felsőoktatási  intézmény irányító   testületét,   illetve   rektorát,   hogy   készítsen intézkedési tervet, ha e törvény 37. §-a (4) bekezdésének a) és c) pontjában meghatározott intézkedésnek van helye. A fenntartó az  intézkedési  tervet vagy elfogadja, és ellenőrzi  az  abban foglaltak  végrehajtását, vagy dönt a  felsőoktatási  intézmény további működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről. (…) (8)   Az   oktatási   miniszter  felfüggesztheti   a   normatív költségvetési   támogatás   folyósítását,    ha    az    állami felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt –  nem alakították meg az irányító testületet.” „151. § (3) 2006. szeptember 1-jén a)  hatályát  veszti a felsőoktatásról szóló  1993.  évi  LXXX. törvény  (a  továbbiakban:  1993.  évi  felsőoktatásról   szóló törvény),  valamint az azt módosító 1994. évi  LVIII.  törvény, 1996.  évi  LXI.  törvény, 1997. évi VIII. törvény,  1997.  évi CXXVI.  törvény, 1997. évi CXXVII. törvény, 1998. évi  XXXVIII. törvény, 1999. évi LII. törvény, 2000. évi CVII. törvény, 2001. évi  LXV.  törvény, 2001. évi XCI. törvény, 2003. évi  XXXVIII. törvény, (…). (5) Az 1993. évi felsőoktatásról szóló törvény rendelkezéseit e törvény hatálybalépésének napjától akkor lehet alkalmazni, ha e törvény bevezetése még nem kezdődött meg.” „153. § (1) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy rendelettel szabályozza (…) 5.  a  többciklusú képzés és a felsőfokú szakképzés rendjét,  a képesítési keretet, a képzés indításának eljárását,  a  doktori képzés szabályait, a tudományterületeket, tudományágakat [32  § (11) bekezdés, 145. § (7) bekezdés], (…).”                              III. 1.   Az   indítvány   által   aggályosnak   tartott   szabályok alkotmányellenességének   megítélésénél   az   Alkotmánybíróság először   a   felsőoktatási  intézmények  autonóm   működésének kérdésével foglalkozott. 1.1.   Az   Alkotmánybíróság  gyakorlatában   a   felsőoktatási intézmények  működése  és autonómiája  az  Alkotmány  70/F.  és 70/G.  §-ával  összefüggő szabályként  szerepel.  Az  Alkotmány 70/F.   és   70/G.   §-ával   az  Alkotmánybíróság   már   több határozatában foglalkozott. Az   Alkotmánybíróság   az  Alkotmány   70/F.   §-ába   foglalt művelődéshez   (oktatáshoz)   való   jog   értelmezésével   azt állapította   meg,   hogy:  „Az  államnak   a   felsőoktatással kapcsolatos  alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz  való  jog objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit megteremtse és azok fejlesztésével  e  jogot igénye szerint  bármely,  a  felsőfokú oktatásban való részvétel szempontjából megfelelő képességekkel rendelkező  állampolgár számára biztosítsa.”  (1310/D/1990.  AB határozat,  ABH  1995,  579,  586.)  Majd  az  Alkotmánybíróság rámutatott  arra  is, hogy az Alkotmány 70/F. §-a  alapján  „az államra   sokirányú   szabályozási,  szervezési   és   ellátási feladatok  hárulnak  az  állami és a nem  állami  felsőoktatási intézmények  működési feltételeinek kialakításában.”  [35/1995. (VI.  2.)  AB határozat, ABH 1995, 163, 166.] Más határozatában pedig  kiemelte  az Alkotmánybíróság, hogy az „oktatáshoz  való jog  részeként a felsőfokú tanulmányok folytatásához  való  jog gyakorlása (…) csak úgy biztosítható, ha az állam megteremti  a felsőfokú  tanulmányok folytatásának a feltételeit.”  [51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 686.] Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/G. § (1) és (2) bekezdésébe foglaltakat egymással szoros kapcsolatban vizsgálta, továbbá  a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás  szabadságát  az  ún.  kommunikációs  alapjogok   egyik aspektusának minősítette, s mindezzel összefüggésben vezette le a  tudomány  autonómiájának kiemelt védettségét és  a  tudomány művelőinek a tudományt érintő döntési jogosultságát: „Az   Alkotmány  70/G.  §-a  a  tudományos  élet  szabadságának tiszteletben  tartása  és  támogatása  kimondásával,  és  annak deklarálásával,  hogy  tudományos igazságok  kérdésében  állást foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív jogként   fogalmazza  meg  a  tudományos  alkotás  szabadságát, továbbá  a  tudományos  ismeretek megszerzésének  –  magának  a kutatásnak   –  és  tanításának  szabadságát,   mint   az   ún. kommunikációs  alapjogok egyik aspektusát.  A  tudományos  élet szabadsága tehát magába foglalja a tudományos kutatáshoz  és  a tudományos   igazságok   és   ismeretek   terjesztéséhez   való szabadságjogot,  amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak  azt a  kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben  és  biztosítsa  a tudományos  élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát   és  pártatlanságát.   A   tudományos   élet szabadságához  fűződő jog elvileg ugyan mindenkit  megillet,  a szabadságjog  tényleges  jogosultjai azonban  csak  a  tudomány művelői.  Ebben  a kérdésben viszont, ti. a tudományos  minőség meghatározásában – a tudomány autonómiája folytán  –  ugyancsak egyedül a tudomány művelői jogosultak dönteni. Minden   tudomány  alapvető  célja  az  igazság   keresése,   a megismerés,   a   tudomány  épülése.  Az  államnak   tudományos igazságok   kérdésében   semlegesnek   kell   lennie,   viszont alkotmányos követelményként feltétlenül garantálnia kell,  hogy a  tudomány  művelői  a tudományos kutatások  és  a  tudományos ismeretek  terjesztésének szabadságjogát – alkotmányos  keretek között – gyakorolhassák. Ezért az állam a tudományos alkotás és ismeretszerzés,  továbbá a tudományos tanítás szabadságát  csak olyan   korlátozásoknak  vetheti  alá,  amely  a  kommunikációs szabadságjogok  korlátozásával szemben  támasztott  alkotmányos követelményeknek megfelel. Mivel tágabb értelemben  a  tudomány szabadsága    általánosságban   is    a    véleménynyilvánítási szabadsághoz  tartozik, az a véleménynyilvánítás  szabadságából eredő  külön  nevesített  alanyi  jogokkal  azonos  alkotmányos védelemben  részesül  az állami beavatkozások  és  korlátozások ellen. Mindannyiszor,  amikor a történelem során az állam  a  tudomány szabadságát   politikai,   ideológiai,   vallási   vagy   egyéb korlátozásnak vetette alá, az az egész társadalom  fejlődésének béklyójává vált. Történelmi tapasztalaton nyugvó igazság,  hogy a  tudomány szabadsága a haladás alapvető biztosítéka, és az az egyéni   autonómiával  is  szorosan  összefügg.  A   tudományos tételek, megállapítások és igazságok szabad keresése, továbbá a tudományos  eszmék  és nézetek szabad áramlása,  így  az  egész társadalom,  az  emberiség, fejlődésének  alapfeltétele  és  az individuum szabad kibontakozásának is egyik biztosítéka. Mivel     a    tudományos    élet    szabadsága    a     szabad véleménynyilvánításhoz   való   alkotmányos    alapjog    egyik megnyilvánulása,  az Alkotmánybíróságnak a  30/1992.  (V.  26.) AB   határozatában  tett,  a  szabad  kommunikáció  kitüntetett szerepére  vonatkozó megállapításai az Alkotmány  70/G.  §-ában biztosított  szabadságjoggal  kapcsolatban  is  irányadók  (ABH 1992,   178.).   Így   általában  a  tudomány,   a   tudományos ismeretszerzés  és  a tudományos tanítás szabadsága,  noha  nem korlátozhatatlan, de mindenképpen olyan szabadságjog,  amelynek csak   kivételes   korlátozó  rendelkezésekkel   szemben   kell engednie,  olyanokkal,  amelyek  közvetlenül  valamely  alapjog érvényesítésére és védelmére szolgálnak, vagy amelyek  valamely elvont  alkotmányos érték (pl. törvényen alapuló  titokvédelem) feltétlen  érvényesülését  hivatottak  biztosítani.”  [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182-183.]     Később     a     felsőoktatási    intézmények    önkormányzatát (autonómiáját)    az   Alkotmánybíróság   a    hatályos    Fot. rendelkezéseivel összefüggésben vizsgálta:     „Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet szabadságát, valamint a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Ezt a szabadságot valósítja meg a felsőoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája), amelyet a Fot. negyedik része fejt ki. A Fot. 64. §-a szerint a felsőoktatási intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet törvény vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe. A Fot. 65. § (1) bekezdése szerint pedig az állam a felsőoktatással kapcsolatos feladatait a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmányban és e törvényben szabályozott jogai, kötelezettségei és hatáskörei tiszteletben tartásával látja el. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a Kormány által irányított szervnek.” [40/1995. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1995, 170, 172.] Az    intézményi   autonómia   hordozóival   kapcsolatban    az Alkotmánybíróság – a hatályos Fot. (Ftv.) nyomán – kifejtette:     „Az Ftv. 32. § (1) bekezdése ugyanis nem szűkíti le a tudományos élet szabadságához fűződő jogosultságok kedvezményezetti körét az egyetemi tanárokra, ellenkezőleg; azt kifejezetten az egyetemi autonómiát megtestesítő személyi körre terjeszti ki (»A felsőoktatási intézmények az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók számára biztosítják az oktatás, a tudományos kutatás, a művészi alkotó tevékenység és a tanulás szabadságát.«). Az autonómia hordozója pedig az intézmény, az egyetem; ennek adja meg az Ftv. az önkormányzati jogokat, vele szemben merül fel az az elvárás, hogy a tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot jelentsen a tudományos kutatás szabadságának érvényesítéséhez is.” (861/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 650, 654.) 1.2.  A  felsőoktatási  intézmény autonóm működése  alkotmányos alapokon  nyugszik.  A  felsőoktatási intézmények  autonómiáját ugyanakkor az európai egyetemek Magna Chartája (a továbbiakban: Magna Charta) is biztosítja, melyre mind a hatályos Fot.,  mind az  újFot.  preambuluma hivatkozik. A Magna Charta az Alapelvek között, az 1. pontban megállapítja: „A földrajzi helyzetből  és a    történelmi    hagyományokból   fakadóan    különbözőképpen megszervezett társadalmakon belül az egyetem autonóm intézmény, amely  a  tudományos kutatásban és az oktatásban  hozza  létre, értékeli  és  adja át a kultúra értékeit. Hogy kielégíthesse  a kor  szükségleteit, kutatási és oktatási tevékenységének minden politikai,   gazdasági   és   ideológiai   hatalommal   szemben függetlennek kell lennie.” Majd  a  3.  pont  szerint: „A kutatás, az  oktatás,  a  képzés szabadsága  az  egyetemek életének alapelve; az államhatalomnak és az egyetemeknek saját illetőségükön belül biztosítaniuk kell ennek az alapvető követelménynek a tiszteletben tartását. A türelmetlenséget elutasító, a párbeszédre mindig kész egyetem a  tanárok  és diákok együttműködésének kivételezett  helye.  A tanároké,  akik  képesek ismereteik átadására  és  rendelkeznek mindazon    eszközökkel,   amelyek   tudásuk   kutatással    és innovációval való továbbfejlesztéséhez szükségesek; a  diákoké, akik   feljogosítottak,   alkalmasak   és   készek   ismereteik gyarapítására.” 1.3. A felsőoktatási intézmények autonómiáját – az Alkotmánynak megfelelően  – az újFot. 1. §-a is deklarálja. Az újFot.  1.  § (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy a „tanítás, a kutatás  és a  művészeti  élet szabadsága a felsőoktatásban a felsőoktatási intézmények autonómiáján keresztül valósul meg”. Az újFot. 1. §- ába  foglalt intézményi autonómiával kapcsolatban a  miniszteri indokolás az alábbiakat tartalmazza: „A  művelődéshez  való jog és az Alkotmány 70/G.  §-a  szerinti tanítás  és  tanulás szabadsága a tudományos és művészeti  élet külső  beavatkozástól  való  mentességének  biztosításában,   a tudományos,  művészeti  kérdéseknek  a  tudomány,   illetve   a művészeti  ág művelői vagy ezek testületei általi értékelésében nyilvánul meg. Ezt a célt szolgálja a felsőoktatási intézmények számára   biztosított  intézményi  autonómia,  a   függetlenség törvényi  szintű  garanciáinak megteremtése,  az  autonómia,  a függetlenség     céljának,    tartalmának    és    korlátjainak meghatározása. (…) Ez  az  autonómia  az  oktatás,  kutatás,  az  intézmény  belső szervezetének   kialakítása,  a   működtetés   és   gazdálkodás önállósága  területén nyer értelmet, alanyai az  intézmény,  az oktató,  a  kutató,  a  hallgató, illetve  ezek  közössége.  Az autonóm joggyakorlás egyéni vagy közösségi formája azonban  nem sértheti más jogosultak ilyen igényét.” 1.4.  A  fentiek alapján tehát az Alkotmány 70/F. §-ába foglalt művelődéshez  (oktatáshoz) való jog biztosítja a  felsőoktatási intézmények létrehozását és működését, az Alkotmány  70/G.  §-a pedig   a   tudományos   és  művészeti  élet   szabadságát,   a tanszabadságot   és  a  tanítás  szabadságát   garantálja.   Az Alkotmánybíróság   rámutatott  továbbá   arra,   hogy   „tágabb értelemben   a   tudomány  szabadsága  általánosságban   is   a véleménynyilvánítási    szabadsághoz    tartozik”.    [34/1994. (VI.   24.)   AB   határozat,   ABH   1994,   177,   182.]    A véleménynyilvánítás szabadságából eredően a tudomány szabadsága a  tudományos  tevékenység  védelmét biztosítja.  A  tudományos tevékenység  nem  másoktól  elzárt,  egyéni,  hanem   kollektív tevékenység, mely a tudomány művelőinek a független  tudományos műhelyek  keretében folytatott párbeszédén és vitáin alapul.  A tudományos  tevékenység  szabadságához  tehát  nem  elegendő  a tudomány  művelői számára egyéni jogokat biztosítani,  valamint az   állami  beavatkozások  és  korlátozások  elleni   védelmet garantálni.  Az  Alkotmány ugyanis nemcsak tartózkodást,  hanem pozitív  cselekvést is megkövetel az államtól. [V.ö.:  22/1999. (VI.  30.) AB határozat, ABH 1992, 176, 194.] Ezért az államnak olyan,  törvényben  szabályozott megoldásokat  kell  nyújtania, amelyek  megfelelően  biztosítják a külső  befolyástól  mentes, szabad,     professzionalizálódott    tudományos    tevékenység folytatását.   Ennek  intézményi  kereteit  az  állam   köteles megteremteni. Az    Alkotmánybíróság   megállapította,   hogy   az    államot intézményvédelmi  kötelesség  terheli.  Az  állam  az  objektív intézményvédelmi  kötelességéből eredően „úgy  alakítja  ki  az egyes  alapjogok  megvalósításához  szükséges  jogszabályi   és szervezeti   feltételeket,  hogy  mind   a   többi   alapjoggal kapcsolatos,  mind  pedig  egyéb  alkotmányos  feladataira   is tekintettel   legyen;   az  egyes  jogoknak   az   egész   rend szempontjából  legkedvezőbb érvényesülését  teszi  lehetővé,  s mindezzel  az alapjogok összhangját is előmozdítja.”  [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302-303.] A hivatkozott alapjogokkal összefüggésben az állam köteles gondoskodni  olyan intézményekről,  illetve  megfelelő  szervezeti   szabályokról, amelyek  a tudományos, oktatási és kutatási tevékenység  szabad folytatását   garantálják.  A  szabad  tudományos   tevékenység lényegét  a  tudományos  értékrend  külső  befolyástól   mentes érvényesülése    jelenti.   A   tudományos    minőség    szabad meghatározása  érdekében biztosítani kell  a  tudomány  művelői önálló  döntési  jogát  és függetlenségét,  vagyis  a  tudomány autonómiáját.  A  tudomány  autonómiája  önkormányzati  jogokon keresztül  valósul  meg,  melyeket  az  állam  intézményvédelmi kötelessége  alapján létrehozandó felsőoktatási  intézményeknek kell   biztosítani.   A   tudományos,  oktatási   és   kutatási tevékenység  szabad művelésének ezért alapvető  biztosítéka  az önkormányzatisággal,   autonómiával  rendelkező   felsőoktatási intézmények    megteremtése.   Ez   az,    amit    az    eddigi alkotmánybírósági  gyakorlat mellett  a  hatályos  Fot.  és  az újFot. által hivatkozott Magna Charta, valamint az újFot. 1. §- a  és az ahhoz fűzött miniszteri indokolás is elismer, garantál és támogat. A  felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény  a kormánytól,  az  államigazgatástól  önálló  és  független.   Az önállóság  és  függetlenség  nemcsak  a  szűk  értelemben  vett tudományos,  oktatási és kutatási tevékenységre  terjed  ki.  A tudomány  autonómiájának biztosítása érdekében a  felsőoktatási intézményt   szervezetalakítási,   működési   és   gazdálkodási önállóság is megilleti. Az  intézményi  autonómia  alapján  garantált  a  felsőoktatási intézmény szervezeti önállósága és önigazgatáshoz való joga. Az önálló,  vagyis  autonóm működés úgy biztosítható,  ha  törvény rögzíti   a  felsőoktatási  intézményekre  vonatkozó   alapvető szabályokat,  s  az Országgyűlés határozza meg a  felsőoktatási intézmények  létét  és  működését  érintő  alapvető  döntéseket (létrehozás,  megszüntetés,  felsőoktatási  intézetek  központi költségvetési   támogatása,  stb).  Az   országgyűlési   döntés keretében   pedig  a  felsőoktatási  intézmény  belső   életét, szervezetét   és  működését  a  saját  maga  által   elfogadott intézményi  szabályzat  állapítja meg.  Ezekről  a  kérdésekről tehát  az Országgyűlésen és a felsőoktatási intézményeken kívül más szervek és szervezetek nem dönthetnek. A  felsőoktatási  intézmény, mint minden  autonómiával,  vagyis önkormányzatisággal     rendelkező    intézmény,     választott képviseleti  szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen. Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása, s  ezek  a  szervek  gyakorolhatják a felsőoktatási  intézményt megillető  önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási  autonómia hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, a  tudományos  kutatók  és  a  hallgatók  közössége.  Ezért  az oktatók,  tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe az  oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül  külső szakembereket,  az alapító, a fenntartó szervezet  képviselőjét is   be   lehet  vonni,  de  csak  a  felsőoktatási   intézmény autonómiájának biztosítása mellett. A  felsőoktatási intézmény önkormányzatát fel kell hatalmazni a saját  működésére  vonatkozó norma- és szabályalkotáshoz  való, valamint  egyedi  döntéshozatali joggal. Az  intézmény  szervei által   hozott,  jogokat  és  kötelezettségeket  érintő  egyedi döntések  esetén  azonban  az  érintettek  jogorvoslathoz  való jogát,  beleértve  a  független bírósághoz  fordulás  jogát  is garantálni kell. Az állam nemcsak mint fenntartó lép kapcsolatba a felsőoktatási intézményekkel, s támogatja azok működését. Az állam  ellenőrzi is  a  felsőoktatási intézmény törvényes működését, mégpedig  a miniszter  által  gyakorolt  törvényességi  felügyeleti   jogon keresztül.   Természetesen  különbség   van   a   felsőoktatási intézményeket  érintő jogalkotási, a törvényességi  felügyeleti és az újFot. által intézményesített fenntartói jogkörök között. Az   autonóm   felsőoktatási  intézmények   mindazonáltal   nem kerülhetnek  alárendelt helyzetbe. A felsőoktatási  intézmények függetlenségének védelme érdekében – a jelenleg  hatályos  Fot. 65.  §  (2)  bekezdése  szerint – a  felsőoktatási  intézmények önkormányzatát  sértő  jogszabályok  és  egyedi   döntések   az Alkotmánybíróság  előtt  megtámadhatók. Az  Alkotmánybírósághoz fordulást azonban az újFot. már nem teszi lehetővé. Az   intézményi   autonómiához  hozzátartozik  a   gazdálkodási autonómia is. Ennek megfelelően a felsőoktatási intézmény  –  a törvény    keretei   között   –   megállapíthatja    a    saját költségvetését,    illetve    a    pénzeszközeivel     önállóan gazdálkodhat.  A  szabad  tudományos,  oktatási   és   kutatási tevékenység folytatásának biztosítéka a felsőoktatási intézmény állami  támogatása. A felsőoktatási intézmény autonóm működését nem  veszélyeztetve a jogalkotó jogosult az  állami  támogatást úgy meghatározni, hogy a felsőoktatási eszközök elosztásánál  a tudomány   szempontjainak   megfelelő   teljesítménykritériumok érvényesüljenek.  Az  értékelési  kritériumok  meghatározásánál semmiképpen  sem szabad pusztán piaci hasznossági és  politikai célszerűségi szempontokat figyelembe venni. 1.5.  Az  Alkotmánybíróságnak  az  autonómia,  az  autonómiával rendelkező  szervek védelmében Alkotmányból  származó  feladata van  (pl.:  az  önkormányzatokat, felsőoktatási  intézményeket, szakmai  kamarákat illetően). Az Alkotmánybíróság az autonómia, illetve   az  önkormányzati  jogok  korlátozásának  alkotmányos terjedelmét   a  helyi  önkormányzatok  kapcsán  korábban   már vizsgálta.  Bár  a helyi önkormányzatok, mint  területi  alapon létrehozott autonóm szervezetek és a felsőoktatási intézmények, mint  autonóm  közintézetek között számos eltérés  van,  de  az autonómiával (önkormányzatisággal) összefüggő megállapítások  a felsőoktatási intézmények vonatkozásában is alkalmazhatók. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az autonómia „elsősorban a Kormánnyal  és  az  államigazgatás  szerveivel  szemben   nyújt alkotmányos   garanciát   az   önkormányzatok   számára”.    Az Alkotmánybíróság  szerint  az  önkormányzat  „a  törvényhozóval szemben     is    alkotmányos    védelemben    részesíti     az önkormányzatoknak  azt  a  jogát, hogy  autonóm  módon,  önálló felelősséggel  alakítsák szervezetüket és  működésük  rendjét”. Továbbá:  „a törvényi szabályozás önálló mozgásteret kell  hogy biztosítson  az  önkormányzat számára ahhoz,  hogy  működésének feltételeit,  sajátos feladatait figyelembe véve  dönthessen  a feladatai  ellátásához  szükséges és  arra  alkalmas  szervezet létrehozásáról”.    Megállapította    azt    is,     hogy     a „szervezetalakítási   autonómia   nem   egyetlen    jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg, hanem szervezeti kérdésekben  való döntési   jogosultságok,  szervezeti  hatáskörök  összességének gyakorlását  jelenti. Az egyes hatáskörök törvényi  korlátozása nem  eredményezi  az  (…)  önkormányzati  jog  alkotmányellenes korlátozását mindaddig, amíg a (…) hatáskörök elegendőek ahhoz, hogy  önálló  felelősséggel döntsön az  ellátandó  feladataihoz igazodó szervezet létrehozásáról. Nem  tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely az  önkormányzatok szervezetét olyan módon szabályozza, hogy az a  szervezetalakításhoz való jog lényeges tartalmát korlátozza, az   önkormányzati   jog   tartalmának  kiüresedéséhez,   annak tényleges  elvonásához vezet, kizárja azt, hogy az önkormányzat önálló    felelősséggel   döntsön   a    saját    szervezetének kérdéseiben.” [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 28- 29.] 1.6.  A tudományos és művészeti élet szabadsága, a tanszabadság és a tanítás szabadsága érvényesülésének alapvető biztosítéka a felsőoktatási intézmény autonómiája. Az autonómia védelme tehát az  Alkotmány  70/F. és 70/G. §-ából ered. Ennek megfelelően  a felsőoktatási  intézmény autonóm működését az  Alkotmánybíróság alkotmányos  értékként ismerte el, védelmét az Alkotmánybíróság eddigi határozatai is megalapozzák. Az  Alkotmány  által  biztosított és az Alkotmánybíróság  által védett  autonómia  azonban nem zárja  ki  az  autonóm  jogkörök megengedett  törvényi korlátozását. A korlátozásnál  figyelembe kell    venni    az   Alkotmányban   és   az   Alkotmánybíróság határozataiban  foglaltakat. Törvény a felsőoktatási  intézmény gazdasági  hatékonyságát és szervezeti  ésszerűségét  ösztönző, korlátozó szabályokat is megállapíthat [pl.: a hatályos Fot. is tartalmaz ilyen szabályozást (10/C. §)]. Nem alkotmányellenes a felsőoktatási intézmények tudományos, oktatási tevékenységeinek gazdaságossági és szervezeti racionalizálási szempontok alapján való  ellenőrzése,  gazdaságossági  követelmények  előírása   a fenntartó  részéről,  a  költségvetési eszközök  és  juttatások teljesítményhez   kötött  biztosítása.   Nem   alkotmányellenes továbbá  az  intézmény  működéséhez,  tudományos,  kutatási  és oktatási  feladatainak ellátásához szükséges  alapot  meghaladó költségvetési  támogatások  – előre pontosan  meghatározott,  a tudomány  szempontjainak  megfelelő  –  teljesítménykritériumok szerinti elosztása sem. 2.   A  köztársasági  elnök  indítványában  az  újFot.  25.   § (1)    bekezdése   és   25.   §   (2)   bekezdés   fg)   pontja alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát kezdeményezte.  Ez a   két  rendelkezés  az  irányító  testület  döntési  jogkörét szabályozza. 2.1.   Az  újFot.  23.  §  (1)  bekezdése  szerint  az   állami fenntartású felsőoktatási intézményben irányító testületet kell létrehozni,  mely a 20. § (1) bekezdése szerint a felsőoktatási intézmény   stratégiai  döntést  hozó,  s  annak  végrehajtását ellenőrző  szerve.  Az  újFot. 23. § (2) bekezdése  szerint  az irányító  testület a felvehető hallgatói létszámnak megfelelően hét  vagy  kilenc tagból áll. Az újFot. 23. § (3)-(4) bekezdése írja  elő,  hogy  az irányító testületben a  szenátus,  vagy  a szenátus egyetértésével a hallgatói önkormányzat által delegált tagok  a  rektorral  együtt  többségben  legyenek  az  oktatási miniszter által delegált tagokkal szemben. Az  újFot. 23. § (6) bekezdés f) pontja szerint ugyanakkor  nem lehet  az  irányító testületnek tagja – a rektor kivételével  – az,  aki  az  adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási, hallgatói  jogviszonyban áll. A 23. § (5) bekezdése  továbbá  a rektor  kivételével nem követel meg tudományos  fokozatot  vagy oktatói tapasztalatot az irányító testület tagjaitól, és még  a felsőoktatási   intézmény   oktatási,   tudományos    kutatási, művészeti  tevékenységének megfelelő  felsőfokú  végzettség  is csak   összesen  három  tagnál  feltétel.  Az  újFot.   23.   § (9)  bekezdése szerint az irányító testület tagjait az oktatási miniszter  kéri,  illetve menti fel,  a  tagokkal  az  oktatási miniszter  köt  megállapodást, s a  tiszteletdíj  fedezetét  az Oktatási Minisztérium biztosítja. Az  újFot. a felsőoktatási intézmény felépítését tehát teljesen átalakítja.  A  felsőoktatási intézmények vezetésében  domináns irányító testület – a rektor kivételével – részben a miniszter, részben  a szenátus által delegált külső személyekből  áll.  Az újFot.     23.    §    (6)    bekezdésébe    foglalt    szigorú összeférhetetlenségi  szabályok  következtében   a   miniszter, illetve  a  szenátus  által  delegált  tagok  nem  lehetnek   a felsőoktatási intézmény oktatói, valamint tudományos kutatói és hallgatói. Az irányító testület ezért a rektor kivételével  nem a  felsőoktatási  intézménnyel jogviszonyban  lévő  oktatókból, kutatókból  és hallgatókból, vagyis a tanszabadság hordozóiból, illetve az általuk meghívott külső szakemberekből, hanem  tőlük idegen  személyekből tevődik össze. Az irányító testület tagjai többségével  szemben  nem előírás, hogy  egyáltalán  valamilyen felsőfokú  végzettséggel rendelkezzenek. A  tagok  továbbá  nem főállásban   látják   el   ezt  a   megbízatást,   vagyis   más munkaviszonnyal is rendelkezhetnek. Az irányító testület  tehát lényegileg   a  felsőoktatási  intézménytől  független,   külső döntéshozó szervezet. Az   újFot.  alapján  a  hét/kilenc  tagú  irányító  testületbe két/három  főt delegál a miniszter. A miniszter által  delegált tagokkal  szemben – tagonként külön-külön – a szenátus,  tagjai legalább  kétharmadának egyhangú szavazatával egyszer  kifogást emelhet.  Az  írásban  indokolt kifogást követően  a  miniszter által  delegált  másik személlyel szemben a  szenátus  már  nem élhet  a  kifogásolás jogával. Az irányító  testületbe  küldött két/három  miniszteri delegálttal, valamint a négy/öt szenátusi delegálttal  az oktatási miniszter köt megállapodást.  Ennek  a megállapodásnak  a  jogi  formája,  kerete,  tartalma  teljesen tisztázatlan. Az irányító testületi tagokkal szemben  fennálló, az    újFot.   23.   §   (6)   bekezdésébe   foglalt    szigorú összeférhetetlenségi  szabályok miatt  a  megállapodást  szinte csak  a polgári jog szabályai szerinti megbízási formában lehet megkötni.  Amennyiben pedig a megállapodás  megbízási  formában jön  létre,  akkor  a  megbízó miniszter az  irányító  testület tagjai  számára,  mint megbízottak számára  akár  utasítást  is adhat.  Ezen  túlmenően az Oktatási Minisztérium biztosítja  az irányító  testület  tagjai tiszteletdíjának fedezetét,  s  ezen keresztül  a  tagok  működését  befolyásolhatja.  Az   irányító testület   tagjai   közül  továbbá  a  rektor   megbízását   és felmentését   a  fenntartó  (állami  felsőoktatási  intézmények esetében az oktatási miniszter) kezdeményezi, s ő gyakorolja  a rektor  felett a munkáltatói jogokat (e tekintetben az irányító testület  és a szenátus csak javaslattevő funkciót lát  el).  A munkáltatói  jogok gyakorlása alá-fölérendeltségi viszonyt  hoz létre a rektor és a fenntartó (oktatási miniszter) között. Az   irányító  testület  helyzetét  és  összetételét   tekintve nyilvánvalóan   nem  a  felsőoktatási  intézmény  önkormányzati szerve.   A  felsőoktatási  intézményektől  ily  módon   idegen irányító  testületet  nem lehet felhatalmazni  a  felsőoktatási intézmény   autonómiájával  védett,  az  intézményi   autonómia hordozói   számára   biztosított  önkormányzati   jogosultságok gyakorlására, mert ez az autonómia elvonását jelentené. 2.2.  Az újFot. értelmében ugyanakkor az irányító testület dönt a   felsőoktatási  intézmény  önkormányzati  jogkörébe  tartozó jelentősebb kérdésekben. 2.2.1.  Az  újFot.  25.  § (1) bekezdése  szerint  az  irányító testület  az  intézményfejlesztési terv részeként  elfogadja  a kutatási-fejlesztési-innovációs  stratégiát.  Az  újFot.  5.  § (3)   bekezdése   szerint   a   kutatási-fejlesztési-innovációs stratégiában kell tervezni a kutatási programokat, a  pályázati eljárási rendet, tudományos rendezvényeket, hazai és nemzetközi tudományos  együttműködés fejlesztésével kapcsolatos teendőket, a   tudományos   művek   kiadásának,  a  kutatási   tevékenység folytatásának  támogatási feltételeit, a tudományos  eredmények hasznosításának   módját.  Az  újFot.  27.  §   (1)   bekezdése értelmében továbbá a szenátus az irányító testület által hozott stratégiai döntések figyelembevételével határozza meg a képzési és    a    kutatási   feladatokat,   illetve   ellenőrzi   azok végrehajtását. Ezek figyelembevételével megállapítható, hogy az irányító  testület a kutatási-fejlesztési-innovációs  stratégia elfogadásán  keresztül jelentősen meghatározza a  felsőoktatási intézményben folytatott képzési és kutatási tevékenységet. Az  irányító  testületnek a képzési és  kutatási  tevékenységet érintő döntési jogkörét nem korlátozza az sem, hogy a kutatási- fejlesztési-innovációs stratégia kialakítását az  újFot.  5.  § (4)  bekezdése alapján tudományos tanács irányítja, amelyben  a főiskolai,  egyetemi tanárok, a főiskolai,  egyetemi  docensek, továbbá a tudományos fokozattal rendelkező kutatók és a doktori képzésben  részt  vevő  hallgatók  (doktoranduszok)  képviselői vesznek  részt. A tudományos tanács jogköre ugyanis  a  törvény megfogalmazása szerint pusztán előkészítő jellegű,  vagyis  nem csökkenti az irányító testület érdemi döntési jogosultságát. 2.2.2.  Az  irányító  testület az újFot.  25.  §  (2)  bekezdés fg)  pontja  alapján  jogosult még  arra  is,  hogy  döntsön  a felsőoktatási  intézmény „gazdaságtalan tevékenységének  és  az ahhoz    kapcsolódó   szervezetének,   szervezeti    egységének átalakításáról,  megszüntetéséről”.  Az  újFot.   az   irányító testületet tehát feljogosítja arra, hogy a tudományos, kutatási tevékenységet, s vele együtt az azt végző szervezeti egységet – pontosan meg nem határozott – gazdaságossági szempontok alapján átalakítsa, megszüntesse. Így az irányító testület az  oktatási és  tudományos  szervezeti egységeket akár a saját  maga  által meghatározott  szempontok  szerint  is  átalakíthatja,  illetve megszüntetheti.   Ezzel   az   irányító   testület   alapjaiban meghatározhatja és szinte teljes egészében a saját  maga  által megállapított  közvetlen  piaci  érdekeknek  rendelheti  alá  a tudományos, az oktatási és a kutatási tevékenységet,  melyek  a felsőoktatási intézmény alaptevékenységei. 2.2.3.  Az irányító testületnek az újFot. szerinti létrehozása, jogköre  és  összetétele  eleve ellentétes  a  tudományos  élet szabadságával. Az  újFot.  25.  §  (1)  bekezdése és 25.  §  (2)  bekezdésének fg)  pontja az irányító testületet a felsőoktatási intézményben folytatott,  a  felsőoktatási intézmény  autonómiájával  védett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységet érintő, alapvető döntések  meghozatalára (pl.: az intézmény fejlesztési tervének az  elfogadása,  szervezeti tagozódásának  a  megállapítása,  a költségvetés  és  az  annak teljesítésére  vonatkozó  beszámoló elfogadása,   a   rektor  megbízására  vonatkozó  előterjesztés megtétele,  stb.)  hatalmazza fel. Tekintettel  arra,  hogy  az irányító  testület  a  felsőoktatási  intézménytől  idegen,   a miniszter  által  irányított  szervezet,  ezért  az  intézményi autonómia  körébe  tartozó, a fentiekben  ismertetett  döntések meghozatalára nem jogosult. A  gazdaságos  működésre  törekvés, a  felsőoktatási  intézmény teljesítményelvű  értékelése önmagában nem alkotmányellenes.  A felsőoktatási   intézménytől   idegen   szervezet   azonban   a teljesítmény   értékelésén  keresztül  az  alapjogokból   eredő feladatot    ellátó   felsőoktatási   intézmény   önkormányzati jogköreit   nem   gyakorolhatja.   A   teljesítményértékelésnél egyébként   sem  szabad  pusztán  hasznossági  és  célszerűségi szempontokat,  bizonytalan és meg nem  ismerhető  kritériumokat figyelembe   venni,   mert   ez   a   felsőoktatási   autonómia kiüresítését jelenti. Az   Alkotmánybíróság  hivatkozott  861/B/1996.  AB  határozata szerint  a  felsőoktatási  intézmény autonómiáját  megtestesítő személyi  kör: az oktatók, a tudományos kutatók és a  hallgatók közössége. (ABH 1998, 650, 654.) Kizárólag az autonómia alanyai gyakorolhatják    az    intézményi    autonómiából     származó önkormányzati   jogokat.  A  felsőoktatási  intézmény   autonóm döntési  jogkörébe tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem  minősülnek  irányított szervnek. [40/1995.  (VI.  15.)  AB határozat,  ABH  1995,  170,  172.]  Mindezekre  figyelemmel  a felsőoktatási intézmény önkormányzati jogainak az újFot. 25.  § (1)  bekezdése  és  25. § (2) bekezdésének fg)  pontja  alapján történő elvonása az Alkotmány 70/G. §-ába foglalt, a tudományos élet   szabadsága,  a  tanszabadság  és  a  tanítás  szabadsága érvényesülésének sérelmét eredményezi.     3. A köztársasági elnök indítványában továbbá az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát kezdeményezte. Az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja alapján a Kormány rendelete határozza meg „az egyes tudományterületekhez tartozó tudományágakat, amelyeken a doktori képzés folyhat”, illetve „a tudományterületeket, tudományágakat”.     A  tudományterületek, tudományágak meghatározása, illetve annak rögzítése,  hogy mely tudományágakon folyhat doktori  képzés  a tudományos  élet  művelését, az oktatási, kutatási  tevékenység folytatását,  ezek  támogatását, a tudomány  leendő  művelőinek utánpótlását   alapvetően  és  hosszú  távon  befolyásolja.   A tudományos   minőségnek  ez  a  meghatározása   az   intézményi autonómia  folytán  a  tudomány művelőinek  a  joga.  [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.] A  tudományterületek és a tudományágak rendeleti  szabályozása, illetve  azoknak  a  tudományágaknak a  Kormány  által  történő meghatározása, hogy melyeken folyhat doktori képzés,  önmagában nem  biztosítja  az  autonómia alanyainak a  döntési  jogát  az intézményi autonómiával védett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységet   érintően.  A  Kormány  tehát  a   felsőoktatási autonómia  alanyaitól  függetlenül, szabadon  dönthet  abban  a kérdésben,  hogy mi minősül tudományterületnek,  tudományágnak, illetve olyan tudományágnak, amelyen doktori képzés folyhat  és doktori   fokozatot   lehet   szerezni,   valamint   tudományos pályázatokat  lehet  beadni. A rendeleti  szintű  szabályozásra adott   felhatalmazás  –  a  tudományos  élet  szereplőinek   a döntéshozatalban  való megfelelő részvétele  nélkül  –  akár  a tudománytól   idegen  szempontok  szerinti   meghatározást   is lehetővé teszi, mely a tudományos fokozatszerzés szabadságát és a tudományágak professzionalizációját veszélyezteti. Megállapítható,  hogy bár a rendeletalkotásnál a  Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság az újFot. 109. § (2) bekezdése, illetve a   Felsőoktatási   Tudományos  Tanács   az   újFot.   112.   § (5)  bekezdése szerint véleményezési joggal rendelkezik,  ez  a Kormány  döntési  szabadságát lényegében nem  befolyásolja.  Az intézményi  autonómia körébe tartozó kérdésekről  az  autonómia alanyai   tehát   csak   véleményt  nyilváníthatnak,   érdemben ugyanakkor nem határozhatnak. A tudományterületek, tudományágak normatív    módon   történő   meghatározása    önmagában    nem kifogásolható.  A  felsőoktatási autonómiát érintő  szabályozás tartalmának  meghatározásában  biztosítani  kell   azonban   az autonómia alanyai érdemi részvételét. Tekintettel  arra,  hogy  az  intézményi  autonómiával   védett tevékenységeket   érintő  érdemi  döntések  meghozatalában   az intézményi   autonómia   alanyainak   érdemi   részvétele   nem biztosított,   ezért   a  felsőoktatási   autonómiával   védett tudományos minőséget érintő rendeleti szabályozás az  autonómia elvonásához vezethet. Az   Alkotmánybíróság  40/1995.  (VI.  15.)  AB   határozatában rámutatott  arra,  hogy  „a  felsőoktatási  intézmény   autonóm döntésére  tartozó  ügyekben az egyetemek és  a  főiskolák  nem minősülnek  a  Kormány által irányított szervnek”.  (ABH  1995, 170, 172.) Az önkormányzati jogkörök gyakorlásából az autonómia alanyainak  a  kizárása az autonómia sérelmét jelenti,  s  ezen keresztül   az  Alkotmány  70/G.  §  (1)  bekezdésébe   foglalt tudományos  és művészeti élet szabadsága, a tanszabadság  és  a tanítás szabadsága jelentős korlátozásához vezet. Sérti továbbá az  Alkotmány  70/G. § (2) bekezdését, mely szerint  tudományos igazságok  kérdésében  dönteni,  kutatások  tudományos  értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.     4. A köztársasági elnök indítványában az újFot. 115. § (3) és (8) bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát is kezdeményezte.         Az újFot. 115. §-a határozza meg a fenntartói irányítás tartalmát. Az állami felsőoktatási intézmények tekintetében az újFot. 7. § (4) bekezdése és 104. § (6) bekezdése alapján – a törvény eltérő rendelkezése hiányában – az oktatási miniszter látja el a fenntartói irányításból eredő feladatokat.     4.1.  Az  újFot.  115. § (3) bekezdése értelmében  a  fenntartó (állami  felsőoktatási  intézményeknél az  oktatási  miniszter, mint   a   fenntartói  jogkörökből  eredő  feladatok  ellátója) intézkedési   terv  készítésére  hívhatja   fel   az   irányító testületet,  illetve a rektort, ha a 37. § (4) bekezdés  a)  és c) pontjában meghatározott intézkedéseknek van helye. Az újFot. 115. § (3) bekezdése kifejezetten hivatkozik a 37.  § (4)  bekezdésében foglaltakra, így az utóbbit az újFot. 115.  § (3)  bekezdésével kapcsolatos államfői indítvány is  érintette. Az  újFot.  115.  § (3) bekezdése szerinti fenntartói  jogkörök gyakorlására  csak  a  37. § (4) bekezdése  szerinti  esetekben kerülhet  sor.  Az  újFot. 115. § (3) bekezdése  tehát  nem  is értelmezhető  a 37. § (4) bekezdése nélkül. Ezen  túlmenően  az újFot. 37. § (4) bekezdése az a)-e) pontok szerinti esetekben – a  115.  §  (3) bekezdéséhez hasonlóan – a fenntartót (oktatási miniszter) a felsőoktatási intézmény megszüntetésére hatalmazza fel.  A  fenntartói  jogkörök azonos  és  egymással  összefüggő szabályozása miatt az újFot. 115. § (3) bekezdése vizsgálatánál az ugyanezen rendelkezésben hivatkozott 37. § (4) bekezdése sem hagyható   figyelmen  kívül.  Az  Alkotmánybíróság   ezért   az indítvány  értelmében  az újFot. 115. § (3)  bekezdését  együtt vizsgálta az abban hivatkozott 37. § (4) bekezdésével; a 37.  § más rendelkezésével azonban nem foglalkozott. Az  újFot.  37.  §  (4)  bekezdés a) és  c)  pontja  szerint  a felsőoktatási intézmény megszüntetésének indoka, ha a felvételi eljárás három egymást követő évben sikertelen volt (a hallgatói létszám  nem  éri  el a felvehető maximális  hallgatói  létszám hetven százalékát), illetve a felsőoktatási intézmény figyelmen kívül    hagyta    az   ésszerű   és   takarékos    gazdálkodás követelményeit,  és  emiatt a költségvetését  túllépte,  hatvan napon  túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési iven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát. Amennyiben  az  újFot. 115. § (3) bekezdése  által  hivatkozott 37. § (4) bekezdés a) és c) pontja szerinti esetekben készített intézkedési  tervet  a  fenntartó (oktatási  miniszter)  mégsem fogadja  el,  úgy  az  állami felsőoktatási  intézmény  további működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről dönthet. Az  újFot.  115. § (3) bekezdése – egyebek mellett –  a  37.  § (4)  bekezdés  c)  pontjában  szereplő  „ésszerű  és  takarékos gazdálkodás” követelményére hivatkozik. Az ésszerű és takarékos gazdálkodás   követelményének   érvényesítése   önmagában   nem alkotmányellenes.  Alkotmányos  követelmény  azonban,  hogy  az ésszerű és takarékos gazdálkodás követelményeit normatív módon, előzetesen  megállapított,  nyilvános,  pontos  és  stabil,   a tudomány   szempontjainak   megfelelő   teljesítménykritériumok formájában határozzák meg, s a felsőoktatási intézmény működési alapját  a  követelmények  teljesítése  szerinti  támogatás  ne veszélyeztesse.  A  37.  § (4) bekezdés c)  pontjában  szereplő „ésszerű   és  takarékos  gazdálkodás”  tartalma  gyakorlatilag meghatározhatatlan.  A 37. § (4) bekezdése szerinti  feltételek teljesítésének  megítélése  lényegében  a  fenntartó  (oktatási miniszter), mint döntéshozó saját mérlegelésétől függ. A 115. § (3)  bekezdése  alapján készítendő fenntartói intézkedési  terv jogi   jellege   és  tartalma  szintén  teljesen  tisztázatlan. Ráadásul  a  fenntartó  arról  is  a  saját  belátása   szerint határozhat, hogy az elkészített intézkedési tervet elfogadja-e. Ellenkező  esetben  dönt  a  felsőoktatási  intézmény   további működtetéséről,  átszervezéséről,  megszüntetéséről.   Mindezek alapján   a   felsőoktatási  intézmény   további   működtetése, átszervezése,  megszüntetése a pontos  feltételek  hiányában  a fenntartó   (állami  felsőoktatási  intézmények   esetében   az oktatási miniszter) diszkrécionális jogkörébe tartozik. 4.2.  Az  újFot. 115. § (8) bekezdése arra is felhatalmazza  az oktatási   minisztert  (mint  fenntartót),  hogy   a   normatív költségvetési támogatás folyósítását felfüggessze, ha az állami felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt –  nem alakították meg az irányító testületet. Az  újFot. 23. § (4) bekezdése alapján lehetőség van arra, hogy a szenátus – a törvényben meghatározottak szerint – az oktatási miniszternek az irányító testületbe delegált tagjaival  szemben kifogást  tegyen.  Akivel szemben a szenátus  írásban  indokolt kifogást tett, az nem lehet az irányító testület tagja. Helyére azonban  az  oktatási miniszter másik személyt delegál,  akivel szemben  a  szenátus  nem  élhet  a  kifogásolás  jogával.  Nem tisztázott,  hogy az újFot. 115. § (8) bekezdése alapján  akkor is  mulasztás  terheli-e  a  szenátust,  ha  az  újFot.  23.  § (4)  bekezdése  alapján  az  irányító  testületbe  az  oktatási miniszter  által  delegált tagokkal szemben kifogással  élt,  s ezért  nem  tudták azonnal megalakítani az irányító testületet. Ebben   az  esetben  a  felsőoktatási  intézmények  a  normatív költségvetési  támogatás folyósításának felfüggesztésével  való fenyegetettség  miatt rákényszerülhetnek az oktatási  miniszter (mint  fenntartó) által az irányító testületbe  delegált  tagok feltétel  nélküli elfogadására. Az újFot. 115. § (8)  bekezdése tehát   kiszolgáltatott   helyzetbe   hozza   a   felsőoktatási intézményt a fenntartóval (oktatási miniszter) szemben, mert  a normatív   költségvetési  támogatás  felfüggesztésére  irányuló döntése  a felsőoktatási intézmény ellehetetlenülését  vonhatja maga után. Bizonytalan továbbá, hogy a szenátust terheli-e a mulasztás, ha a  szenátusi  delegáltak körében az újFot. 23. § (4)  bekezdése szerint  a hallgatói önkormányzat nem tesz javaslatot,  vagy  a szenátus  és  a  hallgatói önkormányzat nem jut megegyezésre  a hallgatói   delegált   személyében.   A   hallgatói    delegált tekintetében  tehát  a  szenátust esetleg  akkor  is  mulasztás terheli,   ha   ennek   megszüntetése  érdekében   a   szenátus tehetetlen.  A  ténylegesen a szenátusnak fel  nem  róható,  de formálisan a szenátust terhelő mulasztás eredményeként pedig  a fenntartó   (oktatási  miniszter)  szintén  felfüggesztheti   a felsőoktatási   intézménynek  nyújtott  normatív  költségvetési támogatás folyósítását. 4.3.   A  fenntartónak  (oktatási  miniszter)  a  felsőoktatási intézmény működtetését, átszervezését, megszüntetését, valamint a  felsőoktatási  intézménynek nyújtott normatív  költségvetési támogatás   felfüggesztését  érintő   diszkrecionális   döntési jogköre   következtében  a  felsőoktatási   intézmények   léte, működése,  szervezete és gazdálkodása a fenntartótól  (oktatási miniszter) függ. A felsőoktatási intézményre vonatkozó  döntési jogkörök  ilyen mértékű centralizálása és koncentrációja,  s  a fenntartóhoz  (oktatási miniszter) telepítése  a  felsőoktatási intézmények autonómiájának elvonását jelenti. A  felsőoktatási  intézmények léte az Alkotmány  70/F.  §-ából, szervezeti,  működési  gazdálkodási  önállósága  az  intézményi autonómiából,  az Alkotmány 70/G. §-ából eredő követelmény.  Az Alkotmány  70/F. és 70/G. §-a garantálja tehát a  felsőoktatási intézmények  autonóm  működését. Ezzel szemben  a  fenntartónak (oktatási  miniszter)  az újFot. 37. § (4)  bekezdése,  illetve 115.  § (3) bekezdése, valamint a 115. § (8) bekezdése szerinti szinte  korlátlan  döntési  jogköre a  felsőoktatási  intézmény megszüntetésére,   az   intézményi  autonómia   elvonására   ad lehetőséget,  mely önmagában ellentétes az Alkotmány  70/F.  és 70/G.  §-ával.  A  vizsgált  rendelkezések  alapján  továbbá  a fenntartó  (oktatási  miniszter)  a  felsőoktatási  intézmények létét,   működését  és  szervezetét  érintően   diszkrecionális jogkört  gyakorol. A felsőoktatási intézmények  a  fenntartóval (oktatási   miniszter)   szemben  kiszolgáltatott,   alárendelt helyzetbe  kerülnek.  Ez  a felsőoktatási  intézmények  autonóm működése  helyett  a  felsőoktatási  intézmények  működési   és létbizonytalanságát  hozza létre. Mindezek  alapján  az  újFot. 115.   §  (3)  bekezdése,  s  az  általa  hivatkozott   37.   § (4) bekezdése, valamint a 115. § (8) bekezdése szerinti döntési jogkörök    a    fentiekben   megjelölt   alapjogok    sérelmét eredményezik. A   felsőoktatási   autonómia  alapján  követelmény,   hogy   a felsőoktatási intézmények önállósága és függetlensége érdekében kizárólag   törvény,  illetve  az  Országgyűlés  határozzon   a felsőoktatási  intézmények létét (létesítését,  megszüntetését) érintő   kérdésekben.   Az   intézményi   autonómiából    eredő követelmény továbbá, hogy az önkormányzati jogköröket  csak  az intézményi autonómia alanyai gyakorolhassák. Az újFot.  115.  § (3)  bekezdése, a 37. § hivatkozott (4) bekezdése, valamint  az újFot.  115.  §  (8)  bekezdése  mindazonáltal  a  fenntartónak (oktatási   miniszter)  adnak  felhatalmazást  a  felsőoktatási intézmény  autonóm működését közvetlenül érintő diszkrecionális jogkörök  gyakorlására. Az ilyen széles körű  felhatalmazás  az intézményi  autonómia, a felsőoktatási intézmény  önállóságának és függetlenségének a megszűnését vonja maga után. A  fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította az újFot. 115. § (3) és (8) bekezdésében, valamint 37. § (4) bekezdésében foglalt fenntartói irányítási jogkörök alkotmányellenességét. A fenntartót ezért ezeknek a jogköröknek a gyakorlására nem lehet alkotmányosan felhatalmazni. A fenntartó (oktatási miniszter) a felsőoktatási     intézmény    működtetését,     átszervezését, megszüntetését, valamint a felsőoktatási intézménynek  nyújtott normatív  költségvetési támogatás felfüggesztését érintő  –  az újFot.  115.  §  (3)  és  (8)  bekezdésében,  valamint  37.   § (4)    bekezdésében   foglalt   –   döntési   jogkörökkel   nem rendelkezhet. Ennek megfelelően a vizsgált rendelkezéseknek  az Alkotmány  57.  § (1) bekezdésével, illetve 70/K.  §-ával  való összefüggését az Alkotmánybíróság már nem vizsgálta. 5.  A  köztársasági elnök indítványában még az  újFot.  151.  § (5)  bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát  is kezdeményezte,   mert  az  Alkotmány  2.  §  (1)   bekezdésében deklarált    jogállamiság   elvéből   következő    jogbiztonság követelményét sérti, hogy értelmezhetetlen módon állapítja  meg a hatályos Fot. alkalmazhatóságának megszűnését. Az  újFot.  151. § (3) bekezdés a) pontja 2006.  szeptember  1- jével  helyezi  hatályon kívül a hatályos  Fot.-ot.  A  151.  § (5)  bekezdése  szerint  ugyanakkor a  Fot.  rendelkezéseit  az újFot. hatályba lépésének napjától, vagyis 2005. szeptember  1- jétől csak akkor lehet alkalmazni, ha az újFot. „bevezetése még nem kezdődött meg”. Az   újFot.   alapján  nem  egyértelmű,  hogy  pontosan   mikor alkalmazható  a  hatályos Fot., illetőleg  az  újFot.  Kérdéses továbbá,  hogy  a  Fot.  a  hatályon kívül  helyezése  után  is alkalmazandó-e, ha az újFot. bevezetésére még nem  került  sor. Egy  már  hatályát  vesztett  jogszabálynak  a  hatályon  kívül helyezést     követő    alkalmazása    már     önmagában     is jogbizonytalanságot okozhat. Nem világos, hogy  mikor  kezdődik az  újFot. alkalmazása. A „törvény bevezetése” ugyanis, mely  a hatályos   Fot.  alkalmazását  lezárja,  s  egyben   az   újFot alkalmazásának kezdetét jelenti, nem határozható meg  pontosan. Ez  egy  tisztázatlan  fogalom, mely  szubjektív  jogalkalmazói döntésre,   különböző  jogalkalmazók  eltérő  gyakorlatára,   a jogegység hiányára ad lehetőséget. Ez pedig az Alkotmánybíróság korábbi   határozata  szerint  „csorbítja  a   jogbiztonságot”. (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.) Az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében deklarált  jogállamiság elvéből   következő  alapvető  követelmény,  hogy   egy   norma (érvényessége, hatálya, alkalmazhatósága) egyértelmű, és kétség nélkül  megállapítható  legyen.  „A  jogállam  nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban  a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a  jog egésze,  egyes  részterületei  és  az  egyes  jogszabályok   is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak  legyenek a norma címzettjei számára.”  [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.] Későbbi  határozatában  az  Alkotmánybíróság  rámutatott  arra, hogy:  „Alkotmányellenessé nyilvánítható az  a  szabály,  amely értelmezhetetlen  voltánál  fogva  teremt  jogbizonytalanságot, mert  hatását  tekintve nem kiszámítható és címzettjei  számára előre nem látható.” [42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301.] A    hatályos   Fot.-nak   az   újFot.   bevezetésétől    függő alkalmazhatósága  bizonytalanságot teremt.  Az  újFot.  151.  § (5)  bekezdése  ugyanis  elválasztja a hatályos  Fot.  hatályon kívül  helyezésétől annak alkalmazását, és a  törvény  hatályon kívül  helyezése után sem szab az alkalmazásának végső  időbeli korlátot. Mindezek  alapján  az  újFot. 151.  §  (5)  bekezdése  sérti  a jogbiztonság  elvét,  és ezért ellentétes  az  Alkotmány  2.  § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével. A  fentiek alapján az Alkotmánybíróság – az Abtv. 35. § (1)  és (2)  bekezdéseinek  megfelelően  eljárva  –  az  újFot.  25.  § (1)   bekezdése,  25.  §  (2)  bekezdés  fg)  pontja,   32.   § (11)  bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdése, 115.  §  (3)  és (8)  bekezdése,  151.  § (5) bekezdése,  153.  §  (1)  bekezdés 5. pontja alkotmányellenességét állapította meg. Az   Alkotmánybíróság   e  határozatát  az  alkotmányellenesség megállapítására tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.                        Dr. Holló András                   az Alkotmánybíróság elnöke                                        Dr. Bagi István                 Dr. Bihari Mihály        alkotmánybíró                előadó alkotmánybíró                                        Dr. Bragyova András               Dr. Erdei Árpád        alkotmánybíró                       alkotmánybíró                                        Dr. Harmathy Attila               Dr. Kiss László        alkotmánybíró                       alkotmánybíró                                        Dr. Kovács Péter             Dr. Kukorelli István        alkotmánybíró                      alkotmánybíró                                               Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva                          alkotmánybíró Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása Az   Alkotmánybíróság  határozata  rendelkező  részének  összes pontjával egyetértek. A  határozat  rendelkezéseihez  kapcsolódó  indoklást  illetően azonban  szerencsésnek tartottam volna, ha az  Alkotmánybíróság érdemben  is  kitér  a  felsőoktatási  autonómiát  illetően   a nemzetközi  jogi  összefüggésekre. Ez azért  is  indokolt  lett volna,   mivel  a  határozat  érvelésében  fontos  viszonyítási pontként jelenik meg az európai egyetemek Magna Chartája, s  az abban   foglaltakat  szembesíti  a  határozat  a  felsőoktatási törvény  vonatkozó  rendelkezéseivel, s  ahhoz  viszonyítva  is állapít   meg  ellentmondást  a  törvényben.  A  Magna   Charta Universitatum  azonban nem nemzetközi jogi érvényű  dokumentum, mivel e dokumentumot nem az államok, hanem az európai egyetemek rektorai fogadták el. A   Magna   Charta  Universitatum  irányadó  voltát  ezért   az Alkotmánybíróságnak  alá  kellett volna  támasztania.  Célszerű lett volna tehát utalnia arra, hogy az államok (és Magyarország is)  factum  concludens-ekkel  jelezték,  hogy  azt  maguk   is iránymutatónak tekintik. Így az európai oktatásügyi miniszterek bolognai (1999. június 19.), prágai (2001. május 19.),  berlini (2003.  szeptember  19.)  értekezleteik közös  nyilatkozataiban kifejezték  kötődésüket a Magna Charta  elveihez.  (A  bolognai nyilatkozat   16.   bekezdése  külön  is   utal   az   egyetemi autonómiára.   A   berlini  nyilatkozat  két   helyen,   i.   a minőségbiztosítás  és  ii.  a felsőoktatási  intézmények  és  a hallgatók c. alpontokban külön is érinti az autonómiát,  utóbbi esetben  „a miniszterek elismerik, hogy szükséges az,  hogy  az intézményeknek   jogukban   álljon  szervezetükről   és   belső igazgatásukról    dönteni.”)    A    miniszteri    konferenciák kommünikéiből,  közös nyilatkozataiból még nem  következik  az, hogy  a  dokumentumot  nemzetközi jogi kötelezettség  szintjére emelték  volna,  hiszen  tudatosan  nem  nemzetközi  szerződést kötöttek, de mindez ugyanakkor a dokumentum irányadó jellegének „elismeréséről” tanúskodik. Az  egyetemi  autonómiát  egyértelmű  kötelezettségként  előíró nemzetközi   jogi  szerződés  híján  is  van  számos   idevágó, nemzetközi  jogi relevanciájú dokumentum. Ilyenek a  nemzetközi szervezetek  által  elfogadott  ajánlások,  s  különösen  azok, amelyek   Magyarország   által  is  vállalt   nemzetközi   jogi szerződések rövid utalásait bontják ki és értelmezik.  Ezek  az ajánlások legalábbis figyelembe vehetők, a nemzetközi jog és a belső  jog összhangjának  megítélése  során.  Ha  Magyarországot   terhelő nemzetközi  jogi  kötelezettségről  lenne  szó,  azt  a  magyar jogalkalmazó  s  maga  az  Alkotmánybíróság  is  köteles  lenne alkalmazni, függetlenül az ügy súlyától, míg ha ajánlási értékű határozatról van szó, akkor az figyelembe vehető,  s  az  ebből eredő   következményeket  a  jogalkalmazó  állapítja  meg.   Az irányadó  nemzetközi jogi szabályok szerint tehát  nem  köteles ugyan  alkalmazni,  de  ha  alkalmazza,  akkor  nem  követ   el jogsértést. Mivel az Alkotmánybíróság nem adhat egy  nemzetközi szerződésnek a nemzetközi joggal nem konform értelmezést, ezért különös   figyelmet   kell  fordítania  azokra   a   nemzetközi dokumentumokra,   amelyekben  a  szerződő  felek   által   arra feljogosított testületek értelmezést végeznek. Az  Alkotmánybíróság határozatának érvrendszerét, s pozitivista megalapozottságát  erősítette  volna  a  hivatkozás  az  alábbi dokumentumokra: Így  az Egyesült Nemzetek Oktatási és Kulturális Szervezetének, az  UNESCO-nak 1997. évi, a felsőoktatási személyzet státusáról elfogadott ajánlása 17. §-ában kimondja, hogy „az autonómia  az önkormányzatnak  az a foka, amelyik szükséges  a  felsőoktatási intézményben a tényleges döntéshozatalhoz”. A 18. § szerint „az autonómia   az  akadémiai  szabadság  intézményes  formája   és előfeltétele  a  felsőoktatási  személyzetre  és  intézményekre bízott  feladatok megfelelő végrehajtásához.” A 21.  §  szerint „az  önkormányzat,  a  kollegialitás  és  a  megfelelő  vezetés lényegi komponensét képezik a felsőoktatási intézmények  érdemi autonómiájának.” Az  ENSZ  keretében 1966-ban fogadták el a Gazdasági, Szociális és   Kulturális   Jogok   Nemzetközi  Egyezségokmányát,   ebben Magyarország  is  részes fél. Itt a szerződési  kötelezettségek végrehajtásának ellenőrzését egy monitoring-bizottság végzi,  a Gazdasági,  Szociális  és Kulturális  Jogok  Bizottsága.  Ez  a testület  1999. december 8-án bocsátotta ki az oktatáshoz  való jogról  (a  GSZKJ Egyezségokmány 13. cikke) készített  13.  sz. elemzését  („General Comment E/C.12/1999/10). Ennek  39.  cikke rögzíti, hogy „az akadémiai szabadság magában foglalja  (….)  a jogot  a  tagságra  a  szakmai  és  a  reprezentatív  akadémiai testületekben”, a 40. cikk pedig kimondja, hogy  „az  akadémiai szabadság  élvezete  feltételezi  a  felsőoktatási  intézmények autonómiáját”.  Ismételve az UNESCO-ajánlásból fentebb  idézett tételeket,  hívja  fel a figyelmet arra,  hogy  „figyelemmel  a jelentős   költségvetési   beruházásokra   a   felsőoktatásban, megfelelő egyensúlyt kell teremteni az intézményi autonómia  és a felelős gazdálkodás elve között. Bár nincs mindenütt érvényes modell,  az  intézményi  megoldásoknak fair-nek,  igazságosnak, méltányosnak, és amennyire csak lehetséges, átláthatónak  és  a részvételre építőnek kell lenniük.” Az  Európa Tanács Miniszteri Bizottságának az élethosszig tartó felsőoktatási politikáról elfogadott 2002/6 ajánlása  (Appendix 3/i/a)  is emlékeztet a felsőoktatási intézmények autonómiájára és  az  Európa  Tanács 165. sz., az európai régió felsőoktatási intézményeiben  szerzett címek elismeréséről  szóló  egyezménye („lisszaboni egyezmény”) – amelynek Magyarország is részese – a preambulumában  utal arra, hogy a felsőoktatási autonómiát  nem pusztán oktatási, hanem „intézményi autonómia” gyanánt  érti  a szervezet. A  fentiek is alátámasztják, hogy a felsőoktatási autonómia  az államok  nemzetközi jogi kapcsolataiban nem pusztán az  oktatás és a kutatás szabadságát jelenti. Az Alkotmánybíróság az ezekre a dokumentumokra való hivatkozással egyértelművé tehette volna, hogy  jelen  határozata nem pusztán saját korábbi határozataira épül,   hanem  az  így  kialakított  joggyakorlat  egyszersmind koherens  is  Magyarország nemzetközi jogi  kötelezettségeivel, azaz  így  valósul  meg az Alkotmány 7. §-a  szerint  megkívánt összhang. Nézetem szerint az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi joggal való konformitást   –  adott  esetben  az  indítvány   e   tárgybani hallgatása  esetén is – ex officio vizsgálnia  kellene,  minden olyan  esetben,  amikor  prima  facie  világos  a  kapcsolat  a vizsgált  jogszabály és Magyarország nemzetközi kötelezettségei között. Budapest, 2005. október 25.                                                Dr. Kovács Péter                                                   alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye                                 A  többségi határozat rendelkező részében foglalt döntések nagy többségével egyetértek. Nem értek egyet azonban az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdés c) pontja és 115. § (3) bekezdése alkotmányellenessé nyilvánításával. Az    indítványokban    felvetett   alkotmányossági    aggályok elemzésénél    magam    is    elengedhetetlennek    látom    az önkormányzatiság     (autonómia)     meghatározó      elemeinek számbavételét,  s  velük  kapcsolatban annak  vizsgálatát,  hol húzódnak, hol húzódhatnak az állami beavatkozás határai. Nézetem  szerint  is  az elvi alapokból célszerű  kiindulni,  s velük kapcsolatban kell megfogalmazni azokat a követelményeket, amelyek  az  indítványban állított alkotmányossági  kifogásokat egyenként vizsgálhatóvá teszik. Ezt  megelőzően  azonban  előre  kell  bocsátanom  három  olyan körülményt, amely a többségi határozatban foglaltak és a  saját álláspontom közötti szemléletbeli eltérésnek az alapja. I. Elvi kiindulási pontok                                 1.  Magam is azt tartom, hogy cezúrát kell vonni a területi  és az  intézményi  önkormányzatok (autonómiák) között.  Ugyanakkor azt  is  állítom, hogy vannak olyan követelmények,  amelyek  az önkormányzatok  minden  típusára  egyaránt  vonatkoznak.   (Pl. ilyenek  egyes  szervezetalakítási,  finanszírozási  kérdések.) Ezek  tekintetében pedig lényeges megkülönböztetés nem  tehető. Ebben  a sávban (az autonómiák alapvető garanciái tekintetében) tehát lényegi megegyezésnek kell fennállnia. Van oka és értelme ezért  a  települési  önkormányzatok  és  az  intézményi   (itt felsőoktatási intézményi) autonóm szervezetek – legáltalánosabb szinten  történő  – összehasonlításának. Ezt teszi  a  többségi határozat is. A  (települési) önkormányzatokról az Alkotmány külön fejezetben szól,  számos  garanciális jellegű és jelentőségű  rendelkezést rögzítve.   E  rendelkezések  törvény  általi  megsértését   az Alkotmánybíróság több esetben „megbocsátotta”, hangsúlyozva  az állami beavatkozások alkotmányosságát. [Nyelvtani értelmezéssel állapítottuk  meg,  hogy  ha  az  Ötv.  a  megyei  önkormányzat tisztségviselőjeként „alelnökről” szól, akkor  az  önkormányzat csak   egy   alelnököt  választhat;  az  államnak  a   kötelező önkormányzati feladat meghatározásakor nem kellett gondoskodnia az  (Alkotmányban  is írt) „feladat ellátásával  arányban  álló pénzügyi  eszközökről”, elegendőnek ítéltük, ha  a  pénzellátás „komplex  rendszere” biztosítva van. Mércének az  önkormányzati jogok   „kiürülését”,   az   „amíg  el   nem   lehetetlenülést” tekintettük, s alkalmaztuk következetesen.] A   felsőoktatási  intézmények  tekintetében   –   a   többségi határozatban – más mércét látok. Úgy tűnik számomra,  hogy  itt az  Alkotmány  két  §-ából (70/F. §, 70/G. §)  lényegesen  több „védelem”  olvasztható ki, mint egy egész fejezetből amott:  az az  érzésem,  hogy az egyetemek, főiskolák puszta „megérintése” is  már  alkotmányellenes. (Hiszen  a  fenntartó  pl.  fel  sem hívhatja   az   intézményeket   törvényben   írt   kötelességük teljesítésére.) Az  okot  abban  látom, hogy az Alkotmánybíróság  felsőoktatást érintő    eddigi    határozatai   ezeknek   az   intézményeknek gyakorlatilag  teljes  függetlenséget  iparkodtak  biztosítani. Magam  ezért  elérkezettnek láttam volna az időt arra,  hogy  a testület ebből a szempontból felülvizsgálja (legalább a  korai) határozatait,  s  a  szükséges esetekben és irányokban  azoktól „ellépjen”. Ezt a nézetemet a testület nem osztja: s ebből ered az első szemléletbeli eltérés. 2.  A  második szemléletbeli eltérés az indítványok értelmezése tekintetében  mutatkozik  meg. A határozat-tervezet  a  szigorú indítványhoz  kötöttség  bázisán  áll,  magam  viszont   –   az Alkotmánybíróság   általános   alkotmányvédelmi   szerepköréből kiindulva    –    az    indítványhoz   kötöttség    kiterjesztő értelmezésének esetenkénti indokoltságát vallom a rendelkezések szoros tartalmi összefüggése esetén. Az  indítványhoz  kötöttség kiterjesztő  értelmezése  kezdettől fogva   jellemzi   az   Alkotmánybíróság   gyakorlatát.   Ennek leggyakoribb esetei pedig azt mutatják, amikor „szoros tartalmi és   logikai   összefüggés”  okán  az  Alkotmánybíróság   olyan jogszabályok   alkotmányosságát  is  elbírálta,  amelyeket   az indítványok  nem is támadtak. [3/1992. (I. 23.)  AB  határozat, ABH  1992, 329, 330.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH  1993, 227, 229.; 34/1992. (VI. 1.) AB határozat, ABH 1992, 192, 193.; 34/1994.  (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 175, 180.;  4/1998. (III.  1.)  AB  határozat,  ABH 1998,  72.;  16/1998.  (V.  8.) AB  határozat,  ABH 1998, 153.] Ezen belül pedig színes  képpel találkozik   a   vizsgálódó:  előfordult  pl.   az,   hogy   az Alkotmánybíróság szoros tartalmi összefüggés okán önmagában nem alkotmányellenes   törvényi  rendelkezést  is   megsemmisített. [797/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 812, 813.] Volt példa arra is,   hogy  az  Alkotmánybíróság  az  indítványt  elutasította, viszont  más,  az  indítványban  nem  is  támadott  jogszabályi rendelkezést minősített alkotmányellenesnek és semmisített meg. [14/1990.  (VI.  27.)  AB  határozat;  29/1995.  (V.  25.)   AB határozat.]   Előfordult  továbbá,  hogy   az   alkotmányossági vizsgálat  –  szoros  összefüggés okán – az indítványozó  által kifogásolt rendelkezés mellett az annak végrehajtását  szolgáló más   rendelkezésre  is  kiterjedt.  [31/1995.  (V.   25.)   AB határozat, ABH 1995, 159.] Álláspontom szerint is az adott „alkotmányjogi probléma  teljes feltárására”    törekvés,    s   az   Alkotmánybíróság    ilyen szerepvállalása  (azaz  az  indítvány  citált  határok  közötti kiterjesztő  értelmezése) összhangban áll e szervnek  a  magyar alkotmányvédelemben  kapott és betöltött közjogi  funkciójával. Az      „alkotmányvédelem     legfőbb      szerveként”      [az Alkotmánybíróságról   szóló  1989.  évi   XXXII.   törvény   (a továbbiakban:   Abtv.)   preambuluma   értelmében],    objektív alkotmányvédelmet lát el, s ilyenként illeti meg az indítványok kiterjesztő értelmezésének a lehetősége. E tekintetben pedig  – az Abtv.-ben írt kifejezett tiltó szabály híján – arra is módja van, hogy – éppen a teljes értékű alkotmányvédelem jegyében  és érdekében  akár az Abtv. egyes, számára biztosított  hatáskörök között  is  – figyelembe véve természetesen az ezekre vonatkozó Abtv.   előírásokat   –   szoros  összefüggésre   hivatkozással „átjárhasson”. Ezt tette a 48/1993. (VII. 2.) AB  határozatában is – igaz, hogy más jogszabály hiányára utalással -, amelyben a köztársasági    elnök    előzetes   normakontrollra    irányuló indítványának elbírálása mellett még mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet  is  megállapított   –   hivatalból.   [A sajtóról  szóló  1986.  évi II. törvény  14.  §  (2)  bekezdése tekintetében.  Lásd:  ABH 1993, 314, 319.]  Sőt:  ugyanebben  a határozatában  az  elfogadott, de még ki nem hirdetett  törvény 24.  §-ának mikénti alkalmazásához alkotmányossági követelményt is megfogalmazott. (ABH 1993, 314, 318.) Az  Alkotmánybíróság  tehát nem kezelte  mereven  az  Abtv.-ben kapott  hatásköreit, azok között – az Abtv. egyes  hatásköröket érintő   szabályozását  alapul  véve  –  szoros   összefüggésre hivatkozással, alkalmasint szabadon „átjárt”. [Nem idegenkedett azonban   az  előzetes  és  utólagos  normakontrollra  irányuló indítványok   egyesítésétől   sem.   (66/1997.    (XII.    29.) AB határozat, ABH 1997, 398.] Kétségtelen tény ugyanakkor, hogy az Alkotmánybíróság  ettől  a gyakorlatától  az  utóbbi évek során  eltért,  s  különösen  az előzetes   normakontroll   esetében  a   szigorú   indítványhoz kötöttség  talajára  helyezkedett.  Mint  mondtam,  ezzel   nem feltétlenül   értek   egyet,  s  ebből  fakad   a   jelen   ügy megközelítése kapcsán a többségi határozat és a köztem fennálló második szemléletbeli eltérés. 3.   Az   újFot.  23.  §  (1)  bekezdése  szerint  az  „állami” fenntartású  felsőoktatási intézmények kötelesek létrehozni  az irányító  testületet,  következésképpen az  Alkotmánybíróságnak nem  kellett  az  indítványra adott válaszai  megfogalmazásánál közvetlenül  tekintettel  lennie  az  egyházi,  a  magán   vagy alapítványi  fenntartású  egyetemekre.  (Amelyek  számára  csak lehetőség az irányító testület létrehozása.) Ugyanakkor azonban az  is kétségtelen, hogy az utóbbiakat érintő esetleges majdani indítványok elbírálásakor támaszkodni fog az Alkotmánybíróság a jelen   határozatában  megfogalmazott  elvi  tételekre  is.   A fenntartói     beavatkozások    összehasonlító    vizsgálatának szükségességét    a   különböző   alapítású   és    fenntartású felsőoktatási  intézmények  esetében  az  Alkotmány  70/G.  §-a alapozza   meg,   amely   a   tudományos   kutatás   szabadsága tekintetében  nem  differenciál  a  felsőoktatási   intézmények típusai  szerint.  Tartok  tőle, hogy az  állami  felsőoktatási intézmények  tekintetében  a  rendkívül  szigorúan  értelmezett fenntartói jogok kapcsán a többségi határozatban kimondott elvi tételek  nem  lesznek (mert nem is lehetnek)  irányadók  a  nem állami  alapítású  és fenntartású egyetemek  esetében:  azoknál tehát  más lesz az Alkotmány 70/G. §-a vizsgálatának a mércéje, miközben az Alkotmány maga – a tudományos kutatások és  kutatók szabadságáról   szólva  –  nem  differenciál  a   felsőoktatási intézmények típusai szerint. A többségi határozat  és  a  saját álláspontom  közötti szemléletbeli különbségnek ez  az  elem  a harmadik oka. Mindezek    előrebocsátása   után   fogok   hozzá   álláspontom ismertetéséhez.                               II.           Az autonómiák (önkormányzatok) alappillérei Álláspontom  szerint  ahhoz,  hogy valamely  szervezet  autonóm szervezetként jelenhessen meg, (különös figyelemmel a  tárgyalt ügyre) az alábbiak törvényi biztosítására van szükség: 1. Legyen önálló jogi személyisége. Azaz:  önállóan  léphessen jogviszonyokba, legyenek  törvényben garantált   jogai,  saját  elhatározása  szerint   vállalhasson kötelezettségeket. (Mindez feltételezi azt, hogy rendelkezik  a 4. pontban írt saját vagyonnal.) 2. Rendelkezzen saját hatáskörökkel, e hatásköreit önállóan (de törvényességi     kontroll    alatt    állva)    gyakorolhassa, érvényesüljön a hatáskörelvonás tilalma. Azaz:   törvény  garantálja  azt,  hogy  a  törvénytől   kapott hatáskörét    egyetlen   szerv   se   vonhassa   el    (pozitív hatáskörelvonás  tilalma);  a  nála  hagyott  hatáskör   érdemi eldöntésére is maga képes (és e tekintetben „védett” is) legyen (negatív hatáskörelvonás tilalma). 3.  Szervezeti és működési rendjét – törvény keretei  között  – maga   (önállóan)  alakíthassa  ki.  Személyi   ügyeiben   maga dönthessen. Az   autonómiát   (területi  és/vagy  testületi   önkormányzati jogokat) törvény állapítja meg, s az is korlátozhatja.  Ezelőtt egyetlen  akadály  van:  nem sértheti a  törvény  az  Alkotmány rendelkezéseit. A  törvényi szabályozás elsődlegességének hangsúlyozása azonban –   nézetem  szerint  –  nem  zárja  (zárhatja)  ki  azt,  hogy egyértelműen   törvényhez  kötött  rendeleti   szabályozás   is biztosíthatja   az  autonómiát.  E  téren  a  hatáskörtelepítés pontossága, minősége a meghatározó.     4. Legyen gazdasági önállósága, rendelkezzen saját vagyonnal. Azaz:  álljanak  a  rendelkezésére olyan pénzeszközök,  amelyek szabad  felhasználásúak, s melyek hovafordítása  felől  maga  – mindenféle  állami  beleszólás, közrehatás  nélkül  –  szabadon dönthet.   Mindez   feltételezi  a  saját,   önálló   bevételek érzékelhető  nagyságrendjét. A kizárólagosan, vagy  túlsúlyosan állami  pénzeszközökből  gazdálkodó szervezetnek,  intézménynek „látszat-autonómiája”  van, legalábbis  arra  van  kárhoztatva, hogy  a  finanszírozó elvárásait (is) teljesítse. Más  pénzével nincs  korlátozhatatlan autonómia, vagy  ha  van  is,  az  csak látszólagos    lehet.   Mindenesetre    ilyen    modellben    a finanszírozótól  függ, hol és meddig biztosít  autonómiát,  hol húzza  meg  beavatkozási lehetőségeinek a határait. Teheti  azt is,  hogy  (önkorlátozással) maga  vonja  meg  ezeket  (pl.  az Alkotmányban   vagy   más  törvényben  garantálja   az   általa fenntartott intézmény, szervezet önállóságát). 5. Illesse meg az önálló (belső) szabályozás joga. Ez  kiterjedhet  a 3. pontban írt szervezeti és  működési  rend meghatározhatósága   mellett   a  szervezethez   (intézményhez) tartozók   magatartásának,   jogainak,   kötelezettségeinek   – törvények keretei közötti – meghatározására is.                              III.                                             A felsőoktatási intézmények autonómiája                       (a fenti tükörben) ad.  1.  Az  újFot.  is biztosítja a felsőoktatási  intézmények számára  a  jogi személyiséget. Erről az oldalról  nézve  tehát garantált  az  önkormányzatként  (autonóm  szervezetként)  való működés lehetősége. ad  2.  A  hatáskörelvonás tilalmának érvényesülését  vizsgálva mellőzhetetlen  az  Alkotmány  70/F  és  70/G.   §-ában   írtak figyelembevétele. Eszerint: „70/F  §  (1)  A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2)   A   Magyar   Köztársaság  ezt  a  jogot  a   közművelődés kiterjesztésével  és  általánossá  tételével,  az  ingyenes  és kötelező   általános  iskolával,  képességei  alapján  mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”  70/G.  §  (1)  „A  Magyar Köztársaság tiszteletben  tartja  és támogatja  a  tudományos  és  művészeti  élet  szabadságát,   a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. (2)   Tudományos   igazságok  kérdésében   dönteni,   kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudományok művelői jogosultak.” Az idézett alkotmányi rendelkezés azt a kötelezettséget rója  a jogalkotóra, hogy a szabályozás során legyen tekintettel ezekre a követelményekre is. A jogalkotó ennek az elvárásnak akkor képes megfelelni, ha: a)   minél   kevesebb  szinten  szabályozza   a   felsőoktatási intézmények   viszonyait  (fókuszban  a  törvényi  szabályozást tartja, bár – mint fentebb hangsúlyoztuk – nem állítható,  hogy csak  törvényi szintű szabályozás garantálhatja az  autonómiát. Ez  ugyanis  nem  a szabályozás szintjétől, hanem  a  hatáskör- telepítéstől  és  a  garanciarendszer  kiépítettségétől   függ, amelynek  persze  alapvetően törvényen  vagy  szigorú  törvényi kikötésen kell alapulnia;). b)  A  szabályozás  egyetlen  szintje  (Országgyűlés,  Kormány, miniszter)  sem korlátozhatja az Alkotmány 70/G.  §-ában  írtak érvényesülését.  Közelebbről: a szabályozás  egyetlen  szintjén sem  jelenthetnek meg olyan rendelkezések, amelyek az Alkotmány 70/G.  §-ának  lényegi  tartalmát  (magvát)  sértik.  Vagyis  a hatáskört  telepítő jogi szabályozásnak a feladatok, hatáskörök meghatározása  során az intézmények számára reális  lehetőséget kell biztosítania ahhoz, hogy Alkotmányból kapott feladataiknak eleget  tehessenek, beleértve azt is, hogy érvényesülhessen  az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében biztosított jog is. Következtetés: jelentősége van annak, hogy az Alkotmány 70/G. §- ában  írt  (véleményezési, javaslattételi,  egyeztetési  jogok) telepítésének jogi szabályozásban választott módja.  Amennyiben az  intézménynek e tekintetben érdemi részvételi joga van,  úgy az  állami beavatkozásnak (akár döntésről, akár pusztán csak  a közreműködési jogokról legyen is szó), helye lehet,  legalábbis alkotmányossági szempontból az nem támadható. ad  3.  Függetlenül  attól,  hogy a  felsőoktatási  intézmények esetében  expressis verbis szó esik-e erről, azok a  szervezeti és  működési rendjüket csak törvény keretei között alakíthatják ki. Konkrétan: a)   Az   Alkotmány  70/G.  §-ában  írtak  szerint  az   önálló felsőoktatási intézmény működésének lényegi, alapvető feltétele a  szervezetalakítási  jog.  Ennél fogva  ez  az  „autonómiája” lényegéhez  tartozó ügy, s ilyenként – nálunk Magyarországon  – alapvetően törvényi szintű szabályozás tárgya. (Irányadó  ez  a megállapítás  adott szervezet létrehozására, átszervezésére  és megszüntetésére   nézve  is.)  Ebben   a   kritériumban   benne foglaltatik  továbbá  az  az – évtizedeken  keresztül  ható  és érzékelhető  – elvárás is, hogy amely szervezetet a törvényhozó hozta létre, azt csak a törvényhozó szervezheti át, szüntetheti meg.  Fontos azonban megjegyezni, hogy amennyiben a törvényhozó az    átszervezés,   megszüntetés   kritériumait,    esetköreit egyértelműen, világosan meghatározza, az e felőli  konkrét  (az alapítótól származó felhatalmazáson nyugvó „fenntartói”) döntés már  nem  minősíthető feltétlenül alkotmányellenesnek. Ilyenkor ugyanis  a  „fenntartó” az állam (mint alapító) által  pontosan meghatározott  szempontrendszer alapulvételével, annak  nevében és  törvényben adott felhatalmazása szerint jár el.  Azaz:  nem lehet mindenre tekintet nélkül alkotmányellenesnek nyilvánítani azt  a  megoldást, amely – ilyen esetekben – az alapítói  és  a fenntartói  (beleértve ebbe az átszervezés, megszüntetés  jogát is)  jogokat  elválasztja egymástól.  (Az  újFot.  ezt  meg  is teszi.)  A  megszüntetés felőli döntés ebben az esetben  nem  a fenntartó  szabad  belátáson nyugvó döntése, hanem  az  alapító akaratának  érvényesítése. Ismét és nyomatékosan  hangsúlyozva: az  alapítói  és  fenntartói jogok  (pl.  a  megszüntetésre  is kiterjedően) csak abban az esetben válhatnak el (s  tolerálható ez    alkotmányossági   szempontból),   ha   egyértelműen    és határozottan  visszavezethetők  (pl.  a  megszüntetésről  szóló fenntartói   döntés)   az  alapító  (Országgyűlés)   akaratára. (Hangsúlyozom ezért, hogy attól még rendelkezhetne  egy  magyar felsőoktatási  intézmény autonómiával, ha nem  az  Országgyűlés hozná  létre,  szervezné  át és szüntetné  meg.  Több  külföldi megoldás  példázza azt, hogy ezeket a jogköröket pl. a  Kormány gyakorolja.) A  többségi  határozat  nem ismeri el az  autonómiát  korlátozó rendeleti  szabályozás  alkotmányosságát.  Nézetem  szerint  az Alkotmánybíróság  870/B/1997. számú határozatában  foglaltakkal ütközik   ez  a  felfogás.  A  hivatkozott  határozat   ugyanis egyértelmű  ebben a kérdésben: „… az intézményi  autonómia  nem korlátlan,  a  törvénnyel  vagy  annak  felhatalmazása  alapján kibocsátott  más jogszabályokkal, azt közérdekből –  például  a felsőoktatás egységesítése, az oklevél kibocsátásának  alapjául szolgáló  képzés alapkövetelményeinek biztosítása  érdekében  – korlátozhatja és korlátozza is.” (ABH 1999, 611, 613). Az  alapító  –  a  közérdekre hivatkozással –  szabad  belátása szerint   hozhat   létre   és  szüntethet   meg   felsőoktatási intézményeket.  Ilyen – meghatározatlan  –  módon  viszont  nem illeti  meg a fenntartót az intézmény megszüntetésének a  joga. (Még egyszer: csak akkor, ha tételesen felsorolt esetekben,  az állam   nevében  és  képviseletében,  annak  felhatalmazása   – törvényi  kikötése  –  nyomán jár el.) A már  (szabad  belátása szerint)   létrehozott  (alapított)  intézmények  szervezetének alakítása  (átszervezése)  során  ugyanakkor  már  az   alapító államot  is  köti  viszont az Alkotmány,  mivel  törvény  által végrehajtott  szervezetalakítással nem  sértheti  az  Alkotmány 70/F.  és 70/G. §-ában foglalt rendelkezéseket. Valójában tehát az   a  helyzet  áll  elő,  hogy  miközben  az  igazán  markáns jogosítványok (létrehozás, megszüntetés) tekintetében az  állam (mint  alapító) szabad, addig az ennél szűkebb tartalmú  jogkör (átszervezés, szervezetalakítás) korlátozásoknak  vethető  alá. (Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ai alapján.) A   törvényhozónak  jogában  áll  tehát  az  intézmények  belső struktúrájának  alapelemeit is meghatározni, ami  azt  jelenti, hogy az e téren megmutatkozó állami beavatkozás nem értékelhető az intézményi autonómia sérelmeként. (870/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 611, 613.) b)  A  felsőoktatási  intézmények szervezeti  autonómiáját  (és persze működési rendjét) érintő kérdés az is, milyen hatáskörei vannak a felsőoktatási intézmények tekintetében a Kormánynak és a miniszternek. Az Alkotmány értelmében: „35. § (1) A Kormány      f)  meghatározza  a  tudományos és  kulturális  fejlesztés állami  feladatait,  és  biztosítja  az  ezek  megvalósulásához szükséges feltételeket.”      „37.  §  (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és    a   Kormány   határozatainak   megfelelően   vezetik   az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait,  és  irányítják az alájuk rendelt szerveket …”      Mind  a  Kormány, mind a miniszter az idézett  hatásköreit úgy  gyakorolhatja csak, hogy ezzel nem sértheti  az  Alkotmány 70/G. §-ból következő intézményi autonómiát.      Másik  oldalról azonban: a citált alkotmányi rendelkezések kötelezettségeket  rónak  mind  a  Kormányra,  mind   pedig   a miniszterre, amelyek kötelesek is annak eleget tenni.      Vagyis:  ha e kötelezettségeiket nem teljesítik, maguk  is alkotmánysértést követnek el.      A  Kormány  meghatározza  a tudományos  fejlesztés  állami feladatait  és  biztosítani  köteles  ezek  megvalósulásához  a szükséges feltételeket. Mindaddig alkotmányos jogkörében  marad tehát,  amíg  e  jogkörének  gyakorlásával  nem  sérti  meg  az Alkotmány 70/G. §-ában írt rendelkezést. Kötelessége ugyanakkor alkotmányos jogkörét e kereteken és határokon belül gyakorolni. Hozzáteszem  mindehhez:  tekintettel  kell  lennie  eközben  az Alkotmány 70/F. §-ában megfogalmazott rendelkezésre is. [„70/F. §  (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a  közművelődés kiterjesztésével és általánossá  tételével,  az ingyenes  és  kötelező általános iskolával, képességei  alapján mindenki  számára hozzáférhető közép- és felsőfokú  oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”]      A  miniszter  csak  úgy tudja vezetni  az  államigazgatási feladatkörébe  tartozó ágát és csak akkor képes  irányítani  az „alája rendelt szerveket”, [Alkotmány 37. § (2) bekezdése],  ha ehhez   megfelelő  eszközökkel  rendelkezik.  A   felsőoktatási intézmények tekintetében ennek az alkotmányos jogkörének teljes értékű   gyakorlásában   csak   az   Alkotmány   70/G.   §-ának rendelkezése  korlátozza.  Ez  utóbbi  rendelkezés  ugyanis  az autonómia      garanciarendszerének      megteremtésében      a törvényalkotónak szán meghatározó szerepet. (Lásd azonban ehhez a fentebb a) pontban írtakhoz fűzött megjegyzést.)      ad  4.  A gazdasági önállóság lényeges eleme az intézményi autonómiának.      Fontos  hangsúlyozni: az indítvánnyal érintett  egyetemek, főiskolák állami egyetemek, főiskolák, ahol az „államnak”  mint alapítónak  és  fenntartónak, finanszírozónak vannak,  lehetnek olyan  hatáskörei, amelyek megváltoztathatják,  alakíthatják  a felsőoktatási intézmények szervezeti és működési  rendjét.  (Ha nem  így  lenne,  az  állam  csak az intézményi  gazdálkodásért „kezesként” helytálló szervezet lenne.)      Az előbbiekből következően:      a)   Az  államnak  joga  és  egyben  kötelessége  is  arra törekedni, hogy a felsőoktatási intézményrendszer „működőképes” legyen. Ennek érdekében önmagában nem alkotmányellenes az, ha a jelenleginél  hatékonyabbnak tűnő, új  szervezetet  hoz  létre. (Jelen esetben ilyen az irányító testület). Kötelessége viszont az,  hogy  az  új  szervezetet úgy helyezze el  a  felsőoktatás (irányító) szervezetrendszerében, hogy azzal ne sértse  meg  az Alkotmány   70/F.   és   70/G.  §-ában  foglalt   rendelkezést. (Zárójelben megjegyzem: az „irányító” testület valójában nem is irányítási, hanem „vezetési” jogköröket kapott.)      Az  az  érzésem,  hogy  a többségi határozat  az  irányító testületnek a puszta létét is alkotmányellenesnek tartja.      A   fentiekből   tehát  az  következik,  hogy   az   állam levonhatja  annak  szervezeti konzekvenciáit  (akár  új,  eddig ismeretlen típusú szervezetek létrehozásával is), hogy jelenleg pusztán   a   kollegialitás  alapelvén  működő,   javarészt   a menedzsmentben járatlan laikusok vezette igazgatás  jellemzi  a magyar  felsőoktatást. (Ezt sem a meglévő Társadalmi  Tanácsok, sem  pedig  a  gazdasági  főigazgatók és  egyetemi  kancellárok rendszerbeállítása  érzékelhetően nem  volt  és  ma  sem  képes megváltoztatni.)      E  szervezeti  korszerűsítés során annak sem  tulajdonítok túlzottan  jelentőséget,  hogy  az  adott  új  szervezet  (itt: irányító   testület)  tagjai  nem  állnak  munkaviszonyban   az intézménnyel,   illetve   hogy   nem   rendelkeznek   megfelelő képesítéssel.  (Osztom  e  tekintetben  a  német  Nevelési   és Tudományos szakszervezet álláspontját, amelynek értelmében „nem kifogásolható, hogy a tartományi felsőoktatási tanács tagjaival szembeni  bizonyos képesítési feltételek nincsenek szabályozva. A   tagok   legitimitását  a  kinevezési  eljárás   megfelelően biztosítja.” (Mutatis mutandis hasonló a helyzet az  újFot.-ban írt  rendelkezések  esetében  is,  ahol  az  irányító  testület tagjainak a többségét az intézmények választják.)      A  német  Alkotmánybíróság 1/BvR  911/00,  2004.  10.  26. számú   határozata  is  a  megfelelő  helyén  kezeli  az  ilyen intézményeket:  „Annak  biztosítására,  hogy  a   felsőoktatási intézmények  szervezetét érintő döntések tudományos szempontból megfelelőek  legyenek,  szükséges  a  tudományos  tevékenységet végzők részvétele; e közreműködésnek nem kell minden esetben  a hagyományos értelemben vett önkormányzatiság jegyében zajlania. A    felsőoktatás    intézményén    kívüli    szervezetek    is hozzájárulhatnak  ahhoz, hogy egyfelől az állami  irányítást  a tudomány    szabadsága    védelmében   korlátozzák,    másfelől szembeszálljanak  a  status quo érdekek  tiszta  „önkormányzati modellbeli    rögzülésének   veszélyével”.    Ennek    jegyében hangsúlyozta:   „A  jogalkotó  sem  a  fennálló   felsőoktatási struktúrákhoz, sem ezek egyes elemeihez nincs kötve. Nem csupán új   modelleket   és  irányítási  technikákat  fejleszthet   és próbálhat  ki  (vö. BVerf.GE 47, 37<404>: tudománymenedzsment), hanem  egyenesen  köteles az eddigi szervezeti formák  kritikai megközelítésére és korszerűsítésére. (vö: BVerf.GE 35, 79 <117> alkotmánybírósági állásfoglalás.)”      Egy         új        szervezet        alkotmányosságának, alkotmányellenességének voltát nem puszta léte, hanem az  dönti el,  hogy  a neki szánt hatáskörök nem lehetetlenítik-e  el  az intézményi  testületek  Alkotmányban biztosított  szerepkörének érvényesülését.  Erre  pedig  a választ  csak  az  indítvánnyal támadott rendelkezések egyenkénti vizsgálatával lehet megadni.      b)  Az  államnak,  mint  fenntartónak  és  finanszírozónak jogában  áll  akár  „megrendeléseket” is adni  a  felsőoktatási intézményeknek. Azaz: nem alkotmányellenes az, ha az állam  pl. időlegesen  az alkalmazott kutatásokat preferálja,  átmenetileg szerényebben  honorálva  az  alapkutatásokat.  Az  államot   az ilyenfajta  támogatási  rendszer  kialakításának  a   joga   és lehetősége  megilleti,  ami  önmagában  nem  sérti  a  tudomány szabadságát.      c)   Az  állam  célirányos,  közérdekű  feladatellátásával szoros kapcsolatban álló kutatásokat is felkarolhat. Ha nem így lenne,  a  tudomány szabadságára hivatkozással a hobbi kutatási témákat is szolgai módon az idők végezetéig támogatnia kellene.      d)   Az  állam  jogosult  a  képzés  alapvető  rendjét  is meghatározni. Fenntartóként (törvényi szabályozásban  rögzítve) akár  akként is differenciálhat, hogy milyen képzéseket támogat (sőt  preferál),  s  melyeket hagy szabadon,  az  intézményekre bízva, beleértve azok intézmények általi finanszírozását is.  E jogkörének  –  fenntartó  általi  –  gyakorlása  nem  sérti  az Alkotmány  70/F. §-át sem, ellenkezőleg ez éppen  ebből  fakadó kötelezettsége. A felsőfokú oktatási intézményekben egyidejűleg kell  biztosítani egyfelől a tudományos kutatás szabadságát,  a tanszabadságot,    a   tanítás   szabadságát,    másfelől    az állampolgárok  művelődéshez való jogát, e jogának érvényesülési feltételeit.  Az  Alkotmány 70/F. § (2)  bekezdése  szerint  az állampolgárok  számára képességeik alapján hozzáférhetővé  kell tenni  a felsőfokú oktatásban való részvételt. Ebből következik az  állam  kötelessége az Alkotmány 70/F.  §  (2)  bekezdésének megfelelő  felsőfokú  intézményrendszer működtetésére  (anyagi, stb.  feltételei biztosítására), ugyanakkor – ebből fakadóan  – az  állam  joga  a felsőfokú intézmények működési  rendjének  a kialakítása.  Ebben  az összefüggésben a felsőfokú  intézmények nem  rendelkeznek teljes autonómiával, ebből az aspektusból  az állam  –  a  művelődéshez  való jog érvényesítéséhez  szükséges mértékben   és  módon  –  beavatkozhat  a  felsőfokú   oktatási intézmények  felépítésébe, szervezetébe, működési  rendjébe,  a képzés struktúrájába.                               IV.                                                 Az indítványra adható válaszok                                 A   fentiek   alapján   a  következők  megfogalmazására   lehet vállalkozni:      1.  Alkotmányellenesnek tartom magam is az  újFot.  25.  § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést.      E  rendelkezés  –  az újFot. 5. § (3) bekezdésével  együtt értelmezve  –  az  autonóm működés (s vele  együtt  a  tudomány szabad  művelése)  lehetőségétől fosztja  meg  a  felsőoktatási intézményeket  azzal,  hogy  a  kifogásolt  rendelkezésben  nem biztosítja az intézmények vélemény-nyilvánítási jogát sem olyan ügy(ek)ben, amely(ek)ben csak az intézmények döntési jogkörének biztosítása   állna  összhangban  az  Alkotmány  70/G.   §-ában megfogalmazott rendelkezéssel.      Nem  az  irányító testület léte, hanem annak  ilyen  módon szabályozott  hatásköre alkotmánysértő. (Az  irányító  testület döntési   jogot   kapott  az  intézményi   autonómia   lényeges tartalmához tartozó ügyben.)      2.   Alkotmányellenesnek  tartom  az  újFot.  25.  §   (2) bekezdése  fg) pontjában írt rendelkezést is, mert az  irányító testület  „szuverén” módon, kizárólag maga dönt  olyan  ügyben, amely  lényegénél,  tartalmánál fogva az  intézményi  autonómia „magvát”,     a     szervezeti     egységek     átalakításának, megszüntetésének a jogát jelenti.      Hangsúlyozom:  az (akár „irányító testület” általi)  ilyen döntésben  való  közreműködést  (vélemény,  javaslattétel)  nem lehetne  alkotmányellenesnek minősíteni, mert az  államot  –  a „működőképesség”  biztosítása jegyében – megilleti  az  a  jog, hogy   akár  új  szervezetet  is  hozzon  létre.  Itt   sem   a szervezettel van tehát a gond, hanem annak a hatáskörével.      Megjegyzem  ugyanakkor, hogy a 25.  §  (3)  bekezdése  sem hagyható  érintetlenül  a vizsgálat során.  Az  egész  bekezdés alkotmányellenes,   mert  világosan  mutatja   azt,   hogy   az alapvetően   felsőoktatási  autonómia  körébe  tartozó   ügyben gyakorlatilag  a  szenátus  hatáskörét  veszi  át  az  irányító testület. Ugyanígy érintett a 20. § (1) bekezdése is.  Ezt  sem támadja  az indítvány, ennek ellenére mégsem hagyható figyelmen kívül.  S  valóban  itt  jön elő a I./2.  pontban  részletezett indítványhoz kötöttségnek a kérdése. A határozat  –  a  szigorú indítványhoz kötöttség talaján állva – nem vizsgálja az  újFot. 20.  §  (1)  és 25. § (3) bekezdését. Ennek viszont az  lesz  a következménye,  hogy  hiába nyilvánítja  alkotmányellenessé  az Alkotmánybíróság  az újFot. 25. § (2) bekezdése  fg)  pontjában írt  rendelkezést, hatályos és „alkotmányos”  marad  pl.  az  a rendelkezés,   amely   szerint:  „A   felsőoktatási   intézmény stratégiai döntést hozó és annak végrehajtását ellenőrző szerve az  irányító  testület.”  [20. §  (1)  bekezdés]  Továbbá:  ”Az irányító   testület  határozza  meg  (sic!)   a   felsőoktatási intézmény szervezeti tagozódását. Az irányító testület  döntése előtt  beszerzi a szenátus véleményét. A szenátus  az  irányító testület   megkeresésétől   számított   harminc   napon   belül nyilváníthat  véleményt.  A  határidő  jogvesztő.  Az  irányító testület  döntése alapján (sic!) a szenátus – a  szervezeti  és működési szabályzatban – meghatározza a felsőoktatási intézmény működési  rendjét.”  [25. § (3) bekezdés]. Volt-e  hát  értelme annak,  hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítette a  25.  §  (2) bekezdését? Szerintem nem sok.      3.      Nem      tartom      ugyanakkor     maradéktalanul alkotmányellenesnek az újFot. 32. § (11) bekezdés c)  pontjában írtakat,  amely  szerint  a Kormány  határozza  meg  a  doktori fokozat   megszerzésének   feltételeit,   a   doktori    iskola létesítésének eljárási rendjét.      Ha  ezt  a  rendelkezést alkotmányellenessé  nyilvánítjuk, megfosztjuk a Kormányt attól a lehetőségtől, hogy az  Alkotmány 35.   §   (1)   bekezdésben  írt  kötelességét  teljesítse.   A rendelkezést   összhangban  állónak  látom  tehát   a   Kormány alkotmányos  szerepkörével. (Másik oldalról  nézve:  ha  ezt  a hatáskört is elvitatjuk tőle, vajon még milyen eszköze marad az Alkotmány  35.  § (1) bekezdés f) pontjában írt  kötelességének teljesítéséhez?  Miért  nem fér bele ez  a  hatásköre  abba  az alkotmányos  feladatkörébe, hogy „meghatározza a  tudományos  … fejlesztés   állami   feladatait   és   biztosítja   az    ezek megvalósulásához szükséges feltételeket”?)      Belátom,  más  megítélése lehet  annak,  hogy  „a  Kormány határozza    meg   az   egyes   tudományterületekhez    tartozó tudományágakat,   amelyeken  a  doktori   képzés   folyik.”   E tekintetben valóban az Országgyűlésnek kell érdemi közreműködői jogot  biztosítani, amely e jogkörének persze  nem  feltétlenül kell, hogy törvényi szabályozással tegyen eleget.      4.  A  többségi  határozat az újFot 37. §  (4)  bekezdését megsemmisíti.  Álláspontom  szerint  nem  állapítható  meg   az alkotmányellenesség a bekezdés valamennyi pontjára.      Mindenekelőtt   megjegyzem:  a  37.  §  (4)   bekezdésének felvezető    mondatában    írt   „–    az    (1)    bekezdésben meghatározottakon kívül –” kitétel arra utal, hogy a  fenntartó az    (1)    bekezdésben   írt   esetekben   is   „megszünteti” (megszüntetheti)  a  felsőoktatási intézményt.  Itt  azonban  a „törlés” keveredik a „megszüntetés”-sel. Nézetem szerint a  37. §    (1)   bekezdésében   nincs   is   szó   fenntartó   általi megszüntetésről,  annál inkább a 37. § (2)  bekezdésében.  (Ami viszont – a szűk indítványértelmezés miatt – takarásban marad).      A   37.   §   (4)  bekezdés  egyes  pontjaiban   foglaltak differenciált vizsgálata számomra a következő eredményt hozta:      a)  37.  § (4) bekezdés a) pont: itt az elnagyolt (kellően át  nem  gondolt)  szabályozásban (pontosabban szóhasználatban) látom  az alkotmányellenesség megállapíthatóságának az okát.  A fenntartó  ugyanis  egyenesen magát a felsőoktatási  intézményt szüntetheti meg az a) pontban részletezett esetben, s nem pedig pl.   a  felvétellel  esztendőkön  át  sikertelenül  próbálkozó szakokat.  Ha az utóbbi esetről lenne szó – nézetem  szerint  – nem lehetne megállapítani az alkotmányellenességet.      b)  37.  §  (4)  bekezdés b) pont:  itt  mérlegelésre  van szükség,  melyre  az alapítónak van joga a fenntartó  tényekkel megalapozott  előterjesztése  alapján.  Ezért  az  ilyen  okból történő  – fenntartó általi – megszüntetést alkotmányellenesnek tartom.  (Ha  nem  így lenne, a fenntartó – szabad  mérlegelése alapján – foglalhatna állást a felsőoktatási autonómia lényeges összetevő elemét jelentő megszüntetés tárgyában.      c)  37.  §  (4) bekezdés c) pont: csak látszatra operál  a törvényalkotó határozatlan fogalmakkal („ésszerű  és  takarékos gazdálkodás követelménye”). Ezek tartalmát ugyanis  éppen  maga pontosan   meghatározza:  „emiatt  a  költségvetését  túllépte, hatvan  napon  túli  lejárt  adósságállománya  több  mint   egy költségvetési  éven  keresztül elérte az éves  költségvetésének húsz százalékát.” Nincs tehát megfoghatatlan a meghatározásban, ellenkezőleg: éppen maga a törvényalkotó mondja meg, mit ért  – az   adott  esetben  –  az  ésszerű  és  takarékos  gazdálkodás követelményén.  Itt  is  egyértelműnek látom  a  kritériumokat, ennek   megfelelően  –  nézetem  szerint  –  nem  nyilvánítható alkotmányellenesnek   ez   a   rendelkezés.   (Megjegyzem:    a határozatlan jogfogalmak miatti megsemmisítés felveti azt, hogy ebből  az  okból  tucatjával  kellene  más  jogszabályokat   is megsemmisítenünk.   Ennek   tartalma,   összetevői   felől    a gyakorlatban  kialakultak bizonyos támpontok,  s  ezeket  veszi alapul  pl.  az Állami Számvevőszék is.) A jelen esetben  ennek közelebbi   tartalmat   ad  a  törvényhozó,   így   nem   látom bizonyíthatónak a többségi határozatnak azt az állítását,  hogy az  „ésszerű  és  takarékos gazdálkodás tartalma  gyakorlatilag meghatározhatatlan.”  A döntéshozónak az  adott  esetben  éppen hogy  nincs  szabad mérlegelési joga, hanem eljárása  tényekhez van  kötve:  a  költségvetés túllépéséhez  és  ahhoz,  hogy  az intézmény  hatvan napon túli lejárt adósságállománya több  mint egy    költségvetési   éven   keresztül    elérte    az    éves költségvetésének húsz százalékát. Mindamellett hangsúlyozom: az ilyen  adósságállománynak  önhibán  kívül  keletkezettnek  kell lennie,  tehát – mondjuk – nem központilag elrendelt integráció nyomán  előállottnak,  ahol  valamely  felsőoktatási  intézmény eladósodásához pl. kierőszakolt integráció vezetett  el.  (Mert pl.   egy  másik  egyetemi  Kar  adósságait  kénytelen   magára vállalni.)  Ez  a  szituáció tehát  nem  a  vizsgált  esetkörbe sorolható,  sokkal  inkább  a  jogalkotással,  vagy  fenntartói döntéssel okozott kár kategóriájába.      d)  A  37.  §  (4) bekezdésének d) pontját  amiatt  tartom alkotmányellenesnek, mert a jelenlegi szöveg azt sugallja, hogy a   fenntartó  is  létrehozhat  felsőoktatási  intézményt.  [„A fenntartó  a  felsőoktatási intézményt  –  az  (1)  bekezdésben meghatározottakon  kívül  – a következő  esetekben  szüntetheti meg:  …d) ha a működő felsőoktatási intézmény helyett egy  vagy több,     másik     felsőoktatási     intézményt     létesít.”] Alkotmányellenes tehát a rendelkezés, mégpedig ebből az okból.      e)    A   37.   §   (4)   bekezdésének   e)   pontja    is alkotmányellenes.  Itt  is  a  védendő  érdekkel  és   értékkel (felsőoktatási  autonómia)  nincs összhangban  a  gyakorlatilag szabad  mérlegelésen  nyugvó fenntartó általi  megszüntetés.  A „folyamatos működéshez szükséges feltételek” hiányát – tényekre alapított   előterjesztésében   –   a   fenntartónak    kellene valószínűsítenie, de azok felől csak az alapító dönthetne.      Összegezve:  a 115. § (3) bekezdésében meghivatkozott  37. §  (4)  bekezdés  c)  pontjában  írt  rendelkezést  nem  tartom alkotmányellenesnek. Ha pedig a 37. § (4) bekezdésének  egészét vesszük   alapul,  úgy  az  a),  b)  a  d)  és  az  e)   pontok alkotmányellenességének      megállapításával       egyetértek. [Megjegyzem   azonban:   a  többségi   határozat   e   pontokra kiterjeszkedett.  Szoros tartalmi és logikai  összefüggés  okán ugyanezt kellett volna tennie – nézetem szerint – a 20. §  (1), a 25. § (3) és a 37. § (2) bekezdést illetően is.]      5.  Nem  tartom alkotmányellenesnek az újFot. 115.  §  (3) bekezdés  első mondatát sem. Egy puszta „felhívás” sem  illetné meg  eszerint  a fenntartót, aki ugyanakkor felel az  intézmény tartozásaiért?   A   „felhívás”   jogának   és    lehetőségének fenntartónál történő biztosítása mellett két érv  is  szól:  az egyik  lehetőség  az,  hogy  az  intézkedési  terv  megoldja  a gondokat.  Ekkor  nyilvánvaló,  hogy  további  intézkedés   nem szükséges.  A másik lehetőség pedig az, hogy nem  oldja  meg  a problémákat (pl. nem is alkalmas a megoldásra): ekkor viszont e „felhívás”   megalapozza  az  alapító  szükségesnek   mutatkozó intézkedéseit.      115.  § (3) bekezdésének második mondatát sem minősítettem volna önmagában alkotmányellenesnek. Ha ugyanis az újFot. 37. § (4)  bekezdés c) pontjában írt fenntartói mozgásteret  pontosan meghatározottnak  ítéljük  (magam  ezt  tettem),  úgy  az  arra ráépülő   második   mondat   a   törvényhozó   önkorlátozásának tekinthető,  amennyiben  mindezek következményeinek  levonására (további   működtetés,  átszervezés,  megszüntetés,  stb.)   az alapító  a fenntartót felhatalmazta. E felhatalmazás fogadására pedig  alapot  teremt  az Alkotmány 35. § (1)  bekezdésének  f) pontja, illetőleg 37. § (2) bekezdése. Külön is hangsúlyozom: a miniszterek  Alkotmányban biztosított – az Alkotmány  70/G.  §- ával   nem   ütköző   –  irányítási  jogköre  a   felsőoktatási intézmények vonatkozásában is megáll, ez utóbbiakat ez alól nem emelte  ki  a törvényhozó. (Az „önmagában” kitétel  arra  utal, hogy  más  okból  esetleg  mód nyílhat  az  alkotmányellenesség kimondására).      [Az    újFot.    37.   §   (4)   bekezdése    a)    pontja alkotmányellenességének  kimondásával értelemszerű,  hogy  vele kapcsolatban már nem kerül szóba a 115. § (3) bekezdése második mondatának      alkotmányos     volta,      vagy      esetleges alkotmányellenessége.]      A  4.  pontban írtak szerint nem alkotmányellenes a 37.  § (4)  bekezdés  pontjában írt rendelkezés, ezért a  115.  §  (3) bekezdésének   második   mondata   sem   minősíthető   –   vele összefüggésben – alkotmányellenesnek.      6.  Alkotmányellenesnek tartom viszont magam is az  újFot. 115.   §   (8)   bekezdésében   írt   rendelkezést,   mivel   a „hatáskörgyakorló  szint”  (miniszter)  a  feladat  jellegéhez, tartalmához (az Alkotmány 70/G. §-ához való viszonyához)  mérve alacsony.  Az  oktatási  miniszter e – gyakorlatilag  közelebbi támpontok   nélküli,   diszkrecionális   –   jogköre    ugyanis („felfüggesztheti    a    normatív   költségvetési    támogatás folyósítását”)   ténylegesen   a   felsőoktatási    intézmények működésének ellehetetlenüléséig vezethetne el. 7.  Az indítvány szerint az újFot. 115. § (3) bekezdése és 115. §  (8)  bekezdése azért is ellentétes az Alkotmány  57.  §  (1) bekezdésével,   70/G.   §-ával  és  70/K.   §-ával,   mivel   a felsőoktatási intézmények számára nem biztosítja  a  bírósághoz fordulás  jogát  az  oktatási miniszter fenntartói  döntéseivel kapcsolatban.      A  fenntartói döntések elleni bírói út megengedése  idegen a  magyar  jogrendszertől, vagyis példa  nélküli  lenne.  Példa nélküli  lenne  az  Alkotmánybíróság gyakorlatában  is  az,  ha etekintetben  –  az  indítványban ajánlott – „elkerülhetetlenül szükséges”    és    „arányos”   tesztet   venné    alapul    az Alkotmánybíróság.   Álláspontom   szerint    a    jogszabályban biztosított ilyen fenntartói döntések ellen nyitva áll az út ma is   az  előtt,  hogy  az  intézmények  az  Alkotmánybírósághoz forduljanak. („Bárki”-ként).      8.   Alkotmányellenesnek  tartom  az  újFot.  151.  §  (5) bekezdését,  de csak úgy, ha hangsúlyozzuk: ezúttal  szigorú  a mércénk.      9. Alkotmányellenes az újFot. 153. § (2) bekezdése.      (Indokaim megegyeznek a határozat-tervezetben írtakkal.) Budapest, 2005. október 25.                                                 Dr. Kiss László                                                   alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	Section 25 para. (1), Section 25 para. (2) item fg), Section 32 para. (11) item c), Section 37 para. (4), Section 115 paras (3) and (8), Section 151 para. (5), Section 153 para. (1) item 5 of the Act on Higher Education
Number of the Decision: .	41/2005. (X. 27.)
Date of the decision: .	10/25/2005
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2005-3-008?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
. en_0041_2005.pdf