English

Hungarian
Ügyszám:
.
514/A/2005
Előadó alkotmánybíró: Bihari Mihály Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 41/2005. (X. 27.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2005/459
.
A döntés kelte: Budapest, 10/25/2005
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                       A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

      Az  Alkotmánybíróság  a köztársasági elnöknek  az  Országgyűlés
      által  elfogadott,  de  még  ki  nem  hirdetett  törvény  egyes
      rendelkezései  alkotmányellenességének  előzetes   vizsgálatára
      benyújtott  indítványa alapján – Dr. Kovács Péter alkotmánybíró
      párhuzamos    indokolásával,   valamint   Dr.    Kiss    László
      alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő

                               határozatot:

      Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról szóló,
      az  Országgyűlés 2005. május 23-i ülésnapján elfogadott törvény
      25.  §  (1)  bekezdése, 25. § (2) bekezdés fg)  pontja,  32.  §
      (11)  bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdése, 115.  §  (3)  és
      (8)  bekezdése,  151.  § (5) bekezdése,  153.  §  (1)  bekezdés
      5. pontja alkotmányellenes.

      Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben
      közzéteszi.
                                   Indokolás

                                      I.

        1.  Az Országgyűlés a 2005. május 23-i ülésnapján fogadta el  a
        felsőoktatásról  szóló  törvényt (a továbbiakban:  újFot.).  Az
        Országgyűlés elnöke 2005. május 26-én küldte meg a  törvényt  a
        köztársasági  elnöknek kihirdetésre, sürgősségi  kérelemmel.  A
        köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében  foglalt
        jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül  –  2005.
        május   31-én   az  Alkotmánybírósághoz  fordult  azzal,   hogy
        megítélése    szerint    a    törvény    egyes    rendelkezései
        alkotmányellenesek. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról
        szóló  1989.  évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.)  1.  §
        a)  pontjára, 21. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 35. §-
        ára tekintettel indítványozta a ki nem hirdetett törvény 25.  §
        (1)   bekezdése,  25.  §  (2)  bekezdés  fg)  pontja,   32.   §
        (11)  bekezdés c) pontja, 115. § (3) és (8) bekezdése,  151.  §
        (5)    bekezdése,    153.   §   (1)    bekezdés    5.    pontja
        alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.

        2.   A   köztársasági  elnök  az  indítványát  az   alábbiakkal
        támasztotta alá:

        2.1.  A  köztársasági elnök az újFot. 25. § (1)  bekezdését  és
        25.  §  (2) bekezdésének fg) pontját ellentétesnek tartotta  az
        Alkotmány 70/G. §-ával.

        A  köztársasági  elnök  –  az  Alkotmány  70/G.  §-ába  foglalt
        tudományos  élet  szabadságával  kapcsolatos  alkotmánybírósági
        gyakorlatra való hivatkozással – azt állította, hogy az  állami
        felsőoktatási  intézmények léte önmagában még az  alapvető  jog
        érvényesülését nem garantálja. A szabadságjog jogosultjai  –  a
        tudomány  művelői – csak akkor tudják indokolatlan  befolyástól
        mentesen  folytatni  tudományos  tevékenységüket,  ha   azt   a
        felsőoktatási intézmény szervezete, azon belül is a tudományt –
        kutatást    és   oktatást   –   közvetlenül   érintő   döntések
        meghozatalának    rendje   kellő   módon   biztosítja.    Ennek
        megvalósulásához  a  felsőoktatási  intézménynek  a  tudományos
        tevékenységgel közvetlenül összefüggő kérdésekben a  végrehajtó
        hatalommal szemben autonómiával kell rendelkeznie. Ez  pedig  a
        kutatással  és  oktatással közvetlenül  összefüggő  kérdésekben
        feltételezi   a   tudományos  élet   szabadságához   való   jog
        jogosultjai,  a  tudomány művelőinek közössége  önálló  döntési
        jogát. Ebben az értelemben tehát a tudományos élet szabadságát,
        a  tanszabadságot  és  a  tanítás szabadságát  a  felsőoktatási
        intézmények  önkormányzata  (autonómiája)  valósítja  meg.   Az
        autonómia  hordozója  a felsőoktatási intézmény.  Az  Alkotmány
        70/G. §-ából következő intézményvédelmi kötelezettségbe ütközik
        ezért    a   felsőoktatási   intézmény   autonómiájának   olyan
        korlátozása,  amely  által a tudomány  művelésével  közvetlenül
        összefüggő  kérdések eldöntése kikerül annak  a  közösségnek  a
        kezéből,   melyet   az  adott  felsőoktatási   intézményben   a
        tudományos élet szabadsága jogosultjai alkotnak.

        A  köztársasági  elnök rámutatott arra, hogy az  újFot.  20.  §
        (1)  bekezdése  szerint  az irányító testület  a  felsőoktatási
        intézmény   stratégiai  döntést  hozó,  s  annak  végrehajtását
        ellenőrző szerve. Ezt az újFot. 23. § (1) bekezdése szerint  az
        állami fenntartású felsőoktatási intézményben létre kell hozni.
        Az újFot. 23. § (3)-(4) bekezdései biztosítják, hogy a szenátus
        által,  vagy a szenátus egyetértésével a hallgatói önkormányzat
        által  jelölt tagok a rektorral együtt többségben  legyenek  az
        oktatási  miniszter  által jelölt tagokkal szemben.  Azonban  a
        23.  §  (6)  bekezdés  f)  pontja  –  a  rektor  kivételével  –
        kifejezetten  kizárja az irányító testületi  tagságból  azokat,
        akik   az  adott  felsőoktatási  intézménnyel  foglalkoztatási,
        hallgatói  jogviszonyban állnak. A 23. § (9) bekezdése  szerint
        az  irányító  testület  tagjaival  az  oktatási  miniszter  köt
        megállapodást,   a   tiszteletdíj   fedezetét    az    Oktatási
        Minisztérium  biztosítja.  A 23. § (5)  bekezdése  –  a  rektor
        kivételével – nem követel meg tudományos fokozatot vagy oktatói
        tapasztalatot  az  irányító  testület  tagjaitól,  és   még   a
        felsőoktatási   intézmény   oktatási,   tudományos    kutatási,
        művészeti  tevékenységének megfelelő  felsőfokú  végzettség  is
        csak összesen három tagnál feltétel.

        Tekintettel arra, hogy az irányító testület tagjai  nem  állnak
        jogviszonyban  a  felsőoktatási  intézménnyel,  nem  tagjai  az
        intézmény  tudományos  közösségének, s  nem  vesznek  részt  az
        intézmény  tudományos tevékenységében, ezért nem szükségszerűen
        rendelkeznek   a   tudomány  mindennapi  működésére   vonatkozó
        ismerettel.  Ennek  hiányában pedig az  irányító  testület  nem
        tekinthető olyan önkormányzati szervnek, mely a tudományos élet
        szabadságához való jog jogosultjai, a tudomány művelői  számára
        az  Alkotmány  70/G. §-ának megfelelő beleszólási  jogot  ad  a
        tudomány művelését közvetlenül érintő kérdésekbe.

        Ez  a  deficit  azért sérti az Alkotmány 70/G.  §-át,  mert  az
        irányító  testület olyan kérdésekről dönthet, melyek a tudomány
        szabadságát,   ezen   belül  is  a  kutatást   és   publikációt
        közvetlenül  érintik. Az újFot. 25. § (1) bekezdése  ugyanis  –
        egyebek  mellett  – felhatalmazza az irányító testületet  arra,
        hogy   az  intézményfejlesztési  terv  részeként  elfogadja   a
        kutatási-fejlesztési-innovációs   stratégiát.    E    stratégia
        tartalmát az újFot. 5. § (3) bekezdése úgy határozza meg,  hogy
        az  abban  foglaltak közvetlenül, meghatározó módon  érintik  a
        tudományos  tevékenység  végzését, ezen  belül  is  a  kutatás,
        alkotás  szabadságát. Már csak azért is  így  van  ez,  mert  a
        szenátus  az újFot. 27. § (1) bekezdése értelmében az  irányító
        testület  által  hozott stratégiai döntések figyelembevételével
        határozza meg a képzési és a kutatási feladatokat. Az  irányító
        testület  döntési  jogát  nem csökkenti  még  az  sem,  hogy  a
        kutatási-fejlesztési-innovációs   stratégia   kialakítását   az
        újFot.   5.  §  (4)  bekezdése  alapján  a  tudományos   tanács
        irányítja, amelyben a főiskolai, egyetemi tanárok, a főiskolai,
        egyetemi  docensek, továbbá a tudományos fokozattal  rendelkező
        kutatók   és   a   doktori  képzésben  részt   vevő   hallgatók
        (doktoranduszok) képviselői vesznek részt. A tudományos  tanács
        jogköre  ugyanis  –  a  köztársasági elnök  szerint  –  pusztán
        előkészítő  jellegű,  és  nem változtat  az  irányító  testület
        érdemi döntési jogosultságán.
        Az  újFot.  25.  §  (2)  bekezdés fg)  pontja  feljogosítja  az
        irányító  testületet  még arra is, hogy döntsön  „gazdaságtalan
        tevékenységének   és   az   ahhoz   kapcsolódó   szervezetének,
        szervezeti egységének átalakításáról, megszüntetéséről.”  Ezzel
        az  irányító testület döntési jogosultságot kap arra  is,  hogy
        tudományos, kutatási tevékenységet, s vele együtt az azt  végző
        szervezeti  egységet pusztán gazdaságossági szempontok  alapján
        átalakítsa,  megszüntesse. Ez a jogkör tehát olyan  lehetőséget
        ad  az irányító testületnek, mellyel alapjaiban meghatározhatja
        a  tudomány művelőinek tevékenységét. Különösen így van ez arra
        tekintettel,  hogy  a  gazdaságtalan  működés  pontosabban  nem
        definiált  fogalom,  így igen tág mozgásteret  ad  az  irányító
        testületnek.

        Minderre  tekintettel  az  irányító testületnek  újFot.  25.  §
        (1)  bekezdésében  és  25.  §  (2) bekezdésének  fg)  pontjában
        meghatározott döntések meghozatalára történő felhatalmazása  az
        Alkotmány  70/G. §-ába ütköző módon korlátozza a  felsőoktatási
        intézmények   önkormányzatát,   autonómiáját.   A    tudományos
        tevékenységgel, ezen belül a kutatással közvetlenül  összefüggő
        kérdések eldöntését ugyanis nem a tudományos élet szabadságához
        való jog jogosultjainak közösségére bízzák.

        2.2.  A köztársasági elnök megítélése szerint az újFot.  32.  §
        (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja
        az  Alkotmány  70/G.  §  (2) bekezdésével  ellentétes,  mert  a
        tudomány  területére  tartozó  kérdésben  döntési  jogot  ad  a
        Kormánynak.

            A köztársasági elnök utalt arra, hogy az Alkotmány 70/G. §
        (2) bekezdése értelmében tudományos igazságok kérdésében
        dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a
        tudomány művelői jogosultak. Ez a szabály nem pusztán az egyes
        tudományos eredmények értékelését tartja fenn a tudomány
        művelői számára, hanem általában kizárja az államot annak
        meghatározásából, mely konkrét tevékenység tekinthető a
        tudomány művelésének, milyen módszerekkel működhet a tudományos
        kutatás, egyáltalán mi tekinthető tudománynak. Ezért az
        elfogadott tudományágak meghatározása az Alkotmány 70/G. §
        (2) bekezdése szempontjából éppúgy tudományos kérdésnek
        minősül, mint az egyes tudományos eredmények megállapítása.
           
        A  Kormány  azonban  az újFot. 32. § (11) bekezdés  c)  pontja,
        valamint  153.  §  (1)  bekezdés 5. pontja alapján  rendeletben
        határozza    meg   az   egyes   tudományterületekhez    tartozó
        tudományágakat,  amelyeken a doktori képzés folyik.  A  Kormány
        lényegében szabadon dönthet abban a kérdésben, hogy mi  minősül
        tudományágnak a doktori képzés tekintetében. A Kormánynak  ezen
        a  döntési  szabadságát  a  Magyar Felsőoktatási  Akkreditációs
        Bizottságnak  az  újFot.  109.  §  (2)  bekezdésén,  illetve  a
        Felsőoktatási   Tudományos   Tanácsnak   az   újFot.   112.   §
        (5) bekezdésén alapuló véleményezési joga sem korlátozza.

        A  doktori  képzés  jellemzően  a  tudomány  leendő  művelőinek
        nevelését szolgálja. Hosszú távon azonban nem képes „túlélésre”
        az a tudományág, melynek művelői a doktori képzéssel nem tudják
        kinevelni  saját  utánpótlásukat. Ezért annak a  Kormány  által
        történő meghatározása, hogy mely tudományágakon folyhat doktori
        képzés, egyúttal hosszú távon döntő mértékben meghatározza  azt
        is,    milyen   tudományágakat   lehet   művelni   és   oktatni
        Magyarországon.  Ez  pedig ellentétes az  Alkotmány  70/G.  §-a
        (2) bekezdésének a fentebb kifejtett aspektusával.

            2.3. Az újFot. 115. § (3) bekezdése és 115. §
        (8) bekezdése ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével,
        70/G. §-ával és 70/K. §-ával, mivel a felsőoktatási intézmények
        számára nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az oktatási
        miniszter fenntartói döntéseivel kapcsolatban.
        Az  újFot.  7.  §  (4)  bekezdése és a  104.  §  (6)  bekezdése
        értelmében  az  oktatási miniszter – ha a törvény  másképp  nem
        rendelkezik  –  ellátja  az  állami  felsőoktatási  intézmények
        tekintetében  a  fenntartói irányításból eredő  feladatokat.  A
        fenntartói irányítás tartalmát az újFot. 115. §-a határozza meg
        azzal,  hogy  a  105.  §  (10) bekezdése értelmében  az  állami
        felsőoktatási   intézmények  tekintetében   a   fenntartó   nem
        gyakorolhatja  azokat  a  jogosítványokat,  amelyek  a  törvény
        rendelkezései alapján az irányító testület jogkörébe tartoznak.
        Az  állami  felsőoktatási intézmények esetén tehát az  oktatási
        miniszter gyakorolja azokat a 115. §-ban meghatározott jogokat,
        melyeket az újFot. nem utal az irányító testület hatáskörébe. A
        115.  §  (3) és (8) bekezdésében foglalt hatáskörök  az  állami
        intézmények  esetén  ez alapján az oktatási minisztert  illetik
        meg.

        Az  újFot.  115. § (3) bekezdése alapján az oktatási  miniszter
        (mint  fenntartó) intézkedési terv készítésére hívhatja fel  az
        irányító  testületet, illetve a rektort. Erre  egyebek  mellett
        akkor  kerülhet  sor,  ha: a felsőoktatási intézmény  figyelmen
        kívül    hagyta    az   ésszerű   és   takarékos    gazdálkodás
        követelményeit,  és  emiatt a költségvetését  túllépte,  hatvan
        napon  túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési
        iven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát,
        és   ezért   37.   §  (4)  bekezdés  c)  pontja  értelmében   a
        felsőoktatási  intézmény megszüntetésének lehet  helye.  Ha  az
        oktatási miniszter az intézkedési tervet nem fogadja el, úgy az
        állami    felsőoktatási   intézmény   további   működtetéséről,
        átszervezéséről,  megszüntetéséről dönthet.  Ebben  az  esetben
        tehát az oktatási miniszter szinte korlátlan döntési joggal bír
        az    állami    felsőoktatási   intézmény   szervezetének    és
        tevékenységének átalakítására.

        Az  újFot.  115.  §  (8)  bekezdése  felhatalmazza  továbbá  az
        oktatási  minisztert (mint fenntartót) a normatív költségvetési
        támogatás   folyósításának  felfüggesztésére,  ha   az   állami
        felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt –  nem
        alakították  meg  az  irányító  testületet.  Egy  ilyen  döntés
        szükségszerűen   a  felsőoktatási  intézmény   működésének   az
        ellehetetlenülését vonhatja maga után.

        Az   újFot.   115.  §-a  alapján  a  fenntartó  általában   nem
        hatóságként   jár   el,  így  eljárása  az   újFot.   ellenkező
        rendelkezése  hiányában nem a közigazgatási  eljárás  szabályai
        szerint zajlik, ellene jogorvoslattal tehát nem lehet élni.  Ez
        a  contrario  következik abból, hogy a 115. § (6)  bekezdése  a
        törvényességi  ellenőrzés körében kifejezetten a  közigazgatási
        hatósági   eljárásról   és   szolgáltatásról   szóló    törvény
        VI.    fejezetében   foglaltak   alkalmazását   rendeli.    [Az
        indítványban  foglaltak  szerint az  újFot.  e  rendelkezése  a
        151.  §  (1)  bekezdése értelmében 2005.  szeptember  1-én  lép
        hatályba,  míg az utalásban szereplő, a közigazgatási  hatósági
        eljárásról és szolgáltatásról szóló 2004. évi CXL. törvény csak
        2005.  november  1-én.  Ez  azt  jelenti,  hogy  az  újFot.   a
        törvényességi   ellenőrzésre  vonatkozóan   egy,   a   hatályba
        lépésekor   még   hatályba  nem  lépett  törvényre   utalja   a
        jogorvoslati   eljárást.]  Ugyanakkor   a   115.   §   (3)   és
        (8)   bekezdésében   foglalt  fenntartói  irányítási   jogkörök
        gyakorlása  közvetve  érinti  a  tudományos  élet  szabadságára
        vonatkozó    alapjogot,   közvetlenül   pedig   korlátozza    a
        felsőoktatási  intézményeknek az Alkotmány 70/G.  §-ából  eredő
        önigazgatását,  autonómiáját. Az  autonómia  természetesen  nem
        korlátozhatatlan,   ha   a   korlátozás   a   fent    kifejtett
        feltételeknek  megfelel.  Azonban az autonómiát  ilyen  súllyal
        korlátozó  egyedi  döntésekkel  szemben  az  Alkotmány  57.   §
        (1)  bekezdése – tekintettel a 70/G. §-ra és a 70/K. §-ra is  –
        megköveteli a bírósághoz fordulás lehetőségét.

        A   felsőoktatási   intézmény   az   Alkotmány   70/G.   §-ának
        érvényesülését  biztosító  intézmény,  melyet  az   újFot.   is
        autonómnak minősít. Tekintettel arra, hogy az újFot 115. §  (3)
        és   (8)  bekezdésében  meghatározott  döntések  a  70/G.   §-a
        jogosultjainak  alanyi  jogait is érintik  közvetve,  ezért  az
        alapjogi   igények   bíróság  előtt  való   érvényesíthetőségét
        biztosítani   kell.   A   felsőoktatási  intézmény   bírósághoz
        fordulásának  joga  a jelzett döntésekkel  szemben  csak  akkor
        lehetne  kizárható,  ha  ez  elkerülhetetlenül  szükséges,   és
        egyúttal  arányos  lenne. Nem látható azonban olyan  körülmény,
        mely az oktatási miniszter 115. § (3) és (8) bekezdésén alapuló
        döntése   jogszerűségének   érdemi  bírósági   felülvizsgálatát
        kizárná, illetve a kizárást szükségessé tenné.

        Mindezek  alapján  az  újFot. 115. § (3) bekezdése  és  115.  §
        (8)  bekezdése  ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével,
        70/G.  §-ával  és 70/K. §-ával, mert felsőoktatási  intézmények
        számára  nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az oktatási
        miniszter döntéseivel kapcsolatban.
           
        2.4.  Az  újFot. 151. § (5) bekezdése sérti az Alkotmány  2.  §
        (1)   bekezdésében  deklarált  jogállamiság  elvéből  következő
        jogbiztonság   követelményét,   mert   értelmezhetetlen   módon
        állapítja  meg  a hatályos Fot. alkalmazhatósága  megszűnésének
        időpontját.

        Az  újFot.  151. § (3) bekezdés a) pontja 2006.  szeptember  1-
        jével  helyezi hatályon kívül a hatályos Fot.-ot. Ugyanakkor  a
        151.  §  (5) bekezdése szerint a Fot. rendelkezéseit az  újFot.
        hatályba  lépésének  napjától akkor  lehet  alkalmazni,  ha  az
        újFot.  „bevezetése még nem kezdődött meg”. E  szabály  alapján
        nem    lehetséges    megállapítani,   meddig    az    időpontig
        alkalmazhatóak  a  hatályos Fot. rendelkezései.  Ez  alapjaiban
        sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság
        elvéből   következő   jogbiztonság  elvét,   melynek   alapvető
        követelménye,   hogy   egy   norma   (érvényessége,    hatálya,
        alkalmazhatósága)  egyértelmű, és kétség nélkül  megállapítható
        legyen.

        A magyar jogban a „bevezetés” fogalma nem ismert. Szinonimája a
        hatályba  lépés  lehetne,  ez  azonban  értelmetlen  az   adott
        rendelkezés kontextusában. A jogalkalmazó vállára kerül  így  a
        hatályos Fot. alkalmazhatóságának a megállapítása. Ily módon  a
        jogalkalmazó  az  életviszonyok  sokaságának  kezelésekor  maga
        lenne   hivatott  arra,  hogy  két  hatályban  lévő,  ugyanazon
        életviszonyokat   átfogóan,  kódexszerűen  szabályozó   törvény
        szabályainak  egymáshoz való pontos viszonyát megállapítsa,  és
        ennek következményeit levonja. Ez nem csak azért aggályos, mert
        a jogalkalmazót megoldhatatlan feladat elé állítja, hanem azért
        is,   mert   ily   módon   több  tízezer   érintett   különféle
        életviszonyainak szabályozása válik bizonytalanná. [A  hatályos
        Fot. egyes rendelkezései akár a Fot. hatályának megszűnése után
        is  alkalmazhatóak  lennének. Az újFot. 151.  §  (5)  bekezdése
        ugyanis  elválasztja  a  hatályos Fot. alkalmazhatóságát  annak
        hatályától,  és alkalmazásának nem szab konkrét  végső  időbeli
        korlátot.]

        Mindezek  alapján  az  újFot. 151.  §  (5)  bekezdése  sérti  a
        jogbiztonság  elvét,  és ezért ellentétes  az  Alkotmány  2.  §
        (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével.

        3.  A  köztársasági elnök indítványának ismeretében  eljuttatta
        véleményét  az  Alkotmánybírósághoz  a  felsőoktatásról   szóló
        törvényjavaslatot benyújtó oktatási miniszter.

                                      II.

        1.  Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor az Alkotmány
        alábbi rendelkezéseit vette alapul:

        „2.   §   (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus
        jogállam.”
        „70/F.  §  (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok
        számára a művelődéshez való jogot.
        (2)   A   Magyar   Köztársaság  ezt  a  jogot  a   közművelődés
        kiterjesztésével  és  általánossá  tételével,  az  ingyenes  és
        kötelező   általános  iskolával,  képességei  alapján  mindenki
        számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az
        oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”

        „70/G.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság tiszteletben  tartja  és
        támogatja  a  tudományos  és  művészeti  élet  szabadságát,   a
        tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
        (2)   Tudományos   igazságok  kérdésében   dönteni,   kutatások
        tudományos  értékét megállapítani kizárólag a tudomány  művelői
        jogosultak.”

        2.  A köztársasági elnöki indítvánnyal támadott újFot. érintett
        rendelkezései:

        „1.  §  (1)  E törvény célja a tanítás és a tanulás alkotmányos
        jogának érvényesüléséhez szükséges jogi garanciák megteremtése.
        A  tanuláshoz  való  jog  alapján a Magyar  Köztársaság  minden
        állampolgárának  joga, hogy igénybe vegye a felsőoktatás  által
        nyújtott  szolgáltatásokat, feltéve, hogy képességei alkalmassá
        teszik  a  felsőfokú tanulmányokra. A tanítás, a kutatás  és  a
        művészeti  élet  szabadsága a felsőoktatásban  a  felsőoktatási
        intézmények autonómiáján keresztül valósul meg.”

        „5.  §  (3)  A  felsőoktatási  intézmény  kutatási-fejlesztési-
        innovációs  stratégiát  készít,  amelyben  meg  kell   tervezni
        különösen a kutatási programokat, a pályázati eljárási  rendet,
        tudományos   rendezvényeket,  hazai  és  nemzetközi  tudományos
        együttműködés   fejlesztésével   kapcsolatos    teendőket,    a
        tudományos    művek   kiadásának,   a   kutatási    tevékenység
        folytatásának  támogatási feltételeit, a tudományos  eredmények
        hasznosításának módját.
        (4)  A  felsőoktatási intézmény kutatási-fejlesztési-innovációs
        stratégiájának kialakítását és megvalósítását tudományos tanács
        irányítja, amelyben a főiskolai, egyetemi tanárok, a főiskolai,
        egyetemi  docensek, továbbá a tudományos fokozattal  rendelkező
        kutatók  és  a  doktori  képzésben  részt  vevő  hallgatók   (a
        továbbiakban: doktorandusz) képviselői vesznek részt.”

        „7.  § (4) Az állam nevében a fenntartói jogokat – ha e törvény
        másként nem rendelkezik – az oktatási miniszter gyakorolja.”

        „20. § (1) A felsőoktatási intézmény stratégiai döntést hozó és
        annak végrehajtását ellenőrző szerve az irányító testület.”

        „23.  §  (1)  Az  irányító  testület a felsőoktatási  intézmény
        feladatainak végrehajtását megalapozó, a közpénz és a közvagyon
        hatékony  és  felelős használatát szolgáló éves  költségvetési,
        valamint   stratégiai   döntéseket  hozó   és   végrehajtásukat
        ellenőrző,  a  fenntartói feladatok ellátásában – e  törvényben
        meghatározottak  szerint  –  közreműködő  testület.  Az  állami
        fenntartású  felsőoktatási intézményben az irányító  testületet
        létre  kell hozni, a nem állami felsőoktatási intézményekben  –
        az  alapító  okiratban meghatározottak szerint  –  az  irányító
        testület létrehozható.
        (…)
        (3)  Az  irányító  testület  elnöke a  felsőoktatási  intézmény
        rektora.
        (4) A hét, illetve kilenc tagú irányító testületbe két, illetve
        három főt delegál az oktatási miniszter, négy, illetve öt főt a
        szenátus.  A szenátusi delegáltak körében egy tagot a hallgatói
        önkormányzat  javasol. Ha a szenátus a javaslatot  nem  fogadja
        el,  a hallgatói önkormányzat újabb személyre tehet javaslatot.
        Az  oktatási  miniszter  által  delegált  tagokkal  szemben   –
        tagonként   külön-külön   –   a   szenátus,   tagjai   legalább
        kétharmadának egyhangú szavazatával kifogással élhet. Nem lehet
        az  irányító testület tagja, akivel szemben a szenátus  írásban
        indokolt  kifogással élt, helyére az oktatási  miniszter  másik
        személyt  delegál,  akivel  szemben  a  szenátus  nem  élhet  a
        kifogásolás jogával.
        (5)  Az  oktatási miniszter által delegált tagok közül legalább
        egynek, a szenátus által delegált tagok közül legalább kettőnek
        a   felsőoktatási  intézmény  oktatási,  tudományos   kutatási,
        művészeti  tevékenységének megfelelő  felsőfokú  végzettséggel,
        továbbá   a  szakképzettségének  megfelelő  területen  szerzett
        legalább öt év vezetői gyakorlattal kell rendelkeznie.
        (6) Nem lehet tagja az irányító testületnek az, aki
        a) büntetett előéletű,
        b) köztisztviselő, vagy polgármesteri tisztséget tölt be,
        c)  a  Kormány  tagjai  és  az  államtitkárok  jogállásáról  és
        felelősségéről  szóló  1997.  évi LXXIX.  törvény  hatálya  alá
        tartozik,
        d)  politikai  pártban  tisztséget tölt,  illetve  töltött  be,
        fizetett      pártalkalmazottként     foglalkoztatták      vagy
        foglalkoztatják, feltéve, hogy a kizáró ok megszűnése  óta  még
        nem telt el legalább öt év,
        e)   önkormányzati,   országgyűlési  vagy  európai   parlamenti
        képviselő,
            f) az adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási,
        hallgatói jogviszonyban áll,
        g) tagja más felsőoktatási intézmény irányító testületének,
        h) az állami felsőoktatási intézmények kivételével, az oktatási
        miniszter   felügyelete   alatt  álló  költségvetési   szervvel
        közalkalmazotti jogviszonyban áll,
        i) betöltötte a hetvenedik életévét.
        (…)
        (9)  Az  irányító testület tagjait az oktatási miniszter  kéri,
        illetve menti fel. A szenátus által delegált tagok felkérését a
        szenátus  elnöke  kezdeményezi  az  oktatási  miniszternél.  Az
        irányító   testület  tagjait  havi  rendszerességgel   fizetett
        tiszteletdíj illeti meg, amelynek összege a költségvetési  évet
        megelőző  év  utolsó  munkanapján érvényes  legkisebb  kötelező
        munkabér (minimálbér) háromszorosa, az elnöké ötszöröse, ha  az
        irányító testület tagjainak száma hét, illetve négyszerese,  az
        elnöké  hatszorosa,  ha  az irányító testület  tagjainak  száma
        kilenc.  Az  irányító testület tagjaival az oktatási  miniszter
        köt   megállapodást.  A  tiszteletdíj  fedezetét  az   Oktatási
        Minisztérium biztosítja.”

        „25.  §  (1)  Az  irányító testület fogadja  el  a  stratégiai,
        foglalkoztatási,     üzleti     tervet     (a     továbbiakban:
        intézményfejlesztési  terv).  Az  intézményfejlesztési  tervben
        kell   meghatározni  a  fejlesztéssel,  a  fenntartó  által   a
        felsőoktatási   intézmény   rendelkezésére   bocsátott   vagyon
        hasznosításával,  megóvásával  kapcsolatos  elképzeléseket,   a
        várható bevételeket és kiadásokat. Az intézményfejlesztési terv
        része  a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégia. A kutatási-
        fejlesztési-innovációs stratégiát meg kell küldeni a regionális
        fejlesztési  tanács részére, hogy figyelembe lehessen  venni  a
        régió  társadalmi,  gazdasági fejlesztését  szolgáló  középtávú
        program      elkészítésénél     és     végrehajtásánál.      Az
        intézményfejlesztési  tervet  középtávra,   legalább   négyéves
        időszakra kell elkészíteni, évenkénti bontásban meghatározva  a
        végrehajtás  feladatait. Az intézményfejlesztési terv  része  a
        foglalkoztatási   terv.   A   foglalkoztatási   tervben    kell
        meghatározni  azt  a  létszámot,  amelynek  keretei  között   a
        felsőoktatási intézmény megoldhatja feladatait.

        (2) Az irányító testület a jogszabályok keretei között
        (…)
        b) elfogadja a felsőoktatási intézmény
        ba)  költségvetését  és  a  számviteli  rendelkezések  szerinti
        beszámolóját,
        (…)
        f) dönt
        (…)
        fg)   gazdaságtalan  tevékenységének  és  az  ahhoz  kapcsolódó
        szervezetének,     szervezeti    egységének     átalakításáról,
        megszüntetéséről;
        (…)

        (3)   Az   irányító  testület  határozza  meg  a  felsőoktatási
        intézmény szervezeti tagozódását. Az irányító testület  döntése
        előtt  beszerzi a szenátus véleményét. A szenátus  az  irányító
        testület   megkeresésétől   számított   harminc   napon   belül
        nyilváníthat  véleményt.  A  határidő  jogvesztő.  Az  irányító
        testület  döntése alapján a szenátus – a szervezeti és működési
        szabályzatban – meghatározza a felsőoktatási intézmény működési
        rendjét.”

        „27.  § (1) A szenátus az alapító okiratban meghatározottak  és
        az   irányító   testület  által  hozott   stratégiai   döntések
        figyelembevételével  határozza meg  a  képzési  és  a  kutatási
        feladatokat, továbbá ellenőrzi azok végrehajtását.  A  szenátus
        meghatározza működésének rendjét és – ha e törvény másként  nem
        rendelkezik    –   az   oktatói   vagy   kutatói    munkakörben
        foglalkoztatott tagjai közül megválasztja elnökét.”

        „32. § (11) A Kormány határozza meg
        (…)
        c)  a  doktori  fokozat megszerzésének feltételeit,  a  doktori
        iskola   létesítésének  eljárási  rendjét,  továbbá  az   egyes
        tudományterületekhez   tartozó  tudományágakat,   amelyeken   a
        doktori képzés folyhat.”

        „37.  §  (4) A fenntartó a felsőoktatási intézményt  –  az  (1)
        bekezdésben  meghatározottakon kívül –  a  következő  esetekben
        szüntetheti meg:
        a) ha a felvételi eljárás három egymást követő évben sikertelen
        volt.  E  rendelkezés  alkalmazásában  sikertelen  a  felvételi
        eljárás, ha ennek következtében a felsőoktatási intézményben  a
        hallgatói  létszám adott évben nem éri el a felvehető maximális
        hallgatói létszám hetven százalékát;
        b)  ha a felsőoktatási intézmény működése a fenntartó többszöri
        felhívása  ellenére jogszabálysértő vagy az  alapító  okirattal
        ellentétes;
        c)  ha  a  felsőoktatási intézmény figyelmen  kívül  hagyta  az
        ésszerű  és takarékos gazdálkodás követelményeit, és  emiatt  a
        költségvetését    túllépte,   hatvan    napon    túli    lejárt
        adósságállománya  több  mint egy költségvetési  éven  keresztül
        elérte az éves költségvetésének húsz százalékát;
        d)  ha  a működő felsőoktatási intézmény helyett egy vagy több,
        másik felsőoktatási intézményt létesít;
        e)   ha  a  felsőoktatási  intézmény  a  folyamatos  működéshez
        szükséges feltételekkel már nem rendelkezik.”

        „99.  §  (2)  Az Országgyűlés a felsőoktatási intézmény  állami
        elismerését a felsőoktatási intézménynek az e törvény 1.  számú
        mellékletébe  történő felvételével adja ki. Ha a  felsőoktatási
        intézmény  megszűnik, az Országgyűlés – e törvény módosításával
        – törli az 1. számú mellékletből.”

        „104.  §  (6) Az oktatási miniszter – ha e törvény másképp  nem
        rendelkezik  –  ellátja  az  állami  felsőoktatási  intézmények
        tekintetében a fenntartói irányításból eredő feladatokat.”

        „109.  §  (2)  A  Magyar Felsőoktatási Akkreditációs  Bizottság
        véleményezi  a  felsőoktatásról szóló törvény  és  végrehajtási
        rendeletei,  illetve  a  felsőoktatást  szabályozó   miniszteri
        rendeletek tervezeteit.”

        „112. § (5) A Felsőoktatási és Tudományos Tanács véleményezi  a
        felsőoktatásról szóló törvény és annak végrehajtási rendeletei,
        illetve   a   felsőoktatást  szabályozó  miniszteri  rendeletek
        tervezeteit.”

        „115.  §  (3)  A  fenntartó felhívja a felsőoktatási  intézmény
        irányító   testületét,   illetve   rektorát,   hogy   készítsen
        intézkedési tervet, ha e törvény 37. §-a (4) bekezdésének a) és
        c) pontjában meghatározott intézkedésnek van helye. A fenntartó
        az  intézkedési  tervet vagy elfogadja, és ellenőrzi  az  abban
        foglaltak  végrehajtását, vagy dönt a  felsőoktatási  intézmény
        további működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről.
        (…)
        (8)   Az   oktatási   miniszter  felfüggesztheti   a   normatív
        költségvetési   támogatás   folyósítását,    ha    az    állami
        felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt –  nem
        alakították meg az irányító testületet.”

        „151. § (3) 2006. szeptember 1-jén
        a)  hatályát  veszti a felsőoktatásról szóló  1993.  évi  LXXX.
        törvény  (a  továbbiakban:  1993.  évi  felsőoktatásról   szóló
        törvény),  valamint az azt módosító 1994. évi  LVIII.  törvény,
        1996.  évi  LXI.  törvény, 1997. évi VIII. törvény,  1997.  évi
        CXXVI.  törvény, 1997. évi CXXVII. törvény, 1998. évi  XXXVIII.
        törvény, 1999. évi LII. törvény, 2000. évi CVII. törvény, 2001.
        évi  LXV.  törvény, 2001. évi XCI. törvény, 2003. évi  XXXVIII.
        törvény,
        (…).
        (5) Az 1993. évi felsőoktatásról szóló törvény rendelkezéseit e
        törvény hatálybalépésének napjától akkor lehet alkalmazni, ha e
        törvény bevezetése még nem kezdődött meg.”

        „153. § (1) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy rendelettel
        szabályozza
        (…)
        5.  a  többciklusú képzés és a felsőfokú szakképzés rendjét,  a
        képesítési keretet, a képzés indításának eljárását,  a  doktori
        képzés szabályait, a tudományterületeket, tudományágakat [32  §
        (11) bekezdés, 145. § (7) bekezdés],
        (…).”

                                     III.

        1.   Az   indítvány   által   aggályosnak   tartott   szabályok
        alkotmányellenességének   megítélésénél   az   Alkotmánybíróság
        először   a   felsőoktatási  intézmények  autonóm   működésének
        kérdésével foglalkozott.

        1.1.   Az   Alkotmánybíróság  gyakorlatában   a   felsőoktatási
        intézmények  működése  és autonómiája  az  Alkotmány  70/F.  és
        70/G.  §-ával  összefüggő szabályként  szerepel.  Az  Alkotmány
        70/F.   és   70/G.   §-ával   az  Alkotmánybíróság   már   több
        határozatában foglalkozott.

        Az   Alkotmánybíróság   az  Alkotmány   70/F.   §-ába   foglalt
        művelődéshez   (oktatáshoz)   való   jog   értelmezésével   azt
        állapította   meg,   hogy:  „Az  államnak   a   felsőoktatással
        kapcsolatos  alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz  való  jog
        objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit megteremtse és azok
        fejlesztésével  e  jogot igénye szerint  bármely,  a  felsőfokú
        oktatásban való részvétel szempontjából megfelelő képességekkel
        rendelkező  állampolgár számára biztosítsa.”  (1310/D/1990.  AB
        határozat,  ABH  1995,  579,  586.)  Majd  az  Alkotmánybíróság
        rámutatott  arra  is, hogy az Alkotmány 70/F. §-a  alapján  „az
        államra   sokirányú   szabályozási,  szervezési   és   ellátási
        feladatok  hárulnak  az  állami és a nem  állami  felsőoktatási
        intézmények  működési feltételeinek kialakításában.”  [35/1995.
        (VI.  2.)  AB határozat, ABH 1995, 163, 166.] Más határozatában
        pedig  kiemelte  az Alkotmánybíróság, hogy az „oktatáshoz  való
        jog  részeként a felsőfokú tanulmányok folytatásához  való  jog
        gyakorlása (…) csak úgy biztosítható, ha az állam megteremti  a
        felsőfokú  tanulmányok folytatásának a feltételeit.”  [51/2004.
        (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 686.]

        Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/G. § (1) és (2) bekezdésébe
        foglaltakat egymással szoros kapcsolatban vizsgálta, továbbá  a
        tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a
        tanítás  szabadságát  az  ún.  kommunikációs  alapjogok   egyik
        aspektusának minősítette, s mindezzel összefüggésben vezette le
        a  tudomány  autonómiájának kiemelt védettségét és  a  tudomány
        művelőinek a tudományt érintő döntési jogosultságát:
        „Az   Alkotmány  70/G.  §-a  a  tudományos  élet  szabadságának
        tiszteletben  tartása  és  támogatása  kimondásával,  és  annak
        deklarálásával,  hogy  tudományos igazságok  kérdésében  állást
        foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető
        jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív
        jogként   fogalmazza  meg  a  tudományos  alkotás  szabadságát,
        továbbá  a  tudományos  ismeretek megszerzésének  –  magának  a
        kutatásnak   –  és  tanításának  szabadságát,   mint   az   ún.
        kommunikációs  alapjogok egyik aspektusát.  A  tudományos  élet
        szabadsága tehát magába foglalja a tudományos kutatáshoz  és  a
        tudományos   igazságok   és   ismeretek   terjesztéséhez   való
        szabadságjogot,  amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási
        szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak  azt
        a  kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben  és  biztosítsa  a
        tudományos  élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát,
        elfogulatlanságát   és  pártatlanságát.   A   tudományos   élet
        szabadságához  fűződő jog elvileg ugyan mindenkit  megillet,  a
        szabadságjog  tényleges  jogosultjai azonban  csak  a  tudomány
        művelői.  Ebben  a kérdésben viszont, ti. a tudományos  minőség
        meghatározásában – a tudomány autonómiája folytán  –  ugyancsak
        egyedül a tudomány művelői jogosultak dönteni.
        Minden   tudomány  alapvető  célja  az  igazság   keresése,   a
        megismerés,   a   tudomány  épülése.  Az  államnak   tudományos
        igazságok   kérdésében   semlegesnek   kell   lennie,   viszont
        alkotmányos követelményként feltétlenül garantálnia kell,  hogy
        a  tudomány  művelői  a tudományos kutatások  és  a  tudományos
        ismeretek  terjesztésének szabadságjogát – alkotmányos  keretek
        között – gyakorolhassák. Ezért az állam a tudományos alkotás és
        ismeretszerzés,  továbbá a tudományos tanítás szabadságát  csak
        olyan   korlátozásoknak  vetheti  alá,  amely  a  kommunikációs
        szabadságjogok  korlátozásával szemben  támasztott  alkotmányos
        követelményeknek megfelel. Mivel tágabb értelemben  a  tudomány
        szabadsága    általánosságban   is    a    véleménynyilvánítási
        szabadsághoz  tartozik, az a véleménynyilvánítás  szabadságából
        eredő  külön  nevesített  alanyi  jogokkal  azonos  alkotmányos
        védelemben  részesül  az állami beavatkozások  és  korlátozások
        ellen.
        Mindannyiszor,  amikor a történelem során az állam  a  tudomány
        szabadságát   politikai,   ideológiai,   vallási   vagy   egyéb
        korlátozásnak vetette alá, az az egész társadalom  fejlődésének
        béklyójává vált. Történelmi tapasztalaton nyugvó igazság,  hogy
        a  tudomány szabadsága a haladás alapvető biztosítéka, és az az
        egyéni   autonómiával  is  szorosan  összefügg.  A   tudományos
        tételek, megállapítások és igazságok szabad keresése, továbbá a
        tudományos  eszmék  és nézetek szabad áramlása,  így  az  egész
        társadalom,  az  emberiség, fejlődésének  alapfeltétele  és  az
        individuum szabad kibontakozásának is egyik biztosítéka.
        Mivel     a    tudományos    élet    szabadsága    a     szabad
        véleménynyilvánításhoz   való   alkotmányos    alapjog    egyik
        megnyilvánulása,  az Alkotmánybíróságnak a  30/1992.  (V.  26.)
        AB   határozatában  tett,  a  szabad  kommunikáció  kitüntetett
        szerepére  vonatkozó megállapításai az Alkotmány  70/G.  §-ában
        biztosított  szabadságjoggal  kapcsolatban  is  irányadók  (ABH
        1992,   178.).   Így   általában  a  tudomány,   a   tudományos
        ismeretszerzés  és  a tudományos tanítás szabadsága,  noha  nem
        korlátozhatatlan, de mindenképpen olyan szabadságjog,  amelynek
        csak   kivételes   korlátozó  rendelkezésekkel   szemben   kell
        engednie,  olyanokkal,  amelyek  közvetlenül  valamely  alapjog
        érvényesítésére és védelmére szolgálnak, vagy amelyek  valamely
        elvont  alkotmányos érték (pl. törvényen alapuló  titokvédelem)
        feltétlen  érvényesülését  hivatottak  biztosítani.”  [34/1994.
        (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182-183.]
           
        Később     a     felsőoktatási    intézmények    önkormányzatát
        (autonómiáját)    az   Alkotmánybíróság   a    hatályos    Fot.
        rendelkezéseivel összefüggésben vizsgálta:
            „Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése szerint a Magyar
        Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet
        szabadságát, valamint a tanszabadságot és a tanítás
        szabadságát. Ezt a szabadságot valósítja meg a felsőoktatási
        intézmények önkormányzata (autonómiája), amelyet a Fot.
        negyedik része fejt ki. A Fot. 64. §-a szerint a felsőoktatási
        intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet törvény
        vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy
        helyi önkormányzati hatáskörbe. A Fot. 65. § (1) bekezdése
        szerint pedig az állam a felsőoktatással kapcsolatos feladatait
        a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmányban és e törvényben
        szabályozott jogai, kötelezettségei és hatáskörei tiszteletben
        tartásával látja el. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a
        felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az
        egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a Kormány által
        irányított szervnek.” [40/1995. (VI. 15.) AB határozat, ABH
        1995, 170, 172.]

        Az    intézményi   autonómia   hordozóival   kapcsolatban    az
        Alkotmánybíróság – a hatályos Fot. (Ftv.) nyomán – kifejtette:
            „Az Ftv. 32. § (1) bekezdése ugyanis nem szűkíti le a
        tudományos élet szabadságához fűződő jogosultságok
        kedvezményezetti körét az egyetemi tanárokra, ellenkezőleg; azt
        kifejezetten az egyetemi autonómiát megtestesítő személyi körre
        terjeszti ki (»A felsőoktatási intézmények az oktatók, a
        tudományos kutatók és a hallgatók számára biztosítják az
        oktatás, a tudományos kutatás, a művészi alkotó tevékenység és
        a tanulás szabadságát.«). Az autonómia hordozója pedig az
        intézmény, az egyetem; ennek adja meg az Ftv. az önkormányzati
        jogokat, vele szemben merül fel az az elvárás, hogy a
        tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot jelentsen a
        tudományos kutatás szabadságának érvényesítéséhez is.”
        (861/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 650, 654.)

        1.2.  A  felsőoktatási  intézmény autonóm működése  alkotmányos
        alapokon  nyugszik.  A  felsőoktatási intézmények  autonómiáját
        ugyanakkor az európai egyetemek Magna Chartája (a továbbiakban:
        Magna Charta) is biztosítja, melyre mind a hatályos Fot.,  mind
        az  újFot.  preambuluma hivatkozik. A Magna Charta az Alapelvek
        között, az 1. pontban megállapítja: „A földrajzi helyzetből  és
        a    történelmi    hagyományokból   fakadóan    különbözőképpen
        megszervezett társadalmakon belül az egyetem autonóm intézmény,
        amely  a  tudományos kutatásban és az oktatásban  hozza  létre,
        értékeli  és  adja át a kultúra értékeit. Hogy kielégíthesse  a
        kor  szükségleteit, kutatási és oktatási tevékenységének minden
        politikai,   gazdasági   és   ideológiai   hatalommal   szemben
        függetlennek kell lennie.”
        Majd  a  3.  pont  szerint: „A kutatás, az  oktatás,  a  képzés
        szabadsága  az  egyetemek életének alapelve; az államhatalomnak
        és az egyetemeknek saját illetőségükön belül biztosítaniuk kell
        ennek az alapvető követelménynek a tiszteletben tartását.
        A türelmetlenséget elutasító, a párbeszédre mindig kész egyetem
        a  tanárok  és diákok együttműködésének kivételezett  helye.  A
        tanároké,  akik  képesek ismereteik átadására  és  rendelkeznek
        mindazon    eszközökkel,   amelyek   tudásuk   kutatással    és
        innovációval való továbbfejlesztéséhez szükségesek; a  diákoké,
        akik   feljogosítottak,   alkalmasak   és   készek   ismereteik
        gyarapítására.”

        1.3. A felsőoktatási intézmények autonómiáját – az Alkotmánynak
        megfelelően  – az újFot. 1. §-a is deklarálja. Az újFot.  1.  §
        (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy a „tanítás, a kutatás  és
        a  művészeti  élet szabadsága a felsőoktatásban a felsőoktatási
        intézmények autonómiáján keresztül valósul meg”. Az újFot. 1. §-
        ába  foglalt intézményi autonómiával kapcsolatban a  miniszteri
        indokolás az alábbiakat tartalmazza:

        „A  művelődéshez  való jog és az Alkotmány 70/G.  §-a  szerinti
        tanítás  és  tanulás szabadsága a tudományos és művészeti  élet
        külső  beavatkozástól  való  mentességének  biztosításában,   a
        tudományos,  művészeti  kérdéseknek  a  tudomány,   illetve   a
        művészeti  ág művelői vagy ezek testületei általi értékelésében
        nyilvánul meg. Ezt a célt szolgálja a felsőoktatási intézmények
        számára   biztosított  intézményi  autonómia,  a   függetlenség
        törvényi  szintű  garanciáinak megteremtése,  az  autonómia,  a
        függetlenség     céljának,    tartalmának    és    korlátjainak
        meghatározása. (…)
        Ez  az  autonómia  az  oktatás,  kutatás,  az  intézmény  belső
        szervezetének   kialakítása,  a   működtetés   és   gazdálkodás
        önállósága  területén nyer értelmet, alanyai az  intézmény,  az
        oktató,  a  kutató,  a  hallgató, illetve  ezek  közössége.  Az
        autonóm joggyakorlás egyéni vagy közösségi formája azonban  nem
        sértheti más jogosultak ilyen igényét.”

        1.4.  A  fentiek alapján tehát az Alkotmány 70/F. §-ába foglalt
        művelődéshez  (oktatáshoz) való jog biztosítja a  felsőoktatási
        intézmények létrehozását és működését, az Alkotmány  70/G.  §-a
        pedig   a   tudományos   és  művészeti  élet   szabadságát,   a
        tanszabadságot   és  a  tanítás  szabadságát   garantálja.   Az
        Alkotmánybíróság   rámutatott  továbbá   arra,   hogy   „tágabb
        értelemben   a   tudomány  szabadsága  általánosságban   is   a
        véleménynyilvánítási    szabadsághoz    tartozik”.    [34/1994.
        (VI.   24.)   AB   határozat,   ABH   1994,   177,   182.]    A
        véleménynyilvánítás szabadságából eredően a tudomány szabadsága
        a  tudományos  tevékenység  védelmét biztosítja.  A  tudományos
        tevékenység  nem  másoktól  elzárt,  egyéni,  hanem   kollektív
        tevékenység, mely a tudomány művelőinek a független  tudományos
        műhelyek  keretében folytatott párbeszédén és vitáin alapul.  A
        tudományos  tevékenység  szabadságához  tehát  nem  elegendő  a
        tudomány  művelői számára egyéni jogokat biztosítani,  valamint
        az   állami  beavatkozások  és  korlátozások  elleni   védelmet
        garantálni.  Az  Alkotmány ugyanis nemcsak tartózkodást,  hanem
        pozitív  cselekvést is megkövetel az államtól. [V.ö.:  22/1999.
        (VI.  30.) AB határozat, ABH 1992, 176, 194.] Ezért az államnak
        olyan,  törvényben  szabályozott megoldásokat  kell  nyújtania,
        amelyek  megfelelően  biztosítják a külső  befolyástól  mentes,
        szabad,     professzionalizálódott    tudományos    tevékenység
        folytatását.   Ennek  intézményi  kereteit  az  állam   köteles
        megteremteni.

        Az    Alkotmánybíróság   megállapította,   hogy   az    államot
        intézményvédelmi  kötelesség  terheli.  Az  állam  az  objektív
        intézményvédelmi  kötelességéből eredően „úgy  alakítja  ki  az
        egyes  alapjogok  megvalósításához  szükséges  jogszabályi   és
        szervezeti   feltételeket,  hogy  mind   a   többi   alapjoggal
        kapcsolatos,  mind  pedig  egyéb  alkotmányos  feladataira   is
        tekintettel   legyen;   az  egyes  jogoknak   az   egész   rend
        szempontjából  legkedvezőbb érvényesülését  teszi  lehetővé,  s
        mindezzel  az alapjogok összhangját is előmozdítja.”  [64/1991.
        (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302-303.] A hivatkozott
        alapjogokkal összefüggésben az állam köteles gondoskodni  olyan
        intézményekről,  illetve  megfelelő  szervezeti   szabályokról,
        amelyek  a tudományos, oktatási és kutatási tevékenység  szabad
        folytatását   garantálják.  A  szabad  tudományos   tevékenység
        lényegét  a  tudományos  értékrend  külső  befolyástól   mentes
        érvényesülése    jelenti.   A   tudományos    minőség    szabad
        meghatározása  érdekében biztosítani kell  a  tudomány  művelői
        önálló  döntési  jogát  és függetlenségét,  vagyis  a  tudomány
        autonómiáját.  A  tudomány  autonómiája  önkormányzati  jogokon
        keresztül  valósul  meg,  melyeket  az  állam  intézményvédelmi
        kötelessége  alapján létrehozandó felsőoktatási  intézményeknek
        kell   biztosítani.   A   tudományos,  oktatási   és   kutatási
        tevékenység  szabad művelésének ezért alapvető  biztosítéka  az
        önkormányzatisággal,   autonómiával  rendelkező   felsőoktatási
        intézmények    megteremtése.   Ez   az,    amit    az    eddigi
        alkotmánybírósági  gyakorlat mellett  a  hatályos  Fot.  és  az
        újFot. által hivatkozott Magna Charta, valamint az újFot. 1. §-
        a  és az ahhoz fűzött miniszteri indokolás is elismer, garantál
        és támogat.

        A  felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény  a
        kormánytól,  az  államigazgatástól  önálló  és  független.   Az
        önállóság  és  függetlenség  nemcsak  a  szűk  értelemben  vett
        tudományos,  oktatási és kutatási tevékenységre  terjed  ki.  A
        tudomány  autonómiájának biztosítása érdekében a  felsőoktatási
        intézményt   szervezetalakítási,   működési   és   gazdálkodási
        önállóság is megilleti.

        Az  intézményi  autonómia  alapján  garantált  a  felsőoktatási
        intézmény szervezeti önállósága és önigazgatáshoz való joga. Az
        önálló,  vagyis  autonóm működés úgy biztosítható,  ha  törvény
        rögzíti   a  felsőoktatási  intézményekre  vonatkozó   alapvető
        szabályokat,  s  az Országgyűlés határozza meg a  felsőoktatási
        intézmények  létét  és  működését  érintő  alapvető  döntéseket
        (létrehozás,  megszüntetés,  felsőoktatási  intézetek  központi
        költségvetési   támogatása,  stb).  Az   országgyűlési   döntés
        keretében   pedig  a  felsőoktatási  intézmény  belső   életét,
        szervezetét   és  működését  a  saját  maga  által   elfogadott
        intézményi  szabályzat  állapítja meg.  Ezekről  a  kérdésekről
        tehát  az Országgyűlésen és a felsőoktatási intézményeken kívül
        más szervek és szervezetek nem dönthetnek.

        A  felsőoktatási  intézmény, mint minden  autonómiával,  vagyis
        önkormányzatisággal     rendelkező    intézmény,     választott
        képviseleti  szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen.
        Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása,
        s  ezek  a  szervek  gyakorolhatják a felsőoktatási  intézményt
        megillető  önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási  autonómia
        hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók,
        a  tudományos  kutatók  és  a  hallgatók  közössége.  Ezért  az
        oktatók,  tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani
        kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő
        önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe
        az  oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül  külső
        szakembereket,  az alapító, a fenntartó szervezet  képviselőjét
        is   be   lehet  vonni,  de  csak  a  felsőoktatási   intézmény
        autonómiájának biztosítása mellett.

        A  felsőoktatási intézmény önkormányzatát fel kell hatalmazni a
        saját  működésére  vonatkozó norma- és szabályalkotáshoz  való,
        valamint  egyedi  döntéshozatali joggal. Az  intézmény  szervei
        által   hozott,  jogokat  és  kötelezettségeket  érintő  egyedi
        döntések  esetén  azonban  az  érintettek  jogorvoslathoz  való
        jogát,  beleértve  a  független bírósághoz  fordulás  jogát  is
        garantálni kell.

        Az állam nemcsak mint fenntartó lép kapcsolatba a felsőoktatási
        intézményekkel, s támogatja azok működését. Az állam  ellenőrzi
        is  a  felsőoktatási intézmény törvényes működését, mégpedig  a
        miniszter  által  gyakorolt  törvényességi  felügyeleti   jogon
        keresztül.   Természetesen  különbség   van   a   felsőoktatási
        intézményeket  érintő jogalkotási, a törvényességi  felügyeleti
        és az újFot. által intézményesített fenntartói jogkörök között.
        Az   autonóm   felsőoktatási  intézmények   mindazonáltal   nem
        kerülhetnek  alárendelt helyzetbe. A felsőoktatási  intézmények
        függetlenségének védelme érdekében – a jelenleg  hatályos  Fot.
        65.  §  (2)  bekezdése  szerint – a  felsőoktatási  intézmények
        önkormányzatát  sértő  jogszabályok  és  egyedi   döntések   az
        Alkotmánybíróság  előtt  megtámadhatók. Az  Alkotmánybírósághoz
        fordulást azonban az újFot. már nem teszi lehetővé.

        Az   intézményi   autonómiához  hozzátartozik  a   gazdálkodási
        autonómia is. Ennek megfelelően a felsőoktatási intézmény  –  a
        törvény    keretei   között   –   megállapíthatja    a    saját
        költségvetését,    illetve    a    pénzeszközeivel     önállóan
        gazdálkodhat.  A  szabad  tudományos,  oktatási   és   kutatási
        tevékenység folytatásának biztosítéka a felsőoktatási intézmény
        állami  támogatása. A felsőoktatási intézmény autonóm működését
        nem  veszélyeztetve a jogalkotó jogosult az  állami  támogatást
        úgy meghatározni, hogy a felsőoktatási eszközök elosztásánál  a
        tudomány   szempontjainak   megfelelő   teljesítménykritériumok
        érvényesüljenek.  Az  értékelési  kritériumok  meghatározásánál
        semmiképpen  sem szabad pusztán piaci hasznossági és  politikai
        célszerűségi szempontokat figyelembe venni.

        1.5.  Az  Alkotmánybíróságnak  az  autonómia,  az  autonómiával
        rendelkező  szervek védelmében Alkotmányból  származó  feladata
        van  (pl.:  az  önkormányzatokat, felsőoktatási  intézményeket,
        szakmai  kamarákat illetően). Az Alkotmánybíróság az autonómia,
        illetve   az  önkormányzati  jogok  korlátozásának  alkotmányos
        terjedelmét   a  helyi  önkormányzatok  kapcsán  korábban   már
        vizsgálta.  Bár  a helyi önkormányzatok, mint  területi  alapon
        létrehozott autonóm szervezetek és a felsőoktatási intézmények,
        mint  autonóm  közintézetek között számos eltérés  van,  de  az
        autonómiával (önkormányzatisággal) összefüggő megállapítások  a
        felsőoktatási intézmények vonatkozásában is alkalmazhatók.

        Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az autonómia „elsősorban a
        Kormánnyal  és  az  államigazgatás  szerveivel  szemben   nyújt
        alkotmányos   garanciát   az   önkormányzatok   számára”.    Az
        Alkotmánybíróság  szerint  az  önkormányzat  „a  törvényhozóval
        szemben     is    alkotmányos    védelemben    részesíti     az
        önkormányzatoknak  azt  a  jogát, hogy  autonóm  módon,  önálló
        felelősséggel  alakítsák szervezetüket és  működésük  rendjét”.
        Továbbá:  „a törvényi szabályozás önálló mozgásteret kell  hogy
        biztosítson  az  önkormányzat számára ahhoz,  hogy  működésének
        feltételeit,  sajátos feladatait figyelembe véve  dönthessen  a
        feladatai  ellátásához  szükséges és  arra  alkalmas  szervezet
        létrehozásáról”.    Megállapította    azt    is,     hogy     a
        „szervezetalakítási   autonómia   nem   egyetlen    jogosultság
        gyakorlásában nyilvánul meg, hanem szervezeti kérdésekben  való
        döntési   jogosultságok,  szervezeti  hatáskörök  összességének
        gyakorlását  jelenti. Az egyes hatáskörök törvényi  korlátozása
        nem  eredményezi  az  (…)  önkormányzati  jog  alkotmányellenes
        korlátozását mindaddig, amíg a (…) hatáskörök elegendőek ahhoz,
        hogy  önálló  felelősséggel döntsön az  ellátandó  feladataihoz
        igazodó szervezet létrehozásáról.
        Nem  tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely
        az  önkormányzatok szervezetét olyan módon szabályozza, hogy az
        a  szervezetalakításhoz való jog lényeges tartalmát korlátozza,
        az   önkormányzati   jog   tartalmának  kiüresedéséhez,   annak
        tényleges  elvonásához vezet, kizárja azt, hogy az önkormányzat
        önálló    felelősséggel   döntsön   a    saját    szervezetének
        kérdéseiben.” [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 28-
        29.]

        1.6.  A tudományos és művészeti élet szabadsága, a tanszabadság
        és a tanítás szabadsága érvényesülésének alapvető biztosítéka a
        felsőoktatási intézmény autonómiája. Az autonómia védelme tehát
        az  Alkotmány  70/F. és 70/G. §-ából ered. Ennek megfelelően  a
        felsőoktatási  intézmény autonóm működését az  Alkotmánybíróság
        alkotmányos  értékként ismerte el, védelmét az Alkotmánybíróság
        eddigi határozatai is megalapozzák.

        Az  Alkotmány  által  biztosított és az Alkotmánybíróság  által
        védett  autonómia  azonban nem zárja  ki  az  autonóm  jogkörök
        megengedett  törvényi korlátozását. A korlátozásnál  figyelembe
        kell    venni    az   Alkotmányban   és   az   Alkotmánybíróság
        határozataiban  foglaltakat. Törvény a felsőoktatási  intézmény
        gazdasági  hatékonyságát és szervezeti  ésszerűségét  ösztönző,
        korlátozó szabályokat is megállapíthat [pl.: a hatályos Fot. is
        tartalmaz ilyen szabályozást (10/C. §)]. Nem alkotmányellenes a
        felsőoktatási intézmények tudományos, oktatási tevékenységeinek
        gazdaságossági és szervezeti racionalizálási szempontok alapján
        való  ellenőrzése,  gazdaságossági  követelmények  előírása   a
        fenntartó  részéről,  a  költségvetési eszközök  és  juttatások
        teljesítményhez   kötött  biztosítása.   Nem   alkotmányellenes
        továbbá  az  intézmény  működéséhez,  tudományos,  kutatási  és
        oktatási  feladatainak ellátásához szükséges  alapot  meghaladó
        költségvetési  támogatások  – előre pontosan  meghatározott,  a
        tudomány  szempontjainak  megfelelő  –  teljesítménykritériumok
        szerinti elosztása sem.

        2.   A  köztársasági  elnök  indítványában  az  újFot.  25.   §
        (1)    bekezdése   és   25.   §   (2)   bekezdés   fg)   pontja
        alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát kezdeményezte.  Ez
        a   két  rendelkezés  az  irányító  testület  döntési  jogkörét
        szabályozza.

        2.1.   Az  újFot.  23.  §  (1)  bekezdése  szerint  az   állami
        fenntartású felsőoktatási intézményben irányító testületet kell
        létrehozni,  mely a 20. § (1) bekezdése szerint a felsőoktatási
        intézmény   stratégiai  döntést  hozó,  s  annak  végrehajtását
        ellenőrző  szerve.  Az  újFot. 23. § (2) bekezdése  szerint  az
        irányító  testület a felvehető hallgatói létszámnak megfelelően
        hét  vagy  kilenc tagból áll. Az újFot. 23. § (3)-(4) bekezdése
        írja  elő,  hogy  az irányító testületben a  szenátus,  vagy  a
        szenátus egyetértésével a hallgatói önkormányzat által delegált
        tagok  a  rektorral  együtt  többségben  legyenek  az  oktatási
        miniszter által delegált tagokkal szemben.

        Az  újFot. 23. § (6) bekezdés f) pontja szerint ugyanakkor  nem
        lehet  az  irányító testületnek tagja – a rektor kivételével  –
        az,  aki  az  adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási,
        hallgatói  jogviszonyban áll. A 23. § (5) bekezdése  továbbá  a
        rektor  kivételével nem követel meg tudományos  fokozatot  vagy
        oktatói tapasztalatot az irányító testület tagjaitól, és még  a
        felsőoktatási   intézmény   oktatási,   tudományos    kutatási,
        művészeti  tevékenységének megfelelő  felsőfokú  végzettség  is
        csak   összesen  három  tagnál  feltétel.  Az  újFot.   23.   §
        (9)  bekezdése szerint az irányító testület tagjait az oktatási
        miniszter  kéri,  illetve menti fel,  a  tagokkal  az  oktatási
        miniszter  köt  megállapodást, s a  tiszteletdíj  fedezetét  az
        Oktatási Minisztérium biztosítja.

        Az  újFot. a felsőoktatási intézmény felépítését tehát teljesen
        átalakítja.  A  felsőoktatási intézmények vezetésében  domináns
        irányító testület – a rektor kivételével – részben a miniszter,
        részben  a szenátus által delegált külső személyekből  áll.  Az
        újFot.     23.    §    (6)    bekezdésébe    foglalt    szigorú
        összeférhetetlenségi  szabályok  következtében   a   miniszter,
        illetve  a  szenátus  által  delegált  tagok  nem  lehetnek   a
        felsőoktatási intézmény oktatói, valamint tudományos kutatói és
        hallgatói. Az irányító testület ezért a rektor kivételével  nem
        a  felsőoktatási  intézménnyel jogviszonyban  lévő  oktatókból,
        kutatókból  és hallgatókból, vagyis a tanszabadság hordozóiból,
        illetve az általuk meghívott külső szakemberekből, hanem  tőlük
        idegen  személyekből tevődik össze. Az irányító testület tagjai
        többségével  szemben  nem előírás, hogy  egyáltalán  valamilyen
        felsőfokú  végzettséggel rendelkezzenek. A  tagok  továbbá  nem
        főállásban   látják   el   ezt  a   megbízatást,   vagyis   más
        munkaviszonnyal is rendelkezhetnek. Az irányító testület  tehát
        lényegileg   a  felsőoktatási  intézménytől  független,   külső
        döntéshozó szervezet.

        Az   újFot.  alapján  a  hét/kilenc  tagú  irányító  testületbe
        két/három  főt delegál a miniszter. A miniszter által  delegált
        tagokkal  szemben – tagonként külön-külön – a szenátus,  tagjai
        legalább  kétharmadának egyhangú szavazatával egyszer  kifogást
        emelhet.  Az  írásban  indokolt kifogást követően  a  miniszter
        által  delegált  másik személlyel szemben a  szenátus  már  nem
        élhet  a  kifogásolás jogával. Az irányító  testületbe  küldött
        két/három  miniszteri delegálttal, valamint a négy/öt szenátusi
        delegálttal  az oktatási miniszter köt megállapodást.  Ennek  a
        megállapodásnak  a  jogi  formája,  kerete,  tartalma  teljesen
        tisztázatlan. Az irányító testületi tagokkal szemben  fennálló,
        az    újFot.   23.   §   (6)   bekezdésébe   foglalt    szigorú
        összeférhetetlenségi  szabályok miatt  a  megállapodást  szinte
        csak  a polgári jog szabályai szerinti megbízási formában lehet
        megkötni.  Amennyiben pedig a megállapodás  megbízási  formában
        jön  létre,  akkor  a  megbízó miniszter az  irányító  testület
        tagjai  számára,  mint megbízottak számára  akár  utasítást  is
        adhat.  Ezen  túlmenően az Oktatási Minisztérium biztosítja  az
        irányító  testület  tagjai tiszteletdíjának fedezetét,  s  ezen
        keresztül  a  tagok  működését  befolyásolhatja.  Az   irányító
        testület   tagjai   közül  továbbá  a  rektor   megbízását   és
        felmentését   a  fenntartó  (állami  felsőoktatási  intézmények
        esetében az oktatási miniszter) kezdeményezi, s ő gyakorolja  a
        rektor  felett a munkáltatói jogokat (e tekintetben az irányító
        testület  és a szenátus csak javaslattevő funkciót lát  el).  A
        munkáltatói  jogok gyakorlása alá-fölérendeltségi viszonyt  hoz
        létre a rektor és a fenntartó (oktatási miniszter) között.

        Az   irányító  testület  helyzetét  és  összetételét   tekintve
        nyilvánvalóan   nem  a  felsőoktatási  intézmény  önkormányzati
        szerve.   A  felsőoktatási  intézményektől  ily  módon   idegen
        irányító  testületet  nem lehet felhatalmazni  a  felsőoktatási
        intézmény   autonómiájával  védett,  az  intézményi   autonómia
        hordozói   számára   biztosított  önkormányzati   jogosultságok
        gyakorlására, mert ez az autonómia elvonását jelentené.

        2.2.  Az újFot. értelmében ugyanakkor az irányító testület dönt
        a   felsőoktatási  intézmény  önkormányzati  jogkörébe  tartozó
        jelentősebb kérdésekben.

        2.2.1.  Az  újFot.  25.  § (1) bekezdése  szerint  az  irányító
        testület  az  intézményfejlesztési terv részeként  elfogadja  a
        kutatási-fejlesztési-innovációs  stratégiát.  Az  újFot.  5.  §
        (3)   bekezdése   szerint   a   kutatási-fejlesztési-innovációs
        stratégiában kell tervezni a kutatási programokat, a  pályázati
        eljárási rendet, tudományos rendezvényeket, hazai és nemzetközi
        tudományos  együttműködés fejlesztésével kapcsolatos teendőket,
        a   tudományos   művek   kiadásának,  a  kutatási   tevékenység
        folytatásának  támogatási feltételeit, a tudományos  eredmények
        hasznosításának   módját.  Az  újFot.  27.  §   (1)   bekezdése
        értelmében továbbá a szenátus az irányító testület által hozott
        stratégiai döntések figyelembevételével határozza meg a képzési
        és    a    kutatási   feladatokat,   illetve   ellenőrzi   azok
        végrehajtását. Ezek figyelembevételével megállapítható, hogy az
        irányító  testület a kutatási-fejlesztési-innovációs  stratégia
        elfogadásán  keresztül jelentősen meghatározza a  felsőoktatási
        intézményben folytatott képzési és kutatási tevékenységet.

        Az  irányító  testületnek a képzési és  kutatási  tevékenységet
        érintő döntési jogkörét nem korlátozza az sem, hogy a kutatási-
        fejlesztési-innovációs stratégia kialakítását az  újFot.  5.  §
        (4)  bekezdése alapján tudományos tanács irányítja, amelyben  a
        főiskolai,  egyetemi tanárok, a főiskolai,  egyetemi  docensek,
        továbbá a tudományos fokozattal rendelkező kutatók és a doktori
        képzésben  részt  vevő  hallgatók  (doktoranduszok)  képviselői
        vesznek  részt. A tudományos tanács jogköre ugyanis  a  törvény
        megfogalmazása szerint pusztán előkészítő jellegű,  vagyis  nem
        csökkenti az irányító testület érdemi döntési jogosultságát.

        2.2.2.  Az  irányító  testület az újFot.  25.  §  (2)  bekezdés
        fg)  pontja  alapján  jogosult még  arra  is,  hogy  döntsön  a
        felsőoktatási  intézmény „gazdaságtalan tevékenységének  és  az
        ahhoz    kapcsolódó   szervezetének,   szervezeti    egységének
        átalakításáról,  megszüntetéséről”.  Az  újFot.   az   irányító
        testületet tehát feljogosítja arra, hogy a tudományos, kutatási
        tevékenységet, s vele együtt az azt végző szervezeti egységet –
        pontosan meg nem határozott – gazdaságossági szempontok alapján
        átalakítsa, megszüntesse. Így az irányító testület az  oktatási
        és  tudományos  szervezeti egységeket akár a saját  maga  által
        meghatározott  szempontok  szerint  is  átalakíthatja,  illetve
        megszüntetheti.   Ezzel   az   irányító   testület   alapjaiban
        meghatározhatja és szinte teljes egészében a saját  maga  által
        megállapított  közvetlen  piaci  érdekeknek  rendelheti  alá  a
        tudományos, az oktatási és a kutatási tevékenységet,  melyek  a
        felsőoktatási intézmény alaptevékenységei.

        2.2.3.  Az irányító testületnek az újFot. szerinti létrehozása,
        jogköre  és  összetétele  eleve ellentétes  a  tudományos  élet
        szabadságával.

        Az  újFot.  25.  §  (1)  bekezdése és 25.  §  (2)  bekezdésének
        fg)  pontja az irányító testületet a felsőoktatási intézményben
        folytatott,  a  felsőoktatási intézmény  autonómiájával  védett
        tudományos, oktatási és kutatási tevékenységet érintő, alapvető
        döntések  meghozatalára (pl.: az intézmény fejlesztési tervének
        az  elfogadása,  szervezeti tagozódásának  a  megállapítása,  a
        költségvetés  és  az  annak teljesítésére  vonatkozó  beszámoló
        elfogadása,   a   rektor  megbízására  vonatkozó  előterjesztés
        megtétele,  stb.)  hatalmazza fel. Tekintettel  arra,  hogy  az
        irányító  testület  a  felsőoktatási  intézménytől  idegen,   a
        miniszter  által  irányított  szervezet,  ezért  az  intézményi
        autonómia  körébe  tartozó, a fentiekben  ismertetett  döntések
        meghozatalára nem jogosult.

        A  gazdaságos  működésre  törekvés, a  felsőoktatási  intézmény
        teljesítményelvű  értékelése önmagában nem alkotmányellenes.  A
        felsőoktatási   intézménytől   idegen   szervezet   azonban   a
        teljesítmény   értékelésén  keresztül  az  alapjogokból   eredő
        feladatot    ellátó   felsőoktatási   intézmény   önkormányzati
        jogköreit   nem   gyakorolhatja.   A   teljesítményértékelésnél
        egyébként   sem  szabad  pusztán  hasznossági  és  célszerűségi
        szempontokat,  bizonytalan és meg nem  ismerhető  kritériumokat
        figyelembe   venni,   mert   ez   a   felsőoktatási   autonómia
        kiüresítését jelenti.

        Az   Alkotmánybíróság  hivatkozott  861/B/1996.  AB  határozata
        szerint  a  felsőoktatási  intézmény autonómiáját  megtestesítő
        személyi  kör: az oktatók, a tudományos kutatók és a  hallgatók
        közössége. (ABH 1998, 650, 654.) Kizárólag az autonómia alanyai
        gyakorolhatják    az    intézményi    autonómiából     származó
        önkormányzati   jogokat.  A  felsőoktatási  intézmény   autonóm
        döntési  jogkörébe tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák
        nem  minősülnek  irányított szervnek. [40/1995.  (VI.  15.)  AB
        határozat,  ABH  1995,  170,  172.]  Mindezekre  figyelemmel  a
        felsőoktatási intézmény önkormányzati jogainak az újFot. 25.  §
        (1)  bekezdése  és  25. § (2) bekezdésének fg)  pontja  alapján
        történő elvonása az Alkotmány 70/G. §-ába foglalt, a tudományos
        élet   szabadsága,  a  tanszabadság  és  a  tanítás  szabadsága
        érvényesülésének sérelmét eredményezi.

            3. A köztársasági elnök indítványában továbbá az újFot.
        32. § (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés
        5. pontja alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát
        kezdeményezte. Az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja,
        valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja alapján a Kormány
        rendelete határozza meg „az egyes tudományterületekhez tartozó
        tudományágakat, amelyeken a doktori képzés folyhat”, illetve „a
        tudományterületeket, tudományágakat”.
           
        A  tudományterületek, tudományágak meghatározása, illetve annak
        rögzítése,  hogy mely tudományágakon folyhat doktori  képzés  a
        tudományos  élet  művelését, az oktatási, kutatási  tevékenység
        folytatását,  ezek  támogatását, a tudomány  leendő  művelőinek
        utánpótlását   alapvetően  és  hosszú  távon  befolyásolja.   A
        tudományos   minőségnek  ez  a  meghatározása   az   intézményi
        autonómia  folytán  a  tudomány művelőinek  a  joga.  [34/1994.
        (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.]

        A  tudományterületek és a tudományágak rendeleti  szabályozása,
        illetve  azoknak  a  tudományágaknak a  Kormány  által  történő
        meghatározása, hogy melyeken folyhat doktori képzés,  önmagában
        nem  biztosítja  az  autonómia alanyainak a  döntési  jogát  az
        intézményi autonómiával védett tudományos, oktatási és kutatási
        tevékenységet   érintően.  A  Kormány  tehát  a   felsőoktatási
        autonómia  alanyaitól  függetlenül, szabadon  dönthet  abban  a
        kérdésben,  hogy mi minősül tudományterületnek,  tudományágnak,
        illetve olyan tudományágnak, amelyen doktori képzés folyhat  és
        doktori   fokozatot   lehet   szerezni,   valamint   tudományos
        pályázatokat  lehet  beadni. A rendeleti  szintű  szabályozásra
        adott   felhatalmazás  –  a  tudományos  élet  szereplőinek   a
        döntéshozatalban  való megfelelő részvétele  nélkül  –  akár  a
        tudománytól   idegen  szempontok  szerinti   meghatározást   is
        lehetővé teszi, mely a tudományos fokozatszerzés szabadságát és
        a tudományágak professzionalizációját veszélyezteti.

        Megállapítható,  hogy bár a rendeletalkotásnál a  Felsőoktatási
        Akkreditációs Bizottság az újFot. 109. § (2) bekezdése, illetve
        a   Felsőoktatási   Tudományos  Tanács   az   újFot.   112.   §
        (5)  bekezdése szerint véleményezési joggal rendelkezik,  ez  a
        Kormány  döntési  szabadságát lényegében nem  befolyásolja.  Az
        intézményi  autonómia körébe tartozó kérdésekről  az  autonómia
        alanyai   tehát   csak   véleményt  nyilváníthatnak,   érdemben
        ugyanakkor nem határozhatnak. A tudományterületek, tudományágak
        normatív    módon   történő   meghatározása    önmagában    nem
        kifogásolható.  A  felsőoktatási autonómiát érintő  szabályozás
        tartalmának  meghatározásában  biztosítani  kell   azonban   az
        autonómia alanyai érdemi részvételét.

        Tekintettel  arra,  hogy  az  intézményi  autonómiával   védett
        tevékenységeket   érintő  érdemi  döntések  meghozatalában   az
        intézményi   autonómia   alanyainak   érdemi   részvétele   nem
        biztosított,   ezért   a  felsőoktatási   autonómiával   védett
        tudományos minőséget érintő rendeleti szabályozás az  autonómia
        elvonásához vezethet.

        Az   Alkotmánybíróság  40/1995.  (VI.  15.)  AB   határozatában
        rámutatott  arra,  hogy  „a  felsőoktatási  intézmény   autonóm
        döntésére  tartozó  ügyekben az egyetemek és  a  főiskolák  nem
        minősülnek  a  Kormány által irányított szervnek”.  (ABH  1995,
        170, 172.) Az önkormányzati jogkörök gyakorlásából az autonómia
        alanyainak  a  kizárása az autonómia sérelmét jelenti,  s  ezen
        keresztül   az  Alkotmány  70/G.  §  (1)  bekezdésébe   foglalt
        tudományos  és művészeti élet szabadsága, a tanszabadság  és  a
        tanítás szabadsága jelentős korlátozásához vezet. Sérti továbbá
        az  Alkotmány  70/G. § (2) bekezdését, mely szerint  tudományos
        igazságok  kérdésében  dönteni,  kutatások  tudományos  értékét
        megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.

            4. A köztársasági elnök indítványában az újFot. 115. § (3)
        és (8) bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát
        is kezdeményezte.
           
            Az újFot. 115. §-a határozza meg a fenntartói irányítás
        tartalmát. Az állami felsőoktatási intézmények tekintetében az
        újFot. 7. § (4) bekezdése és 104. § (6) bekezdése alapján – a
        törvény eltérő rendelkezése hiányában – az oktatási miniszter
        látja el a fenntartói irányításból eredő feladatokat.
           
        4.1.  Az  újFot.  115. § (3) bekezdése értelmében  a  fenntartó
        (állami  felsőoktatási  intézményeknél az  oktatási  miniszter,
        mint   a   fenntartói  jogkörökből  eredő  feladatok  ellátója)
        intézkedési   terv  készítésére  hívhatja   fel   az   irányító
        testületet,  illetve a rektort, ha a 37. § (4) bekezdés  a)  és
        c) pontjában meghatározott intézkedéseknek van helye.

        Az újFot. 115. § (3) bekezdése kifejezetten hivatkozik a 37.  §
        (4)  bekezdésében foglaltakra, így az utóbbit az újFot. 115.  §
        (3)  bekezdésével kapcsolatos államfői indítvány is  érintette.
        Az  újFot.  115.  § (3) bekezdése szerinti fenntartói  jogkörök
        gyakorlására  csak  a  37. § (4) bekezdése  szerinti  esetekben
        kerülhet  sor.  Az  újFot. 115. § (3) bekezdése  tehát  nem  is
        értelmezhető  a 37. § (4) bekezdése nélkül. Ezen  túlmenően  az
        újFot. 37. § (4) bekezdése az a)-e) pontok szerinti esetekben –
        a  115.  §  (3) bekezdéséhez hasonlóan – a fenntartót (oktatási
        miniszter) a felsőoktatási intézmény megszüntetésére hatalmazza
        fel.  A  fenntartói  jogkörök azonos  és  egymással  összefüggő
        szabályozása miatt az újFot. 115. § (3) bekezdése vizsgálatánál
        az ugyanezen rendelkezésben hivatkozott 37. § (4) bekezdése sem
        hagyható   figyelmen  kívül.  Az  Alkotmánybíróság   ezért   az
        indítvány  értelmében  az újFot. 115. § (3)  bekezdését  együtt
        vizsgálta az abban hivatkozott 37. § (4) bekezdésével; a 37.  §
        más rendelkezésével azonban nem foglalkozott.

        Az  újFot.  37.  §  (4)  bekezdés a) és  c)  pontja  szerint  a
        felsőoktatási intézmény megszüntetésének indoka, ha a felvételi
        eljárás három egymást követő évben sikertelen volt (a hallgatói
        létszám  nem  éri  el a felvehető maximális  hallgatói  létszám
        hetven százalékát), illetve a felsőoktatási intézmény figyelmen
        kívül    hagyta    az   ésszerű   és   takarékos    gazdálkodás
        követelményeit,  és  emiatt a költségvetését  túllépte,  hatvan
        napon  túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési
        iven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát.

        Amennyiben  az  újFot. 115. § (3) bekezdése  által  hivatkozott
        37. § (4) bekezdés a) és c) pontja szerinti esetekben készített
        intézkedési  tervet  a  fenntartó (oktatási  miniszter)  mégsem
        fogadja  el,  úgy  az  állami felsőoktatási  intézmény  további
        működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről dönthet.

        Az  újFot.  115. § (3) bekezdése – egyebek mellett –  a  37.  §
        (4)  bekezdés  c)  pontjában  szereplő  „ésszerű  és  takarékos
        gazdálkodás” követelményére hivatkozik. Az ésszerű és takarékos
        gazdálkodás   követelményének   érvényesítése   önmagában   nem
        alkotmányellenes.  Alkotmányos  követelmény  azonban,  hogy  az
        ésszerű és takarékos gazdálkodás követelményeit normatív módon,
        előzetesen  megállapított,  nyilvános,  pontos  és  stabil,   a
        tudomány   szempontjainak   megfelelő   teljesítménykritériumok
        formájában határozzák meg, s a felsőoktatási intézmény működési
        alapját  a  követelmények  teljesítése  szerinti  támogatás  ne
        veszélyeztesse.  A  37.  § (4) bekezdés c)  pontjában  szereplő
        „ésszerű   és  takarékos  gazdálkodás”  tartalma  gyakorlatilag
        meghatározhatatlan.  A 37. § (4) bekezdése szerinti  feltételek
        teljesítésének  megítélése  lényegében  a  fenntartó  (oktatási
        miniszter), mint döntéshozó saját mérlegelésétől függ. A 115. §
        (3)  bekezdése  alapján készítendő fenntartói intézkedési  terv
        jogi   jellege   és  tartalma  szintén  teljesen  tisztázatlan.
        Ráadásul  a  fenntartó  arról  is  a  saját  belátása   szerint
        határozhat, hogy az elkészített intézkedési tervet elfogadja-e.
        Ellenkező  esetben  dönt  a  felsőoktatási  intézmény   további
        működtetéséről,  átszervezéséről,  megszüntetéséről.   Mindezek
        alapján   a   felsőoktatási  intézmény   további   működtetése,
        átszervezése,  megszüntetése a pontos  feltételek  hiányában  a
        fenntartó   (állami  felsőoktatási  intézmények   esetében   az
        oktatási miniszter) diszkrécionális jogkörébe tartozik.

        4.2.  Az  újFot. 115. § (8) bekezdése arra is felhatalmazza  az
        oktatási   minisztert  (mint  fenntartót),  hogy   a   normatív
        költségvetési támogatás folyósítását felfüggessze, ha az állami
        felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt –  nem
        alakították meg az irányító testületet.

        Az  újFot. 23. § (4) bekezdése alapján lehetőség van arra, hogy
        a szenátus – a törvényben meghatározottak szerint – az oktatási
        miniszternek az irányító testületbe delegált tagjaival  szemben
        kifogást  tegyen.  Akivel szemben a szenátus  írásban  indokolt
        kifogást tett, az nem lehet az irányító testület tagja. Helyére
        azonban  az  oktatási miniszter másik személyt delegál,  akivel
        szemben  a  szenátus  nem  élhet  a  kifogásolás  jogával.  Nem
        tisztázott,  hogy az újFot. 115. § (8) bekezdése alapján  akkor
        is  mulasztás  terheli-e  a  szenátust,  ha  az  újFot.  23.  §
        (4)  bekezdése  alapján  az  irányító  testületbe  az  oktatási
        miniszter  által  delegált tagokkal szemben kifogással  élt,  s
        ezért  nem  tudták azonnal megalakítani az irányító testületet.
        Ebben   az  esetben  a  felsőoktatási  intézmények  a  normatív
        költségvetési  támogatás folyósításának felfüggesztésével  való
        fenyegetettség  miatt rákényszerülhetnek az oktatási  miniszter
        (mint  fenntartó) által az irányító testületbe  delegált  tagok
        feltétel  nélküli elfogadására. Az újFot. 115. § (8)  bekezdése
        tehát   kiszolgáltatott   helyzetbe   hozza   a   felsőoktatási
        intézményt a fenntartóval (oktatási miniszter) szemben, mert  a
        normatív   költségvetési  támogatás  felfüggesztésére  irányuló
        döntése  a felsőoktatási intézmény ellehetetlenülését  vonhatja
        maga után.

        Bizonytalan továbbá, hogy a szenátust terheli-e a mulasztás, ha
        a  szenátusi  delegáltak körében az újFot. 23. § (4)  bekezdése
        szerint  a hallgatói önkormányzat nem tesz javaslatot,  vagy  a
        szenátus  és  a  hallgatói önkormányzat nem jut megegyezésre  a
        hallgatói   delegált   személyében.   A   hallgatói    delegált
        tekintetében  tehát  a  szenátust esetleg  akkor  is  mulasztás
        terheli,   ha   ennek   megszüntetése  érdekében   a   szenátus
        tehetetlen.  A  ténylegesen a szenátusnak fel  nem  róható,  de
        formálisan a szenátust terhelő mulasztás eredményeként pedig  a
        fenntartó   (oktatási  miniszter)  szintén  felfüggesztheti   a
        felsőoktatási   intézménynek  nyújtott  normatív  költségvetési
        támogatás folyósítását.

        4.3.   A  fenntartónak  (oktatási  miniszter)  a  felsőoktatási
        intézmény működtetését, átszervezését, megszüntetését, valamint
        a  felsőoktatási  intézménynek nyújtott normatív  költségvetési
        támogatás   felfüggesztését  érintő   diszkrecionális   döntési
        jogköre   következtében  a  felsőoktatási   intézmények   léte,
        működése,  szervezete és gazdálkodása a fenntartótól  (oktatási
        miniszter) függ. A felsőoktatási intézményre vonatkozó  döntési
        jogkörök  ilyen mértékű centralizálása és koncentrációja,  s  a
        fenntartóhoz  (oktatási miniszter) telepítése  a  felsőoktatási
        intézmények autonómiájának elvonását jelenti.

        A  felsőoktatási  intézmények léte az Alkotmány  70/F.  §-ából,
        szervezeti,  működési  gazdálkodási  önállósága  az  intézményi
        autonómiából,  az Alkotmány 70/G. §-ából eredő követelmény.  Az
        Alkotmány  70/F. és 70/G. §-a garantálja tehát a  felsőoktatási
        intézmények  autonóm  működését. Ezzel szemben  a  fenntartónak
        (oktatási  miniszter)  az újFot. 37. § (4)  bekezdése,  illetve
        115.  § (3) bekezdése, valamint a 115. § (8) bekezdése szerinti
        szinte  korlátlan  döntési  jogköre a  felsőoktatási  intézmény
        megszüntetésére,   az   intézményi  autonómia   elvonására   ad
        lehetőséget,  mely önmagában ellentétes az Alkotmány  70/F.  és
        70/G.  §-ával.  A  vizsgált  rendelkezések  alapján  továbbá  a
        fenntartó  (oktatási  miniszter)  a  felsőoktatási  intézmények
        létét,   működését  és  szervezetét  érintően   diszkrecionális
        jogkört  gyakorol. A felsőoktatási intézmények  a  fenntartóval
        (oktatási   miniszter)   szemben  kiszolgáltatott,   alárendelt
        helyzetbe  kerülnek.  Ez  a felsőoktatási  intézmények  autonóm
        működése  helyett  a  felsőoktatási  intézmények  működési   és
        létbizonytalanságát  hozza létre. Mindezek  alapján  az  újFot.
        115.   §  (3)  bekezdése,  s  az  általa  hivatkozott   37.   §
        (4) bekezdése, valamint a 115. § (8) bekezdése szerinti döntési
        jogkörök    a    fentiekben   megjelölt   alapjogok    sérelmét
        eredményezik.

        A   felsőoktatási   autonómia  alapján  követelmény,   hogy   a
        felsőoktatási intézmények önállósága és függetlensége érdekében
        kizárólag   törvény,  illetve  az  Országgyűlés  határozzon   a
        felsőoktatási  intézmények létét (létesítését,  megszüntetését)
        érintő   kérdésekben.   Az   intézményi   autonómiából    eredő
        követelmény továbbá, hogy az önkormányzati jogköröket  csak  az
        intézményi autonómia alanyai gyakorolhassák. Az újFot.  115.  §
        (3)  bekezdése, a 37. § hivatkozott (4) bekezdése, valamint  az
        újFot.  115.  §  (8)  bekezdése  mindazonáltal  a  fenntartónak
        (oktatási   miniszter)  adnak  felhatalmazást  a  felsőoktatási
        intézmény  autonóm működését közvetlenül érintő diszkrecionális
        jogkörök  gyakorlására. Az ilyen széles körű  felhatalmazás  az
        intézményi  autonómia, a felsőoktatási intézmény  önállóságának
        és függetlenségének a megszűnését vonja maga után.

        A  fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította az újFot.
        115. § (3) és (8) bekezdésében, valamint 37. § (4) bekezdésében
        foglalt fenntartói irányítási jogkörök alkotmányellenességét. A
        fenntartót ezért ezeknek a jogköröknek a gyakorlására nem lehet
        alkotmányosan felhatalmazni. A fenntartó (oktatási miniszter) a
        felsőoktatási     intézmény    működtetését,     átszervezését,
        megszüntetését, valamint a felsőoktatási intézménynek  nyújtott
        normatív  költségvetési támogatás felfüggesztését érintő  –  az
        újFot.  115.  §  (3)  és  (8)  bekezdésében,  valamint  37.   §
        (4)    bekezdésében   foglalt   –   döntési   jogkörökkel   nem
        rendelkezhet. Ennek megfelelően a vizsgált rendelkezéseknek  az
        Alkotmány  57.  § (1) bekezdésével, illetve 70/K.  §-ával  való
        összefüggését az Alkotmánybíróság már nem vizsgálta.

        5.  A  köztársasági elnök indítványában még az  újFot.  151.  §
        (5)  bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát  is
        kezdeményezte,   mert  az  Alkotmány  2.  §  (1)   bekezdésében
        deklarált    jogállamiság   elvéből   következő    jogbiztonság
        követelményét sérti, hogy értelmezhetetlen módon állapítja  meg
        a hatályos Fot. alkalmazhatóságának megszűnését.

        Az  újFot.  151. § (3) bekezdés a) pontja 2006.  szeptember  1-
        jével  helyezi  hatályon kívül a hatályos  Fot.-ot.  A  151.  §
        (5)  bekezdése  szerint  ugyanakkor a  Fot.  rendelkezéseit  az
        újFot. hatályba lépésének napjától, vagyis 2005. szeptember  1-
        jétől csak akkor lehet alkalmazni, ha az újFot. „bevezetése még
        nem kezdődött meg”.

        Az   újFot.   alapján  nem  egyértelmű,  hogy  pontosan   mikor
        alkalmazható  a  hatályos Fot., illetőleg  az  újFot.  Kérdéses
        továbbá,  hogy  a  Fot.  a  hatályon kívül  helyezése  után  is
        alkalmazandó-e, ha az újFot. bevezetésére még nem  került  sor.
        Egy  már  hatályát  vesztett  jogszabálynak  a  hatályon  kívül
        helyezést     követő    alkalmazása    már     önmagában     is
        jogbizonytalanságot okozhat. Nem világos, hogy  mikor  kezdődik
        az  újFot. alkalmazása. A „törvény bevezetése” ugyanis, mely  a
        hatályos   Fot.  alkalmazását  lezárja,  s  egyben   az   újFot
        alkalmazásának kezdetét jelenti, nem határozható meg  pontosan.
        Ez  egy  tisztázatlan  fogalom, mely  szubjektív  jogalkalmazói
        döntésre,   különböző  jogalkalmazók  eltérő  gyakorlatára,   a
        jogegység hiányára ad lehetőséget. Ez pedig az Alkotmánybíróság
        korábbi   határozata  szerint  „csorbítja  a   jogbiztonságot”.
        (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.)

        Az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében deklarált  jogállamiság
        elvéből   következő  alapvető  követelmény,  hogy   egy   norma
        (érvényessége, hatálya, alkalmazhatósága) egyértelmű, és kétség
        nélkül  megállapítható  legyen.  „A  jogállam  nélkülözhetetlen
        eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban  a
        jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a  jog
        egésze,  egyes  részterületei  és  az  egyes  jogszabályok   is
        világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és
        előreláthatóak  legyenek a norma címzettjei számára.”  [9/1992.
        (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]

        Későbbi  határozatában  az  Alkotmánybíróság  rámutatott  arra,
        hogy:  „Alkotmányellenessé nyilvánítható az  a  szabály,  amely
        értelmezhetetlen  voltánál  fogva  teremt  jogbizonytalanságot,
        mert  hatását  tekintve nem kiszámítható és címzettjei  számára
        előre nem látható.” [42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997,
        299, 301.]

        A    hatályos   Fot.-nak   az   újFot.   bevezetésétől    függő
        alkalmazhatósága  bizonytalanságot teremt.  Az  újFot.  151.  §
        (5)  bekezdése  ugyanis  elválasztja a hatályos  Fot.  hatályon
        kívül  helyezésétől annak alkalmazását, és a  törvény  hatályon
        kívül  helyezése után sem szab az alkalmazásának végső  időbeli
        korlátot.

        Mindezek  alapján  az  újFot. 151.  §  (5)  bekezdése  sérti  a
        jogbiztonság  elvét,  és ezért ellentétes  az  Alkotmány  2.  §
        (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével.

        A  fentiek alapján az Alkotmánybíróság – az Abtv. 35. § (1)  és
        (2)  bekezdéseinek  megfelelően  eljárva  –  az  újFot.  25.  §
        (1)   bekezdése,  25.  §  (2)  bekezdés  fg)  pontja,   32.   §
        (11)  bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdése, 115.  §  (3)  és
        (8)  bekezdése,  151.  § (5) bekezdése,  153.  §  (1)  bekezdés
        5. pontja alkotmányellenességét állapította meg.

        Az   Alkotmánybíróság   e  határozatát  az  alkotmányellenesség
        megállapítására tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.
                                 Dr. Holló András
                            az Alkotmánybíróság elnöke
                                         
                 Dr. Bagi István                 Dr. Bihari Mihály
                 alkotmánybíró                előadó alkotmánybíró
                                         
                 Dr. Bragyova András               Dr. Erdei Árpád
                 alkotmánybíró                       alkotmánybíró
                                         
                 Dr. Harmathy Attila               Dr. Kiss László
                 alkotmánybíró                       alkotmánybíró
                                         
                 Dr. Kovács Péter             Dr. Kukorelli István
                 alkotmánybíró                      alkotmánybíró
                                         
                        Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
                                   alkotmánybíró
          Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása

          Az   Alkotmánybíróság  határozata  rendelkező  részének  összes
          pontjával egyetértek.

          A  határozat  rendelkezéseihez  kapcsolódó  indoklást  illetően
          azonban  szerencsésnek tartottam volna, ha az  Alkotmánybíróság
          érdemben  is  kitér  a  felsőoktatási  autonómiát  illetően   a
          nemzetközi  jogi  összefüggésekre. Ez azért  is  indokolt  lett
          volna,   mivel  a  határozat  érvelésében  fontos  viszonyítási
          pontként jelenik meg az európai egyetemek Magna Chartája, s  az
          abban   foglaltakat  szembesíti  a  határozat  a  felsőoktatási
          törvény  vonatkozó  rendelkezéseivel, s  ahhoz  viszonyítva  is
          állapít   meg  ellentmondást  a  törvényben.  A  Magna   Charta
          Universitatum  azonban nem nemzetközi jogi érvényű  dokumentum,
          mivel e dokumentumot nem az államok, hanem az európai egyetemek
          rektorai fogadták el.

          A   Magna   Charta  Universitatum  irányadó  voltát  ezért   az
          Alkotmánybíróságnak  alá  kellett volna  támasztania.  Célszerű
          lett volna tehát utalnia arra, hogy az államok (és Magyarország
          is)  factum  concludens-ekkel  jelezték,  hogy  azt  maguk   is
          iránymutatónak tekintik. Így az európai oktatásügyi miniszterek
          bolognai (1999. június 19.), prágai (2001. május 19.),  berlini
          (2003.  szeptember  19.)  értekezleteik közös  nyilatkozataiban
          kifejezték  kötődésüket a Magna Charta  elveihez.  (A  bolognai
          nyilatkozat   16.   bekezdése  külön  is   utal   az   egyetemi
          autonómiára.   A   berlini  nyilatkozat  két   helyen,   i.   a
          minőségbiztosítás  és  ii.  a felsőoktatási  intézmények  és  a
          hallgatók c. alpontokban külön is érinti az autonómiát,  utóbbi
          esetben  „a miniszterek elismerik, hogy szükséges az,  hogy  az
          intézményeknek   jogukban   álljon  szervezetükről   és   belső
          igazgatásukról    dönteni.”)    A    miniszteri    konferenciák
          kommünikéiből,  közös nyilatkozataiból még nem  következik  az,
          hogy  a  dokumentumot  nemzetközi jogi kötelezettség  szintjére
          emelték  volna,  hiszen  tudatosan  nem  nemzetközi  szerződést
          kötöttek, de mindez ugyanakkor a dokumentum irányadó jellegének
          „elismeréséről” tanúskodik.

          Az  egyetemi  autonómiát  egyértelmű  kötelezettségként  előíró
          nemzetközi   jogi  szerződés  híján  is  van  számos   idevágó,
          nemzetközi  jogi relevanciájú dokumentum. Ilyenek a  nemzetközi
          szervezetek  által  elfogadott  ajánlások,  s  különösen  azok,
          amelyek   Magyarország   által  is  vállalt   nemzetközi   jogi
          szerződések rövid utalásait bontják ki és értelmezik.  Ezek  az
          ajánlások
          legalábbis figyelembe vehetők, a nemzetközi jog és a belső  jog
          összhangjának  megítélése  során.  Ha  Magyarországot   terhelő
          nemzetközi  jogi  kötelezettségről  lenne  szó,  azt  a  magyar
          jogalkalmazó  s  maga  az  Alkotmánybíróság  is  köteles  lenne
          alkalmazni, függetlenül az ügy súlyától, míg ha ajánlási értékű
          határozatról van szó, akkor az figyelembe vehető,  s  az  ebből
          eredő   következményeket  a  jogalkalmazó  állapítja  meg.   Az
          irányadó  nemzetközi jogi szabályok szerint tehát  nem  köteles
          ugyan  alkalmazni,  de  ha  alkalmazza,  akkor  nem  követ   el
          jogsértést. Mivel az Alkotmánybíróság nem adhat egy  nemzetközi
          szerződésnek a nemzetközi joggal nem konform értelmezést, ezért
          különös   figyelmet   kell  fordítania  azokra   a   nemzetközi
          dokumentumokra,   amelyekben  a  szerződő  felek   által   arra
          feljogosított testületek értelmezést végeznek.

          Az  Alkotmánybíróság határozatának érvrendszerét, s pozitivista
          megalapozottságát  erősítette  volna  a  hivatkozás  az  alábbi
          dokumentumokra:

          Így  az Egyesült Nemzetek Oktatási és Kulturális Szervezetének,
          az  UNESCO-nak 1997. évi, a felsőoktatási személyzet státusáról
          elfogadott ajánlása 17. §-ában kimondja, hogy „az autonómia  az
          önkormányzatnak  az a foka, amelyik szükséges  a  felsőoktatási
          intézményben a tényleges döntéshozatalhoz”. A 18. § szerint „az
          autonómia   az  akadémiai  szabadság  intézményes  formája   és
          előfeltétele  a  felsőoktatási  személyzetre  és  intézményekre
          bízott  feladatok megfelelő végrehajtásához.” A 21.  §  szerint
          „az  önkormányzat,  a  kollegialitás  és  a  megfelelő  vezetés
          lényegi komponensét képezik a felsőoktatási intézmények  érdemi
          autonómiájának.”

          Az  ENSZ  keretében 1966-ban fogadták el a Gazdasági, Szociális
          és   Kulturális   Jogok   Nemzetközi  Egyezségokmányát,   ebben
          Magyarország  is  részes fél. Itt a szerződési  kötelezettségek
          végrehajtásának ellenőrzését egy monitoring-bizottság végzi,  a
          Gazdasági,  Szociális  és Kulturális  Jogok  Bizottsága.  Ez  a
          testület  1999. december 8-án bocsátotta ki az oktatáshoz  való
          jogról  (a  GSZKJ Egyezségokmány 13. cikke) készített  13.  sz.
          elemzését  („General Comment E/C.12/1999/10). Ennek  39.  cikke
          rögzíti, hogy „az akadémiai szabadság magában foglalja  (….)  a
          jogot  a  tagságra  a  szakmai  és  a  reprezentatív  akadémiai
          testületekben”, a 40. cikk pedig kimondja, hogy  „az  akadémiai
          szabadság  élvezete  feltételezi  a  felsőoktatási  intézmények
          autonómiáját”.  Ismételve az UNESCO-ajánlásból fentebb  idézett
          tételeket,  hívja  fel a figyelmet arra,  hogy  „figyelemmel  a
          jelentős   költségvetési   beruházásokra   a   felsőoktatásban,
          megfelelő egyensúlyt kell teremteni az intézményi autonómia  és
          a felelős gazdálkodás elve között. Bár nincs mindenütt érvényes
          modell,  az  intézményi  megoldásoknak fair-nek,  igazságosnak,
          méltányosnak, és amennyire csak lehetséges, átláthatónak  és  a
          részvételre építőnek kell lenniük.”

          Az  Európa Tanács Miniszteri Bizottságának az élethosszig tartó
          felsőoktatási politikáról elfogadott 2002/6 ajánlása  (Appendix
          3/i/a)  is emlékeztet a felsőoktatási intézmények autonómiájára
          és  az  Európa  Tanács 165. sz., az európai régió felsőoktatási
          intézményeiben  szerzett címek elismeréséről  szóló  egyezménye
          („lisszaboni egyezmény”) – amelynek Magyarország is részese – a
          preambulumában  utal arra, hogy a felsőoktatási autonómiát  nem
          pusztán oktatási, hanem „intézményi autonómia” gyanánt  érti  a
          szervezet.

          A  fentiek is alátámasztják, hogy a felsőoktatási autonómia  az
          államok  nemzetközi jogi kapcsolataiban nem pusztán az  oktatás
          és a kutatás szabadságát jelenti. Az Alkotmánybíróság az ezekre
          a dokumentumokra való hivatkozással egyértelművé tehette volna,
          hogy  jelen  határozata nem pusztán saját korábbi határozataira
          épül,   hanem  az  így  kialakított  joggyakorlat  egyszersmind
          koherens  is  Magyarország nemzetközi jogi  kötelezettségeivel,
          azaz  így  valósul  meg az Alkotmány 7. §-a  szerint  megkívánt
          összhang.

          Nézetem szerint az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi joggal való
          konformitást   –  adott  esetben  az  indítvány   e   tárgybani
          hallgatása  esetén is – ex officio vizsgálnia  kellene,  minden
          olyan  esetben,  amikor  prima  facie  világos  a  kapcsolat  a
          vizsgált  jogszabály és Magyarország nemzetközi kötelezettségei
          között.

          Budapest, 2005. október 25.
                                                         Dr. Kovács Péter
                                                            alkotmánybíró
            Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
                                           
            A  többségi határozat rendelkező részében foglalt döntések nagy
            többségével egyetértek. Nem értek egyet azonban az újFot. 32. §
            (11) bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdés c) pontja és 115. §
            (3) bekezdése alkotmányellenessé nyilvánításával.

            Az    indítványokban    felvetett   alkotmányossági    aggályok
            elemzésénél    magam    is    elengedhetetlennek    látom    az
            önkormányzatiság     (autonómia)     meghatározó      elemeinek
            számbavételét,  s  velük  kapcsolatban annak  vizsgálatát,  hol
            húzódnak, hol húzódhatnak az állami beavatkozás határai.

            Nézetem  szerint  is  az elvi alapokból célszerű  kiindulni,  s
            velük kapcsolatban kell megfogalmazni azokat a követelményeket,
            amelyek  az  indítványban állított alkotmányossági  kifogásokat
            egyenként vizsgálhatóvá teszik.
            Ezt  megelőzően  azonban  előre  kell  bocsátanom  három  olyan
            körülményt, amely a többségi határozatban foglaltak és a  saját
            álláspontom közötti szemléletbeli eltérésnek az alapja.

            I.

            Elvi kiindulási pontok
                                           
            1.  Magam is azt tartom, hogy cezúrát kell vonni a területi  és
            az  intézményi  önkormányzatok (autonómiák) között.  Ugyanakkor
            azt  is  állítom, hogy vannak olyan követelmények,  amelyek  az
            önkormányzatok  minden  típusára  egyaránt  vonatkoznak.   (Pl.
            ilyenek  egyes  szervezetalakítási,  finanszírozási  kérdések.)
            Ezek  tekintetében pedig lényeges megkülönböztetés nem  tehető.
            Ebben  a sávban (az autonómiák alapvető garanciái tekintetében)
            tehát lényegi megegyezésnek kell fennállnia. Van oka és értelme
            ezért  a  települési  önkormányzatok  és  az  intézményi   (itt
            felsőoktatási intézményi) autonóm szervezetek – legáltalánosabb
            szinten  történő  – összehasonlításának. Ezt teszi  a  többségi
            határozat is.

            A  (települési) önkormányzatokról az Alkotmány külön fejezetben
            szól,  számos  garanciális jellegű és jelentőségű  rendelkezést
            rögzítve.   E  rendelkezések  törvény  általi  megsértését   az
            Alkotmánybíróság több esetben „megbocsátotta”, hangsúlyozva  az
            állami beavatkozások alkotmányosságát. [Nyelvtani értelmezéssel
            állapítottuk  meg,  hogy  ha  az  Ötv.  a  megyei  önkormányzat
            tisztségviselőjeként „alelnökről” szól, akkor  az  önkormányzat
            csak   egy   alelnököt  választhat;  az  államnak  a   kötelező
            önkormányzati feladat meghatározásakor nem kellett gondoskodnia
            az  (Alkotmányban  is írt) „feladat ellátásával  arányban  álló
            pénzügyi  eszközökről”, elegendőnek ítéltük, ha  a  pénzellátás
            „komplex  rendszere” biztosítva van. Mércének az  önkormányzati
            jogok   „kiürülését”,   az   „amíg  el   nem   lehetetlenülést”
            tekintettük, s alkalmaztuk következetesen.]

            A   felsőoktatási  intézmények  tekintetében   –   a   többségi
            határozatban – más mércét látok. Úgy tűnik számomra,  hogy  itt
            az  Alkotmány  két  §-ából (70/F. §, 70/G. §)  lényegesen  több
            „védelem”  olvasztható ki, mint egy egész fejezetből amott:  az
            az  érzésem,  hogy az egyetemek, főiskolák puszta „megérintése”
            is  már  alkotmányellenes. (Hiszen  a  fenntartó  pl.  fel  sem
            hívhatja   az   intézményeket   törvényben   írt   kötelességük
            teljesítésére.)

            Az  okot  abban  látom, hogy az Alkotmánybíróság  felsőoktatást
            érintő    eddigi    határozatai   ezeknek   az   intézményeknek
            gyakorlatilag  teljes  függetlenséget  iparkodtak  biztosítani.
            Magam  ezért  elérkezettnek láttam volna az időt arra,  hogy  a
            testület ebből a szempontból felülvizsgálja (legalább a  korai)
            határozatait,  s  a  szükséges esetekben és irányokban  azoktól
            „ellépjen”. Ezt a nézetemet a testület nem osztja: s ebből ered
            az első szemléletbeli eltérés.

            2.  A  második szemléletbeli eltérés az indítványok értelmezése
            tekintetében  mutatkozik  meg. A határozat-tervezet  a  szigorú
            indítványhoz  kötöttség  bázisán  áll,  magam  viszont   –   az
            Alkotmánybíróság   általános   alkotmányvédelmi   szerepköréből
            kiindulva    –    az    indítványhoz   kötöttség    kiterjesztő
            értelmezésének esetenkénti indokoltságát vallom a rendelkezések
            szoros tartalmi összefüggése esetén.

            Az  indítványhoz  kötöttség kiterjesztő  értelmezése  kezdettől
            fogva   jellemzi   az   Alkotmánybíróság   gyakorlatát.   Ennek
            leggyakoribb esetei pedig azt mutatják, amikor „szoros tartalmi
            és   logikai   összefüggés”  okán  az  Alkotmánybíróság   olyan
            jogszabályok   alkotmányosságát  is  elbírálta,  amelyeket   az
            indítványok  nem is támadtak. [3/1992. (I. 23.)  AB  határozat,
            ABH  1992, 329, 330.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH  1993,
            227, 229.; 34/1992. (VI. 1.) AB határozat, ABH 1992, 192, 193.;
            34/1994.  (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 175, 180.;  4/1998.
            (III.  1.)  AB  határozat,  ABH 1998,  72.;  16/1998.  (V.  8.)
            AB  határozat,  ABH 1998, 153.] Ezen belül pedig színes  képpel
            találkozik   a   vizsgálódó:  előfordult  pl.   az,   hogy   az
            Alkotmánybíróság szoros tartalmi összefüggés okán önmagában nem
            alkotmányellenes   törvényi  rendelkezést  is   megsemmisített.
            [797/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 812, 813.] Volt példa arra
            is,   hogy  az  Alkotmánybíróság  az  indítványt  elutasította,
            viszont  más,  az  indítványban  nem  is  támadott  jogszabályi
            rendelkezést minősített alkotmányellenesnek és semmisített meg.
            [14/1990.  (VI.  27.)  AB  határozat;  29/1995.  (V.  25.)   AB
            határozat.]   Előfordult  továbbá,  hogy   az   alkotmányossági
            vizsgálat  –  szoros  összefüggés okán – az indítványozó  által
            kifogásolt rendelkezés mellett az annak végrehajtását  szolgáló
            más   rendelkezésre  is  kiterjedt.  [31/1995.  (V.   25.)   AB
            határozat, ABH 1995, 159.]

            Álláspontom szerint is az adott „alkotmányjogi probléma  teljes
            feltárására”    törekvés,    s   az   Alkotmánybíróság    ilyen
            szerepvállalása  (azaz  az  indítvány  citált  határok  közötti
            kiterjesztő  értelmezése) összhangban áll e szervnek  a  magyar
            alkotmányvédelemben  kapott és betöltött közjogi  funkciójával.
            Az      „alkotmányvédelem     legfőbb      szerveként”      [az
            Alkotmánybíróságról   szóló  1989.  évi   XXXII.   törvény   (a
            továbbiakban:   Abtv.)   preambuluma   értelmében],    objektív
            alkotmányvédelmet lát el, s ilyenként illeti meg az indítványok
            kiterjesztő értelmezésének a lehetősége. E tekintetben pedig  –
            az Abtv.-ben írt kifejezett tiltó szabály híján – arra is módja
            van, hogy – éppen a teljes értékű alkotmányvédelem jegyében  és
            érdekében  akár az Abtv. egyes, számára biztosított  hatáskörök
            között  is  – figyelembe véve természetesen az ezekre vonatkozó
            Abtv.   előírásokat   –   szoros  összefüggésre   hivatkozással
            „átjárhasson”. Ezt tette a 48/1993. (VII. 2.) AB  határozatában
            is – igaz, hogy más jogszabály hiányára utalással -, amelyben a
            köztársasági    elnök    előzetes   normakontrollra    irányuló
            indítványának elbírálása mellett még mulasztásban megnyilvánuló
            alkotmányellenességet  is  megállapított   –   hivatalból.   [A
            sajtóról  szóló  1986.  évi II. törvény  14.  §  (2)  bekezdése
            tekintetében.  Lásd:  ABH 1993, 314, 319.]  Sőt:  ugyanebben  a
            határozatában  az  elfogadott, de még ki nem hirdetett  törvény
            24.  §-ának mikénti alkalmazásához alkotmányossági követelményt
            is megfogalmazott. (ABH 1993, 314, 318.)

            Az  Alkotmánybíróság  tehát nem kezelte  mereven  az  Abtv.-ben
            kapott  hatásköreit, azok között – az Abtv. egyes  hatásköröket
            érintő   szabályozását  alapul  véve  –  szoros   összefüggésre
            hivatkozással, alkalmasint szabadon „átjárt”. [Nem idegenkedett
            azonban   az  előzetes  és  utólagos  normakontrollra  irányuló
            indítványok   egyesítésétől   sem.   (66/1997.    (XII.    29.)
            AB határozat, ABH 1997, 398.]

            Kétségtelen tény ugyanakkor, hogy az Alkotmánybíróság  ettől  a
            gyakorlatától  az  utóbbi évek során  eltért,  s  különösen  az
            előzetes   normakontroll   esetében  a   szigorú   indítványhoz
            kötöttség  talajára  helyezkedett.  Mint  mondtam,  ezzel   nem
            feltétlenül   értek   egyet,  s  ebből  fakad   a   jelen   ügy
            megközelítése kapcsán a többségi határozat és a köztem fennálló
            második szemléletbeli eltérés.

            3.   Az   újFot.  23.  §  (1)  bekezdése  szerint  az  „állami”
            fenntartású  felsőoktatási intézmények kötelesek létrehozni  az
            irányító  testületet,  következésképpen az  Alkotmánybíróságnak
            nem  kellett  az  indítványra adott válaszai  megfogalmazásánál
            közvetlenül  tekintettel  lennie  az  egyházi,  a  magán   vagy
            alapítványi  fenntartású  egyetemekre.  (Amelyek  számára  csak
            lehetőség az irányító testület létrehozása.) Ugyanakkor azonban
            az  is kétségtelen, hogy az utóbbiakat érintő esetleges majdani
            indítványok elbírálásakor támaszkodni fog az Alkotmánybíróság a
            jelen   határozatában  megfogalmazott  elvi  tételekre  is.   A
            fenntartói     beavatkozások    összehasonlító    vizsgálatának
            szükségességét    a   különböző   alapítású   és    fenntartású
            felsőoktatási  intézmények  esetében  az  Alkotmány  70/G.  §-a
            alapozza   meg,   amely   a   tudományos   kutatás   szabadsága
            tekintetében  nem  differenciál  a  felsőoktatási   intézmények
            típusai  szerint.  Tartok  tőle, hogy az  állami  felsőoktatási
            intézmények  tekintetében  a  rendkívül  szigorúan  értelmezett
            fenntartói jogok kapcsán a többségi határozatban kimondott elvi
            tételek  nem  lesznek (mert nem is lehetnek)  irányadók  a  nem
            állami  alapítású  és fenntartású egyetemek  esetében:  azoknál
            tehát  más lesz az Alkotmány 70/G. §-a vizsgálatának a mércéje,
            miközben az Alkotmány maga – a tudományos kutatások és  kutatók
            szabadságáról   szólva  –  nem  differenciál  a   felsőoktatási
            intézmények típusai szerint. A többségi határozat  és  a  saját
            álláspontom  közötti szemléletbeli különbségnek ez  az  elem  a
            harmadik oka.
            Mindezek    előrebocsátása   után   fogok   hozzá   álláspontom
            ismertetéséhez.

                                          II.

                      Az autonómiák (önkormányzatok) alappillérei

            Álláspontom  szerint  ahhoz,  hogy valamely  szervezet  autonóm
            szervezetként jelenhessen meg, (különös figyelemmel a  tárgyalt
            ügyre) az alábbiak törvényi biztosítására van szükség:

            1. Legyen önálló jogi személyisége.
            Azaz:  önállóan  léphessen jogviszonyokba, legyenek  törvényben
            garantált   jogai,  saját  elhatározása  szerint   vállalhasson
            kötelezettségeket. (Mindez feltételezi azt, hogy rendelkezik  a
            4. pontban írt saját vagyonnal.)

            2. Rendelkezzen saját hatáskörökkel, e hatásköreit önállóan (de
            törvényességi     kontroll    alatt    állva)    gyakorolhassa,
            érvényesüljön a hatáskörelvonás tilalma.
            Azaz:   törvény  garantálja  azt,  hogy  a  törvénytől   kapott
            hatáskörét    egyetlen   szerv   se   vonhassa   el    (pozitív
            hatáskörelvonás  tilalma);  a  nála  hagyott  hatáskör   érdemi
            eldöntésére is maga képes (és e tekintetben „védett” is) legyen
            (negatív hatáskörelvonás tilalma).

            3.  Szervezeti és működési rendjét – törvény keretei  között  –
            maga   (önállóan)  alakíthassa  ki.  Személyi   ügyeiben   maga
            dönthessen.
            Az   autonómiát   (területi  és/vagy  testületi   önkormányzati
            jogokat) törvény állapítja meg, s az is korlátozhatja.  Ezelőtt
            egyetlen  akadály  van:  nem sértheti a  törvény  az  Alkotmány
            rendelkezéseit.
            A  törvényi szabályozás elsődlegességének hangsúlyozása azonban
            –   nézetem  szerint  –  nem  zárja  (zárhatja)  ki  azt,  hogy
            egyértelműen   törvényhez  kötött  rendeleti   szabályozás   is
            biztosíthatja   az  autonómiát.  E  téren  a  hatáskörtelepítés
            pontossága, minősége a meghatározó.
               
            4. Legyen gazdasági önállósága, rendelkezzen saját vagyonnal.
            Azaz:  álljanak  a  rendelkezésére olyan pénzeszközök,  amelyek
            szabad  felhasználásúak, s melyek hovafordítása  felől  maga  –
            mindenféle  állami  beleszólás, közrehatás  nélkül  –  szabadon
            dönthet.   Mindez   feltételezi  a  saját,   önálló   bevételek
            érzékelhető  nagyságrendjét. A kizárólagosan, vagy  túlsúlyosan
            állami  pénzeszközökből  gazdálkodó szervezetnek,  intézménynek
            „látszat-autonómiája”  van, legalábbis  arra  van  kárhoztatva,
            hogy  a  finanszírozó elvárásait (is) teljesítse. Más  pénzével
            nincs  korlátozhatatlan autonómia, vagy  ha  van  is,  az  csak
            látszólagos    lehet.   Mindenesetre    ilyen    modellben    a
            finanszírozótól  függ, hol és meddig biztosít  autonómiát,  hol
            húzza  meg  beavatkozási lehetőségeinek a határait. Teheti  azt
            is,  hogy  (önkorlátozással) maga  vonja  meg  ezeket  (pl.  az
            Alkotmányban   vagy   más  törvényben  garantálja   az   általa
            fenntartott intézmény, szervezet önállóságát).

            5. Illesse meg az önálló (belső) szabályozás joga.
            Ez  kiterjedhet  a 3. pontban írt szervezeti és  működési  rend
            meghatározhatósága   mellett   a  szervezethez   (intézményhez)
            tartozók   magatartásának,   jogainak,   kötelezettségeinek   –
            törvények keretei közötti – meghatározására is.

                                         III.
                                           
                        A felsőoktatási intézmények autonómiája
                                  (a fenti tükörben)

            ad.  1.  Az  újFot.  is biztosítja a felsőoktatási  intézmények
            számára  a  jogi személyiséget. Erről az oldalról  nézve  tehát
            garantált  az  önkormányzatként  (autonóm  szervezetként)  való
            működés lehetősége.

            ad  2.  A  hatáskörelvonás tilalmának érvényesülését  vizsgálva
            mellőzhetetlen  az  Alkotmány  70/F  és  70/G.   §-ában   írtak
            figyelembevétele. Eszerint:
            „70/F  §  (1)  A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok
            számára a művelődéshez való jogot.
            (2)   A   Magyar   Köztársaság  ezt  a  jogot  a   közművelődés
            kiterjesztésével  és  általánossá  tételével,  az  ingyenes  és
            kötelező   általános  iskolával,  képességei  alapján  mindenki
            számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az
            oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”
             70/G.  §  (1)  „A  Magyar Köztársaság tiszteletben  tartja  és
            támogatja  a  tudományos  és  művészeti  élet  szabadságát,   a
            tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
            (2)   Tudományos   igazságok  kérdésében   dönteni,   kutatások
            tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudományok művelői
            jogosultak.”
            Az idézett alkotmányi rendelkezés azt a kötelezettséget rója  a
            jogalkotóra, hogy a szabályozás során legyen tekintettel ezekre
            a követelményekre is.

            A jogalkotó ennek az elvárásnak akkor képes megfelelni, ha:
            a)   minél   kevesebb  szinten  szabályozza   a   felsőoktatási
            intézmények   viszonyait  (fókuszban  a  törvényi  szabályozást
            tartja, bár – mint fentebb hangsúlyoztuk – nem állítható,  hogy
            csak  törvényi szintű szabályozás garantálhatja az  autonómiát.
            Ez  ugyanis  nem  a szabályozás szintjétől, hanem  a  hatáskör-
            telepítéstől  és  a  garanciarendszer  kiépítettségétől   függ,
            amelynek  persze  alapvetően törvényen  vagy  szigorú  törvényi
            kikötésen kell alapulnia;).
            b)  A  szabályozás  egyetlen  szintje  (Országgyűlés,  Kormány,
            miniszter)  sem korlátozhatja az Alkotmány 70/G.  §-ában  írtak
            érvényesülését.  Közelebbről: a szabályozás  egyetlen  szintjén
            sem  jelenthetnek meg olyan rendelkezések, amelyek az Alkotmány
            70/G.  §-ának  lényegi  tartalmát  (magvát)  sértik.  Vagyis  a
            hatáskört  telepítő jogi szabályozásnak a feladatok, hatáskörök
            meghatározása  során az intézmények számára reális  lehetőséget
            kell biztosítania ahhoz, hogy Alkotmányból kapott feladataiknak
            eleget  tehessenek, beleértve azt is, hogy érvényesülhessen  az
            Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében biztosított jog is.

            Következtetés: jelentősége van annak, hogy az Alkotmány 70/G. §-
            ában  írt  (véleményezési, javaslattételi,  egyeztetési  jogok)
            telepítésének jogi szabályozásban választott módja.  Amennyiben
            az  intézménynek e tekintetben érdemi részvételi joga van,  úgy
            az  állami beavatkozásnak (akár döntésről, akár pusztán csak  a
            közreműködési jogokról legyen is szó), helye lehet,  legalábbis
            alkotmányossági szempontból az nem támadható.

            ad  3.  Függetlenül  attól,  hogy a  felsőoktatási  intézmények
            esetében  expressis verbis szó esik-e erről, azok a  szervezeti
            és  működési rendjüket csak törvény keretei között alakíthatják
            ki. Konkrétan:
            a)   Az   Alkotmány  70/G.  §-ában  írtak  szerint  az   önálló
            felsőoktatási intézmény működésének lényegi, alapvető feltétele
            a  szervezetalakítási  jog.  Ennél fogva  ez  az  „autonómiája”
            lényegéhez  tartozó ügy, s ilyenként – nálunk Magyarországon  –
            alapvetően törvényi szintű szabályozás tárgya. (Irányadó  ez  a
            megállapítás  adott szervezet létrehozására, átszervezésére  és
            megszüntetésére   nézve  is.)  Ebben   a   kritériumban   benne
            foglaltatik  továbbá  az  az – évtizedeken  keresztül  ható  és
            érzékelhető  – elvárás is, hogy amely szervezetet a törvényhozó
            hozta létre, azt csak a törvényhozó szervezheti át, szüntetheti
            meg.  Fontos azonban megjegyezni, hogy amennyiben a törvényhozó
            az    átszervezés,   megszüntetés   kritériumait,    esetköreit
            egyértelműen, világosan meghatározza, az e felőli  konkrét  (az
            alapítótól származó felhatalmazáson nyugvó „fenntartói”) döntés
            már  nem  minősíthető feltétlenül alkotmányellenesnek. Ilyenkor
            ugyanis  a  „fenntartó” az állam (mint alapító) által  pontosan
            meghatározott  szempontrendszer alapulvételével, annak  nevében
            és  törvényben adott felhatalmazása szerint jár el.  Azaz:  nem
            lehet mindenre tekintet nélkül alkotmányellenesnek nyilvánítani
            azt  a  megoldást, amely – ilyen esetekben – az alapítói  és  a
            fenntartói  (beleértve ebbe az átszervezés, megszüntetés  jogát
            is)  jogokat  elválasztja egymástól.  (Az  újFot.  ezt  meg  is
            teszi.)  A  megszüntetés felőli döntés ebben az esetben  nem  a
            fenntartó  szabad  belátáson nyugvó döntése, hanem  az  alapító
            akaratának  érvényesítése. Ismét és nyomatékosan  hangsúlyozva:
            az  alapítói  és  fenntartói jogok  (pl.  a  megszüntetésre  is
            kiterjedően) csak abban az esetben válhatnak el (s  tolerálható
            ez    alkotmányossági   szempontból),   ha   egyértelműen    és
            határozottan  visszavezethetők  (pl.  a  megszüntetésről  szóló
            fenntartói   döntés)   az  alapító  (Országgyűlés)   akaratára.
            (Hangsúlyozom ezért, hogy attól még rendelkezhetne  egy  magyar
            felsőoktatási  intézmény autonómiával, ha nem  az  Országgyűlés
            hozná  létre,  szervezné  át és szüntetné  meg.  Több  külföldi
            megoldás  példázza azt, hogy ezeket a jogköröket pl. a  Kormány
            gyakorolja.)

            A  többségi  határozat  nem ismeri el az  autonómiát  korlátozó
            rendeleti  szabályozás  alkotmányosságát.  Nézetem  szerint  az
            Alkotmánybíróság  870/B/1997. számú határozatában  foglaltakkal
            ütközik   ez  a  felfogás.  A  hivatkozott  határozat   ugyanis
            egyértelmű  ebben a kérdésben: „… az intézményi  autonómia  nem
            korlátlan,  a  törvénnyel  vagy  annak  felhatalmazása  alapján
            kibocsátott  más jogszabályokkal, azt közérdekből –  például  a
            felsőoktatás egységesítése, az oklevél kibocsátásának  alapjául
            szolgáló  képzés alapkövetelményeinek biztosítása  érdekében  –
            korlátozhatja és korlátozza is.” (ABH 1999, 611, 613).

            Az  alapító  –  a  közérdekre hivatkozással –  szabad  belátása
            szerint   hozhat   létre   és  szüntethet   meg   felsőoktatási
            intézményeket.  Ilyen – meghatározatlan  –  módon  viszont  nem
            illeti  meg a fenntartót az intézmény megszüntetésének a  joga.
            (Még egyszer: csak akkor, ha tételesen felsorolt esetekben,  az
            állam   nevében  és  képviseletében,  annak  felhatalmazása   –
            törvényi  kikötése  –  nyomán jár el.) A már  (szabad  belátása
            szerint)   létrehozott  (alapított)  intézmények  szervezetének
            alakítása  (átszervezése)  során  ugyanakkor  már  az   alapító
            államot  is  köti  viszont az Alkotmány,  mivel  törvény  által
            végrehajtott  szervezetalakítással nem  sértheti  az  Alkotmány
            70/F.  és 70/G. §-ában foglalt rendelkezéseket. Valójában tehát
            az   a  helyzet  áll  elő,  hogy  miközben  az  igazán  markáns
            jogosítványok (létrehozás, megszüntetés) tekintetében az  állam
            (mint  alapító) szabad, addig az ennél szűkebb tartalmú  jogkör
            (átszervezés, szervezetalakítás) korlátozásoknak  vethető  alá.
            (Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ai alapján.)

            A   törvényhozónak  jogában  áll  tehát  az  intézmények  belső
            struktúrájának  alapelemeit is meghatározni, ami  azt  jelenti,
            hogy az e téren megmutatkozó állami beavatkozás nem értékelhető
            az intézményi autonómia sérelmeként. (870/B/1997. AB határozat,
            ABH 1999, 611, 613.)
            b)  A  felsőoktatási  intézmények szervezeti  autonómiáját  (és
            persze működési rendjét) érintő kérdés az is, milyen hatáskörei
            vannak a felsőoktatási intézmények tekintetében a Kormánynak és
            a miniszternek.

            Az Alkotmány értelmében:
            „35. § (1) A Kormány

                 f)  meghatározza  a  tudományos és  kulturális  fejlesztés
            állami  feladatait,  és  biztosítja  az  ezek  megvalósulásához
            szükséges feltételeket.”

                 „37.  §  (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek
            és    a   Kormány   határozatainak   megfelelően   vezetik   az
            államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait,  és  irányítják
            az alájuk rendelt szerveket …”

                 Mind  a  Kormány, mind a miniszter az idézett  hatásköreit
            úgy  gyakorolhatja csak, hogy ezzel nem sértheti  az  Alkotmány
            70/G. §-ból következő intézményi autonómiát.
                 Másik  oldalról azonban: a citált alkotmányi rendelkezések
            kötelezettségeket  rónak  mind  a  Kormányra,  mind   pedig   a
            miniszterre, amelyek kötelesek is annak eleget tenni.
                 Vagyis:  ha e kötelezettségeiket nem teljesítik, maguk  is
            alkotmánysértést követnek el.

                 A  Kormány  meghatározza  a tudományos  fejlesztés  állami
            feladatait  és  biztosítani  köteles  ezek  megvalósulásához  a
            szükséges feltételeket. Mindaddig alkotmányos jogkörében  marad
            tehát,  amíg  e  jogkörének  gyakorlásával  nem  sérti  meg  az
            Alkotmány 70/G. §-ában írt rendelkezést. Kötelessége ugyanakkor
            alkotmányos jogkörét e kereteken és határokon belül gyakorolni.
            Hozzáteszem  mindehhez:  tekintettel  kell  lennie  eközben  az
            Alkotmány 70/F. §-ában megfogalmazott rendelkezésre is. [„70/F.
            §  (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára
            a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot
            a  közművelődés kiterjesztésével és általánossá  tételével,  az
            ingyenes  és  kötelező általános iskolával, képességei  alapján
            mindenki  számára hozzáférhető közép- és felsőfokú  oktatással,
            továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja
            meg.”]
                 A  miniszter  csak  úgy tudja vezetni  az  államigazgatási
            feladatkörébe  tartozó ágát és csak akkor képes  irányítani  az
            „alája rendelt szerveket”, [Alkotmány 37. § (2) bekezdése],  ha
            ehhez   megfelelő  eszközökkel  rendelkezik.  A   felsőoktatási
            intézmények tekintetében ennek az alkotmányos jogkörének teljes
            értékű   gyakorlásában   csak   az   Alkotmány   70/G.   §-ának
            rendelkezése  korlátozza.  Ez  utóbbi  rendelkezés  ugyanis  az
            autonómia      garanciarendszerének      megteremtésében      a
            törvényalkotónak szán meghatározó szerepet. (Lásd azonban ehhez
            a fentebb a) pontban írtakhoz fűzött megjegyzést.)

                 ad  4.  A gazdasági önállóság lényeges eleme az intézményi
            autonómiának.
                 Fontos  hangsúlyozni: az indítvánnyal érintett  egyetemek,
            főiskolák állami egyetemek, főiskolák, ahol az „államnak”  mint
            alapítónak  és  fenntartónak, finanszírozónak vannak,  lehetnek
            olyan  hatáskörei, amelyek megváltoztathatják,  alakíthatják  a
            felsőoktatási intézmények szervezeti és működési  rendjét.  (Ha
            nem  így  lenne,  az  állam  csak az intézményi  gazdálkodásért
            „kezesként” helytálló szervezet lenne.)
                 Az előbbiekből következően:
                 a)   Az  államnak  joga  és  egyben  kötelessége  is  arra
            törekedni, hogy a felsőoktatási intézményrendszer „működőképes”
            legyen. Ennek érdekében önmagában nem alkotmányellenes az, ha a
            jelenleginél  hatékonyabbnak tűnő, új  szervezetet  hoz  létre.
            (Jelen esetben ilyen az irányító testület). Kötelessége viszont
            az,  hogy  az  új  szervezetet úgy helyezze el  a  felsőoktatás
            (irányító) szervezetrendszerében, hogy azzal ne sértse  meg  az
            Alkotmány   70/F.   és   70/G.  §-ában  foglalt   rendelkezést.
            (Zárójelben megjegyzem: az „irányító” testület valójában nem is
            irányítási, hanem „vezetési” jogköröket kapott.)
                 Az  az  érzésem,  hogy  a többségi határozat  az  irányító
            testületnek a puszta létét is alkotmányellenesnek tartja.
                 A   fentiekből   tehát  az  következik,  hogy   az   állam
            levonhatja  annak  szervezeti konzekvenciáit  (akár  új,  eddig
            ismeretlen típusú szervezetek létrehozásával is), hogy jelenleg
            pusztán   a   kollegialitás  alapelvén  működő,   javarészt   a
            menedzsmentben járatlan laikusok vezette igazgatás  jellemzi  a
            magyar  felsőoktatást. (Ezt sem a meglévő Társadalmi  Tanácsok,
            sem  pedig  a  gazdasági  főigazgatók és  egyetemi  kancellárok
            rendszerbeállítása  érzékelhetően nem  volt  és  ma  sem  képes
            megváltoztatni.)
                 E  szervezeti  korszerűsítés során annak sem  tulajdonítok
            túlzottan  jelentőséget,  hogy  az  adott  új  szervezet  (itt:
            irányító   testület)  tagjai  nem  állnak  munkaviszonyban   az
            intézménnyel,   illetve   hogy   nem   rendelkeznek   megfelelő
            képesítéssel.  (Osztom  e  tekintetben  a  német  Nevelési   és
            Tudományos szakszervezet álláspontját, amelynek értelmében „nem
            kifogásolható, hogy a tartományi felsőoktatási tanács tagjaival
            szembeni  bizonyos képesítési feltételek nincsenek szabályozva.
            A   tagok   legitimitását  a  kinevezési  eljárás   megfelelően
            biztosítja.” (Mutatis mutandis hasonló a helyzet az  újFot.-ban
            írt  rendelkezések  esetében  is,  ahol  az  irányító  testület
            tagjainak a többségét az intézmények választják.)

                 A  német  Alkotmánybíróság 1/BvR  911/00,  2004.  10.  26.
            számú   határozata  is  a  megfelelő  helyén  kezeli  az  ilyen
            intézményeket:  „Annak  biztosítására,  hogy  a   felsőoktatási
            intézmények  szervezetét érintő döntések tudományos szempontból
            megfelelőek  legyenek,  szükséges  a  tudományos  tevékenységet
            végzők részvétele; e közreműködésnek nem kell minden esetben  a
            hagyományos értelemben vett önkormányzatiság jegyében zajlania.
            A    felsőoktatás    intézményén    kívüli    szervezetek    is
            hozzájárulhatnak  ahhoz, hogy egyfelől az állami  irányítást  a
            tudomány    szabadsága    védelmében   korlátozzák,    másfelől
            szembeszálljanak  a  status quo érdekek  tiszta  „önkormányzati
            modellbeli    rögzülésének   veszélyével”.    Ennek    jegyében
            hangsúlyozta:   „A  jogalkotó  sem  a  fennálló   felsőoktatási
            struktúrákhoz, sem ezek egyes elemeihez nincs kötve. Nem csupán
            új   modelleket   és  irányítási  technikákat  fejleszthet   és
            próbálhat  ki  (vö. BVerf.GE 47, 37<404>: tudománymenedzsment),
            hanem  egyenesen  köteles az eddigi szervezeti formák  kritikai
            megközelítésére és korszerűsítésére. (vö: BVerf.GE 35, 79 <117>
            alkotmánybírósági állásfoglalás.)”

                 Egy         új        szervezet        alkotmányosságának,
            alkotmányellenességének voltát nem puszta léte, hanem az  dönti
            el,  hogy  a neki szánt hatáskörök nem lehetetlenítik-e  el  az
            intézményi  testületek  Alkotmányban biztosított  szerepkörének
            érvényesülését.  Erre  pedig  a választ  csak  az  indítvánnyal
            támadott rendelkezések egyenkénti vizsgálatával lehet megadni.

                 b)  Az  államnak,  mint  fenntartónak  és  finanszírozónak
            jogában  áll  akár  „megrendeléseket” is adni  a  felsőoktatási
            intézményeknek. Azaz: nem alkotmányellenes az, ha az állam  pl.
            időlegesen  az alkalmazott kutatásokat preferálja,  átmenetileg
            szerényebben  honorálva  az  alapkutatásokat.  Az  államot   az
            ilyenfajta  támogatási  rendszer  kialakításának  a   joga   és
            lehetősége  megilleti,  ami  önmagában  nem  sérti  a  tudomány
            szabadságát.

                 c)   Az  állam  célirányos,  közérdekű  feladatellátásával
            szoros kapcsolatban álló kutatásokat is felkarolhat. Ha nem így
            lenne,  a  tudomány szabadságára hivatkozással a hobbi kutatási
            témákat is szolgai módon az idők végezetéig támogatnia kellene.

                 d)   Az  állam  jogosult  a  képzés  alapvető  rendjét  is
            meghatározni. Fenntartóként (törvényi szabályozásban  rögzítve)
            akár  akként is differenciálhat, hogy milyen képzéseket támogat
            (sőt  preferál),  s  melyeket hagy szabadon,  az  intézményekre
            bízva, beleértve azok intézmények általi finanszírozását is.  E
            jogkörének  –  fenntartó  általi  –  gyakorlása  nem  sérti  az
            Alkotmány  70/F. §-át sem, ellenkezőleg ez éppen  ebből  fakadó
            kötelezettsége. A felsőfokú oktatási intézményekben egyidejűleg
            kell  biztosítani egyfelől a tudományos kutatás szabadságát,  a
            tanszabadságot,    a   tanítás   szabadságát,    másfelől    az
            állampolgárok  művelődéshez való jogát, e jogának érvényesülési
            feltételeit.  Az  Alkotmány 70/F. § (2)  bekezdése  szerint  az
            állampolgárok  számára képességeik alapján hozzáférhetővé  kell
            tenni  a felsőfokú oktatásban való részvételt. Ebből következik
            az  állam  kötelessége az Alkotmány 70/F.  §  (2)  bekezdésének
            megfelelő  felsőfokú  intézményrendszer működtetésére  (anyagi,
            stb.  feltételei biztosítására), ugyanakkor – ebből fakadóan  –
            az  állam  joga  a felsőfokú intézmények működési  rendjének  a
            kialakítása.  Ebben  az összefüggésben a felsőfokú  intézmények
            nem  rendelkeznek teljes autonómiával, ebből az aspektusból  az
            állam  –  a  művelődéshez  való jog érvényesítéséhez  szükséges
            mértékben   és  módon  –  beavatkozhat  a  felsőfokú   oktatási
            intézmények  felépítésébe, szervezetébe, működési  rendjébe,  a
            képzés struktúrájába.

                                          IV.
                                           
                            Az indítványra adható válaszok
                                           

            A   fentiek   alapján   a  következők  megfogalmazására   lehet
            vállalkozni:

                 1.  Alkotmányellenesnek tartom magam is az  újFot.  25.  §
            (1) bekezdésében foglalt rendelkezést.
                 E  rendelkezés  –  az újFot. 5. § (3) bekezdésével  együtt
            értelmezve  –  az  autonóm működés (s vele  együtt  a  tudomány
            szabad  művelése)  lehetőségétől fosztja  meg  a  felsőoktatási
            intézményeket  azzal,  hogy  a  kifogásolt  rendelkezésben  nem
            biztosítja az intézmények vélemény-nyilvánítási jogát sem olyan
            ügy(ek)ben, amely(ek)ben csak az intézmények döntési jogkörének
            biztosítása   állna  összhangban  az  Alkotmány  70/G.   §-ában
            megfogalmazott rendelkezéssel.
                 Nem  az  irányító testület léte, hanem annak  ilyen  módon
            szabályozott  hatásköre alkotmánysértő. (Az  irányító  testület
            döntési   jogot   kapott  az  intézményi   autonómia   lényeges
            tartalmához tartozó ügyben.)

                 2.   Alkotmányellenesnek  tartom  az  újFot.  25.  §   (2)
            bekezdése  fg) pontjában írt rendelkezést is, mert az  irányító
            testület  „szuverén” módon, kizárólag maga dönt  olyan  ügyben,
            amely  lényegénél,  tartalmánál fogva az  intézményi  autonómia
            „magvát”,     a     szervezeti     egységek     átalakításának,
            megszüntetésének a jogát jelenti.
                 Hangsúlyozom:  az (akár „irányító testület” általi)  ilyen
            döntésben  való  közreműködést  (vélemény,  javaslattétel)  nem
            lehetne  alkotmányellenesnek minősíteni, mert az  államot  –  a
            „működőképesség”  biztosítása jegyében – megilleti  az  a  jog,
            hogy   akár  új  szervezetet  is  hozzon  létre.  Itt   sem   a
            szervezettel van tehát a gond, hanem annak a hatáskörével.
                 Megjegyzem  ugyanakkor, hogy a 25.  §  (3)  bekezdése  sem
            hagyható  érintetlenül  a vizsgálat során.  Az  egész  bekezdés
            alkotmányellenes,   mert  világosan  mutatja   azt,   hogy   az
            alapvetően   felsőoktatási  autonómia  körébe  tartozó   ügyben
            gyakorlatilag  a  szenátus  hatáskörét  veszi  át  az  irányító
            testület. Ugyanígy érintett a 20. § (1) bekezdése is.  Ezt  sem
            támadja  az indítvány, ennek ellenére mégsem hagyható figyelmen
            kívül.  S  valóban  itt  jön elő a I./2.  pontban  részletezett
            indítványhoz kötöttségnek a kérdése. A határozat  –  a  szigorú
            indítványhoz kötöttség talaján állva – nem vizsgálja az  újFot.
            20.  §  (1)  és 25. § (3) bekezdését. Ennek viszont az  lesz  a
            következménye,  hogy  hiába nyilvánítja  alkotmányellenessé  az
            Alkotmánybíróság  az újFot. 25. § (2) bekezdése  fg)  pontjában
            írt  rendelkezést, hatályos és „alkotmányos”  marad  pl.  az  a
            rendelkezés,   amely   szerint:  „A   felsőoktatási   intézmény
            stratégiai döntést hozó és annak végrehajtását ellenőrző szerve
            az  irányító  testület.”  [20. §  (1)  bekezdés]  Továbbá:  ”Az
            irányító   testület  határozza  meg  (sic!)   a   felsőoktatási
            intézmény szervezeti tagozódását. Az irányító testület  döntése
            előtt  beszerzi a szenátus véleményét. A szenátus  az  irányító
            testület   megkeresésétől   számított   harminc   napon   belül
            nyilváníthat  véleményt.  A  határidő  jogvesztő.  Az  irányító
            testület  döntése alapján (sic!) a szenátus – a  szervezeti  és
            működési szabályzatban – meghatározza a felsőoktatási intézmény
            működési  rendjét.”  [25. § (3) bekezdés]. Volt-e  hát  értelme
            annak,  hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítette a  25.  §  (2)
            bekezdését? Szerintem nem sok.

                 3.      Nem      tartom      ugyanakkor     maradéktalanul
            alkotmányellenesnek az újFot. 32. § (11) bekezdés c)  pontjában
            írtakat,  amely  szerint  a Kormány  határozza  meg  a  doktori
            fokozat   megszerzésének   feltételeit,   a   doktori    iskola
            létesítésének eljárási rendjét.
                 Ha  ezt  a  rendelkezést alkotmányellenessé  nyilvánítjuk,
            megfosztjuk a Kormányt attól a lehetőségtől, hogy az  Alkotmány
            35.   §   (1)   bekezdésben  írt  kötelességét  teljesítse.   A
            rendelkezést   összhangban  állónak  látom  tehát   a   Kormány
            alkotmányos  szerepkörével. (Másik oldalról  nézve:  ha  ezt  a
            hatáskört is elvitatjuk tőle, vajon még milyen eszköze marad az
            Alkotmány  35.  § (1) bekezdés f) pontjában írt  kötelességének
            teljesítéséhez?  Miért  nem fér bele ez  a  hatásköre  abba  az
            alkotmányos  feladatkörébe, hogy „meghatározza a  tudományos  …
            fejlesztés   állami   feladatait   és   biztosítja   az    ezek
            megvalósulásához szükséges feltételeket”?)
                 Belátom,  más  megítélése lehet  annak,  hogy  „a  Kormány
            határozza    meg   az   egyes   tudományterületekhez    tartozó
            tudományágakat,   amelyeken  a  doktori   képzés   folyik.”   E
            tekintetben valóban az Országgyűlésnek kell érdemi közreműködői
            jogot  biztosítani, amely e jogkörének persze  nem  feltétlenül
            kell, hogy törvényi szabályozással tegyen eleget.

                 4.  A  többségi  határozat az újFot 37. §  (4)  bekezdését
            megsemmisíti.  Álláspontom  szerint  nem  állapítható  meg   az
            alkotmányellenesség a bekezdés valamennyi pontjára.

                 Mindenekelőtt   megjegyzem:  a  37.  §  (4)   bekezdésének
            felvezető    mondatában    írt   „–    az    (1)    bekezdésben
            meghatározottakon kívül –” kitétel arra utal, hogy a  fenntartó
            az    (1)    bekezdésben   írt   esetekben   is   „megszünteti”
            (megszüntetheti)  a  felsőoktatási intézményt.  Itt  azonban  a
            „törlés” keveredik a „megszüntetés”-sel. Nézetem szerint a  37.
            §    (1)   bekezdésében   nincs   is   szó   fenntartó   általi
            megszüntetésről,  annál inkább a 37. § (2)  bekezdésében.  (Ami
            viszont – a szűk indítványértelmezés miatt – takarásban marad).
                 A   37.   §   (4)  bekezdés  egyes  pontjaiban   foglaltak
            differenciált vizsgálata számomra a következő eredményt hozta:
                 a)  37.  § (4) bekezdés a) pont: itt az elnagyolt (kellően
            át  nem  gondolt)  szabályozásban (pontosabban szóhasználatban)
            látom  az alkotmányellenesség megállapíthatóságának az okát.  A
            fenntartó  ugyanis  egyenesen magát a felsőoktatási  intézményt
            szüntetheti meg az a) pontban részletezett esetben, s nem pedig
            pl.   a  felvétellel  esztendőkön  át  sikertelenül  próbálkozó
            szakokat.  Ha az utóbbi esetről lenne szó – nézetem  szerint  –
            nem lehetne megállapítani az alkotmányellenességet.

                 b)  37.  §  (4)  bekezdés b) pont:  itt  mérlegelésre  van
            szükség,  melyre  az alapítónak van joga a fenntartó  tényekkel
            megalapozott  előterjesztése  alapján.  Ezért  az  ilyen  okból
            történő  – fenntartó általi – megszüntetést alkotmányellenesnek
            tartom.  (Ha  nem  így lenne, a fenntartó – szabad  mérlegelése
            alapján – foglalhatna állást a felsőoktatási autonómia lényeges
            összetevő elemét jelentő megszüntetés tárgyában.

                 c)  37.  §  (4) bekezdés c) pont: csak látszatra operál  a
            törvényalkotó határozatlan fogalmakkal („ésszerű  és  takarékos
            gazdálkodás követelménye”). Ezek tartalmát ugyanis  éppen  maga
            pontosan   meghatározza:  „emiatt  a  költségvetését  túllépte,
            hatvan  napon  túli  lejárt  adósságállománya  több  mint   egy
            költségvetési  éven  keresztül elérte az éves  költségvetésének
            húsz százalékát.” Nincs tehát megfoghatatlan a meghatározásban,
            ellenkezőleg: éppen maga a törvényalkotó mondja meg, mit ért  –
            az   adott  esetben  –  az  ésszerű  és  takarékos  gazdálkodás
            követelményén.  Itt  is  egyértelműnek látom  a  kritériumokat,
            ennek   megfelelően  –  nézetem  szerint  –  nem  nyilvánítható
            alkotmányellenesnek   ez   a   rendelkezés.   (Megjegyzem:    a
            határozatlan jogfogalmak miatti megsemmisítés felveti azt, hogy
            ebből  az  okból  tucatjával  kellene  más  jogszabályokat   is
            megsemmisítenünk.   Ennek   tartalma,   összetevői   felől    a
            gyakorlatban  kialakultak bizonyos támpontok,  s  ezeket  veszi
            alapul  pl.  az Állami Számvevőszék is.) A jelen esetben  ennek
            közelebbi   tartalmat   ad  a  törvényhozó,   így   nem   látom
            bizonyíthatónak a többségi határozatnak azt az állítását,  hogy
            az  „ésszerű  és  takarékos gazdálkodás tartalma  gyakorlatilag
            meghatározhatatlan.”  A döntéshozónak az  adott  esetben  éppen
            hogy  nincs  szabad mérlegelési joga, hanem eljárása  tényekhez
            van  kötve:  a  költségvetés túllépéséhez  és  ahhoz,  hogy  az
            intézmény  hatvan napon túli lejárt adósságállománya több  mint
            egy    költségvetési   éven   keresztül    elérte    az    éves
            költségvetésének húsz százalékát. Mindamellett hangsúlyozom: az
            ilyen  adósságállománynak  önhibán  kívül  keletkezettnek  kell
            lennie,  tehát – mondjuk – nem központilag elrendelt integráció
            nyomán  előállottnak,  ahol  valamely  felsőoktatási  intézmény
            eladósodásához pl. kierőszakolt integráció vezetett  el.  (Mert
            pl.   egy  másik  egyetemi  Kar  adósságait  kénytelen   magára
            vállalni.)  Ez  a  szituáció tehát  nem  a  vizsgált  esetkörbe
            sorolható,  sokkal  inkább  a  jogalkotással,  vagy  fenntartói
            döntéssel okozott kár kategóriájába.

                 d)  A  37.  §  (4) bekezdésének d) pontját  amiatt  tartom
            alkotmányellenesnek, mert a jelenlegi szöveg azt sugallja, hogy
            a   fenntartó  is  létrehozhat  felsőoktatási  intézményt.  [„A
            fenntartó  a  felsőoktatási intézményt  –  az  (1)  bekezdésben
            meghatározottakon  kívül  – a következő  esetekben  szüntetheti
            meg:  …d) ha a működő felsőoktatási intézmény helyett egy  vagy
            több,     másik     felsőoktatási     intézményt     létesít.”]
            Alkotmányellenes tehát a rendelkezés, mégpedig ebből az okból.

                 e)    A   37.   §   (4)   bekezdésének   e)   pontja    is
            alkotmányellenes.  Itt  is  a  védendő  érdekkel  és   értékkel
            (felsőoktatási  autonómia)  nincs összhangban  a  gyakorlatilag
            szabad  mérlegelésen  nyugvó fenntartó általi  megszüntetés.  A
            „folyamatos működéshez szükséges feltételek” hiányát – tényekre
            alapított   előterjesztésében   –   a   fenntartónak    kellene
            valószínűsítenie, de azok felől csak az alapító dönthetne.

                 Összegezve:  a 115. § (3) bekezdésében meghivatkozott  37.
            §  (4)  bekezdés  c)  pontjában  írt  rendelkezést  nem  tartom
            alkotmányellenesnek. Ha pedig a 37. § (4) bekezdésének  egészét
            vesszük   alapul,  úgy  az  a),  b)  a  d)  és  az  e)   pontok
            alkotmányellenességének      megállapításával       egyetértek.
            [Megjegyzem   azonban:   a  többségi   határozat   e   pontokra
            kiterjeszkedett.  Szoros tartalmi és logikai  összefüggés  okán
            ugyanezt kellett volna tennie – nézetem szerint – a 20. §  (1),
            a 25. § (3) és a 37. § (2) bekezdést illetően is.]

                 5.  Nem  tartom alkotmányellenesnek az újFot. 115.  §  (3)
            bekezdés  első mondatát sem. Egy puszta „felhívás” sem  illetné
            meg  eszerint  a fenntartót, aki ugyanakkor felel az  intézmény
            tartozásaiért?   A   „felhívás”   jogának   és    lehetőségének
            fenntartónál történő biztosítása mellett két érv  is  szól:  az
            egyik  lehetőség  az,  hogy  az  intézkedési  terv  megoldja  a
            gondokat.  Ekkor  nyilvánvaló,  hogy  további  intézkedés   nem
            szükséges.  A másik lehetőség pedig az, hogy nem  oldja  meg  a
            problémákat (pl. nem is alkalmas a megoldásra): ekkor viszont e
            „felhívás”   megalapozza  az  alapító  szükségesnek   mutatkozó
            intézkedéseit.

                 115.  § (3) bekezdésének második mondatát sem minősítettem
            volna önmagában alkotmányellenesnek. Ha ugyanis az újFot. 37. §
            (4)  bekezdés c) pontjában írt fenntartói mozgásteret  pontosan
            meghatározottnak  ítéljük  (magam  ezt  tettem),  úgy  az  arra
            ráépülő   második   mondat   a   törvényhozó   önkorlátozásának
            tekinthető,  amennyiben  mindezek következményeinek  levonására
            (további   működtetés,  átszervezés,  megszüntetés,  stb.)   az
            alapító  a fenntartót felhatalmazta. E felhatalmazás fogadására
            pedig  alapot  teremt  az Alkotmány 35. § (1)  bekezdésének  f)
            pontja, illetőleg 37. § (2) bekezdése. Külön is hangsúlyozom: a
            miniszterek  Alkotmányban biztosított – az Alkotmány  70/G.  §-
            ával   nem   ütköző   –  irányítási  jogköre  a   felsőoktatási
            intézmények vonatkozásában is megáll, ez utóbbiakat ez alól nem
            emelte  ki  a törvényhozó. (Az „önmagában” kitétel  arra  utal,
            hogy  más  okból  esetleg  mód nyílhat  az  alkotmányellenesség
            kimondására).
                 [Az    újFot.    37.   §   (4)   bekezdése    a)    pontja
            alkotmányellenességének  kimondásával értelemszerű,  hogy  vele
            kapcsolatban már nem kerül szóba a 115. § (3) bekezdése második
            mondatának      alkotmányos     volta,      vagy      esetleges
            alkotmányellenessége.]
                 A  4.  pontban írtak szerint nem alkotmányellenes a 37.  §
            (4)  bekezdés  pontjában írt rendelkezés, ezért a  115.  §  (3)
            bekezdésének   második   mondata   sem   minősíthető   –   vele
            összefüggésben – alkotmányellenesnek.

                 6.  Alkotmányellenesnek tartom viszont magam is az  újFot.
            115.   §   (8)   bekezdésében   írt   rendelkezést,   mivel   a
            „hatáskörgyakorló  szint”  (miniszter)  a  feladat  jellegéhez,
            tartalmához (az Alkotmány 70/G. §-ához való viszonyához)  mérve
            alacsony.  Az  oktatási  miniszter e – gyakorlatilag  közelebbi
            támpontok   nélküli,   diszkrecionális   –   jogköre    ugyanis
            („felfüggesztheti    a    normatív   költségvetési    támogatás
            folyósítását”)   ténylegesen   a   felsőoktatási    intézmények
            működésének ellehetetlenüléséig vezethetne el.

            7.  Az indítvány szerint az újFot. 115. § (3) bekezdése és 115.
            §  (8)  bekezdése azért is ellentétes az Alkotmány  57.  §  (1)
            bekezdésével,   70/G.   §-ával  és  70/K.   §-ával,   mivel   a
            felsőoktatási intézmények számára nem biztosítja  a  bírósághoz
            fordulás  jogát  az  oktatási miniszter fenntartói  döntéseivel
            kapcsolatban.
                 A  fenntartói döntések elleni bírói út megengedése  idegen
            a  magyar  jogrendszertől, vagyis példa  nélküli  lenne.  Példa
            nélküli  lenne  az  Alkotmánybíróság gyakorlatában  is  az,  ha
            etekintetben  –  az  indítványban ajánlott – „elkerülhetetlenül
            szükséges”    és    „arányos”   tesztet   venné    alapul    az
            Alkotmánybíróság.   Álláspontom   szerint    a    jogszabályban
            biztosított ilyen fenntartói döntések ellen nyitva áll az út ma
            is   az  előtt,  hogy  az  intézmények  az  Alkotmánybírósághoz
            forduljanak. („Bárki”-ként).

                 8.   Alkotmányellenesnek  tartom  az  újFot.  151.  §  (5)
            bekezdését,  de csak úgy, ha hangsúlyozzuk: ezúttal  szigorú  a
            mércénk.

                 9. Alkotmányellenes az újFot. 153. § (2) bekezdése.
                 (Indokaim megegyeznek a határozat-tervezetben írtakkal.)

            Budapest, 2005. október 25.
                                                            Dr. Kiss László
                                                              alkotmánybíró
              .
              English:
              English:
              .
              Petition filed:
              .
              Subject of the case:
              .
              Section 25 para. (1), Section 25 para. (2) item fg), Section 32 para. (11) item c), Section 37 para. (4), Section 115 paras (3) and (8), Section 151 para. (5), Section 153 para. (1) item 5 of the Act on Higher Education
              Number of the Decision:
              .
              41/2005. (X. 27.)
              Date of the decision:
              .
              10/25/2005
              .
              CODICES summary:
              http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2005-3-008?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
              .
              en_0041_2005.pdfen_0041_2005.pdf