A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Alkotmány
értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján – Dr.
Czúcz Ottó, Dr. Kiss László és Dr. Kukorelli István
alkotmánybírák párhuzamos indokolásával, valamint Dr. Bagi
István, Dr. Erdei Árpád, Dr. Harmathy Attila, Dr. Strausz
János és Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva alkotmánybírák
különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 26. §-át, valamint 30/A. §
(1) bekezdés e) pontját értelmezve az alábbiakat állapítja
meg:
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése a demokratikus jogállam
elvét fogalmazza meg. A demokratikus jogállam követelménye a
hatalommegosztás, illetve az Alkotmányra visszavezethető
eljárási szabályok megléte, és azok feltétlen betartása. A
hatalommegosztás elvének megfelelően a hatalmi ágak egymás
tevékenységét kölcsönösen ellenőrzik, ellensúlyozzák,
érdemben korlátozzák; hatásköreik gyakorlása során az
Alkotmányban meghatározott esetekben a hatalmi ágak
együttműködésre kötelesek és tiszteletben kell tartaniuk az
elválasztott hatalmi szervezetek döntéseit és autonómiáját.
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdése a köztársasági elnök
alapvető feladataként határozza meg azt, hogy őrködik az
államszervezet demokratikus működése felett. A köztársasági
elnök feladatát az Alkotmányban meghatározott jogosítványokon
keresztül teljesíti.
2. Az Alkotmány 26. §-ában meghatározott államfői jogkörök az
Országgyűlés törvényhozási tevékenységének ellensúlyát
képezik a hatalommegosztásnak az Alkotmány által szabályozott
rendszerében. A hatalommegosztás alkotmányos elve
érvényesülésének egyik biztosítéka, hogy az Alkotmány 26. §
(3) bekezdése szerint az Országgyűlés köteles a köztársasági
elnök észrevételeinek megfontolására és az észrevételek
keretein belül, azok alapján – a törvényalkotásra vonatkozó
eljárási szabályok szerint – a törvény érdemi
újratárgyalására. Az újratárgyalás intézménye a
hatalommegosztás elvét konkretizálja. Az Országgyűlés akkor
is köteles a visszaküldött törvény érdemi újratárgyalására,
ha a köztársasági elnök észrevételei nem tartalmaznak új
érveket és szempontokat.
Az Alkotmány 26. §-ába foglalt eljárási szabályok teszik
lehetővé a köztársasági elnök és az Országgyűlés
jogosítványainak gyakorlását a törvényhozási folyamat
zárószakaszában. Az Alkotmány 26. § (3) bekezdésének
megsértését eredményezi, ha az Országgyűlés a köztársasági
elnök által visszaküldött törvény érdemi újratárgyalásának
feltételeit nem biztosítja. Az érdemi újratárgyalást
biztosító eljárási szabályoknak garanciális jelentőségük van
a jogbiztonság és a hatalmi ágak elválasztása elvének
érvényesülése szempontjából.
Az Alkotmány 26. § (3) bekezdésének megsértése a törvény
közjogi érvénytelenségéhez vezet.
3. Az Alkotmány 26. § (1), (2), (3) bekezdése, valamint
(4) bekezdésének együttes értelmezése alapján a köztársasági
elnök az Alkotmányban meghatározott határidőn belül ugyanazon
törvénnyel kapcsolatban csak egy alkalommal, egy intézkedést
kezdeményezhet; a törvény alkotmányellenességének előzetes
alkotmánybírósági vizsgálatát vagy a törvény újratárgyalását.
A köztársasági elnök, amennyiben a törvényt vagy annak
valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja, az
Alkotmány 26. § (4) bekezdése szerint köteles azt az
Alkotmánybíróságnak megküldeni. Amennyiben a törvénnyel, vagy
annak valamelyik rendelkezésével kapcsolatban a köztársasági
elnöknek alkotmányos aggálya nincsen, akkor – az Alkotmány
26. § (2) bekezdése alapján – jogosult arra, hogy azt az
Országgyűlésnek megfontolás végett visszaküldje vagy azt
aláírja. Az Alkotmány 26. § (3) bekezdése alapján a
köztársasági elnök az újratárgyalást követően megküldött
törvényt köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni. Az
Alkotmánynak ez az előírása nem teszi lehetővé azt, hogy a
köztársasági elnök az újratárgyalt törvénnyel szemben
alkotmányossági aggályai orvoslása érdekében, előzetes
alkotmányossági vizsgálatot kérjen az Alkotmánybíróságtól.
4. A hatalommegosztás elvéből következően az Alkotmány
30/A. § (1) bekezdés e) pontja szerint a köztársasági elnök
részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az
országgyűlési bizottságok ülésein. E jogok nem jelentenek
egyben kötelezettséget is. A köztársasági elnök Alkotmányban
biztosított jogosítványa vonatkozik a törvény
újratárgyalására is, távolléte azonban nem akadályozza meg az
újratárgyalást. Tekintettel arra, hogy a törvény
újratárgyalására a köztársasági elnök észrevételei alapján
kerül sor, ezért részvételi, illetve felszólalási jogának
érvényesítését megfelelő eljárási szabályok megalkotásával és
szigorú betartásával feltétlenül biztosítani kell, mivel ez a
törvény érdemi újratárgyalásának garanciáját jelenti. A
köztársasági elnök részvételi és felszólalási jogának
biztosítása az újratárgyalási eljárás során a törvény közjogi
érvényességének egyik feltétele.
A köztársasági elnök részvételi és felszólalási joga
érvényesülésének kiemelt jelentősége van az Alkotmány 26. §
(2) bekezdésében megfogalmazott jogának érvényesítése során.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
A köztársasági elnök az Alkotmány értelmezését az alábbi
szempontokból kérte:
1. A köztársasági elnök kezdeményezte annak értelmezését,
hogy az Országgyűlés milyen módon tehet eleget az Alkotmány
26. § (3) bekezdése szerinti újratárgyalás követelményének.
A köztársasági elnök álláspontja szerint a törvény
visszaküldésével az államfő egy, a mindenkori Országgyűlés
álláspontjától eltérő véleményt fogalmazhat meg, s az
Országgyűlést az elfogadott törvénynél figyelembe vett
szempontoktól eltérő szempontok megfontolására késztetheti.
Ezáltal a köztársasági elnök – az Alkotmány 29. §
(1) bekezdésébe foglalt keretek között – ellensúlyát
képezheti az Országgyűlésnek. A köztársasági elnöknek a
törvényhozási folyamatra kiható tevékenysége tehát a hatalmi
ágak megosztásának tényleges megvalósulását szolgálja. Ezért
a törvénynek a köztársasági elnök által történő
visszaküldése, illetve az azt követő újratárgyalás intézménye
a hatalommegosztás elvének érvényesülését garantálja.
Az újratárgyalás intézményének jelentőségére tekintettel a
köztársasági elnök annak értelmezés útján történő
megállapítását kérte, hogy szükségesek-e olyan eljárási
garanciák, melyek az újratárgyalás alapvető funkcióját
jelentő megfontolást biztosítják, vagy az Országgyűlés
szabadon dönthet-e arról, hogy milyen mértékben kívánja az
elnöki észrevételeket megfontolni. Álláspontja szerint a
pusztán formális újratárgyalás az alkotmányos intézmény
tartalmától való megfosztását, kiüresítését jelenti. Az
újratárgyalás tartalmi kiüresítését elfogadhatatlannak
tartotta.
A köztársasági elnök kifejtette továbbá, hogy álláspontja
szerint a jogállamiság alkotmányos elvéből is következik az
érdemi újratárgyalás követelménye. Ezzel kapcsolatban
hivatkozott az Alkotmánybíróság korábbi határozatára,
miszerint az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a
kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket
jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, és
együttműködve gyakorolják [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH
1992, 51, 54.]. Utalt továbbá arra, hogy a formalizált
eljárási szabályok maradéktalan betartása a törvényhozási
eljárásra vonatkozóan is – a jogállamiságból fakadó –
alkotmányos követelmény [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH
1999, 52, 61.].
2. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (3) és
(4) bekezdésének egybevetésével kérte annak értelmezését is,
hogy az Országgyűlésnek visszaküldött és újratárgyalás után
elfogadott törvényt a köztársasági elnök megküldheti-e
véleményezésre az Alkotmánybíróságnak.
A köztársasági elnök különösen két esetben tartotta
indokoltnak az újratárgyalást követően az Alkotmánybíróságnak
való megküldést. Az egyik eset szerint akkor, ha az
újratárgyalás eredményeként a törvény szövege megváltozik és
az új törvényszöveget a köztársasági elnök
alkotmányellenesnek tartja. A másik esetben pedig akkor, ha a
törvény változatlan szöveggel történő elfogadása esetén a
köztársasági elnök olyan alkotmányellenességet észlel, amely
az újratárgyalás során vétett eljárási hibából is eredhet.
A köztársasági elnök azzal érvelt, hogy a törvény
újratárgyalását követő feltétel nélküli aláírás ellentétben
állna – az Alkotmánybíróság által is megerősített –
alkotmányozói szándékkal, miszerint a köztársasági elnök
aláírási jogköre nem formális (675/B/2001. AB határozat, ABH
2002, 1320, 1326.). A köztársasági elnök, mint az Alkotmány
őre feladatából következik ugyanis, hogy alkotmányossági
aggály esetében az újratárgyalt törvényt se írja alá.
A köztársasági elnök hivatkozott továbbá arra, hogy az
Alkotmány 26. §-a egyes bekezdéseinek rendszerbeli
elhelyezése is lehetőséget teremt a törvény újratárgyalását
követő alkotmánybírósági véleményezésre. Az Alkotmány 26. §
(5) bekezdése ugyanis a (3) bekezdésben foglaltaktól eltérő
jogkövetkezményeket állapít meg az alkotmánybírósági eljárást
követendő köztársasági elnöki cselekvésre vonatkozóan. A
köztársasági elnöknek a (3) bekezdés szerinti aláírási
kötelezettsége csak a törvény visszaküldésének lehetőségét
szorítja ésszerű korlátok közé. A törvény Alkotmánybíróságnak
történő megküldésére vonatkozó szabály pedig csak ezután
következik.
3. A köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés
e) pontjában foglalt jogkör értelmezését is kezdeményezte.
Arra vonatkozóan kért értelmezést, hogy milyen
részjogosítványok töltik ki a köztársasági elnök részvételi
és felszólalási jogát. Utalt arra, hogy a Magyar Köztársaság
Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY
határozat (a továbbiakban: Házszabály) tartalmazza a
köztársasági elnök részvételének és felszólalásának
szabályait. Annak értelmezését kérte, hogy a köztársasági
elnök törvényhozásban való részvételére irányuló szabályok
megsértése az elfogadott törvény alkotmányellenességét
eredményezheti-e?
II.
1. Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„22. § (2) Az Országgyűlés alakuló ülését – a választást
követő egy hónapon belüli időpontra – a köztársasági elnök
hívja össze; egyébként az Országgyűlés ülésszakának és ezen
belül az egyes üléseknek az összehívásáról az Országgyűlés
elnöke gondoskodik.”
„25. § (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden
országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő
kezdeményezhet.
(2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.
(3) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés
elnöke aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek.”
„26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől
számított tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének
sürgősségi kérelmére öt napon – belül a köztársasági elnök
gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja. A
törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
(2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak
valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt
az (1) bekezdésben említett határidőn belül megfontolás
végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az
Országgyűlésnek.
(3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és
elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt
követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles
aláírni és öt napon belül kihirdetni.
(4) A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az
(1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre
megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik
rendelkezését alkotmányellenesnek tartja.
(5) Ha az Alkotmánybíróság – soron kívüli eljárásban – az
alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a
törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a
törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni.
(6) A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök
csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerősítette.”
„29. § (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki
kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet
demokratikus működése felett.”
„30/A. § (1) A köztársasági elnök
(…)
e) részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az
országgyűlési bizottságok ülésein,
(…).”
2. A Házszabály érintett rendelkezései:
„23. § A Házbizottság
(…)
t) az Országgyűlés ülésének napirendtervezetét az ülést
megelőző 48 órával korábban közzéteszi, és a karzaton – a
férőhelyektől függően – ülőhelyeket biztosít az állampolgárok
számára;
(…)”
„45. § (1) A köztársasági elnök, a Kormány tagja, az
Alkotmánybíróság elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a
legfőbb ügyész, az országgyűlési biztos, az Állami
Számvevőszék elnöke, továbbá az általa benyújtott beszámoló
országgyűlési vitája során az Országgyűlés előtt beszámolásra
kötelezett részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés
ülésén.
(2) Ha a Házszabály kivételt nem tesz, a köztársasági elnök,
a miniszterelnök, továbbá – a Kormány nevében – a Kormány
tagja bármikor felszólalhat.”
„47. § (1) Az ülés napirendjére az elnök a Házbizottság
ajánlása alapján tesz javaslatot. E javaslatot legkésőbb az
ülést megelőzően két nappal meg kell küldeni a képviselőknek
és a 45. § (1) bekezdésében felsorolt személyeknek.”
„107. § (2) A zárószavazás előtti módosító javaslatot az
elnök az Alkotmányügyi bizottságnak adja ki. A költségvetési,
pótköltségvetési, zárszámadási, illetve költségvetést
módosító törvényjavaslathoz benyújtott zárószavazást megelőző
módosító javaslatot az elnök a Költségvetési bizottságnak is
kiadja.
(…)
(4) A törvényjavaslat záró vitája az (1) bekezdés szerinti
módosító javaslatok megtárgyalásából áll. A tárgyalásra, a
vitára és a szavazásra a 105-106. § rendelkezéseit kell
megfelelően alkalmazni azzal, hogy amennyiben nem a Kormány
az előterjesztő, akkor nyilatkoznia kell, hogy egyetért-e a
törvényjavaslat elfogadásával. A zárószavazást megelőzően
benyújtott módosító javaslat esetén a zárószavazást csak a
törvényjavaslat záró vitája után lehet megtartani.
(…)”
„110. § (1) Ha a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött
törvényt aláírás előtt észrevételeinek közlésével megfontolás
végett visszaküldi, azt az Országgyűlés legkésőbb hatvan
napon belül napirendjére tűzi.
(2) A köztársasági elnök átiratát az Országgyűlés elnöke
kiadja az Alkotmányügyi, valamint a kijelölt bizottságnak. Az
eljárásra ezt követően a 107. § (2) és (4) bekezdéseit kell
megfelelően alkalmazni.”
„111. § Ha a köztársasági elnök az Alkotmánybíróság által
alkotmányellenesnek nyilvánított rendelkezés miatt
visszaküldi a törvényt az Országgyűlésnek, az Országgyűlés
elnöke felhívja az Alkotmányügyi Bizottságot és a kijelölt
bizottságot az Alkotmánybíróság határozatának megfelelő
módosító javaslat előterjesztésére. Az eljárásra ezt követően
a 107. § (2) és (4) bekezdéseit kell megfelelően alkalmazni.”
III.
Az indítvány kapcsán az Alkotmánybíróság az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
(továbbiakban: Abtv.) 1. § g) pontjában meghatározott
hatáskörében járt el. Az Abtv. 1. § g) pontja értelmében az
Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az Alkotmány
rendelkezéseinek értelmezése.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint [először:
31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136, 137-138.;
legutóbb: 42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329, 331-
332.] az Abtv. 1. § g) pontjában szabályozott, elvont
alkotmányértelmezésre vonatkozó indítvány esetében az alábbi
követelményeket kell figyelembe venni. Az indítványnak az
Abtv. 21. § (6) bekezdésében meghatározott szervtől vagy
személytől kell származnia; nem általánosságban, hanem
valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kell
kezdeményeznie az eljárást; az Alkotmány egy ugyancsak
konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését kell kérnie.
Végül az adott alkotmányossági problémának közvetlenül – más
jogszabály közbejötte nélkül – levezethetőnek kell lennie az
Alkotmányból.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány ezeknek
a feltételeknek megfelel.
IV.
1. Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában [48/1991.
(IX. 26.) AB határozat (a továbbiakban: 1. ABh), ABH 1991,
217.; 8/1992. (I. 30.) AB határozat (a továbbiakban: 2. ABh),
ABH 1992, 51.; 36/1992. (VI. 10.) AB határozat (a
továbbiakban: 3. ABh), ABH 1992, 207.] már foglalkozott a
köztársasági elnök jogosítványainak, egyes jogköreinek
értelmezésével.
A köztársasági elnök jogállásának első alkotmánybírósági
értelmezése megállapította, hogy az Alkotmány 29. §
(1) bekezdése a köztársasági elnök „egyik alapvető feladatát
jelöli meg”, s azt „az egyes hatáskörök értelmezésénél alapul
kell venni” (1. ABh, ABH 1991, 217, 227-228.).
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök jogállásának
értelmezésénél a későbbiekben is az Alkotmány 29. §
(1) bekezdéséből indult ki, és abból azt a következtetést
vonta le, hogy „a köztársasági elnöknek hatásköri jogai
gyakorlása során mindig figyelemmel kell lennie az egész
államszervezet demokratikus működésére, beleértve ebbe annak
eljárási és technikai szempontjait is. Az »őrködés« nem
korlátozódik tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része
az államügyek szokásos menetének (…).” (2. ABh, ABH 1992, 51,
54.)
Az Alkotmánybíróság kifejtette továbbá, hogy „[a]z
államszervezet demokratikus működése feletti őrködést az
Alkotmányban meghatározott egyes hatáskörökben, azok
feltételei szerint látja el a köztársasági elnök. Az
Alkotmány szóhasználata is kifejezi a köztársasági elnök
feladatának sajátosságát az alkotmányosság védelmében. Az
Országgyűlés, a Kormány, a bíróságok »védik« és »biztosítják«
az alkotmányos rendet, valamint az állampolgárok jogait; ezt
a funkciót az egész társadalom vonatkozásában, saját
cselekvésükkel látják el. Ezzel szemben a köztársasági elnök
csupán az államszervezet demokratikus működése felett
»őrködik«, vagyis sem sérelem esetén, sem a jogok biztosítása
céljából nem maga cselekszik, hanem általában más szervhez
fordul, vagy ha maga cselekszik, az elnöki döntésért más
szerv vállalja a politikai felelősséget.” (3. ABh, ABH 1992,
207, 211-212.)
A köztársasági elnök alapvető feladata tehát az, hogy
őrködjön az államszervezet demokratikus működése felett. Ezt
az alapvető feladatát a számára biztosított jogkörökön
keresztül láthatja el. A köztársasági elnök rendelkezik olyan
jogkörökkel is, amelyeken keresztül a törvényhozást
befolyásolhatja. A törvényhozás – az Alkotmány 25. §
(2) bekezdése értelmében – az Országgyűlés joga, a
köztársasági elnök csupán ellenőrző, korlátozó jogkört lát el
a törvényhozással kapcsolatban. A köztársasági elnök a
törvényhozás feletti őrködését három konkrét, Alkotmányban
rögzített jogosítványa keretében láthatja el. Egyrészt az
Alkotmány 25. § (1) bekezdésében biztosított jogával élve
törvény elfogadását kezdeményezi az Országgyűlésnél.
Másrészt, ha az Alkotmány 26. § (2) illetve (4) bekezdésében
biztosított jogkörében a törvénnyel való egyet nem értését
fejezi ki. Harmadrészt, ha az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés
e) pontja alapján a részvételi és felszólalási jogát
gyakorolja az Országgyűlés, vagy bizottságai ülésén.
2. A köztársasági elnök az Alkotmány 29. § (1) bekezdése
alapján az államszervezet demokratikus működése, s ezen belül
az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti demokratikus
jogállam követelményének megvalósulása felett is őrködik. Az
Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti demokratikus jogállam
megvalósulásának feltétele többek között: 1. a
hatalommegosztás elve, 2. az elválasztott alkotmányos szervek
együttműködési kötelezettsége, 3. az elválasztott szervek
eljárási és döntési autonómiájának, döntéshozatalának
kölcsönös tiszteletben tartása, 4. az Alkotmányra
visszavezethető eljárási szabályok léte és betartása.
2.1. Az 1989-ben létrehozott jogállami rendszer megszüntette
a pártállami hatalmi koncentrációt, melyet az akkor hatályos
Alkotmány is kifejezett és érvényesített. A hatalom
„egységének” elve a párt- és az állami szervek
összefonódását, a pártállami szervek Alkotmányon felüli,
illetve alkotmányellenesen is érvényesülő hatalmi túlsúlyát,
hatalmi dominanciáját jelentette.
A hatalommegosztás elve alapvető szabálya alkotmányos
rendszerünknek. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás
elvével kapcsolatban kifejtette, hogy az „nem pusztán annyit
jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik
jogosítványait, hanem azt is jelenti: a demokratikus
jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s
ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen
korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait”. [28/1995.
(V. 19.) AB határozat, ABH 1995, 138, 142.]
A hatalommegosztás elve tehát a hatalmi ágak egyensúlyát
biztosítja. A hatalommegosztás akkor érvényesül, ha a hatalmi
ágak egymást érdemben korlátozhatják. A köztársasági elnöknek
a törvények kihirdetéséhez kapcsolódó visszaküldési vagy az
Alkotmánybíróság előtti indítványtételi jogosítványa (a
jogirodalomban elterjedt kifejezéssel: politikai vagy
felfüggesztő hatályú vétó, illetve alkotmányossági vétó) a
hatalommegosztás egyfajta konkretizálását jelenti. A
köztársasági elnöknek a törvényhozási folyamatra kiható
jogkörei nem formálisak, a köztársasági elnök az aláírási
jogkörének gyakorlásával, illetve annak megtagadásával
tényleges korlátját, ellensúlyát jelenti az Országgyűlés
törvényalkotási tevékenységének. A törvényhozó hatalom érdemi
korlátozása biztosítja a hatalommegosztás elvének
érvényesülését az Alkotmány 26. §-a szerinti eljárásban.
A hatalommegosztás rendszerében azonban a hatalmi ágak, az
alkotmányos szervek egymás működését, a hatáskörök
gyakorlását nem akadályozhatják. A hatalommegosztás elvéből
fakad az a követelmény, hogy a köztársasági elnök a
törvényhez fűződő egyet nem értésével nem lehetetlenítheti el
a törvényhozást. Az Országgyűléstől törvényhozási joga nem
vonható el, csupán arra kényszeríthető, hogy korábbi döntését
újra megfontolja, vagy eljárása során az alkotmányi
előírásokat tiszteletben tartsa. A törvényalkotási jog
elvonását jelentené az, ha a köztársasági elnök a törvényt
mindaddig visszaküldhetné az Országgyűlésnek, amíg az nem
kerül az államfő észrevételeinek megfelelő tartalommal
elfogadásra. Az Alkotmánybíróság a törvény előzetes
alkotmányossági vizsgálata során, alkotmánysértés
megállapítása esetén csak tartalmi követelményeket határozhat
meg, az Alkotmánynak megfelelő törvényszöveg meghatározására
azonban nincs lehetősége.
2.2. Az alkotmányos demokráciában érvényesülnie kell az
elválasztott hatalmi ágak együttműködési kötelezettségének.
Az Alkotmánybíróság a 3. ABh-ban rámutatott arra, hogy „az
Alkotmányban szabályozott szervek alkotmányos jelentőségű
hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését
kölcsönösen segítve és együttműködve gyakorolják” (ABH 1992,
207, 218.). Az alkotmányos szerveknek vannak azonban olyan
hatásköreik is, amelyek gyakorlása során nem terheli őket
együttműködési kötelezettség. Ez esetben a szerv hatáskörét
gyakorolva önállóan hozza meg döntését, más szervnek nincsen
javaslattételi, egyetértési, indítványozási, ellenjegyzési,
ellenőrzési, stb. joga, ebből következően a döntés teljes
felelőssége is az adott szervet terheli. Az Alkotmánybíróság
az 1. ABh-ban is megkülönböztetett olyan hatásköröket,
amelyek gyakorlásával a köztársasági elnök önállóan, más
szervtől függetlenül hoz döntést. (1. ABh, ABH 1991, 217,
232.)
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök jogállásának első
értelmezése során csoportosította a köztársasági elnök
döntési hatásköreit. Az egyik csoportba azokat sorolta,
amelyeken keresztül a köztársasági elnök „más szerv döntését
kezdeményezi; a végleges és az elnökre is kötelező döntést
más szerv hozza meg”. (1. ABh, ABH 1991, 217, 232.) Ilyen
jogkörként minősítette az Alkotmánybíróság a köztársasági
elnöknek az Alkotmány 26. § (2)-(5) bekezdésében biztosított
jogosítványát (1. ABh, ABH 1991, 217, 233.) is, melynek
értelmében a köztársasági elnök indítványa alapján más szerv
hozza meg a végleges döntést. Ezen jogkör gyakorlásánál
kifejezetten érvényesül a hatalmi ágak közötti együttműködési
kötelezettség.
Az Alkotmánybíróság a 675/B/2001. AB határozatában
kifejtette, hogy a köztársasági elnöknek a visszaküldés
tekintetében „nincs formális indokolási kötelezettsége,
csupán észrevételeit kell megosztania az Országgyűléssel. Az
Országgyűlésnek a visszaküldés tényét tudomásul kell vennie,
és az Alkotmány 26. § (3) bekezdésében foglaltak alapján a
törvény újratárgyalási kötelezettsége terheli”. (ABH 2002,
1320, 1326.) Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint – az
alkotmányos jelentőségű hatáskörök jóhiszemű gyakorlásából, a
kölcsönös segítség elvéből következően – a köztársasági
elnöknek úgy kell – a törvény visszaküldésével együtt –
észrevételeit közölnie, hogy azok alkalmasak legyenek a
törvény érdemi újratárgyalására vonatkozó eljárás
megindítására, lefolytatására. Ebből következően a
köztársasági elnök minden esetben köteles az észrevételeit
közölni, azokat az átiratba belefoglalni.
Az Országgyűlés az államfői észrevételek alapján tárgyalja
újra a törvényt. Az alkotmányos szervek együttműködéséből
következően a köztársasági elnöknek észrevételeit
egyértelműen kell megfogalmaznia, ezzel is elősegítve az
Országgyűlés munkáját.
A köztársasági elnöknek az észrevételeit írásban kell
közölnie, de annak formájára az országgyűlési indítványokkal
kapcsolatos házszabályi előírások nem vonatkoznak. A
Házszabály az elnöki észrevételekkel kapcsolatos eljárásra a
zárószavazás előtti módosító indítványok megtárgyalására
vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni.
Az államfői észrevételeknek nem kell feltétlenül új érveket
tartalmazniuk. A köztársasági elnök az észrevételeiben
megfogalmazhat olyan érveket is, amelyek az országgyűlési
vitában már elhangzottak. A törvény országgyűlési vitájában
korábban esetleg már elhangzott, de az államfő által közölt
észrevételeket ismételten meg kell fontolni. A köztársasági
elnök alkotmányos jogállása indokolja azt, hogy az
észrevételeit a képviselők országgyűlési hozzászólásaitól
eltérően, kiemelten kezeljék. A köztársasági elnök az
Alkotmány 29. § (1) bekezdése szerinti alapvető feladata (az
államszervezet demokratikus működése feletti őrködése)
keretében nyilvánítja ki a törvényhez kapcsolódóan az egyet
nem értését. Az általa kifejtett érveknek más a súlya és a
nyilvánosságra gyakorolt hatása. Az államfői észrevételekben
foglalt kifogások nemcsak az országgyűlési képviselők, hanem
szélesebb nyilvánosság számára fogalmazódnak meg.
Az országgyűlési képviselők számára biztosítani kell továbbá
azt, hogy az államfői észrevételek tartalmát kellő időben
megismerjék, annak alapján a törvény újratárgyalására
megfelelő módon fel tudjanak készülni, a vitán, szavazáson
részt tudjanak venni, és egyéb képviselői jogosítványaikat
(pl. módosító javaslat benyújtása) is gyakorolhassák.
Amennyiben az Országgyűlés olyan ülésen tárgyalja meg a
köztársasági elnök által visszaküldött törvényt, amelynek
összehívására úgy került sor, hogy nem állt rendelkezésre
megfelelő idő a képviselői jogok gyakorlására, illetve az
erre való felkészülésre, az államfő észrevételezési joga
tartalmilag kiüresedik, észrevételeinek tartalmi
megtárgyalása nem lehetséges.
2.3. A demokratikus jogállam feltételezi továbbá a
demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az
azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia
összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok
rendezik több szerv – olykor folyamatos – együttműködését. A
szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését
biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás
eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását az
eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan
betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási
szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi
érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az
Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével
meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem
demokratikus legitimitása.
Az Alkotmány 26. §-ával kapcsolatos eljárásokban valamennyi
eljárási szabály egyaránt fontos. Minden eljárási szabály,
minden eljárási szakasz azonos legitimációs erővel
rendelkezik. Az eljárási szabályok kivétel nélküli és
feltétlen betartása a demokratikus jogállamiság alapvető
követelménye. Az eljárási értelemben vett együttműködés azt
jelenti, hogy az adott döntéshozatali eljárásban résztvevő
minden szervezet, intézmény, közjogi méltóság korlátozás
nélkül és zavartalanul élhet az eljárásban meghatározott
jogaival, gyakorolhatja hatáskörét, és biztosan számíthat
arra, hogy az eljárás minden résztvevője biztosítja és
tiszteletben tartja az ő döntéshozatali jogosítványait.
Az alkotmányos demokráciában az eljárási szabályok kivétel
nélküli és feltétlen betartását elsősorban a döntéshozatalban
résztvevő – ellenérdekű és olykor eltérő jogállású, eltérő
funkciókat betöltő – szervek ellenőrzik és kényszerítik ki.
Az eljárási szabályokat sértő módon meghozott döntés
alkotmányos legalitását és legitimitását bármely, a
döntéshozatalban részt vevő személy, szervezet vagy intézmény
– jogszerűen és jogilag szabályozott eljárásban – kétségbe
vonhatja. Ezen túlmenően – az Abtv. 21. § (2) bekezdése
alapján – az ilyen döntéssel szemben bárki utólagos
alkotmányossági vizsgálatot kezdeményezhet az
Alkotmánybíróságnál.
3. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként azt
vizsgálta, hogy az Országgyűlés milyen módon tehet eleget az
Alkotmány 26. § (3) bekezdéséből eredő újratárgyalási
kötelezettségének. Kérdésként merült fel, hogy szükségesek-e
olyan eljárási garanciák, amelyek biztosítják – az
újratárgyalás alapvető funkcióját jelentő – érdemi
megfontolást, illetve, hogy megvalósulhat-e az
újratárgyalásnak az alapvető rendeltetése, ha az Országgyűlés
a visszaküldést követően az előírt eljárási határidőket
megsértve tárgyalja újra és fogadja el a törvényt. Ehhez
kapcsolódóan az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az
Országgyűlés szabadon dönthet-e arról, hogy milyen mértékben
kívánja az elnöki észrevételeket megfontolni.
3.1. A köztársasági elnök – az Alkotmány 26. § (1) bekezdése
szerint – a kihirdetésre megküldött törvényt aláírja.
Amennyiben a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött
törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével nem ért egyet,
akkor azt nem írja alá, hanem – mérlegelve azt, hogy
kifogásai milyen jellegűek – az Alkotmány 26. § (2) vagy
(4) bekezdése szerint cselekszik. A köztársasági elnök
döntésén múlik tehát, hogy él-e az Alkotmány 26. §
(2) bekezdésében biztosított jogkörével (ide nem értve, ha
kifogásai alkotmányos jellegűek). Ha a köztársasági elnök a
törvény visszaküldése mellett dönt, akkor észrevételeit közli
az Országgyűléssel. Az Országgyűlés pedig – az Alkotmány
26. § (3) bekezdésének értelmében – a törvényt újra
megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. Abból, hogy az
Országgyűlésnek ismét határoznia kell a törvény
elfogadásáról, nem következik az, hogy köteles a törvényt
módosítva, vagy változatlan tartalommal ismét elfogadni. Az
Országgyűlés döntése tehát többféle lehet: elfogadhatja
változatlan formában a törvényt, vagy változtathat azon és a
módosításokkal együtt fogadja el, de arra is lehetősége van,
hogy a köztársasági elnök észrevételei alapján úgy döntsön,
hogy nem alkot az adott szabályozási tárgykörben törvényt, és
hozzájárul ahhoz, hogy az előterjesztő a törvényjavaslatot
visszavonja. Amennyiben az előterjesztő visszavonja a
törvényjavaslatot, és új törvényjavaslatot nyújt be, a
köztársasági elnök e törvény vonatkozásában
– értelemszerűen – élhet az Alkotmány 26. §-ban meghatározott
jogosítványaival.
A törvény visszaküldésének jogkövetkezménye, hogy a
törvényalkotás folyamata visszakerül az eljárás zárószavazás
előtti szakaszába, az Országgyűlés köteles a törvény
újratárgyalására és az újbóli döntéshozatalra. A törvény
visszaküldése a törvényhozási folyamatot más módon,
erőteljesebben befolyásolja, mintha a köztársasági elnök az
észrevételeit csupán az országgyűlési vitában fejtené ki. A
törvény visszaküldése esetén a köztársasági elnök a
törvénnyel szembeni ellenérveit ugyanis annyira jelentősnek
minősíti, hogy emiatt a törvényt nem írja alá és ezzel a
törvényalkotási eljárás folyamatát megszakítja, amelynek
következményeként az Országgyűlés köteles a köztársasági
elnök észrevételei alapján a törvényhozási eljárás
meghatározott részeit megismételni.
A köztársasági elnöknek a törvénnyel való egyet nem értése a
törvényhozás folyamatát jelentősen befolyásolja, ezért a
törvényről az államfői észrevételeket érdemben megfontolva
dönthet csak az Országgyűlés, még abban az esetben is, ha a
köztársasági elnök által közölt érvek korábban, az
országgyűlési vitában már elhangzottak. Az Országgyűlés
azonban csak arra köteles, hogy – az államfő észrevételei
alapján – érdemben újratárgyalja a törvényt; nem köteles
viszont az észrevételeket elfogadni, s azoknak megfelelően a
törvényt módosítani. Az Országgyűlés megteheti tehát, hogy
– az eljárási szabályoknak megfelelő módon lefolytatott
érdemi – vitát követően változatlan tartalommal és
szövegezéssel újra elfogadja a törvényt, és így a korábbival
megegyező törvényt küldi meg a köztársasági elnöknek
aláírásra és kihirdetésre. A köztársasági elnök
észrevételeinek megfelelő módosítási, átdolgozási
kötelezettség felborítaná a hatalmi ágak ellenőrző és
ellensúlyozó rendszerét és hatalmi túlsúlyt biztosítana a
köztársasági elnöknek. Amennyiben viszont az Országgyűlés nem
biztosítaná a köztársasági elnök észrevételei érdemi
megfontolásának, a visszaküldött törvény tényleges
megvitatásának a feltételeit, akkor a hatalmi ágak egymást
ellenőrző és ellensúlyozó rendszere a parlamenti törvényhozás
ellensúlyozás nélküli érvényesülése miatt borulna fel.
3.2. A köztársasági elnöknek az Alkotmány 26. §
(2) bekezdésébe foglalt jogköre kiüresedéséhez vezet, ha
nincsenek olyan garanciális eljárási szabályok, amelyek
biztosítanák az érdemi vita lefolytatásának lehetőségét. A
törvényalkotási eljárás szabályait a Házszabály tartalmazza,
a törvény újratárgyalása során a Házszabálynak mind az
általános, mind a speciális rendelkezéseit alkalmazni kell. A
törvény újratárgyalására vonatkozó eljárásban a Házszabály
általános és speciális rendelkezései alkotmányos
jelentőségűek. Bármelyik megsértése az Alkotmány 2. §
(1) bekezdése szerinti demokratikus jogállamiság megsértését
eredményezi. Az eljárási szabályok megsértésével megalkotott,
formai hibás, s ezáltal alkotmánysértő jogalkotás a törvény
megsemmisítését eredményezheti.
3.3. A törvény visszaküldésére, illetve újratárgyalására
vonatkozó, Alkotmányban szabályozott eljárás lefolytatására a
Házszabályban meghatározottak szerint kerül sor, az eljárás
főbb szakaszai az alábbiak szerint foglalhatóak össze.
3.3.1. Az Alkotmány 22. § (2) bekezdése szerint – az alakuló
ülést kivéve – az Országgyűlés elnöke gondoskodik az
Országgyűlés ülésének összehívásáról Az ülés időpontját a
Házszabályban előírt határidőkön belül, ésszerű keretek
között, az Országgyűlés működőképességét figyelembe véve kell
meghatározni.
3.3.2. A törvényhozás kiszámíthatóságát szolgálja a
Házszabály 47. § (1) bekezdése, melynek értelmében a
képviselők és a Házszabály 45. § (1) bekezdésében
meghatározott érintettek a napirendi javaslatnak az ülést
megelőzően két nappal történő megküldésével értesülnek az
Országgyűlés üléséről, illetve annak napirendjéről. Ez egyben
a törvény újratárgyalásának kezdő időpontját meghatározó
garanciális szabály is. A Házszabály 110. § (1) bekezdése
rögzíti az újratárgyalás megkezdésének végső időpontját is:
az Országgyűlés a visszaküldött törvényt a visszaküldésétől
számított hatvan napon belül napirendjére tűzi.
Ha az értesítés nem, vagy nem megfelelő időben történik meg,
az megnehezíti és végső soron meg is akadályozhatja a
képviselők jogainak gyakorlását – jelen esetben a
köztársasági elnök észrevételeinek érdemi megfontolását –, a
plenáris és bizottsági vita ésszerű lefolytatását, s ezáltal
magát a törvényhozási folyamatot.
3.3.3. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés e) pontja szerint a
köztársasági elnök részt vehet és felszólalhat az
Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein. A
Házszabály 47. § (1) bekezdése előírja, hogy az ülést
legalább két nappal megelőzően a köztársasági elnöknek is meg
kell küldeni a napirendi javaslatot. Ez feltétele annak, hogy
a köztársasági elnök az Alkotmányban garantált részvételi és
felszólalási jogát az Országgyűlés ülésein gyakorolhassa.
A köztársasági elnök előzetes értesítésére hasonló szabályok
vonatkoznak, mint az országgyűlési képviselők értesítésére.
Nem felel meg az értesítés a törvényhozási eljárás
szabályainak, ha arra nem írásban, illetve nem a Házszabály
47. § (1) bekezdésében rögzített határidő megtartásával kerül
sor.
3.3.4. A Házszabály 107. § (1) bekezdése szerint a
zárószavazás előtti módosító javaslatot legkésőbb annak az
ülésnapnak a megnyitása előtt egy órával lehet benyújtani,
amely ülésnap napirendjén az adott törvényjavaslat
zárószavazása szerepel. Ez a rendelkezés vonatkozik a törvény
újratárgyalása során benyújtott módosító indítványokra is.
Az Alkotmány 26. §-ából az következik tehát, hogy a törvény
újratárgyalása során az Országgyűlés köteles a köztársasági
elnök átiratának tényleges, érdemi megfontolására. A törvény
újratárgyalása során a törvényalkotási eljárást attól a
szakaszától kell újraindítani, amely a köztársasági elnök
észrevételeinek érdemi megfontolását lehetővé teszi. Az
újraindított eljárás során is alkalmazni kell mindazokat az
(általános) házszabályi rendelkezéseket, amelyek a
törvényjavaslatok tárgyalására egyébként vonatkoznak, de
szükségesek olyan eljárási garanciák is, amelyek az érdemi
újratárgyalást ténylegesen biztosítják.
4. Az Alkotmánybíróság ezt követően az indítvány alapján azt
vizsgálta, hogy az Országgyűlésnek visszaküldött és
újratárgyalás után elfogadott törvényt a köztársasági elnök
aláírás előtt megküldheti-e véleményezésre az
Alkotmánybíróságnak.
A törvény visszaküldésére, illetve a törvény
alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló
eljárás kezdeményezésére vonatkozó jog a köztársasági elnök
jogosítványa. Az államfő e jogköreinek gyakorlásával is
őrködik az államszervezet, s így a törvényhozó demokratikus
működése felett. Az Alkotmánybíróság a 3. ABh-ban rámutatott
arra, hogy az „»őrködés« megtestesülhet kifejezetten
ellenőrző jogkörben, mint pl. a törvények kihirdetéséhez
kapcsolódó visszaküldési, vagy Alkotmánybíróság előtti
indítványtételi jogban” (ABH 1992, 207, 212.). A köztársasági
elnök a törvény visszaküldésére vonatkozó jog gyakorlása,
illetve az előzetes normakontrollra irányuló eljárás
kezdeményezése által a törvényhozó hatalom részben politikai,
részben jogi kontrollját látja el.
Az államfő az Alkotmány 26. §-a szerinti jogköreivel a
törvényalkotási folyamatot akkor befolyásolja, amikor az
Országgyűlés törvényalkotási eljárását már befejezte: teljes
egészében lezajlott a törvényjavaslat parlamenti vitája, az
Országgyűlés döntött a benyújtott módosító indítványok
sorsáról és szavazott magának a törvényjavaslatnak az
elfogadásáról is, az Országgyűlés elnöke aláírta azt, és
aláírás céljából megküldte a köztársasági elnöknek. Az
államfőnek az Alkotmány 26. § szerinti jogosítványa tehát nem
az általános törvényalkotási folyamatban biztosított
részjogosítvány, hanem olyan különleges eszköz, amellyel a
köztársasági elnök a törvényhozó eljárását követően, vagyis
azután élhet, hogy az Országgyűlés az eljárását már
befejezte. Tekintettel arra, hogy az államfő egyet nem
értésének kifejezésére nem az általános törvényhozási eljárás
részeként kerül sor, ezért az az alkotmányos szervek közötti
vitát jeleníti meg.
Az Alkotmány 26. §-a szerinti államfői jogkör, melynek
alapján a köztársasági elnök a törvénnyel való egyet nem
értését fejezheti ki, egységes és egyszer alkalmazható
jogosítványt jelent. Mind az Alkotmány 26. §-ának
értelmezéséből, mind a köztársasági elnök alkotmányos
helyzetéből – de a hasonló külföldi, illetve korábbi magyar
alkotmányos szabályokra (pl.: a köztársasági államformát
bevezető, a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi
I. törvénycikk 9. §-ára) tekintettel is – megállapítható,
hogy az államfőnek ez a törvényhozást ellenőrző jogköre
egységes és egyszer gyakorolható.
Az Alkotmány 26. §-a a törvényhozás feletti államfői
kontrollt kétféle megfontolás alapján, két egymástól eltérő
eljárás kezdeményezésével teszi lehetővé; az eljárások
kezdeményezésére azonban azonos határidőt szab [Alkotmány
26. § (1) bekezdése].
A köztársasági elnök dönt arról, hogy a törvénnyel szembeni
aggályai alkotmányos jellegűek-e, illetve, hogy a törvény,
vagy az elfogadásához vezető eljárás hibái/hiányosságai
elérik-e az alkotmányellenesség szintjét, vagy a kifogásai
más jellegűek.
Az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében biztosított
alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésére akkor kerül sor,
ha a köztársasági elnök meg van győződve arról, hogy az
Országgyűlés által elfogadott, az Országgyűlés elnöke által
aláírt törvény, vagy annak valamely rendelkezése
alkotmányellenes. Ebben az esetben az Alkotmány 26. §
(4) bekezdése kötelezi a köztársasági elnököt arra, hogy a
törvényt véleményezésre küldje meg az Alkotmánybíróságnak.
Amennyiben tehát a köztársasági elnök a törvényt
alkotmányellenesnek tartja, akkor – az alkotmányos szervek
tevékenysége feletti „őrködési” kötelezettségéből adódóan
is – köteles az Alkotmánybíróság eljárásának
kezdeményezésére.
A köztársasági elnöknek a jogrendszer egésze és az egyes
jogszabályok alkotmányosságának biztosítása szempontjából
kiemelten fontos, speciális szerepét hangsúlyozza az, hogy
jelenleg csak ő kezdeményezheti a törvény
alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát az
Alkotmánybíróságnál. A köztársasági elnök ez esetben csak
elindítója, kezdeményezője az Alkotmánybíróság hatáskörébe
tartozó előzetes alkotmányossági vizsgálatnak, az eljárást az
Alkotmánybíróság folytatja le, melynek során dönt az
alkotmányellenesség kérdésében. Az Alkotmánybíróság soron
kívüli eljárásban dönt az államfő indítványáról. Ha a
törvény, vagy annak valamely rendelkezése
alkotmányellenességét megállapítja, az államfő köteles az
Országgyűlés által már elfogadott, azonban még ki nem
hirdetett törvényt az Országgyűlésnek visszaküldeni; a
törvény ebben a formában nem hirdethető ki. Amennyiben az
Alkotmánybíróság nem állapítja meg az alkotmányellenességet,
a köztársasági elnök köteles a törvényt öt napon belül
aláírni és kihirdetni [Alkotmány 26. § (5) bekezdés].
A törvény visszaküldésére vonatkozó jogkör alkalmazását nem
teszi kötelezővé az Alkotmány 26. § (2) bekezdése, csupán
lehetőséget ad annak gyakorlására akkor, ha a köztársasági
elnök a törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével
valamilyen – szélesebb értelemben vett politikai – okból nem
ért egyet. A törvény újratárgyalásának kereteit a
köztársasági elnök észrevételei határozzák meg.
Az Alkotmány 26. § (1), (2), (3) és (4) bekezdésének
együttes, rendszertani értelmezéséből az következik tehát,
hogy az államfő a törvény kihirdetésének eljárása során az
Alkotmányban meghatározott határidőn belül csak egyszer élhet
azzal az Alkotmányban biztosított jogával, hogy az
Országgyűlés által elfogadott törvényt nem írja alá, hanem
azt más alkotmányos szervnek küldi meg. Ezen eljárás során a
köztársasági elnöknek több kérdésben kell döntést hoznia. Az
államfő dönt egyrészt arról, hogy a törvénnyel szemben
felmerülnek-e benne kifogások, megfogalmaz-e egyáltalán
észrevételeket. Ezt követően határoz arról, hogy ezek a
kifogásai milyen jellegűek. Ha az államfőnek alkotmányos
aggályai vannak a törvénnyel kapcsolatban, az Alkotmány 26. §
(4) bekezdése alapján köteles azt az Alkotmánybíróságnak
véleményezésre megküldeni. Ha észrevételei nem alkotmányos,
hanem más jellegűek, az Alkotmány 26. § (2) bekezdése alapján
a köztársasági elnök diszkrecionális jogába tartozik, hogy
– észrevételei megküldésével – a törvény újratárgyalását
kezdeményezi-e az Országgyűlésnél, vagy azt aláírja és
gondoskodik a kihirdetéséről. Az újratárgyalás után
visszaküldött törvényt az államfő – az Alkotmány 26. §
(3) bekezdése alapján – köteles aláírni és öt napon belül
kihirdetni, függetlenül attól, hogy kifogásai fennmaradtak-e
vagy keletkeztek-e újabb (alkotmányos vagy más jellegű, a
törvény tartalmát érintő) aggályai.
A köztársasági elnök alkotmányos jogállásából következően
megállapítható, hogy a köztársasági elnök a törvény
visszaküldésével a törvény elfogadását csak késleltetheti
azáltal, hogy észrevételei alapján az Országgyűlés köteles
azt újratárgyalni, de nem akadályozhatja meg a törvényhozói
akarat megvalósulását. A köztársasági elnök észrevételei
mindazonáltal meggyőzhetik az Országgyűlést, s a törvényhozó
elállhat a visszaküldött törvény elfogadásának szándékától. A
köztársasági elnöknek önálló törvényalkotási joga azonban
nincsen, így törvény elfogadásáról, végső tartalmáról nem
dönthet. A köztársasági elnök önálló döntéshozatala csupán
arra terjed ki, hogy a törvényhozást befolyásolja. Egyet nem
értésével a törvényalkotási eljárás (ezen belül a kihirdetés)
folyamatát megszakíthatja, a törvényhozást az eljárás
megismétlésére kötelezheti.
A köztársasági elnök a törvénnyel való egyet nem értését csak
egyszer, egyik eljárás kezdeményezésével fejezheti ki.
Bármelyik eljárást kezdeményezi is az államfő, a konkrét
törvénnyel kapcsolatosan ismételten már nem élhet az
Alkotmány 26. §-ában foglalt jogosítványokkal. Döntéséhez a
továbbiakban tehát ő is kötve van. Mivel az Alkotmány
ugyanazon törvénnyel kapcsolatban csupán egy alkalommal teszi
lehetővé az egyet nem értésének közlését, ezért az
újratárgyalás eredményeként elfogadott törvényt nem küldheti
meg sem az Alkotmánybíróságnak, és ismételten nem küldheti
vissza az Országgyűlésnek sem megfontolásra. Ez ugyanis a
törvényalkotási eljárás indokolatlan meghosszabbodását
eredményezné, és ellentétes lenne a köztársasági elnök
számára biztosított jogkör céljával, funkciójával, a
hatalommegosztás részeként érvényesülő ellensúlyok és
kölcsönös ellenőrzések logikájával. Az ellensúlyozás és a
kölcsönös ellenőrzés, az ellensúlyozó hatalmak és intézmények
egymást korlátozó fékek és ellensúlyok bonyolult rendszerében
egyetlen intézménynek sem lehet olyan domináns szerepe,
amellyel a hatalomkorlátozásból hatalomelvonás keletkezik.
Az Országgyűlés által újratárgyalt törvénnyel kapcsolatban a
visszaküldés és az Alkotmánybíróságnak történő megküldés
jogkörét továbbá azért sem gyakorolhatja, mert az Alkotmány
26. § (3) bekezdése egyértelműen kötelezi a köztársasági
elnököt az újratárgyalt törvény aláírására és annak öt napon
belül történő kihirdetésére. Az újratárgyalást követően
elfogadott törvény – az esetleges változtatástól függetlenül
– nem tekinthető új vagy másik törvénynek, az a köztársasági
elnöknek eredetileg aláírásra és kihirdetésre megküldött,
illetve általa visszaküldött törvénnyel tárgya,
előterjesztője, száma, stb. alapján megegyezik. Nem indul
tehát új törvény alkotására irányuló eljárás a törvény
visszaküldésével.
A köztársasági elnöknek az újratárgyalt törvényre vonatkozó
aláírási kötelezettsége független attól, hogy az Országgyűlés
a visszaküldött törvényt alkotmányellenes tartalommal
módosította-e, illetve az újratárgyalást követően a
köztársasági elnök egyéb alkotmányellenességet észlel-e. A
köztársasági elnöknek az aláírási, illetve aláírás
megtagadási jogköre ugyan nem formális, de nem is korlátlan.
Amennyiben a törvény újratárgyalását követően lehetősége
lenne a visszaküldési jog újabb gyakorlására, illetve az
előzetes normakontroll kezdeményezésére, az a törvényalkotási
folyamat ismételt megakasztását, elhúzódását eredményezné. Ha
az államfőnek a törvénnyel való egyet nem értése a
törvényhozást ellehetetlenítené, akkor a köztársasági elnök a
hatalommegosztásból eredő, a fékek és ellensúlyok („checks
and balances”) elvével jellemzett, kifinomult, demokratikus
jogállami rendszerben már nemcsak a törvényhozó hatalom
ellensúlyát, hanem indokolatlan korlátját jelentené;
felbomlana a fékek és ellensúlyok bonyolult rendszere,
túlzott hatalmi dominancia vagy korlátok nélküli
hatalomkoncentráció alakulna ki a köztársasági elnök oldalán,
illetve az Országgyűlés oldalán, ha nem teljesítené
alkotmányos kötelezettségét a törvény érdemi újratárgyalását
illetően a köztársasági elnöki észrevételek alapján.
A köztársasági elnök akkor sem marad azonban eszköztelen, ha
az újratárgyalt törvénnyel szemben továbbra is, illetve
újonnan felvetődött (pl. a módosított részekkel kapcsolatos)
alkotmányos aggályai lennének, vagy ha a törvény aláírása és
kihirdetése után észleli csak az alkotmányellenességet: ekkor
ugyanis utólagos normakontrollra irányuló eljárást
kezdeményezhet az Alkotmánybíróságnál. A köztársasági elnök a
törvény újratárgyalását követően észlelt alkotmányellenesség
kiküszöböléséről az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében
meghatározott alapvető feladata keretében köteles
gondoskodni. A más jellegű kifogásainak a köztársasági elnök
az által szerezhet érvényt, hogy az Alkotmány 25. §
(1) bekezdésében foglalt törvénykezdeményezési jogával élve
törvényjavaslatot nyújt be, melyben kezdeményezheti a törvény
módosítását vagy akár annak hatályon kívül helyezését is.
A hatalommegosztás elve egyrészt a hatalmi ágak kölcsönös
korlátozását garantálja, másrészt biztosítja a korlátokon
belüli autonómiát, amely nem kérdőjelezhető meg és nem
vonható el. A hatalommegosztás elvének megfelelően a
köztársasági elnöknek az Alkotmány 26. §-a szerinti
törvényhozást ellenőrző jogköre sem korlátlan: az államfő a
törvénnyel való egyet nem értését csak korlátozottan
érvényesítheti. Az Alkotmány 26. §-a szerinti jogkörét
konkrétan meghatározott eljárások kezdeményezésével
gyakorolhatja.
Az Alkotmány 26. §-a a törvényhozás feletti államfői
kontrollt két megfontolás alapján, két egymástól eltérő
eljárás megindításával teszi lehetővé. A két különböző
eljárást eltérő szervek eltérő szabályok, határidők szerint
folytatják le. A két eljárás megindítására vonatkozó
szabályozást az Alkotmány 26. §-a két külön bekezdésben
rögzíti. Ezzel azonban az államfői jogkör ismételt,
párhuzamos vagy egymást követő gyakorlását az alkotmányozó
hatalom nem kívánta lehetővé tenni. A köztársasági elnök dönt
arról, hogy az Alkotmány 26. §-a szerinti jogkörében
kezdeményez-e, és milyen eljárást kezdeményez. A választott
eljárás, vagyis a törvény újratárgyalása vagy az előzetes
normakontroll eredményeként hozott határozatot követően
azonban köteles a törvényt aláírni és kihirdetni.
Mind a két eljárás párhuzamos, mind az egymást követő
kezdeményezése – az eltérő észrevételekre, az eljáró
szervekre, az eltérő eljárási szabályokra, határidőkre
tekintettel – súlyos aszinkronitást hozna létre a törvény
aláírásának és kihirdetésének folyamatában, s
kiszámíthatatlanná tenné a törvényhozási eljárás befejezését.
Amennyiben az Országgyűlés előbb tárgyalná újra és fogadná el
a törvényt, mint ahogy az Alkotmánybíróság döntése
megszületne, úgy a köztársasági elnök köteles lenne az
újratárgyalt és esetleg megváltoztatott törvényt aláírni és
kihirdetni, függetlenül a még folyamatban lévő, a törvény
alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló
eljárás eredményétől. Ha az Alkotmánybíróság utóbb
alkotmányellenesnek minősítené a törvényt, akkor a
köztársasági elnöknek – az Alkotmány 26. § (5) bekezdése
alapján – olyan törvényt kellene az Országgyűlésnek
visszaküldenie – visszajuttatva azt a törvényalkotás egy
korábbi szakaszába (törvényjavaslatról tárgyalás) –, amely az
Alkotmány 26. § (3) bekezdése alapján már korábban aláírásra
és kihirdetésre került.
Amennyiben az Alkotmánybíróság eljárása előbb zárul le, mint
a törvény újratárgyalásának eljárása, és az Alkotmánybíróság
nem állapít meg alkotmányellenességet, akkor a köztársasági
elnök köteles a törvényt aláírni és annak kihirdetéséről
gondoskodni. Ezzel viszont a folyamatban lévő, a törvény
újratárgyalására irányuló eljárást, és ennek eredményét
hagyná figyelmen kívül.
Ha a köztársasági elnök az országgyűlési újratárgyalás
eredményeként elfogadott törvényt nem írná alá, hanem azt az
alkotmányellenesség előzetes vizsgálata céljából megküldené
az Alkotmánybíróságnak („ismételt vétó”), úgy megsértené az
Alkotmány 26. § (3) bekezdésébe foglalt azon kötelezettségét,
hogy az újra megtárgyalt és ismételten elfogadott törvényt
köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni.
A párhuzamos vagy ismételt vétó alkalmazásával a köztársasági
elnök a törvényhozási eljárásban olyan hatalomra tenne szert,
ami felborítaná a hatalmi ágak egyensúlyát.
Mindezeken túlmenően mind az Alkotmány 26. § (2) bekezdése,
mind annak (4) bekezdése csak az (1) bekezdésben említett
határidőn belül (tizenöt, illetve öt nap) engedi meg az
eljárások megindítását, ami nyilvánvalóan kizárja a két
eljárás egymást követő kezdeményezését.
A két eljárás párhuzamos vagy egymást követő kezdeményezése
tehát kizárt. A 675/B/2001. AB határozat is rámutatott arra,
hogy az államfő a törvényhez kapcsolódó visszaküldési jogát
„az Alkotmány 26. § (3) bekezdése értelmében már nem
gyakorolhatja az Országgyűlés által ismételten megtárgyalt
törvénnyel kapcsolatban, mert azt köteles aláírni,
függetlenül attól, hogy esetleges korábbi észrevételeit a
jogalkotó figyelembe vette-e” (ABH 2002, 1320, 1326.).
A köztársasági elnök az Alkotmány 26. §-a szerinti eljárások
kezdeményezésével nem kényszerítheti rá az Országgyűlésre a
törvénnyel kapcsolatos észrevételeinek az elfogadását,
illetve nem követelheti korlátlanul az alkotmányos
aggályainak kiküszöbölését.
5. Az Alkotmánybíróság végül az indítvány alapján azt
vizsgálta, hogy a köztársasági elnök részvételi és
felszólalási jogát milyen részjogosítványok töltik ki,
illetve, hogy ezek megsértése megalapozza-e a törvény közjogi
érvénytelenségét?
A köztársasági elnöknek az a joga, hogy az Országgyűlés
ülésén részt vehet, és azon felszólalhat, általánosságban sem
kérdőjelezhető meg. Különösen igaz ez arra az esetre, ha
– bár nem a köztársasági elnök a törvény előterjesztője, de –
az ő észrevételei alapján kell azt újratárgyalni. A törvény
visszaküldése esetén az Országgyűlés az elnöki észrevételek
alapján az (egyszer már elfogadott) törvényt tárgyalja újra.
Ebből következően tehát nem a köztársasági elnök, hanem az
eredeti törvényjavaslatot benyújtó személy lesz a napirendi
pont előadója. Így a köztársasági elnök jelenléte nem
kötelező a törvény újratárgyalásakor, távolléte nem
akadályozza meg sem az újratárgyalást, sem az ismételt
zárószavazást. A köztársasági elnöknek mindazonáltal valódi
lehetőséget kell biztosítani a részvételre: őt az ülésről
megfelelő módon és időben, írásban tájékoztatni kell. A
köztársasági elnök tájékoztatásának garanciális jelentősége
van a köztársasági elnök alkotmányos jogának érvényesítése
szempontjából (ugyanilyen garanciális jelentősége van a
tájékoztatásnak a képviselők vonatkozásában is). A
köztársasági elnök által visszaküldött törvény
újratárgyalásának lefolytatására ugyanazok az általános
eljárási szabályok vonatkoznak, amelyek a törvényjavaslatok
tárgyalására is alkalmazandóak (kezdve az ülés összehívásának
szabályaitól egészen a szavazás részletszabályainak
betartásáig, stb.). Az államfő értesítésére, meghívására
vonatkozó szabályoknak fokozott jelentőségük van, ugyanis az
általa visszaküldött törvény újratárgyalása esetén a
napirendi pont kitüntetett hozzászólója lehet, így
részvételének lehetőségét biztosítani kell. Csak az eljárási
szabályok maradéktalan és feltétlen betartása mellett
érvényesül az alkotmányos legalitás és a demokratikus
legitimitás követelménye. Az alkotmányos legalitás azt fejezi
ki, hogy a törvényhozás folyamata feltétlenül és mindenben
meg kell, hogy feleljen az Alkotmány valamennyi
rendelkezésének (beleértve a köztársasági elnök és az
Országgyűlés egymást korlátozó és ellensúlyozó jogait),
valamint az alkotmányi rendelkezések végrehajtását célzó,
Házszabályba foglalt speciális eljárási szabályoknak is. A
demokratikus legitimitás elve/követelménye azt jelenti, hogy
a demokratikus hatalomgyakorlásra (ez esetben a
törvényalkotásra) előírt szabályok szigorú betartásával
meghozott döntés – annak tartalmától, illetve a tartalommal
való egyetértéstől vagy egyet nem értéstől függetlenül –
mindenkire nézve kötelező és végrehajtandó. A döntést vitatni
vagy megváltoztatni csak újabb, a szabályoknak szigorúan
megfelelő demokratikus eljárásban lehet.
Nem kerülhet sor a törvényjavaslat ismételt zárószavazására
akkor, ha a köztársasági elnök nem kapott lehetőséget arra,
hogy a törvényt újratárgyaló ülésen részt vehessen, érveit
részletesebben is kifejthesse, szóban is indokolhassa.
Enélkül a köztársasági elnök jogköre ugyanúgy kiüresedhet,
jelentőségét veszítheti, mintha az újratárgyalásra megfelelő,
érdemi vita lehetősége nélkül került volna sor.
Amennyiben a köztársasági elnök az országgyűlési ülésen részt
kíván venni, s azt nem teszik számára lehetővé, akkor ez az
alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértését
jelenti. A visszaküldési jog gyakorlásával összefüggésben az
Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok megsértése a
törvény közjogi érvénytelenségét eredményezi, amit megfelelő
kezdeményezés és eljárás után meg kell állapítani. Amennyiben
a köztársasági elnök részt kíván venni az észrevételeit
tárgyaló országgyűlési ülésen, s ezt a törvény
visszaküldésével egyidejűleg előre közli, akkor a részvételt
külön is biztosítani kell számára, nemcsak az általános
szabályok szerinti meghívó megküldésével. Amennyiben a
köztársasági elnök nem jelezte előre a részvételi szándékát,
természetesen akkor is megilleti a részvétel joga, ám annak
biztosítására az általános szabályokon túl (meghívó időben és
megfelelő módon való megküldése) az Országgyűlés nem köteles.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való
közzétételét az Abtv. 51. § (2) bekezdése alapján rendelte
el.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István Dr. Strausz János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részében írtakkal egyetértek. A
3. pontban foglaltak további indokaiként azonban szükségesnek
látom az alábbiakat is hangsúlyozni:
Az Alkotmány 19. § (1) bekezdése értelmében „a Magyar
Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve
az Országgyűlés”, s ebből egyenesen következő jogosítványa
az, hogy a törvényhozás joga is őt illeti meg. [Alkotmány
25. § (3) bekezdés]. Az Országgyűlés a magyar parlamentáris
kormányrendszerben – természeténél fogva – politikailag
orientált – amiképpen politikailag orientáltak a döntései
(ezen belül az általa megalkotott törvények) is. Ezzel
szemben az államfő pártpolitikai elkötelezettségtől mentesen
képviseli a nemzeti egységet és a demokratikus
jogállamiságot. „Magyarország államfője a köztársasági elnök,
aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet
demokratikus működése felett.” [Alkotmány 29. § (1)
bekezdés]. Politikai felelősségtől mentes, független és
semleges államfői pozícióját erősítik meg az Alkotmánynak a
választásával, hatáskörével és megbízatása megszűnésével
kapcsolatos rendelkezései is.
Az Alkotmány 25. és 26. §-ai a hatalommegosztás e két
kiemelkedően fontos tényezője között teremtenek kapcsolatot
azáltal, hogy jogosítványokat kapnak mindketten a
törvényhozási eljárásban. Kérdés az, e rendelkezések
értelmezésénél, egymáshoz való viszonyuk tisztázásánál az
Alkotmánybíróságnak milyen (rendező) elvet kell követnie.
Álláspontom szerint ehhez a kiindulási alapot az Országgyűlés
és a köztársasági elnök fentebb jelzett eltérő alkotmányos
pozíciója (az Országgyűlés politikailag orientált, a
köztársasági elnök politikailag független és semleges) is
jelentheti.
Az Alkotmány a törvényalkotás fókuszába az Országgyűlést
emelte. E törvényalkotási folyamatba lép be a köztársasági
elnök, aki „A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől
számított tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének
sürgősségi kérelmére öt napon – belül a köztársasági elnök
gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja. A
törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” [Alkotmány 25.
§ (2) bekezdés] Ha pedig „a köztársasági elnök a törvénnyel
vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt
aláírás előtt, megfontolás végett, észrevételeinek közlésével
visszaküldheti az Országgyűlésnek.” [Alkotmány 26. § (1) és
(2) bekezdés].
Kérdés az, mit tehet a köztársasági elnök az „újratárgyalt”
törvénnyel. Álláspontom szerint az Alkotmány teljesen
egyértelműen fogalmaz: ”Az Országgyűlés a törvényt újra
megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés
elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági
elnök köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni.”
[Alkotmány 26. § (3) bekezdés]. Ezt a törvényt tehát nem áll
módjában véleményezésre megküldeni az Alkotmánybírósághoz
akkor sem, ha annak valamelyik rendelkezését
alkotmányellenesnek is tartaná. [Alkotmány 26. §
(4) bekezdés] Ez az „újra tárgyalt” törvény tehát nem
kerülhet aláírás előtt véleményezésre az Alkotmánybírósághoz.
Az Alkotmány szóhasználatában: a „megküldött törvényt a
köztársasági elnök köteles aláírni és öt napon belül
kihirdetni.” Azaz: nem az aláírás mérlegeléséről, hanem annak
kötelességéről van itt szó. Nézetem szerint az ezzel
ellentétes értelmezés az Alkotmány szövegének kiegészítését
jelentené.
Az általam vázolt szigorú, szöveghű értelmezés összhangban
áll – megítélésem szerint – az Országgyűlés és a köztársasági
elnök fentebb jellemzett alkotmányos helyzetével és
pozíciójával is, s ez egyúttal esélyt is ad a köztársasági
elnöknek ahhoz, hogy – semleges hatalomként – a már
újratárgyalt törvény elfogadásának – még ha
alkotmányellenesség állítása okából is – ne váljon újra a
„korlátjává”. A törvényhozási folyamatban való további
jelenléte egyrészt megkérdőjelezné semleges pozícióját,
másrészt a törvényhozó hatalmat is jelentős mértékben
korlátozná törvényalkotási jogának [Alkotmány 25. §
(3) bekezdés] gyakorlásában. Elbillentené tehát azt az
egyensúlyt, amelyet e két – eltérő jogállású és pozíciójú –
intézmény között az Alkotmány 25. és 26. §-ai megteremtettek.
Ez az alkotmányértelmezés egyébként világosan visszatükrözi
az Alkotmánybíróságnak azt az eddig töretlenül követett
gyakorlatát is, mely szerint az Alkotmány államszervezeti
részének értelmezése során a szoros alkotmányértelmezés elve
az irányadó.
A többségi határozathoz hasonlóan magam is határozottan
kiemelem és aláhúzom: nem marad eszköztelen ez esetben sem a
köztársasági elnök, hiszen a törvény elfogadása után élhet
törvénykezdeményezési jogával, illetőleg az általa
alkotmányellenesnek tartott törvény miatt utólagos
normakontrollt kérve az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
Ugyanakkor azt sem hallgathatom el, hogy a komoly polémiára
okot adó helyzet rendezése nem az Alkotmánybíróság, hanem az
alkotmányozó hatalom penzuma (lenne).
Budapest, 2003. december 15.
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
A párhuzamos indokolásban írtakkal egyetértek:
Dr. Czúcz Ottó
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A rendelkező részben foglaltakkal egyetértek. A rendelkező
rész 3. pontjában foglalt, a köztársasági elnök visszaküldési
jogával (vagy a közjogi irodalomban használatos fogalommal
élve: vétóval), valamint a törvény kihirdetése előtt az
Alkotmánybírósághoz véleményezésre megküldési jogával (más
néven: előzetes normakontrollal) kapcsolatban az indokolási
részben foglaltakat a következőkkel szeretném kiegészíteni.
1. A törvény aláírására és annak megtagadására vonatkozó
államfői jogkör közjog-történetileg az uralkodó szentesítési
jogából ered. A szentesítési jog alapja az az alkotmányos
monarchiákra jellemző közjogi felfogás, miszerint a
törvényalkotás joga az uralkodót és a törvényhozó testületet
együttesen illeti meg. E nézet szerint az uralkodó része volt
a törvényalkotásnak. A szentesítési jogba – külön erre
vonatkozó szabályozás nélkül – értelemszerűen beletartozott
az uralkodó joga annak megtagadására is. Valójában e
szentesítés-megtagadási jog révén vált az uralkodó a
törvényhozás alkotó részesévé. Ezzel is magyarázható, hogy az
uralkodó szentesítés-megtagadási joga – ellentétben az ún.
államfői vétójoggal – abszolút jellegű volt. Ez azt
jelentette, hogy a szentesítés megtagadását időbeli korlátok
nélkül gyakorolhatta, kötetlen számban (vagyis egy törvény
kapcsán többször is), s nem lehetett elhárítani egyszerű
szavazással: ezzel a törvényalkotási eljárás tulajdonképpen
újraindult. Az abszolút hatály tehát azt jelentette, hogy
amíg az uralkodó érdemben nem ért egyet a törvénnyel, azt
visszaküldhette a törvényhozásnak, s a törvényhozási eljárás
ezzel újra megnyílt.
A szentesítési jog megtagadásával ellentétben a
hatalommegosztás elvére épülő modern parlamentáris
rendszerekben az államfői vétó – ami leginkább a köztársasági
elnökök sajátja – hatályában mindig felfüggesztő, halasztó
jellegű, s nem abszolút egyik elemében sem. Általános
jellemzője, hogy az alkotmányban meghatározott határidőn
belül és szinte kivétel nélkül egyszer gyakorolható. Emellett
joghatása is korlátozott: időlegesen akaszthatja meg a
törvényhozást, amely azonban egyszerű – ritkábban minősített
– többségi szavazással elháríthatja az államfői vétót. A
törvényhozót az államfői vétóban foglaltak nem kötik, azokat
belátása szerint veszi figyelembe. Mindez azzal a
felfogásbeli különbséggel magyarázható, hogy míg az uralkodó
része volt a törvényhozásnak, addig a köztársasági elnök már
nem az, így vétójoga is ehhez igazodik.
Újdonságnak számít az, ha a köztársasági elnök nem csak a
törvényhozás felé gyakorolhatja „vétójogát”, hanem egy másik
testülethez küldheti meg a törvényt: ez többnyire valamilyen
alkotmány-védő testület eljárásának kezdeményezését jelenti.
Az imént leírt feltételek azonban az ilyen típusú „vétónál” –
vagyis az előzetes normakontrollnál – is érvényesülnek.
2. A ma hatályos európai alkotmányokat áttekintve
megállapítható, hogy az imént leírt felfogásbeli különbség ma
is létezik az uralkodók és köztársasági elnökök
törvényhozáshoz való viszonyában. A monarchákat az
alkotmányok – néhány kivételtől eltekintve – ma is a
törvényhozás részeként fogják fel. Ennek megfelelően ezek az
alkotmányok nevesítik az uralkodó törvényszentesítési jogát
is – a megtagadás jogának külön nevesítése nélkül. Az elmúlt
két-három évszázad politikai és közjogi fejlődésének
eredményeként azonban a gyakorlatban a szentesítési jog
elvesztette eredeti tartalmát. A koronás fők jellemzően nem
élnek már a megtagadás jogával (Nagy-Britanniában 1707. óta
nem volt erre példa), a szentesítés tulajdonképpen formális
aktussá vált. Az alkotmányos monarchiákban az uralkodó
helyett a második kamarák (felsőházak) rendelkeznek olyan
jogkörökkel, amelynek révén a „vétó” megváltozott formában
jelen van a törvényalkotási folyamatban.
Az európai köztársasági elnökök általában rendelkeznek
valamilyen mérlegelési (vétó- vagy előzetes normakontroll-)
joggal. Meghatározott időn belül élhetnek vele, egy
alkalommal. Vannak olyan köztársasági elnökök is, akik
számára az alkotmány semmilyen mérlegelési jogot sem
biztosít, ez ugyanazzal magyarázható, amivel az uralkodó
kivonulása a törvényalkotásból: a második kamara látja el a
törvényalkotás kontrollját.
Ritka és atipikus az a modell, amelyben a köztársasági elnök
többféle mérlegelési joggal is rendelkezik: a törvényhozás
felé élhet a vétó jogával, és megteheti, hogy egy alkotmány-
védő szerv felé gyakorolja előzetes normakontroll jogát. Ez
azokra az országokra jellemző, ahol egyáltalán megtalálható
az alkotmánybírósági előzetes normakontroll intézménye, így
Franciaországban, Lengyelországban és Romániában. Ezek közül
a mintát adó félprezidenciális kormányformát bevezető francia
alkotmány határozottan elválasztja a vétó és az előzetes
normakontroll intézményét és szigorúan egyszeri és vagylagos
gyakorlást tesz lehetővé a köztársasági elnök számára. Ezt a
francia mintát követte Magyarország, ahol az államfő mind a
vétójoggal, mind az előzetes normakontroll jogával
rendelkezik.
3. A magyar közjogtörténeti hagyományok szerint kizárólag az
uralkodót lehetett felruházni az abszolút hatállyal bíró
szentesítési joggal. Ez különösen az uralkodó nélküli
provizóriumok idején vetődött fel kérdésként, legfőképpen a
hosszúra nyúlt 1920 és 1944 közötti provizórium alatt. Ekkor
is azonban főbb vonalakban érvényesültek a vétójog fent
ismertetett közjogi szabályai. Csak 1937-ben, mintegy a
szentesítési jog pótlékaként, kapta meg a kormányzó a
kétszeri vétó jogát, emellett az első vétó elutasítása után
akár fel is oszlathatta a törvényhozást.
Az 1946. évi I. tc. vezette be a köztársasági államformát és
a köztársasági elnöki intézményt. Itt is biztosították az
államfőnek a vétójogot a közjogi követelményeknek
megfelelően: határozott időn – 15 napon – belül élhetett
vétójogával, egy alkalommal, és egyszerű parlamenti
többséggel érvényteleníthető volt vétója. (9. §) Az 1946. évi
I. tc. 1989-ben modellként szolgált a köztársasági elnöki
intézmény szabályozásakor.
A jelenlegi alkotmányszöveghez az alapot a háromoldalú
politikai egyeztető tárgyalásokat megelőzően az Igazságügyi
Minisztérium tervezete szolgáltatta, ami még erősebb államfői
intézményben gondolkodott. Eszerint: „A törvények kihirdetése
a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik. Erősebb elnöki
jogkört jelent, ha az elnök a kihirdetésre megküldött
törvényt az alkotmányosság szempontjából véleményezésre
megküldheti az alkotmánybírósághoz, s a kihirdetést annak
álláspontjától teheti függővé. Még erősebb elnöki
jogosítványt jelent, ha az elnök a törvényt egy ízben
megfontolásra visszaküldheti az országgyűlésnek, amely
köteles azt újratárgyalni, és – az Alkotmány rendelkezésétől
függően – egyszerű szavazattöbbséggel, vagy pedig kétharmados
többséggel újra megszavazni. Az így másodszor megküldött
törvényt az elnök már köteles kihirdetni.” Az 1989. évi XXXI.
alkotmánymódosító törvény indokolásában – amely az
alkotmányozó eredeti szándékára utal – a következőket
olvashatjuk: „A Javaslat értelmében a köztársasági elnök az
Országgyűlés elnöke által megküldött törvénnyel kapcsolatban
tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének sürgősségi
kérelmére öt napon – belül intézkedni köteles. A következő
intézkedéseket teheti: a) Ha a törvényt rendben levőnek
találja, azt aláírja, és kihirdetéséről gondoskodik úgy, hogy
a hivatalos lap szerkesztőségének megküldi. b) Ha a
törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért
egyet, azt aláírás előtt indokolással ellátva visszaküldi az
Országgyűlésnek. Az Országgyűlés a törvényt újra
megtárgyalja, és elfogadásáról – az eredeti eljárási rendnek
megfelelően – ismét határoz. A határozattal ezt követően
megküldött törvényt a köztársasági elnök már köteles aláírni
és kihirdetni. c) Ha a törvény valamelyik rendelkezését
alkotmányellenesnek tartja, megküldi azt véleményezésre az
Alkotmánybíróságnak. Az Alkotmánybíróság a rá irányadó
szabályok szerint soron kívül eljárva állást foglal az
alkotmányellenesség kérdésében. Ha az alkotmányellenességet
megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt újbóli
tárgyalásra az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles
a törvényt aláírni és kihirdetni. Az Országgyűlés a hozzá
visszaküldött törvénnyel kapcsolatban úgy köteles eljárni,
ahogyan azt az Alkotmánybíróságról szóló törvény
rendelkezései az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek
minősített törvényre előírják.”
Az indokolásból egyértelműen kiolvasható, hogy köztársasági
elnöknek mind a vétójogot, mind az előzetes normakontroll
jogát egyazon törvény esetében egyszeri mérlegelés alapján
biztosította az Alkotmány.
4. A jelenleg hatályos Alkotmány szövegének értelmezése
alapján a köztársasági elnök ugyanazon határidőn belül egy
alkalommal élhet a vétó vagy az előzetes normakontroll
jogával – s őrködési funkcióját e tekintetben ezen egyszeri
mérlegelés révén látja el.
Az Alkotmány pontatlan fogalmazására támaszkodó olyan
értelmezés, amely többszöri mérlegelést biztosít a
köztársasági elnöknek, túlterjeszkedne a rendszerszerű
irtelmezés keretein és pozitív alkotmányozást eredményezne.
Egyértelmű alkotmányozói akarat hiányában, sőt a többszöri
mérlegelést – függetlenül attól, hogy az politikai vagy
alkotmányossági – egyértelműen kizáró szabályozás esetén az
Alkotmánybíróság nem adhat a köztársasági elnöknek olyan
többletjogokat, amelyek megváltoztatják a hatalommegosztásban
elfoglalt helyzetét, nem rendezheti át az államszervezeti
rendszer egészén belüli egyensúlyi viszonyokat. Ez a
kiterjesztő értelmezés nem következik az intézmény vázolt
történeti logikájából sem.
Az alkotmányozó hatalom a jövőben természetszerűleg
elfogadhat olyan megoldást is, amelyben tovább erősíti az
államfő alkotmányvédő pozícióját és lehetőséget teremt az
újratárgyalt törvény újbóli alkotmányjogi megítélésére. Ezzel
kapcsolatban érdemes utalni arra, hogy a Magyar Köztársaság
Alkotmányának szabályozási elveiről szóló 119/1996.
(XII. 21.) Ogy. határozat és az ez alapján készült
alkotmánytervezet nem ezen az állásponton volt: világosan
elkülönítette a vétó és az előzetes normakontroll intézményét
és egyértelműen kizárta volna mindkettő többszöri
gyakorlásának lehetőségét.
Az alkotmányos demokrácia akkor sem marad eszköz nélkül, ha
az államfőnek nincs többszöri mérlegelési joga, hiszen a
törvények utólagos normakontrollját bárki kezdeményezheti, s
azok alkotmányosságáról végső soron az Alkotmánybíróság dönt.
Az Alkotmánybíróság számos olyan, már kihirdetett törvényt,
vagy törvényi rendelkezést semmisített meg, amelyek
alkotmányellenességét sem a záróvita, sem a kihirdetési
eljárás során nem észlelték.
Budapest, 2003. december 15.
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró
Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye
1. A határozat rendelkező részének 1., 2. és 4. pontjával,
valamint az azokhoz fűzött indokolással egyetértek. Nem értek
egyet a határozat 3. pontjában foglaltak azon részével, amely
szerint az Alkotmány 26. § (3) bekezdése alapján a
köztársasági elnök az újratárgyalást követően megküldött
törvényt minden további vizsgálódás nélkül aláírni és
kihirdetni köteles. Aggályosnak látom a rendelkező rész
további megállapítását, mely szerint az Alkotmánynak ez az
előírása nem teszi lehetővé, hogy a köztársasági elnök az
újratárgyalt törvény alkotmányossági vizsgálatát kérje az
Alkotmánybíróságtól.
2. Különvéleményem a köztársasági elnök alkotmányos
jogállásából következik. Az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének
rendelkezése szerint a köztársasági elnök őrködik az
államszervezet demokratikus működése felett. Ennek folytán
egyértelmű, hogy a köztársasági elnök a működése során még
akkor sem követhet el alkotmánysértő cselekedetet, ha erre
mások eljárása miatt kerülne sor, tehát egy olyan eljárásban
venne részt, amelyben látszólagos kötelezettségének
teljesítése során bármely cselekedetével vagy mulasztásával
alkotmánysértést követ el. A köztársasági elnök, de az egész
államszervezet működését is alapvetően az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésében foglalt jogállamiság és hatalommegosztás
követelménye kell, hogy befolyásolja.
3. Az Alkotmánybíróság 675/B/2001. AB határozata már
foglalkozott a köztársasági elnöknek az Alkotmány 26. §-ában
foglalt „aláírási kötelezettségével”, azonban nem bontotta ki
olyan mélységig, ahogyan ezt a jelen eljárásban a
köztársasági elnök kérdései megkövetelik. A most felhívott
alkotmánybírósági határozat egyértelműen megállapította, hogy
a köztársasági elnök aláírási jogköre nem pusztán formalitás.
(ABH 2002, 1320, 1326.)
4. Az Alkotmánybíróság 8/1992. (I. 30.) AB határozata szerint
az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés –
mint a köztársasági elnöki intézmény egyik alapvető feladata
– nem csak az elnök rendkívüli beavatkozási jogosítványai
esetén szolgál az alkotmányértelmezés alapjául. Ebből a
feladatból következik az is, hogy a köztársasági elnöknek
hatásköre gyakorlása során mindig figyelemmel kell lennie az
egész államszervezet demokratikus működésére, beleértve ebbe
annak eljárási és technikai szempontjait is. Az "őrködés" nem
korlátozódik csupán a krízishelyzetek feloldására, hanem
része az államügyek szokásos menetének, s benne a
köztársasági elnök saját joggyakorlásának is. (ABH 1992, 51,
54.) Másrészt, amennyiben az államszervezet demokratikus
működésével, adott esetben a törvényhozási eljárással
kapcsolatban az alkotmányos berendezkedést és az alapjogokat
érintő krízishelyzet fennállását tapasztalja, úgy a
köztársasági elnök pozíciója különleges súllyal bír.
5. Alkotmánybíróságnak az absztrakt alkotmányértelmezési
hatáskörében eljárva az Alkotmány teljes rendszere alapján
kell elvégeznie az egyes rendelkezések értelmezését, abból a
feltételezésből kiindulva, hogy az Alkotmány egységes és
ellentmondás nélküli rendszer. Ennek megfelelően arra a
kérdésre, hogy az Alkotmány 26. § (2) és (3) bekezdéseinek
alkalmazása során a köztársasági elnök által visszaküldött és
az Országgyűlés által módosított tartalommal elfogadott
törvénnyel kapcsolatban a köztársasági elnök jogosítványai
miként alakulnak, olyan választ kell adni, amely megfelel a
köztársasági elnök feladatkörének és az alkotmányos
hatalommegosztásban elfoglalt szerepének, másfelől pedig
biztosítja az alkotmányos rend védelmét a törvényhozási
eljárás során.
6. Álláspontom szerint a köztársasági elnök az Alkotmány 26.
és 29. § rendelkezéseinek együttes értelmezése alapján az
újratárgyalást követően az eredetivel megegyező – a formai
alkotmányosságnak is megfelelő – ugyanazon törvény aláírására
köteles, melyet korábban megfontolásra megküldött az
Országgyűlésnek.
Ha a köztársasági elnök számára egyértelmű, hogy az
újratárgyalás során a törvényt alkotmánysértő eljárásban
hozták meg, vagy az Alkotmányból közvetlenül levezethető,
nyilvánvaló alkotmányellenességben szenved, akkor nem az
aláírására, hanem arra köteles, hogy az újratárgyalt törvényt
az Alkotmánybíróságnak küldje meg. Ismét arra utalok, hogy ez
közvetlenül levezethető az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének
rendelkezéséből.
Határozott álláspontom szerint tehát a köztársasági elnök
alkotmányértelmező kérdésére – a különvéleményem által
érintett részben – a válasz egyértelműen az, hogy amennyiben
a törvényt az újratárgyalás során alkotmánysértő eljárásban
hozták meg, vagy nyilvánvaló, közvetlenül az Alkotmányból
levezethető, egyértelmű alkotmánysértő rendelkezést tartalmaz
úgy a köztársasági elnök nem a törvény aláírására, hanem az
Alkotmánybíróságnak való megküldésére köteles.
Budapest, 2003. december 15.
Dr. Bagi István
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének
3. pontjával és az ahhoz fűződő indokolás megállapításainak
és következtetéseinek jelentős részével. Álláspontom szerint
az Alkotmány 26. § (1)-(4) bekezdéseinek értelmezéséből –
figyelemmel az Alkotmány 29. § (1) bekezdésére is – nem lehet
arra a következtetésre jutni, hogy a köztársasági elnök
valamely törvénnyel szemben csak egy alkalommal, egy
intézkedést, mégpedig vagy a törvény előzetes
alkotmánybírósági vizsgálatát, vagy az Országgyűlés általi
újratárgyalását kezdeményezheti. Nem értek tehát egyet azzal,
hogy a köztársasági elnök az újratárgyalt törvényre
vonatkozóan nem fogalmazhat meg alkotmányossági aggályokat,
és nem kérhet előzetes alkotmányossági vizsgálatot az
Alkotmánybíróságtól.
Egyetértek a határozat indokolásának azon megállapításával,
hogy az Alkotmány 26. §-a a törvényhozás feletti államfői
kontrollt kétféle megfontolás alapján, két egymástól eltérő
eljárás kezdeményezésével teszi lehetővé és az eljárások
kezdeményezésére azonos határidőt szab. Egyetértek azzal is,
hogy az Alkotmány 26. § (1) bekezdésében meghatározott 15
napos határidőn belül a köztársasági elnöknek el kell
döntenie, vannak-e a törvénnyel szemben az annak
újratárgyalását igénylő aggályai s ezért azt az
Országgyűlésnek visszaküldi, avagy a törvényt az
Alkotmánybíróságnak küldi meg véleményezésre, mivel
valamelyik rendelkezését (esetleg egészét)
alkotmányellenesnek tartja.
Az Alkotmány 26. § (2) és (4) bekezdésének összevetéséből
megállapíthatóan, ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy
valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, joga van azt
megfontolás végett az Országgyűlésnek visszaküldeni,
amennyiben azonban az alkotmányellenességet tartja
megállapíthatónak, köteles az Alkotmánybíróság véleményét
kérni. Ebből következően az Alkotmánybíróság eljárásának az
Alkotmány 26. § (4) bekezdése szerinti kezdeményezése
megelőzi a törvény visszaküldésére vonatkozó, az Alkotmány
26. § (2) bekezdésében lehetőségként biztosított jog
gyakorlását. A kétféle kezdeményezés együttes alkalmazását
magam is kizártnak tartom.
Elfogadom, hogy a köztársasági elnök a döntéséhez kötve van.
Amennyiben a törvényt megfontolás végett az Országgyűlésnek
küldte vissza, ezzel azt juttatta kifejezésre, hogy
alkotmányossági kifogásai nincsenek, minthogy ilyenek esetén
az Alkotmánybírósághoz kellett volna fordulnia. Ebből
következően, ha a törvény újratárgyalása után azt az
Országgyűlés változatlanul fogadja el, a köztársasági elnök
nem kérheti az előzetes alkotmányossági vizsgálatot az
Alkotmánybíróságtól. Akkor azonban, ha az újratárgyalás során
az Országgyűlés a törvényen változtatott, a köztársasági
elnök új, addig fel nem merült alkotmányos aggályokat
ismerhet fel, és a törvény aláírása előtt ezekkel az
Alkotmánybírósághoz fordulhat.
Amint azt a többségi határozat kifejti, az Országgyűlés nem
köteles a köztársasági elnök észrevételeit elfogadni, és
azoknak megfelelően a törvényt módosítani. Megteheti tehát,
hogy változatlan tartalommal és szövegezéssel újra elfogadja
a törvényt, és így a korábbival egyező törvényt küldi meg a
köztársasági elnöknek aláírásra és kihirdetésre. Ebben az
esetben, de csak ebben, osztom a többségi álláspontot
atekintetben, hogy az újratárgyalás után visszaküldött
törvényt az államfő – az Alkotmány 26. § (3) bekezdés alapján
– köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni, függetlenül
attól, hogy kifogásai fennmaradtak-e.
Más a helyzet azonban, ha az Országgyűlés a köztársasági
elnök észrevételei által meghatározott körben lefolytatott
újratárgyalás eredményeként módosítja a törvényt. Az a
megszorítás, hogy az Országgyűlés a köztársasági elnök
észrevételei alapján, az észrevételek által meghatározott
körben tárgyalja újra a törvényt, nem zárja ki azt a
lehetőséget, hogy az Országgyűlés a törvény módosításával –
akár az új rendelkezések beiktatásával, akár az új
rendelkezések elfogadása útján a változatlanul hagyott
szabályok új összefüggéseinek megteremtésével – nem hoz létre
alkotmányossági szempontból aggályos szabályozást. Az is
előfordulhat, hogy a tartalmilag egyébként alkotmányossági
szempontból nem kifogásolható új szabályozás formai okok
miatt válik alkotmányellenessé. Elfogadhatatlannak tartom,
hogy ilyenkor a köztársasági elnök arra kényszerüljön, hogy
az általa alkotmányellenesnek tartott törvényt aláírja és
kihirdesse. Az ellenkező felfogás érvényesülése a
köztársasági elnöknek a hatalmi ágak egyensúlyát biztosító, a
törvényhozási folyamatra kiható jogköreinek részbeni
kiüresítését eredményezi.
2. A határozat rendelkező részének 3. pontjába foglalt
értelmezés álláspontom szerint ellentétes a köztársasági
elnöknek az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében rögzített
közjogi jogállásával.
A köztársasági elnöknek a törvényhozással összefüggő
feladatait az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében rögzített
közjogi pozíciója, az államszervezet demokratikus működéséért
viselt felelőssége alapozza meg. A törvényhozással összefüggő
mindhárom alkotmányban rögzített jogköre: a
törvénykezdeményezés, az elfogadott, de még ki nem hirdetett
törvény visszaküldése, illetve az előzetes normakontroll
kezdeményezése az államszervezet demokratikus működés feletti
őrködéssel összefüggő szerepe által meghatározott. Ebből
pedig az is következik, hogy a törvényhozás tekintetében a
köztársasági elnöknek a törvényalkotásban esetlegesen
előforduló alkotmányossági és más, a társadalom életében
funkciózavarokat előidéző hibák megszüntetése érdekében
megfelelő eszközökkel kell rendelkeznie. Közjogi
felelősségéből és az Alkotmány által körülhatárolt
mérlegelési jogából adódóan az említett hibák elhárítása
érdekében a számára biztosított eszközök közül az adott
helyzetben célravezető optimális megoldást kell választania.
Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködésből
fakadó szerepével azonban ellentétes lenne az, hogy
amennyiben a funkciózavarok elhárítása érdekében az
Országgyűlésnek megfontolásra visszaküldött törvény – éppen
az újratárgyalás eredményeképpen – alkotmányos aggályokat
ébresztene, a köztársasági elnök a törvény aláírása előtt nem
fordulhatna az Alkotmánybírósághoz.
Az Alkotmány a törvény alkotmányellenességének észlelése
esetére kötelezően írja elő a köztársasági elnök számára az
előzetes normakontroll kezdeményezését. Az Alkotmány 26. §
(4) bekezdése, valamint a köztársasági elnök közjogi
pozícióját meghatározó 29. § (1) bekezdése együttes
elemzésének tükrében megállapítható tehát, hogy az Alkotmány
26. § (3) bekezdésének nem tulajdonítható olyan értelmezés,
miszerint a köztársasági elnök köteles az Országgyűlés által
újratárgyalt és a megváltoztatott tartalmára tekintettel,
vagy formai okból általa alkotmányellenesnek tartott törvény
kihirdetésére.
Budapest, 2003. december 15.
Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező része 3. pontjának
azzal a megállapításával, amely szerint a köztársasági elnök
az újratárgyalt törvénnyel szemben alkotmányossági aggályai
orvoslása érdekében nem kérhet előzetes alkotmányossági
vizsgálatot az Alkotmánybíróságtól. Nem értek egyet a
határozat ezzel kapcsolatos indokolásával sem.
Az Alkotmány 26. §-a (3) bekezdése szerint az Országgyűlés
újra megtárgyalja a korábban elfogadott törvényt, ha a
köztársasági elnök a törvényt az Alkotmány 26. §-a
(3) bekezdése alapján megfontolás végett visszaküldi. Az
Országgyűlés a törvény elfogadásáról újra határoz és ezt
követően a köztársasági elnök a megküldött törvényt a 26. §
(2) bekezdése szerint köteles aláírni és öt napon belül
kihirdetni. A kérdés az, hogy ez a szabály csak arra az
esetre vonatkozik, amelyben az Országgyűlés változtatás
nélkül ugyanazt a törvényt fogadja el, vagy arra az esetre
is, amelyben az Országgyűlés a megfontolás eredményeként
megváltozott tartalommal fogadja el a törvényt.
Ennek a kérdésnek a megválaszolásához is a köztársasági
elnöknek az Alkotmány 29. §-a (1) bekezdésében meghatározott
feladatából kell kiindulni. E szerint a rendelkezés szerint a
köztársasági elnök „őrködik” az államszervezet demokratikus
működése felett. Az Alkotmánybíróság egy korábbi
határozatában – a köztársasági elnök feladatait vizsgálva –
már kimondta, hogy az „őrködés” nem korlátozódik a
krízishelyzetek feloldására, hanem a köztársasági elnök
feladata az államszervezet demokratikus működésének
folyamatos figyelemmel kísérése, ideértve mind az érdemi,
mind a technikai szempontokat [8/1992. (I. 30.) AB határozat,
ABH 1992, 51, 54.].
Egy másik határozatban az Alkotmánybíróság azt állapította
meg, hogy az „őrködés” tartalmát a köztársasági elnök
különböző jogkörei alapján lehet meghatározni. A határozatban
kimondott értelmezés szerint a törvények kihirdetéséhez
kapcsolódó visszaküldési vagy Alkotmánybíróság előtti
indítványtételi jog kifejezetten ellenőrzést jelent [36/1992.
(VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 207, 212.].
Értelmetlen ennek az ellenőrzésnek a gyakorlása akkor, ha az
Országgyűlés a megfontolás végett visszaküldött törvényt a
korábbival azonos tartalommal – az eljárási szabályok
megtartásával – fogadja el ismét. Ebben az esetben rövid
határidőn belül kell a köztársasági elnöknek a törvény
aláírását elvégeznie és a kihirdetésről gondoskodnia. Erre az
esetre tekintettel idézte a 675/B/2001. AB határozat az
Alkotmány határidőt meghatározó szabályát, amely egyébként a
köztársasági elnök ellenőrzési feladatát az Alkotmány 2. §-a
(1) bekezdésében kimondott jogállamiság követelményével is
magyarázta (ABH 2002, 1320, 1326.).
A megváltoztatott tartalommal elfogadott törvény tekintetében
azonban a köztársasági elnöknek az Alkotmány 29. §-a
(1) bekezdésében meghatározott feladatából következően
fennáll az ellenőrzési kötelezettsége. Az Országgyűlés által
a korábbitól eltérő tartalommal elfogadott törvény sürgős
kihirdetéséhez fűződő érdek nem zárhatja ki a köztársasági
elnöknek az Alkotmányban meghatározott ellenőrzési feladata
teljesítését. Ezért a változtatás következtében felmerülő
aggályok miatt a köztársasági elnök élhet az Alkotmány 26. §-
a (2) és (4) bekezdésében meghatározott jogával. Ez felel meg
egyébként a 66/1997. (XII. 29.) AB határozatban kifejtettek
szerint az Országgyűlés és a köztársasági elnök között
fennálló hatalmi egyensúlynak is (ABH 1997, 397, 405.).
Budapest, 2003, december 15.
Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró
Dr. Strausz János alkotmánybíró különvéleménye
Különvéleményt jelentek be a határozat rendelkező részének
3. pontjában foglalt alkotmányértelmezés és az ahhoz fűződő
indokolás ellen, a határozat további részeivel egyetértek.
Az Alkotmány 26. §-a különböző bekezdéseinek illetve
rendelkezéseinek együttes nyelvtani és rendszertani
értelmezéséből álláspontom szerint az alábbi jogi
következtetéseket kellene levonni:
1. Mindegyik bekezdés tartalmazza a köztársasági elnök
aláírási kötelezettségét, amely a kihirdetés technikai
előfeltételeként szerepel, és amelynek, véleményem szerint, a
jelen alkotmányértelmezésnél nincs ügydöntő jellege
(relevanciája).
A jelen ügy tárgyát az képezi, hogy a köztársasági elnök
részére biztosított kétféle ún. „vétójog” egymással milyen
viszonyban áll, és hogy azok, eltérő természetük és
funkciójuk folytán csak egy ízben és egyféleképpen, avagy
ismételten, esetleg egymást követően is gyakorolhatók-e,
illetve, hogy a 26. §-ból következik-e a köztársasági elnököt
terhelő olyan választási kényszer, amelynek alapján saját
magát zárja el további alkotmányvédelmi eszközök
felhasználásától.
2. Véleményem szerint a 26. § (2) és (4) bekezdései két
teljesen különböző, egymástól független jogintézményre
vonatkoznak, az egyik a másikat nem válthatja ki, és
valamelyikük gyakorlása a másik elenyészését önmagában nem
eredményezheti.
Az a körülmény, hogy e két fontos jogintézményt a jogalkotó
nem önálló törvényszakaszokban, hanem egy szakaszon belül két
külön bekezdésben helyezte el, csupán olyan jogtechnikai
megoldásként fogható fel, amelynek érdemi jelentősége nincs.
Ezen az sem változtat, hogy a (4) bekezdés hivatkozik ugyan
az (1) bekezdésre, de ez csak olyan utaló szabály, amely
visszautal az (1) bekezdésben rögzített aláírási határidőre.
Ez is csupán jogtechnikai módszer, amely nem értelmezhető
akként, hogy a (2) és (4) bekezdésben biztosított államfői
jogkörök egymást kizáróan kellene, hogy érvényesüljenek.
Mindebből az is következik, hogy a jelen alkotmányértelmezés
kizárólag a 26. § (2) és (4) bekezdésének egymáshoz való
viszonyára s ennél nem tágabb körre vonatkozik.
3. Az Alkotmány 26. § (2) bekezdésében biztosított jogkör
alapján a köztársasági elnök a törvényt megfontolás és
újratárgyalás végett visszaküldheti a parlamentnek, pl.
valamely célszerűségi, hasznossági, jogszabály-szerkesztési
és egyéb hasonló okból, míg a (4) bekezdés alapján köteles a
törvényt előzetes normakontroll végett az Alkotmánybírósághoz
megküldeni, amennyiben az aláírás előtt alkotmányellenességet
észlel.
A (2) és a (4) bekezdés törvényi tényállásának szövege
alapján sem lehet kétséges, hogy azok két teljesen eltérő
tárgy- és esetkörre vonatkoznak: az egyik eset egy lehetőség,
a másik kötelesség, az egyiknek oka a célszerűség, a másiké a
vélelmezett alkotmánysértés, az egyiknél a címzett az
Országgyűlés, a másiknál az Alkotmánybíróság.
Tehát e két törvényszöveg egymást eleve kizáró
rendelkezésként nem értelmezhetők; lehetnek ugyanis olyan
esetek, amikor ezek egymással versengenek, és lehetnek
párhuzamosan, illetve egymást követően is gyakorolható
államfői jogok forrásai is.
Álláspontom szerint a határozat jelentősen leszűkített
jogértelmezésre támaszkodik, amely az Alkotmányból nem
vezethető le. Következménye az, hogy a jelenlegi alkotmányos
rendszer által létesített ún. gyenge államelnöki pozíciót
tovább erőtleníti, s ezáltal az Alkotmány 29. §
(1) bekezdésével ellentétben, a köztársasági elnök
alkotmányvédő szerepét tovább szűkíti és korlátozza.
4. A határozat okfejtése, érvelése természetesen a legtöbb
esetre nézve bizonyára helytálló, de nem minden eshetőséget
ölel fel, illetve nem ismerve el a kivételeket, egy általános
szempontot kíván érvényesíteni, kizárva éppen a legfontosabb
problémák másfajta értelmezési lehetőségét.
Melyek tehát azok az esetek, amikor a köztársasági elnök,
választása szerint csak az egyik jogkört gyakorolja, és
ezáltal a másikkal már a továbbiakban nem élhet?
a) Ha eleve alkotmányellenességet lát a törvényben, akkor azt
nem írhatja alá, hanem előzetes alkotmányossági vizsgálat
végett az Alkotmánybírósághoz kell fordulnia, ez esetben a
(4) bekezdés szerinti jogkör gyakorlása fogalmilag kizárja a
(2) bekezdés lehetőségét, nevezetesen ekkor sem párhuzamosan,
sem utólag ugyanazon törvényt az Országgyűlésnek már később
nem küldheti vissza megfontolás végett.
b) Ha célszerűségi, stb. okokból a törvényt megfontolásra
visszaküldi az Országgyűlésnek, majd az Országgyűlés a
törvényt újratárgyalja, és a megfontolás eredményeként a
törvényt változatlanul megszavazza, akkor a köztársasági
elnök a (3) bekezdés alapján már – általános szabályként –
köteles azt aláírni és kihirdetni, ezáltal a (2) bekezdés
szerinti jogkör gyakorlása zárja ki a (4) bekezdés szerint
gyakorolható jogot.
c) Lényegében ugyanez a helyzet akkor is, ha az Országgyűlés
a hozzá visszaküldött törvényt megfontolva, azt bizonyos
változásokkal szavazza meg. Ekkor a köztársasági elnök a
(2) bekezdés szerinti jogkör gyakorlása keretében a
visszaküldési joggal ismételten nem élhet, és – általános
szabályként – most már a (4) bekezdés alapján alkotmányossági
kifogásokkal sem állhat elő.
A fenti három esetben tehát az ún. politikai vétó és az ún.
alkotmányossági vétó egymást kölcsönösen kizárják, és az
államfő választása szerint csak az egyikkel lehet élni.
Mindhárom változat tehát az államfő aláírási és kihirdetési
kötelezettségével jár.
Mindez világosan kiolvasható a 26. § nyelvtani
értelmezéséből, és ennyiben a határozat 3. pontja helyes, de
nem teljeskörű, mivel nem számol az alábbi esettel:
4. Álláspontom szerint ugyan nem zárható ki a (2) és a
(4) bekezdés látszólagos kollizíója, de ez viszont feloldható
egy olyan értelmezéssel, amely szerint az (1) bekezdés nem
fogható fel akként, miszerint a köztársasági elnök köteles
lenne egy – hozzá ismét beterjesztett – alkotmányellenesnek
tűnő törvényt aláírni anélkül, hogy előzetes normakontrollt
kérhetne az Alkotmánybíróságtól.
S feloldható a látszólagos kollízió úgy is, hogy alapvető
különbségeket teszünk az elsőizben tárgyalt törvény
alkotmányellenessége, valamint a visszaküldés folytán
újratárgyalt törvénynek csak a megismételt jogalkotási
eljárásban felmerült alkotmányellenessége között.
Vajon az a körülmény, hogy a köztársasági elnök először csak
a (2) bekezdés szerinti visszaküldési jogával élt, – mert az
eredeti törvény nem volt alkotmányellenes, csak pl.
célszerűtlen – lehet-e kizáró oka a megismételt eljárás során
keletkezett és felmerült alkotmányellenesség előzetes
normakontroll útján történő orvoslásának?
Véleményem szerint nem. A (4) bekezdésben írt jogával a
köztársasági elnök nemcsak akkor élhet, ha egy törvény
először kerül hozzá, hanem akkor is, ha az Országgyűlés
valamely törvényt az államfői észrevételek megfontolása
alapján újratárgyal, majd a változatlan, vagy akár változott
tartalmú törvényt kihirdetés végett a köztársasági elnökhöz
ismét beterjeszti.
Ez egyenesen következik a köztársasági elnök alkotmányvédelmi
funkciójából. Tehát ő az előzetes alkotmányossági vizsgálatot
mindkét esetben kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál,
bármely szakaszban észleli is az alkotmányellenességet. Semmi
és senki nem kényszerítheti őt arra, hogy pl. egy másodízben
tárgyalt, és újra megszavazott, de immár alkotmánysértővé
vált törvényt aláírjon, és most már sem a (2), sem a
(4) bekezdésben írt jogával ne élhessen.
5. Mikor kerülhet sor ilyen különleges, és feltehetőleg csak
ritkán előforduló esetre?
Véleményem szerint a következő példán alapuló értelmezés
kizárhatja a látszólagos joghézagot, illetve kollíziót:
A köztársasági elnök a (2) bekezdés szerinti jogával élve a
törvényt megfontolás végett visszaküldi az Országgyűlésnek
célszerűségi okból, s alkotmányellenességet ekkor nem észlel.
Az Országgyűlés ezután a (3) bekezdés szerinti eljárásban a
törvényt újratárgyalja, majd azt aláírás és kihirdetés végett
megint a köztársasági elnök elé terjeszti. Ekkor a
köztársasági elnök új tényként észleli, hogy az újra
meghozott törvény
a) olyan új rendelkezést tartalmaz, amely anyagi jogi
szempontból alkotmányellenes; avagy, függetlenül attól, hogy
tartalma változott-e, vagy sem,
b) alkotmányellenes eljárásban jött létre, s ezáltal alaki
szempontból vált alkotmánysértővé.
Ez öt esetben történhet meg elvileg:
ba) az Országgyűlés nem volt törvényesen megalakítva, tehát a
parlament nem legitim,
bb) az Országgyűlés külső kényszer illetve fenyegetés hatása
alatt döntött,
bc) az Országgyűlés nem volt határozatképes,
bd) az Országgyűlés a minősített többséget igénylő törvényt,
illetve törvényi rendelkezést
egyszerű többséggel alkotta meg,
be) a megfontolás végett visszaküldött törvény újratárgyalása
során megsértették a
megismételt jogalkotói eljárásra vonatkozó, a (3) bekezdés
szerinti eljárás szabályait
illetve követelményeit.
Valamennyi esetben az újra meghozott törvény olyan súlyos
fogyatékosságban szenved, hogy azt érvényesen létrejöttnek
tekinteni nem lehet. Itt az ún. abszolút alaki semmisség
esetével állunk szemben, más szóval közjogi
érvénytelenséggel, amely olyan súlyos fokú
alkotmányellenességet jelent, hogy a köztársasági elnök az
ilyen törvényt nem írhatja alá és a kihirdetést
megtagadhatja. Ebben az esetben jogában áll a (4) bekezdés
alapján a törvény előzetes alkotmányossági vizsgálata végett
az Alkotmánybírósághoz fordulni akkor is, ha korábban már élt
a (2) bekezdés szerinti visszaküldési jogával, az ún.
politikai vétóval.
6. Összefoglalva: az Alkotmány 26. §-ának helyes értelmezése
alapján azt kellene kimondani, hogy e törvényszakasz (2) és
(4) bekezdésében biztosított államfői jogkörök gyakorlása az
említett esetekben egymást követően és egymást nem kizáróan
is érvényesülhet, ezért a köztársasági elnököt nem lehet
elzárni az előzetes normakontrollhoz fűződő jogától a
megismételt jogalkotói eljárást követően sem.
Budapest, 2003. december 15.
Dr. Strausz János
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva alkotmánybíró
különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 3. pontjában
foglalt ama megállapítással, amely szerint az Alkotmány 26. §
(3) bekezdése szerinti előírása abban az esetben sem teszi
lehetővé azt, hogy a köztársasági elnök az újratárgyalt
törvénnyel szemben alkotmányossági aggályai orvoslása
érdekében, előzetes alkotmányossági vizsgálatot kérjen az
Alkotmánybíróságtól, ha az Országgyűlés a visszaküldött
törvényt alkotmányellenes tartalommal módosította, illetve ha
az újratárgyalást követően a köztársasági elnök egyéb
alkotmányellenességet észlel.
Véleményem szerint, ha a köztársasági elnök által
megfontolásra visszaküldött törvényt, amelynek elfogadásáról
az Országgyűlés ismét határozott, módosították, akkor az
elnök köteles a törvényt véleményezésre megküldeni az
Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését e
módosítás következtében alkotmányellenesnek tartja, illetve
ha azt észleli, hogy a törvény formai, eljárási okból
alkotmányellenes, pl. közjogi érvénytelenségben szenved.
A jelen ügyben ezt az alkotmányértelmezési kérdést arra a
sajátos szabályozásra lehet visszavezetni, ahogyan az
Alkotmány 26. §-a a kihirdetésre megküldött törvénnyel
kapcsolatban a köztársasági elnök feladatairól rendelkezik.
Az Alkotmány 26. §-a értelmében a köztársasági elnök a
kihirdetésre megküldött törvénnyel (ha azt nem írja alá) két
dolgot tehet:
- szabad belátása szerint joga van visszaküldeni a törvényt
az Országgyűlésnek, ha a törvénnyel vagy annak valamely
rendelkezésével nem ért egyet, de erre nem köteles;
- viszont köteles azt megküldeni az Alkotmánybíróságnak, ha a
törvényt vagy annak valamelyik rendelkezését
alkotmányellenesnek tartja. Az Alkotmány értelmében a
köztársasági elnök nem jogosult aláírni az ilyen törvényt.
Az Alkotmány 26. §-a tehát kétfajta „vétót” szabályoz. Ezek
célja és hatása egymástól jelentősen eltér.
Az Alkotmány 26. § (3) és (4) bekezdése látszólag egymásnak
ellentmondó rendelkezéseket tartalmaz. Míg az egyik szabály
az újra megtárgyalt és ismét elfogadott ugyanazon törvény
aláírására kötelezi a köztársasági elnököt, a másik
rendelkezés az alkotmányellenesség előzetes vizsgálatának
kezdeményezésére kötelezi, ha a törvény valamely
rendelkezését alkotmányellenesnek tartja.
Valójában nem ellentétes rendelkezésekről, hanem két,
egymástól elkülönült jogosítványról van szó. A jelen esetben
döntő jelentősége ezért nem a 26. § létrejötte történeti
körülményeinek van, hanem annak, hogy az Alkotmány egészével
a 26. § érintett bekezdéseinek milyen értelmezése van
összhangban. Az Alkotmány 2. §-ának, 26. §-ának és 29. §-ának
együttértelmezése alapján arra a következtetésre lehet jutni,
hogy az Alkotmány értelmében erősebb érdek fűződik ahhoz,
hogy az elnök által alkotmányellenesnek tartott törvényt ne
hirdessék ki (az ilyen törvény ne lépjen hatályba az
Alkotmánybíróság döntéséig), mint ahhoz, hogy ne szülessen
olyan törvény, amellyel a köztársasági elnök nem ért egyet.
Ez következik a kétfajta vétó eltérő következményeiből, a
kétfajta vétó viszonyából, de a 26. §-on belüli
sorrendiségükből is.
Ebből a megközelítésből következik, hogy az elnök az
Alkotmány szabályai értelmében nem küldhet vissza olyan
törvényt az Országgyűlésnek, amelyet alkotmányellenesnek tart
(noha az ilyen törvénnyel bizonyosan nem ért egyet), és nem
is írhat alá olyan törvényt, amelynek alkotmányellenességét
észlelte. Az általa alkotmányellenesnek tartott törvényt – a
rendelkezésére álló viszonylag rövid határidőn belül –
köteles véleményezésre megküldeni az Alkotmánybíróságnak. Az
alkotmányossági vétó tehát megelőzi a politikai vétót. A
politikai vétó feltételezi, hogy az elnök a törvényt nem
tartja alkotmányellenesnek.
Ezt erősíti az is, hogy az Alkotmány értelmében a puszta
egyet nem értést kifejezésre juttató vétó úgynevezett
„tiszta” szuszpenzív vétó. Abban a vonatkozásban egyetértek a
határozattal, hogy ha a törvényt az Országgyűlés újra
megtárgyalja, és elfogadásáról – változtatás nélkül – ismét
határoz, akkor az ezt követően megküldött törvény aláírása és
kihirdetése kötelező. A politikai és az alkotmányossági vétó
viszonyából következik az, hogy a változatlan, ismét
elfogadott törvényt utóbb sem tarthatja alkotmányellenesnek a
köztársasági elnök. Az elnöknek a politikai vétó gyakorlása
előtt már állást kellett foglalnia az alkotmányellenesség
kérdésében. Az elnök ehhez a döntéséhez kötve van utóbb is,
azt nem változtathatja meg. A vétó halasztó hatása könnyen
elhárítható, a tiszta politikai vétó nem alkalmas arra, hogy
érdemben akadályozza, korlátozza vagy elnehezítse a
törvényalkotást.
Ezzel szemben ha az Országgyűlés a visszaküldött törvényt
módosítja, véleményem szerint nem vitathatók el a
köztársasági elnöknek az Alkotmányban előírt feladatai: a
26. § (4) bekezdése alapján előzetes normakontroll
kezdeményezésére jogosult és köteles, ha a törvényt vagy
annak valamely rendelkezését alkotmányellenesnek tartja.
Az Országgyűlés akkor, amikor a megfontolás végett
visszaküldött törvényt újra megtárgyalja, jogosult azt
módosítani, akár a köztársasági elnök észrevétele kereteit
meghaladóan is. Az elnök észrevételei csupán alkalmat adnak a
törvény megfontolására, az észrevételek erre késztethetik a
képviselőket, de nem korlátozzák a törvényhozás jogát és az
országgyűlési képviselők ezzel kapcsolatos tevékenységét. A
változtatás jogát – amely tehát túlléphet az elnöki
észrevételek keretein – nem lehet elvitatni az
Országgyűléstől, hiszen az Alkotmány nem tartalmaz semmilyen
korlátozást abban a tekintetben, hogy az újra megtárgyalt és
elfogadott törvény változhat-e a visszaküldötthöz képest.
A visszaküldött törvény alkotmányellenesnek tartott
tartalmúvá is módosulhat. Annak kockázatát, hogy a törvény a
változás folytán válhat alkotmányellenessé, a parlament kell
hogy viselje. Ha a visszaküldött törvény szövege változik,
előállhat az a helyzet, hogy az így elfogadott törvényt
legjobb meggyőződése szerint az elnök alkotmányellenesnek
tartja – akár formai, eljárási okokból, de még inkább
tartalmi okból. Ilyenkor véleményem szerint nem zárható ki
annak lehetősége, hogy az elnök előzetes normakontrollt
kezdeményezzen.
Ellenkező esetben a politikai vétó gyakorlása „kioltaná” a
köztársasági elnök előzetes alkotmányossági vizsgálatra
vonatkozó általános kötelezettségét. A többségi határozatnak
az ettől eltérő értelmezése kiiktatja a visszaküldött
törvénynél azt a vizsgálódást, amit a szerepe szerint az
államszervezet demokratikus működése felett őrködő elnök
végez a rendelkezésére álló idő alatt. A köztársasági elnök
jogkörének a többségi határozat szerinti megszorító
értelmezése az alkotmányossági vétó feltételeit illetően az
Alkotmány védelmét csorbíthatja.
A politikai vétó funkciójával is ellentétes az elnököt arra
kényszeríteni, hogy köteles legyen aláírni egy, szerinte
alkotmányellenessé vált törvényt. Az Alkotmánynak az ilyen
értelmezése a politikai vétó gyakorlásától tarthatja vissza a
köztársasági elnököt – annak érdekében, hogy elkerülje azt a
veszélyt, hogy a visszaküldött törvényt alkotmányellenessé
vált tartalommal is ki kell hirdetnie. A többségi határozat
szerinti értelmezés mellett az Alkotmány 2. §-ában, 26. §-
ának (4) bekezdésében és 29. §-ában foglalt, a megfelelő
jogalkotás biztosításához kapcsolódó alkotmányos garancia
sérülhet.
Budapest, 2003. december 15.
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró
. |