A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok, valamint
alkotmányjogi panaszok alapján – dr. Bagi István, dr. Erdei
Árpád és dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével –
meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi
önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló
2000. évi XCVI. törvény 5. § e) pontja alkotmányellenes, ezért
azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati képviselők
jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 5.
§ e) pontja konkrét ügyben való alkalmazásának megtiltása iránt
benyújtott indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati képviselők
jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény
10. § (3) bekezdése, valamint a 11. § (2) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a Baranya Megyei Bíróság Pk.
61.020/2003/2. számú, a Tolna Megyei Bíróság Pk. 20.149/2003/3.
számú, a Tolna Megyei Bíróság Pk.20.144/2003/3. számú és a Győr-
Moson-Sopron Megyei Bíróság Kpk. 20.093/2003/5. számú jogerős
végzésével elbírált ügyekben benyújtott alkotmányjogi
panaszokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett,
amelyben az indítványozók a helyi önkormányzati képviselők
jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény (a
továbbiakban: Ökj.tv.) 5. § e) pontja, valamint 11. § (2)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kérték. Az Alkotmánybíróság az indítványokat
egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozók az Ökj.tv. támadott szakaszait alapvetően
azért sérelmezik, mert álláspontjuk szerint a rendelkezés az
egészségügyi szolgáltatást az önkormányzattal kötött szerződés
alapján végző háziorvosokat alkotmányellenesen zárja ki az
önkormányzati képviselői tisztség viseléséből, illetőleg az
önkormányzati bizottságok tevékenységéből.
2. Az Ökj.tv. 5. § e) pontja alapján nem lehet
önkormányzati képviselő, aki, illetve akinek a személyes
közreműködésével működő gazdasági társaság önkormányzati
feladatot a képviselő-testülettel, a közgyűléssel (a
továbbiakban együtt: képviselő-testület) vagy a képviselő-
testület szervével kötött vállalkozási, megbízási szerződés
vagy munkaszerződés alapján lát el.
a) Az indítványozók többsége szerint a támadott
rendelkezés sérti az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében
szabályozott passzív választójogot, mert korlátozza a hatálya
alá tartozó személyeket abban, hogy önkormányzati képviselővé
választhatók legyenek. Egyes indítványozók az Alkotmány 70. §
(4) bekezdésében szabályozott közhivatal-viseléshez való jog
sérelmében jelölték meg a vitatott szabály
alkotmányellenességét. Álláspontjuk szerint az alkotmányos jog
sérelme azzal valósul meg, hogy az Ökj.tv. 5. § e) pontja az
érintett személyeket alkotmányos indok nélkül zárja ki a
közhivatali tisztség viseléséből.
b) A vitatott rendelkezés alkotmányellenességének
indoklásaként több indítványozó is hivatkozik az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó
jogbiztonság követelményének sérelmére. Álláspontjuk szerint
mivel az Ökj.tv. nem határozza meg egyértelműen azok körét,
akikre az összeférhetetlenségi ok vonatkozik, olyan mértékben
teszi kiszámíthatatlanná az összeférhetetlenség
érvényesíthetőségét, amely a jogalkalmazás során nem oldható
fel. Ilyen nem egyértelmű, jogértelmezéssel fel nem oldható
tényállási elemként jelölik meg az önkormányzati feladatot
ellátó gazdasági társaságban való személyes közreműködés
fogalmát.
c) Az indítványozók többségének álláspontja szerint a
kifogásolt szakasz sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében
foglalt egyenlő elbánás (a hátrányos megkülönböztetés
tilalmának) követelményét. Az indítványozók többsége a
jogegyenlőség sérelmét abban látja, hogy amíg a vitatott
rendelkezés alapján a egészségügyi alapellátási feladatokat
vállalkozásban területi ellátási felelősséggel ellátó,
illetőleg gazdasági társaság „személyes közreműködőjeként”
ellátó háziorvos tevékenysége összeférhetetlen a helyi
vnkormányzati képviselői megbízatással, addig annak a képviselő-
testület által kinevezett háziorvosnak a tevékenysége, aki
közalkalmazotti jogviszonyban látja el a háziorvosi
feladatokat, nem minősül összeférhetetlennek. Holott ez utóbbi
háziorvosok függősége az önkormányzattól és közvetlenül a
képviselő-testülettől sokkal erősebb, mint a vállalkozó
háziorvosoké.
Egyik indítványozó emellett a vitatott szabály további
diszkriminatív elemeire is rámutat. Az indítványozó álláspontja
szerint hátrányos megkülönböztetést tartalmaz a rendelkezés
amiatt is, mert csak az önkormányzati feladatot gazdasági
társasági formában ellátó szervezetben való személyes
közreműködést minősíti a törvény az önkormányzati képviselői
megbízatással összeférhetetlennek. Ha az önkormányzat a
feladatot költségvetési intézmény vagy közhasznú szervezet
(alapítvány, közhasznú társaság) útján látja el, a szervezet
tevékenységében személyesen közreműködők esetében a gazdasági
összeférhetetlenséget megalapozó indokok ugyanúgy fennállnak,
mint a gazdasági társaság esetén.
Ez az indítványozó az 54/1995. (IX. 15.) AB határozatra
hivatkozással rámutat arra is, hogy a vitatott szabály azért is
sérti az Alkotmány 70/A. §-át, mert különböző jogi helyzetben
levő jogalanyokat egyenlőkként kezel és az egyenlőtlenek azonos
szabályozás alá vonása sérti az egyenlő elbánás követelményét.
d) Egyes indítványozók álláspontja szerint az Ökj.tv. 5. §
e) pontja – azáltal, hogy a benne foglalt összeférhetetlenségi
szabály következtében a háziorvos választani kényszerül az
önkormányzati képviselői megbízatás és a foglalkozása között és
a képviselői megbízatás érdekében fel kell hagynia
foglalkozásával, vállalkozásával – sérti az Alkotmány 70/B. §-
ában szabályozott, a foglalkozás szabad megválasztásához való
jogot és a 9. § (2) bekezdése szerinti vállalkozáshoz való
jogot, és ezáltal az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt
tulajdonjogot is, ami az egyéni cselekvési autonómia alapja.
e) A benyújtott indítványok közül több támadta az Ökjtv.
5. § e) pontját az Alkotmánynak a helyi önkormányzatokra
vonatkozó 42. §-ával, 44. § (1) bekezdésével, illetve a 44. §
egészével, 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjával, valamint
44/C. §-ával összefüggésben. Az indítványozók álláspontja
szerint az Ökj.tv. 5. § e) pontja szükségtelenül avatkozik bele
a helyi közélet működésébe, ezáltal csorbítja a
választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való jogát (42. §),
mivel korlátozza a helyi közösségek tagjait abban, hogy
szabadon eldöntsék, kit tartanak méltónak arra, hogy a közös
döntések meghozatalánál a képviseletüket ellássa, így a
választópolgárok nem dönthetnek szabadon az általuk választott
képviselő-testület személyi összetételéről. Ezen
összeférhetetlenségi szabály következtében sérülnek a helyi
önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében
szabályozott alapjogai is, mivel a vitatott
összeférhetetlenségi szabály korlátozza az önkormányzatot is
abban, hogy szabadon döntsön az önkormányzati feladatok
vállalásáról, az önkormányzati feladatok ellátásának módjáról.
Egyik indítványozó álláspontja szerint a vitatott szabályban
megfogalmazott összeférhetetlenségi okok sértik az önkormányzat
szerződéskötési szabadságát is. Az Alkotmány 44/C. §-ának
sérelme azzal valósul meg, hogy az önkormányzatok alapjogainak
az itt vázolt korlátozása nem az országgyűlési képviselők
minősített többségével elfogadott törvénnyel történt, habár az
Ökj.tv. az önkormányzatok alapjogait korlátozó rendelkezést
tartalmaz.
f) Az indítványozók egy része az Ökj.tv. 5. § e) pontját
ellentétesnek tartja az Alkotmány 8. § (1) bekezdésével, amely
az állam elsőrendű kötelezettségét fogalmazza meg az ember
sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak
tiszteletben tartása és védelme terén. Két indítványozó
hivatkozott az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére, amelyet –
álláspontjuk szerint – az 5. § e) pont azzal sért meg, hogy az
eddig említett alkotmányos jogok tartalmát lényegesen és
indokolatlanul korlátozza.
3. Több indítványozó megsemmisíteni kéri az Ökj.tv. 11. §
(2) bekezdését, amely az önkormányzati képviselő-testület
bizottságának nem képviselő tagjára vonatkozóan tartalmaz
összeférhetetlenségi rendelkezéseket. Nem lehet a képviselő-
testület bizottságának tagja az Ökj.tv. 5. §-ának hatálya alá
tartozó köztisztviselő, tisztségviselő vagy egyéb személy. Az
indítványozók szerint mivel ez a szabály visszautal az Ökj.tv.
5. §-ára – benne az 5. § e) pontjára – ez a rendelkezés
ugyanazon okokból alkotmányellenes, mint az Ökj.tv. 5. § e)
pontja. Az indítványozók rámutatnak arra is, hogy a jogalkotó a
kifogásolt összeférhetetlenségi okok megfogalmazása során nem
volt tekintettel a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
törvény (a továbbiakban: Ötv.) 24. § (2) bekezdésére, mely
szerint a bizottságokba indokolt beválasztani a feladatkörében
szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezetek képviselőjét,
társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő
más állampolgárt.
4. Az egyik indítványozó alkotmányellenesnek tartja az
Ökjtv. 10. § (3) bekezdését is, amely arról rendelkezik, hogy
összeférhetetlenség megállapítása miatt benyújtott jogorvoslati
kérelem esetén a bíróság nemperes eljárásban határoz, az
érintett önkormányzati képviselő meghallgatása az eljárásban a
bíróság mérlegelésétől függ, és a bíróság döntése ellen további
jogorvoslatnak nincs helye. Az Ökj.tv.-nek ez a rendelkezése az
indítványozó szerint sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében
foglalt, a tisztességes tárgyaláshoz való jogot. Tekintettel
arra, hogy az összeférhetetlenség megállapítása alkotmányos
alapjogot érint, az ezzel összefüggő eljárásra is vonatkozik az
57. § (1) bekezdés. Ezzel szemben a bíróság tárgyalás tartása
nélkül hozza meg határozatát, így az indítványozónak nincs
lehetősége az érveit kifejteni, a bíróság az
összeférhetetlenség kimondását kérelmező közigazgatási hivatal
érvei alapján hozza meg a döntését. A bírói határozat elleni
fellebbezés kizárása sérti a jogorvoslathoz való jogot is. A
jogorvoslati jog korlátozása tárgyában az Alkotmány 57. § (5)
bekezdésnek megfelelően a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazatával dönthetett volna a jogalkotó.
5. Az Ökj.tv. 5. § e) pontjával összefüggésben benyújtott
alkotmányjogi panaszokban az indítványozók azt kérték, hogy az
Alkotmánybíróság állapítsa meg a támadott törvényi rendelkezés
alkotmányellenességét az Alkotmánynak a jelen határozatban
megjelölt rendelkezéseire nézve, és állapítsa meg az
alkotmányjogi panaszok alapját képező konkrét ügyekben az 5. §
e) pont alkalmazhatóságának tilalmát. Az egyik indítványozó az
alkotmányellenesség megállapítását és az alkalmazási tilalom
kimondását kérte az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdésére nézve is.
Az alkotmányjogi panaszokat a
Hajdú-Bihar Megyei Bíróság 20.255/2003/2
Pest megyei Bíróság 2.Kpk.26.100/2003/4.
Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság Pk.20.423/2003/3.
Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság 1.Kpk.20.415/2003/5.
Pest megyei Bíróság 2.Kpk.26.161/2003/8.
Pest megyei Bíróság 2.Kpk.26.160/2003/3.
Baranya Megyei Bíróság Pk.61.020/2003/2.
Csongrád megyei Bíróság 4.Pk.20.337/2003/2.
Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság Kpk.20.064/2003/6.
Fejér Megyei Bíróság Kpk.20.199/2003/2.
Tolna Megyei Bíróság Pk.20.148/2003/4.
Tolna Megyei Bíróság Pk.20/144/2003/3
Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Bíróság 12.Pk.20.336/2003/5.
Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Bíróság 19.Pk.20.473/2003/5.
Hajdú-Bihar megyei Bíróság 3.Pk.20.518/2003/2.
Tolna Megyei Bíróság Pk.20.143/2003/5.
Tolna Megyei Bíróság Pk.20.149/2003/3.
Baranya Megyei Bíróság Pk.61.027/2003/2.
Bács-Kiskun Megyei Bíróság 5.Pk.20.571/2003/4.
Baranya Megyi Bíróság Pk.61.028/2003/2.
Jász-Nagykun-Szonok Megyei Bíróság 12.Pk.20.378/2003/4.
Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság Kpk. 20.093/2003/5.
Heves Megyei Bíróság 2.Pk.20.312/2003/3.
Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság 19.Pk.20.594/2003/5.
Pest Megyei Bíróság 2.K.26.261/2003/6.
Pest megyei Bíróság 2.Kpk.26.290/2003/3.
Veszprém Megyei Bíróság 8.Pk.20.545/2003/4.
Pest Megyei Bíróság 2.Kpk.26.508/2003/3. számú,
összeférhetetlenség megállapítására irányuló nem peres
eljárásban hozott, jogerős végzéssel elbírált ügyekben
nyújtották be.
6. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX.
törvény módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény 7. §-a 2004.
május 1-jei hatállyal módosította az Alkotmány 70. §-át. A
hatályos szabályozás szerint a helyi önkormányzati képviselői
választásokon való részvételre vonatkozó rendelkezés az
Alkotmány 70. § (2) bekezdésében került szabályozásra, a
közhivatal viselésére vonatkozó rendelkezés pedig az Alkotmány
70. § (6) bekezdésében található. A két alapvető joggal
kapcsolatos vizsgálatot ezért az Alkotmánybíróság a 70. § (2)
bekezdés, valamint (6) bekezdésére nézve végezte el.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványokban hivatkozott szakaszai:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a
vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
„12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok
tulajdonát.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való
jogot.”
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a
megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi
önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok
közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése,
a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”
„44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk
választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi
népszavazással gyakorolják.
(2) A képviselő-testület tagjainak és a polgármesternek a
választását – az időközi választás kivételével – az előző
általános választást követő negyedik év október hónapjában kell
megtartani.
(3) A képviselő-testület megbízatása az önkormányzati általános
választás napjáig tart. A jelöltek hiányában elmaradt választás
esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az
időközi választás napjáig. A polgármester megbízatása az új
polgármester megválasztásáig tart.
(4) A képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt – a
helyi önkormányzatokról szóló törvényben meghatározott
feltételek szerint – kimondhatja a feloszlását. A feloszlás és
a feloszlatás [19. § (3) bek. l) pont] a polgármester
megbízatását is megszünteti.”
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat,
döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a
tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel
önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
(…)”
„44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához
a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata
szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben
korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a
törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(…)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű
időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény korlátozhatja.”
„70. § (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel
rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai
Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén
lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a
jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek
választásán választható és – amennyiben a választás, illetve a
népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik –
választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi
kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi
főpolgármesterré magyar állampolgár választható.”
(…)
„70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy
rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának
megfelelően közhivatalt viseljen.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos
megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az
esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is
segíti.”
„70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.”
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénynek (a
továbbiakban: Abtv.) az alkotmányjogi panaszra vonatkozó
szabályai:
„48. § (1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése
miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz
az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály
alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati
lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati
lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat
kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban
benyújtani.”
3. Az Ötv.-nek az indítványozók által hivatkozott
rendelkezései:
„19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt
felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet
a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk
szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai
és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló
ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint
esküt tesz.”
„24. § (2) A bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre
szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet
képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást
igénybe vevő más választópolgárt.”
4. Az Ökj.tv.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált
rendelkezései:
„5. § Az önkormányzati képviselő nem lehet:
(…)
e) aki, illetve akinek a személyes közreműködésével működő
gazdasági társaság önkormányzati feladatot a képviselő-
testülettel vagy a képviselő-testület szervével kötött
vállalkozási, megbízási szerződés vagy munkaszerződés alapján
lát el,
(…)”
„10. § (1) Az érintett önkormányzati képviselő az
összeférhetetlenségét megállapító, illetőleg a megbízatása
megszűnését a 2. § e) pontja alapján kimondó képviselő-
testületi határozat felülvizsgálatát kérheti –
jogszabálysértésre hivatkozással – a határozat kézhezvételétől
számított 8 napon belül a fővárosi, megyei bíróságtól.
(2) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője a
fővárosi, megyei bíróságnál kezdeményezheti az önkormányzati
képviselő összeférhetetlenségének a kimondását, ha a képviselő-
testület nem dönt az összeférhetetlenségről vagy döntése
jogszabálysértő.
(3) A bíróság a kérelemről – annak beérkezésétől számított 30
napon belül – nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló
tanácsban határoz. A bíróság az érintett önkormányzati
képviselőt, a polgármestert vagy a keresettel megtámadott
határozatot hozó képviselő-testület képviselőjét, illetőleg a
kereset előterjesztőjét meghallgathatja. A bíróság döntése
ellen további jogorvoslatnak helye nincs.”
„11. § (2) A bizottság tagja nem lehet az 5. §-ban
meghatározott köztisztviselő, tisztségviselő vagy egyéb
személy.”
III.
Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a benyújtott
alkotmányjogi panaszok megfelelnek-e az Abtv. által az
alkotmányjogi panasszal szemben támasztott követelményeknek.
Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban
biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal
fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az
alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be,
és egyéb jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, illetőleg más
jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés
értelmében az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat
kézbesítésétől számított 60 napon belül lehet az
Alkotmánybírósághoz írásban benyújtani.
Azoknak az alkotmányjogi panaszoknak az esetében, amelyeknél a
bírósági végzésből nem volt megállapítható, hogy az
indítványozó az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 48. § (2)
bekezdésében írt határidőben nyújtotta be, az Alkotmánybíróság
főtitkára a határidő igazolására szolgáló tértivevény
másolatának megküldésére hívta fel az indítványozókat. A
hiánypótlási felhívásnak az indítványozók a Baranya Megyei
Bíróság Pk.61.020/2003/2. számú, a Tolna Megyei Bíróság
Pk.20.144/2003/3. számú, végül a Tolna Megyei Bíróság
Pk.20.149/2003/3. számú végzésével jogerősen lezárt ügyekben
nem tettek eleget.
A rendelkezésre álló iratok tanúsága szerint a Győr-Moson-
Sopron Megyei Bíróság Kpk. 20.093/2003/5. számú végzésével
jogerősen elbírált ügyben az indítványozó a bírósági
határozatot 2003. április 8.-án vette kézhez, a június 23.-án
kelt alkotmányjogi panasz 2003. június 26.-án érkezett az
Alkotmánybírósághoz. Ez az indítvány elkésett.
.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt
3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § e) pontja alapján az
Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha a benyújtott
alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 48. § (2)
bekezdésében foglalt feltételeknek. Az Alkotmánybíróság
ugyanezen szakasz d) pontja alapján visszautasítja az
indítványt, ha az indítványozó a hiánypótlási felhívásnak nem
tesz eleget, és emiatt az indítvány érdemben nem bírálható el.
Az ügyrend e rendelkezéseire tekintettel a fenti alkotmányjogi
panaszokat az Alkotmánybíróság visszautasította.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a többi alkotmányjogi
panasz megfelel az Abtv. 48. § (1) bekezdésében előírt
feltételeknek. Az alkotmányjogi panaszokat, olyan a 2002. évi
önkormányzati választásokon helyi képviselővé választott
orvosok nyújtották be, akik esetében a képviselő-testület,
illetőleg bíróság az összeférhetetlenséget az Ökj. tv. 5. § e)
pontja alapján állapította meg és ennek következtében
önkormányzati képviselői megbízatásuk megszűnt. Erre
tekintettel a bírósági eljárásban alkalmazott
összeférhetetlenségi szabályok alkotmányellenességének
megállapítását és megsemmisítését indítványozták és kérték azt
is, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki azt is, hogy az
alkotmányellenes jogszabály az ügyükben nem alkalmazható.
Mindegyik kérelmező az összeférhetetlensége ügyében döntést
hozó megyei bíróság végzése ellen nyújtotta be az indítványát,
amely végzés ellen az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdése alapján
további jogorvoslatnak nincs helye.
Ezeket az alkotmányjogi panaszokat az Alkotmánybíróság érdemben
bírálta el.
IV.
Az indítványok részben megalapozottak.
Az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a helyi
önkormányzati képviselők jogállására, így nincsenek alkotmányi
szabályok az önkormányzati képviselők összeférhetetlenségére
sem. Ebből következően a törvényhozó nagyfokú döntési
szabadsággal rendelkezik a helyi önkormányzati képviselők
jogállásának – ezen belül az összeférhetetlenségi okok –
szabályozása során, szabályozási önállóságának korlátját az
jelenti, hogy az összeférhetetlenségi okok szabályozása nem
lehet ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel, az Alkotmányban
szabályozott alapvető jogot nem sérthet.
Az Alkotmánybíróság az önkormányzati képviselők
összeférhetetlenségére vonatkozóan az Ökj.tv.-ben megállapított
szabályok alkotmányosságát még nem vizsgálta. Az önkormányzati
képviselői megbízatást érintő összeférhetetlenségi szabály
alkotmányosságáról eddigi gyakorlatában akkor döntött, amikor
törvény valamely más közhivatal betöltésével minősítette
ellentétesnek az önkormányzati képviselői pozíció betöltését.
Az országgyűlési képviselőkre, valamint a polgármesterekre
vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok alkotmányossági
vizsgálata során azonban állást foglalt az összeférhetetlenség
szabályozásának olyan alkotmányossági kérdéseiben, amely
allásfoglalások az önkormányzati képviselőkre vonatkozó
összeférhetetlenségi szabályok alkotmányosságának megítélése
során irányadók.
Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozók által
leggyakrabban felhívott alkotmányi rendelkezések [70. § (2)
bekezdés, 70. § (6) bekezdése, 70/A. §] alapján vizsgálta a
vitatott rendelkezések alkotmányosságát.
1. Az indítványozók döntő többségének álláspontja szerint az
Ökj.tv. vitatott szabályában foglalt összeférhetetlenségi
szabály – mivel kizárja az önkormányzati képviselővé választás
lehetőségét – alkotmányellenesen korlátozza az érintetteknek az
Alkotmány 70. § (2) bekezdésében biztosított passzív
választójogát.
Az Alkotmánybíróság a képviselői összeférhetetlenség
alkotmányossági vizsgálatára irányuló korábbi határozataiban
elvi jelleggel mutatott rá arra, hogy az összeférhetetlenségi
szabályok nem tekinthetők a passzív választójogot korlátozó
szabályoknak. A passzív választójog és az összeférhetetlenség
ugyan összefüggésben állnak egymással, mégis a két jogintézmény
egymástól elhatárolandó. A választójogot az Alkotmány 70. §-a
alapvető jogként szabályozza, amelynek korlátait maga az
Alkotmány határozza meg. Más jogintézmény az
összeférhetetlenség, amely nem akadálya a képviselő
megválasztásának, rendeltetése a képviselő megválasztásával
létrejött összeférhetetlenségi helyzet megszüntetése. [16/1994.
(III. 25.) AB határozat, ABH 1994, 79, 81.]
Hasonlóképpen foglalt állást a passzív választójog és az
összeférhetetlenség viszonyát illetően az Alkotmánybíróság a
962/B/1992. AB határozatában is, amelyben a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek azt a szabályát
vizsgálta, mely szerint a köztisztviselő nem lehet helyi
önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt
alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működik.
Megállapította, hogy „[e]z az összeférhetetlenségi szabály nem
korlátozza a köztisztviselőt az Alkotmány 70. § (1)
bekezdésében biztosított aktív és passzív választójoga
gyakorlásában. E rendelkezés alapján nincs akadálya annak, hogy
a köztisztviselő a helyi önkormányzati választásokon jelöltként
induljon és a választásokon őt helyi önkormányzati képviselővé
– akár az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi
területén működő helyi önkormányzat képviselőjévé is –
megválasszák. Ha a választás eredményeként a Ktv. 21. § (1)
bekezdésében szabályozott összeférhetetlenségi helyzet
keletkezik, a köztisztviselő a Ktv. 22. §-ában foglaltaknak
megfelelően köteles az összeférhetetlenségi okot bejelenteni és
megszüntetni, ha ezt nem teszi megszűnik a közszolgálati
viszonya.” (ABH 1995, 627, 629.)
Az Ökj.tv. 5. §-ában szabályozott összeférhetetlenségi okok sem
érintik az érintettek passzív választójogát, nem képezik
akadályát annak, hogy akik esetében ezek az
összeférhetetlenségi okok fennállnak az önkormányzati
választásokon képviselő jelöltként induljanak és őket helyi
képviselővé válasszák. Az Ökj.tv. 8. §-a azt írja elő, hogy a
képviselő a vele szemben fennálló összeférhetetlenségi okot
köteles haladéktalanul bejelenteni a polgármesternek és
megbízólevelének átvételétől számított 30 napon belül az
vsszeférhetetlenséget megszüntetni.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy az Ökj.tv. 5. § e) pontjával összefüggésben az Alkotmány
70. § (2) bekezdésében szabályozott passzív választójog sérelme
nem állapítható meg.
2. Az önkormányzati képviselőkkel szemben megállapított
összeférhetetlenségi szabályok, amennyiben akadályát képezik a
képviselői megbízatás betöltésének, az Alkotmány 70. § (6)
bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jog
korlátozását eredményezhetik.
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a közhivatal
viseléséhez való jog tartalmát. E határozataiban rámutatott
arra, hogy ez az alkotmányos jog a közhatalom gyakorlásában
való részvétel általános alapjogát garantálja. [39/1997.
(VII.1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.]
Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Alkotmányban
szabályozott közhivatal viseléshez való jog alapján senkinek
nincs Alkotmányból folyó alanyi joga, meghatározott közhivatal,
illetőleg közhivatalok betöltéséhez. Az Alkotmány 8. § (2)
bekezdése alapján törvény a közhivatal viseléséhez való jogot
szabályozhatja, a közhivatal betöltését feltételekhez kötheti.
(962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.)
A szabályozás joga az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében
szabályozott keretek között illeti meg a jogalkotót, nem
alkothat olyan szabályokat, amelyek a közhivatal viseléshez
való jog lényeges tartalmát korlátoznák, azaz a korlátozás
akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozásnak alkotmányos
indoka van (valamely alkotmányban szabályozott alapvető jog,
vagy valamely alkotmányos cél, érték érvényesítéséhez
elkerülhetetlenül szükséges) és arányos.
Az összeférhetetlenségi okok alkotmányosságának elbírálása
során eddig ilyen alkotmányos indoknak tekintette az
Alkotmánybíróság az Alkotmányban szabályozott hatalommegosztás
érvényesítését, az állam gazdasági semlegességének, a közélet
tisztaságának, a képviselő függetlenségének biztosítását, a
gazdasági és politikai funkciók összefonódásának, a
nemkívánatos érdekérvényesítés, befolyással való visszaélés
megakadályozását. (1158/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 547,
549.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130.; 55/1994.
(XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296.).
Az Ökj.tv. 5. § e) pontja gazdasági összeférhetetlenségi
helyzeteket szabályoz. Az önkormányzati képviselő nem köthet
önkormányzati feladatellátásra szóló vállalkozási, megbízási,
vagy munkaszerződést azzal az önkormányzattal, amely
önkormányzat képviselő-testületének tagja, és nem működhet
közre személyesen annak a gazdasági társaságnak a
tevékenységében, amely az önkormányzattal kötött szerződés
alapján vállalta át önkormányzati feladat elvégzését, illetőleg
nem tarthat fenn ilyen jogviszonyt, miután képviselővé
választották. A vitatott összeférhetetlenségi okok
szabályozásának alkotmányos indoka az, hogy az önkormányzattal
fennálló szerződés gazdasági érdekeltségi, illetőleg függőségi
viszonyokat teremt és a képviselő függetlenségének biztosítása,
a közélet tisztasága, a befolyással való visszaélés
megakadályozása megkívánja, hogy a jog elejét vegye az ilyen
kapcsolatokban a szolgáltatói és a politikai funkciók, a
megbízói és a megbízotti, a megbízói és a vállalkozói, valamint
a munkáltatói és munkavállalói pozíciók összekapcsolódásának.
Ez a szabályozás nem zárja ki, csupán feltételekhez köti és
annyiban korlátozza a közhivatal viselésének lehetőségét, hogy
a képviselőnek az összeférhetetlenségi helyzet létrejöttekor
választania kell a közfunkciója és a foglalkozása között.
Ezen alkotmányos indokokra tekintettel önmagukban a vitatott
rendelkezésben megállapított összeférhetetlenségi okok nem
eredményezik az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott
közhivatal viseléshez való jog alkotmányellenes korlátozását.
3. Az indítványozók álláspontja szerint a kifogásolt
összeférhetetlenségi szabály sérti az Alkotmány 70/A. §-ában
szabályozott jogegyenlőség követelményét.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok e
tekintetben megalapozottak.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány
70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános
elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E
határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az
Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont
jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett
megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes
jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az
alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok
tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az
esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog
tekintetében történt, az eltérő szabályozás
alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi
méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánynak ez az általános
jogegyenlőségi követelménye arra vonatkozik, hogy az állam,
mint közhatalom a jogok és kötelezettségek elosztása során
köteles egyenlőkként – egyenlő méltóságú személyként – kezelni
a jogalanyokat, a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük
szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és
méltányossággal kell értékelnie. [9/1990. (IV. 25.) AB
határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat,
ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH
1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994,
197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130,
138-140., 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-
344.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat ABH 2002, 230, 241-242.,
stb.]
Az Ökj.tv. 5. § e) pontjában szabályozott összeférhetetlenségi
okok alapján megállapítható, hogy a jogalkotó ennek a
jogegyenlőségből folyó kötelezettségének nem tett eleget.
A jogalkotónak a helyi önkormányzati képviselői megbízatással
összeférhetetlen jogi helyzetek megállapítása során sokféle
szempontot kell figyelembe vennie, különböző érdekeket kell
egyeztetnie ahhoz, hogy a törvényben megállapított
összeférhetetlenségi okok a megyei, fővárosi és a különböző
lakosságszámú települési önkormányzatokban egyaránt
alkalmazhatók legyenek, anélkül, hogy a képviselet összetételét
torzítanák, illetőleg az önkormányzati feladatellátást
aránytalanul megnehezítenék. Ezért a törvényhozónak nagyfokú
szabadsága van a tekintetben, hogy a gazdasági
vsszeférhetetlenség szabályozása során milyen célok érdekében,
milyen tevékenységeket minősít olyannak, amely az önkormányzati
képviselői megbízatással összeférhetetlen. Azonban az Alkotmány
70/A. §-ából fakadó követelmény az, hogy a törvényalkotónak az
összeférhetetlenség szabályozása során az összeférhetetlenség
kimondására alapot adó, alkotmányosan indokolható szempontokat
figyelembe véve azonos ismérvek alapján kell kimunkálnia az
összeférhetetlenségi okokat. Az azonos ismérvek nem
következetes alkalmazása, nevezetesen az, ha azonos alkotmányos
indokok fennállása esetén bizonyos tevékenységeket
összeférhetetlennek minősít a törvényhozó, másokat pedig nem,
ez a jogalanyok közötti alkotmányellenes megkülönböztetéshez
vezet. [Hasonlóan értelmezte a jogegyenlőség követelményét és
hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a 60/1994. (XII.
24.) AB határozatában (ABH, 1994, 342, 358.), amelyben az egyes
fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló
1994. évi XXIII. törvény ellenőrzés alá vont személyi körre
vonatkozó rendelkezéseinek alkotmányellenességét az Alkotmány
70/A. §-ának sérelmére hivatkozással megállapította.]
Az azonos ismérvek alkalmazásának hiányára utal, hogy amíg a
törvényhozó az önkormányzati képviselői megbízatással
összeférhetetlennek minősítette az Ökj.tv. 5. § e) pontjában
meghatározott szerződési kapcsolatokat, addig nem nyilvánított
összeférhetetlenségi okká olyan jogi helyzeteket, amelyekben a
képviselő hasonló, vagy szorosabb függőségi, illetőleg
érdekeltségi viszonyban áll az önkormányzattal. A vitatott
szabály összeférhetetlennek minősíti az önkormányzattal
munkaszerződés alapján fennálló jogviszonyokat, de nem minősíti
összeférhetetlennek azokat a közalkalmazotti jogviszonyokat
(önkormányzati intézmények vezetői, az önkormányzattal
közalkalmazotti jogviszonyban álló háziorvos, stb.), amelyben
az alapvető munkáltatói jogok (kinevezés, felmentés,
összeférhetetlenség megállapítása, fegyelmi jogkör) gyakorlása
a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, s ennek
következtében betöltött munkaköre kapcsán rendkívül szoros
hierarchikus függőségi viszonyban áll azzal a testülettel,
amelynek tagja. A vitatott szabály alapján nem lehet képviselő
az, akinek személyes közreműködésével működő gazdasági társaság
önkormányzati feladatot az önkormányzattal kötött szerződés
alapján lát el. Az önkormányzat nem csak gazdasági társasággal
köthet a feladatkörébe tartozó közszolgáltatási feladatok
ellátására szerződést, a nem gazdasági társasági formában
működő szervezetek tevékenységében való személyes közreműködés
nem minősül összeférhetetlennek. A gazdasági társaság
tevékenységében való személyes közreműködés különböző tartalmú
tevékenységeket takar, az önkormányzati feladatok ellátására az
önkormányzattal kötött szerződéses jogviszonyok jelentősen
eltérő tartalmúak, így általános összeférhetetlenségi okká
minősítésük olyan esetekben is módot adhat az
összeférhetetlenség kimondására, a képviselői megbízatás
megszüntetésére, amikor annak indokoltsága azonos ismérvek
alkalmazása mellett nem állapítható meg.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy a jogalkotó az Ökj.tv. 5. § e) pontjának megalkotása során
nem alkalmazott a szabályozás alkotmányos céljából következő
azonos mércét az összeférhetetlenségi okok meghatározása során,
nem azonos elvek és szempontok alapján ítélte meg az
önkormányzati képviselői megbízatással összeférhetetlen
helyzeteket, így a vizsgált rendelkezés sérti az Alkotmány
70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét. Ezért az
Alkotmánybíróság az Ökj.tv. 5. § e) pontját megsemmisítette. Az
Alkotmánybíróság szükségesnek tartja hangsúlyozni, hogy e
határozatában nem az Ökj.tv. 5. § e) pontjában szabályozott
egyes összeférhetetlenségi okok alkotmányellenességét
állapította meg, hanem annak az alkotmányellenességét, hogy a
vitatott szabályozás az azonos összeférhetetlenségi helyzetek
nem azonos ismérvek szerinti alkalmazását teszi lehetővé, és
ezáltal sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Az
alkotmányellenes megkülönböztetés megszüntetése érdekében a
törvényhozó feladata a gazdasági összeférhetetlenség egységes
ismérveinek kialakítása és következetes érvényesítése az
összeférhetetlenségi okok meghatározása során: „A
törvényhozónak a diszkrimináció kiküszöbölésére az egységes
mércét saját döntése szerint kell meghatároznia, és
következetesen érvényesítenie.” [60/1994. (XII. 24.) AB
határozat, ABH, 1994, 342, 358.]
Az Alkotmánybíróság annak ellenére, hogy a vitatott rendelkezés
alkotmányellenességét megállapította és megsemmisítette, nem
adott helyt az alkotmányjogi panaszt benyújtó indítványozók
azon kérelmének, ami az alkotmányellenes rendelkezés konkrét
ügyekben való alkalmazásának megtiltására irányult.
Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az alkotmányellenes
jogszabályi rendelkezés konkrét esetben való alkalmazásának
megtiltására akkor van mód, ha azt a jogbiztonság vagy az
eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az
alkotmányjogi panasszal támadott ügyekben az Alkotmánybíróság
úgy ítélte meg, hogy az alkalmazási tilalom elrendelése a
jogbiztonságot veszélyeztetné, ezért az erre irányuló
indítványokat elutasította.
4. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy az Alkotmány 70/A. §-ába ütközése miatt az Ökj.tv. 5. § e)
pontja alkotmányellenes és megsemmisítette, – állandó
gyakorlatát követve – nem vizsgálta azt, hogy az indítványozók
által felhívott további alkotmányi rendelkezések sérelme
megállapítható-e a vitatott szabályozással összefüggésben.
[61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000.
(V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.)
AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 56/2001. (XI. 29.) AB
határozat, ABH 2001, 478, 482.; 6/2005. AB határozat, ABK 2005.
március, 107, 109.]
V.
1. Az indítványozók az Ökj.tv. 5. § e) pontjára vonatkozóan
előadott alkotmányossági indokokkal azonos indokok alapján
kérték az Ökj.tv. 11. § (2) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítását is. Ez a rendelkezés nem határoz meg önálló
összeférhetetlenségi okokat a bizottsági tagokra nézve, hanem a
képviselők összeférhetetlenségét szabályozó 5. § egészére
kiterjedő visszautalással rendezi a képviselő-testület
képviselői jogállással nem bíró tagjaira irányadó
összeférhetetlenségi okokat. Azzal, hogy az Ökj.tv. 5. §-ának
az indítványozók által a bizottsági tagsággal összefüggésben is
kifogásolt rendelkezését az Alkotmánybíróság
alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette, az Ökj.tv. 11. §
(2) bekezdésének az indítványozók által kifogásolt
alkotmányellenességét is orvosolta, ezért e rendelkezés
megsemmisítését mellőzte.
2. Az alkotmányjogi panaszok egyikében az indítványozó az
Ökj.tv. 10. § (3) bekezdésének megsemmisítését és alkalmazási
tilalmának kimondását kérte, mivel az egyfelől sérti az
Alkotmány 57. § (1) bekezdésében biztosított tisztességes
tárgyaláshoz való jogot, másfelől a jogorvoslat jogának
korlátozásáról az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglaltak
ellenére egyszerű szótöbbséggel döntött a jogalkotó.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az
indítványozó ez utóbbi megállapítása nem helytálló, az
Országgyűlés az Ökj.tv.-t a minősített többség szabályainak
megfelelően fogadta el, azaz a törvényt a jelenlevő képviselők
több, mint kétharmadának szavazatával alkották meg.
[Országgyűlési Napló 2000. 06.20. 151. ülésnap]
Az összeférhetetlenségi eljárást az Ökj. tv. 8-10. §-ai
szabályozzák.
E szabályok szerint a képviselő megbízólevelének átvételét,
illetőleg az összeférhetetlenségi helyzet keletkezését vagy
annak a képviselő tudomására jutását követő 30 napon belül a
képviselő az összeférhetetlenséget köteles megszüntetni. Ha a
képviselő e kötelezettségének nem tesz eleget az
összeférhetetlenség megállapítása a képviselő-testület
hatáskörébe tartozik. Abban az esetben, ha a képviselőtestület
az összeférhetetlenséget kimondja az Ökj. tv. 2. § c) pontja
alapján a képviselő képviselői megbízatása megszűnik.
Az összeférhetetlenségi eljárásban a bíróság jogorvoslati
fórumként jár el. Az önkormányzati képviselők
összeférhetetlensége két módon kerülhet bíróság elé. Az
összeférhetetlenséget kimondó képviselő-testületi határozatot
az érintett képviselő – jogszabálysértésre hivatkozva – a
határozat kézbesítésétől számított 8 napon belül a fővárosi,
megyei bíróság előtt megtámadhatja. A törvény alapján a
fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője abban az
esetben, ha a képviselő-testület törvénysértő módon nem dönt az
összeférhetetlenség kimondásáról, vagy határozata törvénysértő,
a bírósághoz fordulhat a képviselőtestület törvénysértő
határozatának felülvizsgálata, illetőleg a törvénysértő
mulasztás megszüntetése iránt.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint nem tekinthető
az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz
való jog alkotmányellenes korlátozásának, ha a jogalkotó
egyfokú bírói utat biztosít valamely közhatalmi döntés ellen.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján a jogorvoslathoz való
jog gyakorlása a törvény keretei között illeti meg a
jogosultat, az Alkotmány a jogorvoslat rendszerére, arra nézve,
hogy hány fokú legyen a jogorvoslat, nem tartalmaz
rendelkezést. A jogorvoslathoz való jog érvényesüléséhez
elégséges az egyfokú jogorvoslat. [1437/B/1990. AB határozat,
ABH 1992, 453, 454.; 1/1994. (I.7.) AB határozat, ABH 1994, 29,
38.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 110.;
787/D/1999. AB határozat, ABH 2001, 1090, 1094.; 42/2004. (XI.
9.) AB határozat, ABH 2004, 551, 571-572.]
Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a Pp. azon
rendelkezése tekintetében is, amely közigazgatási perekben
kizárja az első fokú bírói ítélet elleni fellebbezés
lehetőségét. Úgy ítélte meg, hogy ez a megoldás – mivel az
Alkotmány csak azt garantálja, hogy az alapvető jogok
megsértése miatt keletkezett igények bíróság előtt
érvényesíthetők, de nem teremt alanyi jogot ahhoz, hogy a
jogorvoslati eljárásban hozott bírói döntés is megtámadható
legyen – nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében
szabályozott jogorvoslathoz való jogot. Nem minősítette az
egyfokú bírói felülvizsgálatot az Alkotmány 50. § (2)
bekezdésével ellentétesnek sem. [8/2003. (III. 14.) AB
határozat, ABH 2003, 74, 81-83.]
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy
az Ökj.tv. 10. §-ában szabályozott jogorvoslati eljárás nem
sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének a jogorvoslathoz való
joggal kapcsolatos rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ökj.tv. 10. § (3)
bekezdésében foglalt rendelkezés kapcsán nem állapítható meg az
Alkotmány 57. § (1) bekezdésben foglalt alapjog sérelme sem.
A nemperes eljárás az igazságszolgáltatásnak egyik formája.
Egyszerűbb, rugalmasabb eljárást biztosít olyan ügyekben,
amelyekben az ügy megítélése egyszerű és valamely nyomós érdek
fűződik a kérelem gyors elbírálásához.
A képviselő-testület a helyi önkormányzás szerve, a helyi
önkormányzatot megillető hatáskörök gyakorlója, amelynek
jogállását az Alkotmány szabályozza, működésének
zavartalanságához alkotmányos érdek fűződik. A képviselő-
testület működésének zavartalansága megkívánja, hogy tartósan
ne terheljék konfliktusok, az összeférhetetlenség miatt
megüresedő képviselői státus mielőbb betöltésre kerüljön, ez az
összeférhetetlenségi eljárás gyors lebonyolítását kívánja meg.
A bíróságnak ebben a jogorvoslati eljárásban a képviselő-
testület döntésének jogszerűségét, a képviselő-testület
eljárása során már feltárt tényhelyzetet kell megítélnie, arról
kell döntenie, hogy az összeférhetetlenség kimondásának előírt
feltételei bizonyítottan fennállnak-e vagy sem. A vitatott
szabály lehetőséget ad az érintett önkormányzati képviselő
meghallgatására is, nincs akadálya annak sem, hogy a képviselő
a bíróság felé az álláspontját írásban kifejtse. Mindezeket
figyelembe véve az Alkotmánybíróság nem tekinti az Alkotmány
57. § (1) bekezdésében biztosított alapjog szükségtelen és
aránytalan korlátozásának, hogy az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdése
nemperes eljárásról rendelkezik.
Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ökj.tv. 10. § (3)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítvány elutasította.
A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv.
41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Balogh Elemér
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Holló András
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a határozat rendelkező részének 2. 3. és 4.
pontjaiban foglalt rendelkezésekkel, azonban nem értek egyet az
1. pontban foglalt megsemmisítéssel. Álláspontom szerint
az Alkotmánybíróságnak a helyi önkormányzati képviselők
jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény
(Ökj.tv.) 5. § e) pontja alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat el
kellett volna utasítania,
mivel a megsemmisítésre került összeférhetetlenségi szabály nem
áll ellentétben
az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt jogegyenlőség
követelményével.
1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány
70/A. §-ában foglalt rendelkezés az azonos szabályozási körbe
vont jogalanyok között az alkotmányos indok nélkül tett
hátrányos megkülönböztetést tiltja, amely tilalom elsősorban az
alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre
terjed ki. Ettől eltérő esetben alkotmányellenesnek minősül az
emberi méltósághoz való jogot sértő hátrányos megkülönböztetés,
ha a jogrendszer a jogok és kötelezettségek elosztása során nem
kezeli egyenlőként a jogalanyokat, nem értékeli őket azonos
tisztelettel és körültekintéssel, elfogulatlansággal és
méltányossággal. [Így többek között: 21/1990. (X. 4.) AB
határozat, ABH 1990, 73.; 16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH
1991, 58.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88.;
61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280.; 15/1993. (III.
12.) AB határozat, ABH 1993, 112.; 35/1994. (VI. 24.) AB
határozat, ABH 1994, 197.; 10/1998. (IV. 8.) AB határozat, ABH
1998, 107.] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint személyek
közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely
személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő
személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban
kezelnek hátrányosabb módon, s nem lehet hátrányos
megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás
eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket.
[8/2000. (III. 31.) AB határozat, ABH 2000, 56.; 432/B/1995. AB
határozat, ABH 1995, 789, 792.] Jelen esetben azonban eltérő
szabályozási körbe vont jogalanyok, – közalkalmazottak,
illetőleg vállalkozók – között tesz különbséget
az Alkotmánybíróság által vizsgált összeférhetetlenségi
szabály, ennek megfelelően
a hátrányos megkülönböztetés nem áll fenn.
2. Az Ökj.tv. 5. § e) bekezdésében említett vállalkozási,
megbízási vagy munkajogviszony
és az ehhez hasonló tartalmú közalkalmazotti jogviszonyok
között valóban számos átfedés tapasztalható. A legfontosabb
kapcsolódási pont ezen szabályozási körök között a szerződések
tárgyául szolgáló önkormányzati feladat ellátása. Ez ugyanakkor
nem alapozza meg az azonos szabályozási körben való
kezelésüket. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során számos
alkalommal kifejtette azon álláspontját, hogy ezen jogviszonyok
között jelentős eltérések találhatók. A vállalkozási és
megbízási jogviszonytól, valamint a munkaviszonytól
– bár a munkavégzés képezi az alapját mindegyik jogviszonynak,
amely a felek megállapodásával jön létre – a közszolgálat
területére eső jogviszonyok alapvetően annyiban térnek el, hogy
az utóbbiban sajátos közjogi, közigazgatási jogi elemek is
vannak.
[3/1994. (I. 21.) AB határozat, ABH 1994, 59, 61.; 61/2002.
(XI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 673, 677.] A felek
megállapodásán alapuló munkavégzésen túlmenően azonban lényeges
különbség áll fenn a két szabályozási csoport között, mégpedig
az,
hogy a közszolgálati jogviszonyok, s így a közalkalmazotti
jogviszony, mint munkavégzésre irányuló szerződés elemeit
törvényi szabályozás tartalmazza, s azoktól a felek csak
a törvényben meghatározott esetekben térhetnek el. Ezzel
szemben az önkormányzati feladatok vállalkozási, megbízási és
munkaszerződés keretében való ellátása esetén
– különös tekintettel a jogszabály által összeférhetetlenségi
feltételként definiált személyes közreműködési kötelezettségre
– a felek a szerződéses viszonyaikat szabadon alakíthatják ki.
3. Mivel ezen jogviszonyok elemei szabad megállapodás tárgyát
képezik, így különösen fontos, hogy a jogalkotó érvényesíteni
tudja a gazdasági összeférhetetlenségi szabályozás által
megvalósítani kívánt célokat, így a közhatalom gazdasági
semlegességét, a közélet tisztaságának és a képviselői
függetlenségnek a biztosítását, a gazdasági és politikai
funkciók összefonódásának és a nemkívánatos érdekérvényesítés,
befolyással való visszaélés megakadályozását. A jogalkotó a
mindenkori társadalmi, politikai, gazdasági viszonyokat,
erkölcsi szempontokat, történetileg kialakult megoldásokat
figyelembe véve, azokat mérlegelve dönt az összeférhetetlenségi
okok meghatározásáról, s ezért a gazdasági összeférhetetlenségi
okok köre országonként és történeti időszakonként különböző.
[30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 135.]
Míg a közszolgálati jogviszony létrejöttének alapvető célja az
önkormányzati feladatok ellátásának biztosítása szakmailag
önálló intézmények útján, addig a vállalkozási, megbízási és
munkaszerződés keretei között az önkormányzattal szerződő
személy vagy gazdasági társaság oldaláról megjelenik a
közvetlen nyereségérdekeltség. Az összeférhetetlenség kimondása
éppen azon alapul, hogy a vállalkozó a képviselő-testület
tagjaként a számára kedvező szerződési feltételek kialakítására
lehet ráhatással e tisztségéből eredően.
A közszolgálati jogviszony esetében ez a veszély – s így a
szerződéskötés során létrejött megállapodás alapján az
esetleges visszaélés – a nagyfokú törvényi szabályozottságból
eredően nem merülhet fel.
Álláspontom szerint tehát mind az eltérő csoportképzési
jellemzők, mind pedig
a szabályozásban érvényesíteni kívánt cél, a közélet
tisztaságának védelme könnyen belátható. Ellenkező álláspont
alapján az Ökj.tv. 5. § e) pontjának megsemmisítésével
az önkormányzatoknál maga a gazdasági összeférhetetlenség
általam leglényegesebbnek tartott részében megszűnik.
A hátrányos megkülönböztetés vizsgálatakor alkalmazandó
csoportképzés alapját tehát nem
a jogviszonyok általános jellemzőinek hasonlósága, hanem a
jogviszonyok létrejöttében, tartalmának meghatározásában és
működésében fennálló alapvető különbségek adják.
Az önkormányzati feladat ellátásának biztosítására létrejött
jogviszonyok esetében pedig
a közszolgálati jogi szabályozáson alapuló jogviszonyok külön
csoportot képeznek,
s ennek megfelelően tekintetükben nem állapítható meg a
hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése.
Budapest, 2006. február 14.
Dr. Bagi István
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró
. |