English
Hungarian
Ügyszám:
.
404/B/1992
Előadó alkotmánybíró: Lábady Tamás Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 26/1993. (IV. 28.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1993/196
.
A döntés kelte: Budapest, 04/19/1993
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                       A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !

      Az  Alkotmánybíróság   jogszabály  alkotmányosságának   utólagos
      vizsgálata iránt  benyújtott indítványok tárgyában - dr. Kilényi
      Géza, dr.  Szabó András,  dr. Vörös  Imre és  dr. Zlinszky János
      alkotmánybírák különvéleményével -  meghozta a következő

                                határozatot:

      Az Alkotmánybíróság  a nyugellátások,  baleseti nyugellátások és
      egyes  egyéb  ellátások  emeléséről,  illetőleg  kiegészítéséről
      szóló 8/1992.  (III. 11.)  OGY határozat  I. Fejezet  1/a)-b)-c)
      pontjaiban, továbbá  a II. Fejezet 1/a)-b)-c) pontjaiban foglalt
      rendelkezések, valamint az ugyanebben a tárgyban hozott 57/1992.
      (III. 25.)  Korm. rendelet 1. § (1) és (2) bekezdésében, továbbá
      10.  §   (1)   és   (2)   bekezdésében   foglalt   rendelkezések
      alkotmányellenességének megállapítására  irányuló  indítványokat
      és e rendelkezések megsemmisítése iránti kérelmeket elutasítja.

      Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
                                   Indokolás

                                       I.

        1. A  nyugellátások, baleseti nyugellátások, továbbá egyes egyéb
        ellátások  1992.  évi  emeléséről  a  18/1992.  (III.  11.)  OGY
        határozat (a  továbbiakban:  határozat),  valamint  az  57/1992.
        (III.   25.)   Korm.   rendelet   (a   továbbiakban:   rendelet)
        intézkedett. Mind  a normatív  tartalmú országgyűlési határozat,
        mind pedig  a kormányrendelet  a vonatkozó  ellátások emelésének
        mértékét százalékosan is és nominálisan is maximálta.

        Az   indítványokkal    támadott   rendelkezések    a   különböző
        járadékszerű ellátások  emelését 13  %-ban,  legfeljebb  azonban
        2000 Ft-ban, illetőleg a baleseti járadékok tekintetében 800 Ft-
        ban határozták  meg. A határozat, illetőleg a rendelet a március
        1-jén esedékes,  de már  1992. január 1-jétől számítandó 13 %-os
        emelés mértékét  szeptember 1-jétől  6,5 %-os  emeléssel, ezt az
        emelést pedig  havi 400,  illetőleg 300 Ft-os nominális határral
        kombinálta.

        2. Az  indítványokban kifejtett álláspont szerint a határozat és
        a rendelet  rendelkezései  alkotmányellenesek,  mert  sértik  az
        Alkotmány 70/A.  § (1)  bekezdésének és 70/E. § (1) bekezdésének
        rendelkezéseit.  Az   indítványozók  hivatkoztak  arra,  hogy  a
        nyugdíj munkával  és a  munkával töltött  évek során  kötelezően
        fizetett  ellenszolgáltatásért   szerzett  jog,  amely  alapvető
        állampolgári  jognak   minősül.  A   támadott  rendelkezések   a
        nyugdíjasok  csoportját  a  társadalom  más  rétegeivel  szemben
        hátrányosan különböztetik  meg. A  határozatban  és  rendeletben
        szabályozott  járadékok   emelésének  éves   összhatása  ugyanis
        összesen  15,16   %,  ezzel  szemben  az  egész  évre  vonatkozó
        átlagkereset-növekedés 19,5 %.

        Az  indítványokban   kifejtettek  szerint  ez  a  különbségtétel
        alkotmányosan  megengedhetetlen.  Ugyanígy  megengedhetetlen  az
        emelések    nominális    korlátozása,    mert    az    hátrányos
        megkülönböztetést jelent  a  magasabb  nyugdíjjal  rendelkezőkre
        nézve más  nyugdíjasokkal és  a társadalom  más aktív keresőivel
        szemben.

        Hivatkoztak az  indítványozók arra is, hogy az Alkotmány 70/E. §
        (1) bekezdésének  második fordulata  biztosítja az állampolgárok
        ott  írt   csoportjai  számára   a  szociális   ellátást.  Ez  a
        rendelkezés   már    önmagában   alkotmányellenessé    teszi   a
        jogalkotónak  azt   az  intézkedését,  amely  az  össztársadalmi
        terhekből indokolatlanul  nagyobb terheket  ró a  nyugdíjasokra,
        mint másokra.

        Mindezekre a körülményekre figyelemmel az indítványozók kérték a
        vonatkozó  jogszabályi   rendelkezések   alkotmányellenességének
        megállapítását  és  a  jogszabályok  keletkezésének  időpontjára
        visszaható hatályú megsemmisítését.

                                      II.

        1. Az  indítványokban kifejtett  álláspont  szerint  a  támadott
        rendelkezések kétirányban is diszkriminatív tartalmúak. Egyfelől
        alkotmányosan megengedhetetlen  diszkriminációt valósít meg az a
        tény, hogy  a jogszabályok  által érintett  különböző  ellátások
        emelésének százalékos  mértékét a  sérelmezett  rendelkezések  a
        társadalom  aktív  dolgozóinak  várható,  illetőleg  ténylegesen
        elért  jövedelemnövekedéséhez   képest  alacsonyabb   százalékos
        mértékben határozták meg.

        Másfelől a  támadott jogszabályok nivelláló megoldása sérelmes a
        nyugdíjak  közötti  arány  fenntartására  vonatkozó  alkotmányos
        jogosultságra  nézve,   azaz  a   nyugdíjasok   egymás   közötti
        viszonylatában megengedhetetlen megkülönböztetést eredményez.

        2. Az  Alkotmánybíróságnak a  felvetett alkotmányossági kérdések
        kapcsán egyrészt  állást kellett  foglalnia abban  a  kérdésben,
        hogy   a    nyugdíj    iránti    jogosultság    valóban    olyan
        ellenszolgáltatásért szerzett  jog-e, amely az Alkotmány szerint
        alapvető  jognak   minősül,  másrészt   pedig  abban,   hogy   a
        diszkrimináció tilalmával  kapcsolatos  alkotmányos  rendelkezés
        mennyiben hozható  összefüggésbe a  nyugdíjak és egyéb ellátások
        százalékos  és   nominális   emelésére   vonatkozó   jogszabályi
        rendelkezésekkel. Az  Alkotmánybíróság vizsgálta  azt is, hogy a
        szabályozás nem sérti-e a tulajdonhoz való jog biztosításának és
        védelmének alkotmányos elvét.

        Az  Alkotmány   70/E.  §   (1)  bekezdése  értelmében  a  Magyar
        Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz;
        öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon
        kívül bekövetkezett  munkanélküliség  esetén  a  megélhetésükhöz
        szükséges ellátásra  jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar
        Köztársaság az ellátáshoz való jogot a táradalombiztosítás útján
        és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

        Az Alkotmány  70/A. §  (1) bekezdése  úgy  rendelkezik,  hogy  a
        Magyar Köztársaság  biztosítja  a  területén  tartózkodó  minden
        személy számára  az emberi,  illetve  az  állampolgári  jogokat,
        bármely megkülönböztetés,  nevezetesen faj,  szín,  nem,  nyelv,
        vallás, politikai  vagy más  vélemény, nemzeti  vagy  társadalmi
        származás,  vagyoni,   születési  vagy  egyéb  helyzet  szerinti
        különbségtétel nélkül.

        Az Alkotmány  13. §  (1) bekezdése  szerint a Magyar Köztársaság
        biztosítja a  tulajdonhoz  való  jogot.  A  (2)  bekezdés  pedig
        kimondja,  hogy   tulajdont  kisajátítani  csak  kivételesen  és
        közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes,
        feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.

        3.  Az  Alkotmánybíróság  a  772/B/1990/5.  számú  határozatában
        rámutatott arra,  hogy  a  társadalombiztosítás  rendszere  csak
        részben működik  a "vásárolt jog" elve alapján, másrészt azonban
        azt szociális  szempontok működtetik.  A társadalombiztosítás és
        ezen belül  az  ún.  nyugdíjbiztosítás  is  tehát  olyan  vegyes
        rendszerű  biztosítás,   amelynek  tartalma   nem  kizárólag  az
        ellenszolgáltatásért  szerzett   jogosultság,  amely  tehát  nem
        kizárólag  piaci   mechanizmusok  alapján  működő  újraelosztást
        valósít meg,  hanem amelyen belül különféle szociális szempontok
        is érvényesülnek.

        Az  Alkotmány  hivatkozott  70/E.  §  (1)  bekezdése  szerint  a
        szociális biztonsághoz  való jognak  - magában  az  Alkotmányban
        kiemelt -  tartalmi eleme,  alkotmányos  követelménye,  öregség,
        betegség stb.  esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való
        jogosultság biztosítása  és garantálása.  Ezt az ellátáshoz való
        jogot  az   állam  a   társadalombiztosítás   és   a   szociális
        intézményrendszerek útján valósítja meg. A jelenleg még egységes
        -  és   állami  -   társadalombiztosítást  tehát   az   államnak
        működtetnie  kell   ott  is,  ahol  a  "vásárolt  jog"  elve,  a
        biztosítási  elem   egyáltalában  nem  vagy  csak  alig  játszik
        szerepet    (özvegység,     árvaság    stb.),     másrészt     a
        társadalombiztosítás ott  sem válik  tisztán biztosítássá,  ahol
        meghatározóbb annak  a kötelezően  fizetett  ellenszolgáltatáson
        alapuló követelés-jellege.  Nemcsak, mert  a  rendszer  egységén
        belül az  egyes szolgáltatási  ágak elkülönítése nem történt még
        meg, hanem  mert az  ellenszolgáltatás  (járulék)  meghatározása
        mindmáig nélkülözte  mindazokat a  (statisztikai, valószínűségi,
        matematikai  stb.)   szempontokat,  amelyek   nélkül   valóságos
        biztosításról  sem   közgazdasági,  sem   jogi,  sem   technikai
        értelemben  nem  lehet  szó.  Mindaddig  tehát,  amíg  az  egész
        társadalombiztosítási  rendszernek  a  piacgazdaság  alkotmányos
        követelményeihez   igazodó,    korszerű   átalakítása,   ágazati
        kiépítése (nyugdíjbiztosítás, betegségbiztosítás stb.), a magán-
        és állami szféra megfelelő arányainak a kialakítása nem történik
        meg,  a  társadalombiztosításnak  meg  kell  felelnie  az  abban
        egyaránt meglevő  biztosítási  és  szociális  szempontoknak.  Az
        állam  ezek  arányait  sem  változtathatja  meg  önkényesen.  Az
        Alkotmány szerint  a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog
        megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a
        szerzett jogok  garantálását az  ellátáshoz való alkotmányos jog
        megvalósítására figyelemmel  kell biztosítania. Ameddig tehát az
        állam a  kötelező társadalombiztosítást úgy működteti, illetőleg
        működési  feltételeit   úgy  garantálja,   hogy  az  ezeknek  az
        elveknek, tehát  nemcsak az ún. vegyes - biztosítási és szocális
        elemeket egyaránt  szem előtt  tartó -  rendszernek, de annak az
        alkotmányos követelménynek  is megfelel,  hogy  a  megélhetéshez
        szükséges ellátási  jogosultságot, mint a szociális biztonsághoz
        való   alkotmányos    jog   nevesített    tartalmi   elemét,   a
        nemzetgazdaság lehetőségei,  az érdekegyeztetések  eredményei és
        egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az Alkotmány 70/E. §-
        ában írt  alkotmányos kötelezettségének eleget tesz. A nyugdíj -
        az  Alkotmány   rendelkezéséből  következően  -  szerzett,  vagy
        "vásárolt"  jog   annyiban  feltétlenül,  hogy  annak  nominális
        mértékét az állam alkotmányosan nem csökkentheti. Ha pedig annak
        reálértéke   -    a   nagyarányú   infláció,   a   költségvetési
        ártámogatások megszüntetése,  vagy egyéb  okok miatt  - csökken,
        akkor az  állam az  Alkotmány 70/E.  §-a alapján  úgy köteles  a
        társadalombiztosítást ehhez  a változáshoz  igazítani, hogy az a
        nyugdíjasok és  más jogosultak ellátáshoz való jogát megfelelően
        teljesítse. Ennek  során a  tényleges veszteséget el nem érő, de
        az ellátáshoz  való alkotmányos  jogot biztosító változtatás nem
        önkényes, s így nem is alkotmányellenes.

        Az Alkotmány  70/E. §  (2) bekezdésének  idézett rendelkezéséből
        tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez
        szükséges   ellátáshoz   való   jogaik   realizálása   érdekében
        társadalombiztosítási és  szociális intézményi rendszert köteles
        létrehozni, fenntartani  és működtetni.  Az Alkotmány  azonban e
        rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat
        már nem  határozza meg.  Így az  Alkotmány  rendelkezéséből  nem
        következik, hogy az államnak a nyugdíjasok ellátását kizárólag a
        társadalombiztosítás  útján   és  biztosítási  rendszerben  kell
        megvalósítania, mint  ahogy az sem, hogy más rászorultak, pl. az
        árvák, özvegyek  stb. ellátását  egyedül a  szociális intézményi
        hálózat keretében  kell teljesítenie.  Alapvetően technikai - és
        nem alkotmányos  - kérdés,  hogy a  jogalkotó az ellátáshoz való
        jog biztosítását  a nyugdíjak  százalékos,  meghatározott  (fix)
        összegű emelésével  vagy egyéb  módon valósítja meg. Ennek során
        azonban  a  társadalombiztosításban  meglevő  -  vásárolt  jogon
        alapuló - biztosítási elemet és a társadalombiztosítás szociális
        funkcióit egyaránt  köteles mérlegelni  és figyelembevenni, azok
        arányaitól önkényesen nem térhet el.

        Az Alkotmány  szerint ugyanis  az egyedüli  követelmény, hogy  a
        táradalombiztosítási  és   a  szociális  intézményi  rendszer  a
        megélhetéshez  szükséges   ellátásra   vonatkozó   jogosultságot
        megvalósítsa.  A  vegyes  rendszerű  társadalombiztosítás  tehát
        önmagában nem  alkotmányellenes mindaddig,  ameddig az  állam  a
        jogi szabályozással  azt úgy  működteti, hogy  az  a  biztosítás
        útján szerzett  jogokat, továbbá  a szociális  biztonsághoz való
        jog tartalmi  elemét adó  ellátáshoz való  jogot nem  sérti.  Az
        arányok  önkényes  megváltoztatása  (pl.  a  magasabb  nyugdíjak
        nominális csökkentése az alacsonyabb összegű nyugdíjak szociális
        szempontú emelése érdekében) azonban már alkotmányellenes volna.

        A vegyes  rendszerű magyar  társadalombiztosítás korszerűtlen és
        az  indítványokban   kifejtettek   szerint   sok   vonatkozásban
        igazságtalanul működő  intézményhálózata a rendszerváltás előtti
        évtizedekben alakult  ki. A  rendszer  korszerűsítése,  a  piaci
        viszonyokhoz    való     illesztése    folyamatban     van.    A
        társadalombiztosítás teljes  átalakításáig  az  Alkotmánybíróság
        csak az  intézmény alkotmányos  működtetését  vizsgálhatja.  Azt
        kell tehát értékelnie, hogy a  támadott jogszabályok figyelemmel
        vannak-e az  Alkotmány 70/E.  §-a  szerint  a  kialakult  vegyes
        megoldással   szembeni    alkotmányos   kívánalmakra,   azaz   a
        nyugdíjemeléssel  kapcsolatos   rendelkezések  egyaránt   eleget
        tesznek-e  a   rendszerbe  épített   biztosítási  és   szociális
        követelményeknek, éspedig úgy, hogy az az Alkotmány 70/E. §-ában
        előírt   ellátáshoz    való   jogosultsággal   szembeni   állami
        kötelezettség teljesítéséhez alkotmányosan megfelelő legyen.

        4. A  sérelmezett jogszabályi  rendelkezések a  nyugellátások és
        egyéb ellátások  évi - meghatározott százalékos - emelését írják
        elő, az  emelés mértékét  viszont százalékosan és nominálisan is
        maximálják. Ám  a százalékos emelés - az indítványozók szerint -
        nem éri  el az  infláció éves mértékét, továbbá az aktív keresők
        átlagos évi bérnövekedését sem, ezért az alkotmányellenes.

        Az Alkotmánybíróság  álláspontja szerint  azonban  az  Alkotmány
        70/E.  §-ából   nem   következik,   hogy   az   állampolgároknak
        alkotmányos joga volna az életszinvonal megőrzésére, illetőleg a
        nyugdíjak közötti  arány fenntartására.  A  nyugdíjak  és  egyéb
        juttatások,   járadékok    emelésének   mértéke   alapvetően   a
        nemzetgazdaság teherbíró  képességének,  a  társadalombiztosítás
        állapotának, az  érdekérvényesítést szolgáló  intézményeknek  és
        számos egyéb  tényezőnek a  függvénye,  az  Alkotmány  vonatkozó
        rendelkezéseiből  azonban   az  emelés   mértékére,   nagyságára
        vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg.

        Nyilvánvalóan   alkotmányellenes    volna,   ha   az   állam   a
        nyugellátásokat és az egyéb ellátásokat egyáltalában nem emelné,
        miként az  is, ha  az emelés  százalékát szélsőségesen  alacsony
        mértékben, vagy  eseti szociális segélyezés útján határozná meg.
        Ez esetben  ugyanis figyelmen  kívül maradna  a kombinált tipusú
        társadalombiztosítás biztosítási  eleme,  azt  ugyanis  az  éves
        infláció  mértéke,   az  állami  ártámogatások  megszünése  vagy
        visszaszorítása   teljesen   kiüresítené.   Az   azonban,   hogy
        mindezeket  a   negatív  gazdasági   tényezőket  az  államnak  a
        nyugellátások emelésénél  maradéktalanul kompenzálnia  kell,  az
        Alkotmányból nem  következik. Az  Alkotmány 70/E. §-ának keretei
        között -  a szociális biztonsághoz való jog garantálása mellet -
        az állam, ha lehetőségei nem engedik, nem köteles a nyugdíjak és
        egyéb  ellátások   értékállandóságát  megőrizni.   Az   öregség,
        rokkantság stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátásra való
        jogosultság     biztosításával      az     állam     alkotmányos
        kötelezettségének akkor is eleget tesz, ha az inflációs és egyéb
        negatív gazdasági  jelenségek megfelelő  figyelembevételével, de
        egyéb szempontokat  is mérlegelve  állapítja  meg  az  ellátások
        emelésének  évi   mértékét.   Ezeknek   a   jogosultságoknak   a
        jogszabályokkal  történő   évi  -   a  lehetőségekhez   igazodó,
        megfelelő  mértékű   -  indexelése  az  ellátáshoz  való  alanyi
        jogosultságot   nem    sérti,   következésképpen    a   támadott
        rendelkezések   az    Alkotmány   70/E.    §-a    alapján    nem
        alkotmányellenesek.

        5. A  diszkrimináció  tilalma  szempontjából  pedig  alkotmányos
        összefüggés   nem    áll   fenn    az    aktív    keresők    évi
        jövedelemnövekedése és  a  nyugdíjak,  továbbá  egyéb  járadékok
        emelkedése között. A társadalombiztosítást az idézett alkotmányi
        rendelkezés szerint az állam köteles működtetni. Az Alkotmány 9.
        §-a ugyanakkor  úgy  rendelkezik,  hogy  Magyarország  gazdasága
        piacgazdaság, a Magyar Köztársaság pedig elismeri és támogatja a
        vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.

        Az  aktív   dolgozók  jövedelmét   a  versenyszférában  a  piaci
        viszonyok, a  munkaerő kereslet- és kínálat viszonyai határozzák
        meg,    amelyet    természetesen    befolyásol    a    különböző
        érdekképviseleti  szervezetek   tevékenysége,  és  számos  egyéb
        körülmény is.

        A  piaci   mechanizmus  szempontjai   ugyan  meghatározóan   nem
        érvényesek az  állami köztisztviselők,  közalkalmazottak,  egyéb
        közszolgálati dolgozók  tekintetében, de  az  állam  ezeknek  az
        aktív dolgozóknak a vonatkozásában munkáltató és mint munkáltató
        a  költségvetési   szféra  megfelelő   figyelembevétele  mellett
        bizonyos  értelemben   igazodik  a  munkaerőpiaci  keresleti  és
        kínálati viszonyokhoz is.

        Amikor  az   állam  a  költségvetésben  meghatározza  az  állami
        költségvetési  szervek   bérfejlesztési  lehetőségeit,   az  évi
        bérfejlesztések százalékos  mértékét, akkor a versenyszférára is
        tekintettel   a    költségvetés    adottságai,    a    megfelelő
        szakemberszükséglet és  kínálat szempontjai  alapján cselekszik.
        Az  aktív   keresők  jövedelemnövekedésében   -  legyenek   azok
        magánmunkáltató  alkalmazottai  vagy  állami  köztisztviselők  -
        tehát nem szociális és ellátási szempontok, hanem alapvetően más
        tényezők elvei játszanak meghatározó szerepet.

        A  diszkrimináció   tilalma  tekintetében   nincs  tehát  reális
        összehasonlítási  alap  az  aktív  keresők  jövedelemnövekedése,
        illetőleg a  nyugdíjak és  egyéb ellátások százalékos emelkedése
        között.  A   két  csoport   közötti  egyéb  szempontok  szerinti
        hátrányos megkülönböztetésről azért nem lehet szó, mert az aktív
        keresők jövedelemnövekedése egészen más elveken nyugszik, mint a
        vegyes rendszerű,  tehát a  vásárolt jogon és a szociálpolitikán
        egyaránt alapuló társadalombiztosításé.

        Itt utal  az Alkotmánybíróság  arra,  hogy  egyébként  az  aktív
        keresők tekintetében  sem vezethető le az Alkotmány 70/E. §-ából
        az    elért    életszínvonal    megtartására,    a    jövedelmek
        értékállandóságának    megőrzésére     vonatkozó     alkotmányos
        jogosultság. Erre  figyelemmel az  Alkotmánybíróság  a  támadott
        rendelkezéseket   ebben    az   összefüggésben    sem    találta
        alkotmányellenesnek.

        6. Végül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem következik az
        államnak a  nyugdíjak arányos emelésére vonatkozó kötelezettsége
        sem.  A   kisnyugdíjasok   számára   alkalmazott   ún.   pozitív
        diszkrimináció kifejezetten összhangban áll az Alkotmány 70/A. §
        (3) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, illetőleg a 70/E. § (1)
        bekezdésében   írt    alkotmányi   követelménnyel.   Ez   utóbbi
        rendelkezésben az  Alkotmány a  szociális biztonsághoz  való jog
        alatt  az   állampolgárok  megélhetéséhez   szükséges   ellátási
        jogosultságát nevesíti,  amely nem  az életszinvonal megőrzésére
        vonatkozó jogosultságot, hanem - összefüggésben az Alkotmány 17.
        §-ával -  a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget
        emeli alkotmányos tétellé.

        A   nyugdíjak    nominális   maximálása   a   vegyes   rendszerű
        társadalombiztosításon belül  alapvetően a  szociális vonatkozás
        kifejeződése. Mivel a társadalombiztosítás - és a költségvetés -
        lehetőségei korlátozottak,  a megélhetéshez  szükséges  ellátási
        jog  biztosítása   pedig  az   államnak  a   70/E.  §-ból  folyó
        alkotmányos kötelezettsége,  nem alkotmányellenes, hogy az állam
        az alacsony  összegű nyugdíjak  emelését -  legalább részben - a
        magasabb nyugdíjak emelésének nominálisan maximált technikájával
        valósítja meg. Az alacsony összegű nyugdíjak tekintetében az ún.
        pozitív diszkriminációt  alkotmányosan  indokolja  az  Alkotmány
        70/E. §-ában  megfogalmazott alkotmányi cél: a nyugdíjasoknak és
        más  jogosultaknak   joguk  van   a  megélhetésükhöz   szükséges
        ellátásra, s  ezt az állam köteles biztosítani. Ez a jog azonban
        nem  foglalja   magába  a   nyugdíjak  meghatározott  százalékos
        emelésére  vonatkozó   alkotmányos  jogosultságot.   A  magasabb
        összegű nyugdíjak  emelésének  nominális  maximálása  megintcsak
        olyan technikai  kérdés, amely  csak szélső  esetben vethet  fel
        alkotmányossági problémát,  nevezetesen  akkor,  ha  a  magasabb
        nyugdíjak  tekintetében  a  jogalkotó  a  biztosítási  elemet  -
        önkényesen  -   teljesen  figyelmen   kívül  hagyná,  vagy  csak
        aránytalanul   venné   figyelembe.   Ez   azonban   a   támadott
        jogszabályok   vonatkozásában    nem   állapítható    meg,   így
        alkotmányellenes diszkrimináció  a  nyugdíjasok  egymás  közötti
        viszonylatában sem áll fenn.

        7. Rámutat  az Alkotmánybíróság arra, hogy az Alkotmány 70/E. §-
        ában   szabályozott   szociális   biztonsághoz,   illetőleg   az
        ellátáshoz való  jog és a 13. §-ban biztosított tulajdonhoz való
        jog között  összefüggés nincs.  Az ún. szociális jogok alapján a
        nyugdíjasokat  és   más  jogosultakat   alkotmányosan  megillető
        társadalombiztosítási szolgáltatások  alapja nem  a  tulajdonhoz
        való jog,  hanem az  Alkotmány által  nevesített ellátáshoz való
        jogosultság. A  nyugdíjjog tehát  nem tulajdoni, hanem szociális
        jogi igény;  még "vásárolt" jogi részében is biztosításon és nem
        dologi jogi jogosultságon alapuló követelés.

        A nyugdíjak  értékállóságával kapcsolatos  állami  kötelezettség
        azonban nemcsak  az összefüggés hiánya miatt nem vezethető le az
        Alkotmány 13.  §-ából, de  azért sem,  mert a  13. §  a tulajdon
        értékállóságát  sem   garantálja   alkotmányosan.   A   tulajdon
        értékcsökkenése gazdasági,  konjunktúrális, inflációs vagy egyéb
        okok miatt,  nem azonos  a tulajdon  elvonásával. Mint  ahogy  a
        nyugdíjak - vagy más jövedelmek - reálértékének a csökkenése sem
        jelent   nyugdíj-    vagy   jövedelemelvonást.    A    nominális
        nyugdíjcsökkentés alkotmányos  tilalma   sem az Alkotmány 13. §-
        ából, hanem  a 70/E.  §-ban  szabályozott  ellátáshoz  való  jog
        társadalombiztosítási  úton  való  megvalósításának  biztosítási
        (szerzett jogon alapuló) eleméből következik.

        8.  Végezetül   utal  arra   az   Alkotmánybíróság,   hogy   nem
        vizsgálhatja  a   támadott   jogszabályok   célszerűségének   és
        igazságosságának  a   kérdéseit,  mert   az   nem   tartozik   a
        hatáskörébe. Mivel  a társadalombiztosítás nem kizárólag a piaci
        elvek  alapján   működik,  és   mivel  a   nyugdíjra   vonatkozó
        jogosultság körében  nem kizárólag  vásárolt jogról, azaz valódi
        biztosításról van  szó, a jogalkotónak - a kifejtett alkotmányos
        határok között  - szabadságában  áll a  nyugdíjrendszer  egészén
        belül  a   szociális  és   biztosítási  szempontokat   megfelelő
        arányossággal érvényesíteni.  Ahogy erre az Alkotmánybíróság már
        több  határozatában   utalt,  az   egész   társadalombiztosítási
        rendszer megnyugtató  megoldása  a  rendszer  korszerűsítése  és
        teljes átalakítása után történhet meg.
        Mindezekre a  szempontokra figyelemmel  az  Alkotmánybíróság  az
        indítványokat  megalapozatlannak   találta   és   ezért   azokat
        elutasította.

        A  határozatnak   a  Magyar   Közlönyben  való  közzétételét  az
        Alkotmánybíróság a  határozatban kifejtett elvi megállapításokra
        tekintettel rendelte el.
                                 Dr. Sólyom László
                             az Alkotmánybíróság elnöke

                   Dr. Ádám Antal                 Dr. Herczegh Géza
                   alkotmánybíró                    alkotmánybíró

                                  Dr. Kilényi Géza
                                   alkotmánybíró

                                  Dr. Lábady Tamás
                                előadó alkotmánybíró

                 Dr. Schmidt Péter                  Dr. Szabó András
                  alkotmánybíró                      alkotmánybíró

            Dr. Tersztyánszky Ödön                   Dr. Vörös Imre
                 alkotmánybíró                        alkotmánybíró

                                 Dr. Zlinszky János
                                   alkotmánybíró
          Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye

          E határozat  újólag -  s ha lehet a korábbinál is markánsabban -
          veti fel  azt  a  problémát,  amelyet  négy  alkotmánybírónak  a
          24/1991. (V.18.) AB végzéshez fűzött különvéleménye már jelzett:
          az Alkotmány  70/E.  §-ának  értelmezése  tekintetében  fennálló
          számottevő nézetkülönbséget.  Ennek folytán  mellőzhetetlenné és
          halaszthatatlanná  vált   a  szociális   biztonsághoz  való  jog
          mibenlétéről vallott  felfogásunk elvi  kifejtése, s  a  konkrét
          alkotmányossági probléma ennek fényében való megvilágítása.

          A határozat indokolása egyfajta, a maga módján következetes jogi
          álláspontot juttat  érvényre. Az  indokolás ugyanis rámutat: "Az
          Alkotmány szerint  a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog
          megvalósításának egyik  eszköze, azaz a társdalombiztosításnak a
          szerzett jogok  garantálását az  ellátáshoz való alkotmányos jog
          megvalósítására figyelemmel kell biztosítani." A későbbiek során
          a határozat  indokolása kifejti  : "Az  Alkotmány  70/E.  §  (2)
          bekezdésének idézett  rendelkezéséből tehát  csak az következik,
          hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való
          jogainak realizálása érdekében társdalombiztosítási és szociális
          intézményi  rendszert   köteles   létrehozni,   fenntartani   és
          működtetni. "Végezetül  az  indokolás  ezirányú  fejtegetéseinek
          sommázata:   "Az   Alkotmány   szerint   ugyanis   az   egyedüli
          követelmény,  hogy   a  társadalombiztosítási   és  a  szociális
          intézményi  rendszer   a   megélhetéshez   szükséges   ellátásra
          vonatkozó jogosultságot megvalósítsa."

          Annak megítélése  érdekében, hogy  az ismertetett jogi álláspont
          mennyiben helytálló,  indokolt felidézni  az Alkotmány  70/E. §-
          ának szövegét. Ez a következőket tartalmazza:
          "  (1)   A  Magyar  Köztársaság  állampolgárainak  joguk  van  a
          szociális   biztonsághoz;    öregség,   betegség,    rokkantság,
          özvegység,   árvaság    és   önhibájukon   kívül   bekövetkezett
          munkanélküliség esetén  a  megélhetésükhöz  szükséges  ellátásra
          jogosultak.

          (2)  A   Magyar  Köztársaság   az  ellátáshoz   való   jogot   a
          társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével
          valósítja meg."

          Bármennyire   csekély    jelentőségűnek   tűnik   is,   alapvető
          fontosságú, hogy  az (1) bekezdés szövegében pontosvessző van és
          nem  kettőspont.   Ez  juttatja   ugyanis  kifejezésre,  hogy  a
          hivatkozott  rendelkezés  nem  egy,  hanem  két  alapvető  jogot
          kodifikál: a  szociális biztonsághoz való jogot és az ellátáshoz
          való jogot. Noha e két jog között szoros tartalmi kapcsolat van,
          sem tartalmuk, sem érvényesülési körük nem azonos, ezért a 70/E.
          § (1)  bekezdésének pontosvessző  utáni szövegrésze  semmiképpen
          sem fogható  fel ama  jogintézmények  kimerítő  felsorolásaként,
          amelyek a szociális biztonsághoz való jog tartalmát alkotják.

          Kizárólag  ez   az   alkotmányértelmezés,   azaz   a   szociális
          biztonsághoz való  jognak és az ellátáshoz való jognak önálló és
          egyenrangú alapjogként  való kezelése  áll összhangban az ország
          vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeivel. Magyarország ugyanis
          az 1976.  évi 9.  törvényerejű rendelettel  hirdette ki  az ENSz
          közgyűlése XXI.  ülésszakán elfogadott  Gazdasági, Szociális  és
          Kulturális Jogok  Nemzetközi Egyezségokmányát. Az Egyezségokmány
          9.  cikke   kimondja:  "Az   Egyezségokmányban  részes   államok
          elismerik, hogy  mindenkinek joga  van a  szociális biztonságra,
          beleértve a  társadalombiztosítást is." A 10 . cikk a család, az
          anyák és a fiatalok védelméről rendelkezik. A 11. cikk 1. pontja
          szerint:  "Az   Egyezségokmányban   részes   államok   elismerik
          mindenkinek   a    jogát   önmaga    és    családja    megfelelő
          életszínvonalára, ideértve  a kellő táplálkozást, ruházkodást és
          lakást, valamint  az életkörülmények állandó javulását." Végül a

          11. cikk  2. pontja  rögzíti: "mindenkinek  alapvető jogát arra,
          hogy ne éhezzék." Teljesen egyértelmű, hogy az Egyezségokmány 9.
          illetőleg 11.  cikke önálló  alapvető jogokat fogalmaz meg; a 9.
          cikkben szabályozott szociális biztonsághoz való jogot tehát nem
          lehet akként  értelmezni,  hogy  az  automatikusan  teljesedésbe
          megy, ha  az Egyezségokmányban  részes valamely ország - mintegy
          kötelező minimumként  - eleget  tesz a  11.  cikk  2.  pontjában
          meghatározott kötelezettségének.

          Az Alkotmány  70/E. §-ában  foglaltakat csupán az Egyezségokmány
          ismeretében lehet  értelmezni, minthogy  az Alkotmány  1989. évi
          átfogó felülvizsgálata során az egyik alapvető cél volt a Magyar
          Köztársaság    irányadó     legfontosabb     nemzetközi     jogi
          kötelezettségeknek az alaptörvényben való megfogalmazása.

          Az Alkotmány nem határozza meg közelebbről a szociális biztonság
          fogalmát. Ez  azonban  az  alkotmánybíráskodásnak  épp  úgy  nem
          akadálya, mint  a jogállamiságra,  az emberi  méltóságra vagy  a
          sajtószabadságra  vonatkozó   értelmező  szabályok   hiánya.  Az
          Alkotmánybíróság fontos  feladata ugyanis,  hogy - miként ezt az
          említett    alkotmányos    fogalmakkal    kapcsolatban    számos
          határozatában tette  - részben  az utólagos normakontroll körébe
          tartozó egyedi  döntéseiben, részben  az  Alkotmány  értelmezése
          tárgyában hozott  határozataiban fejtse ki álláspontját az egyes
          alapvető jogok  tartalmáról, illetőleg  a jogok érvényesülésének
          korlátairól.   Sajnálatosnak    tartom,   hogy    mindeddig   az
          Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jognak lényegesen
          kisebb  figyelmet   szentelt  annál,  mint  a.mennyit  e  jog  -
          kiemelkedő  társadalmi   jelentősége   folytán   -   megérdemel.
          Kizárólag  ezzel  magyarázható  ugyanis,  hogy  a  -  lehetséges
          legminimálisabb többséggel  elfogadott -  határozat indokolásába
          számos helytálló  megállapítás mellett olyan mondat is bekerült,
          amely  szerint   "Az  Alkotmánybíróság  álláspontja  szerint  az
          Alkotmány 70/E.  §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak
          alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére, illetőleg a
          nyugdíjak közötti  arány fenntartására."  Ha ezt  egybevetjük az
          Egyezségokmány idézett  11. cikkének  1. pontjával, illetőleg az
          Alkotmány 7.  § (1)  bekezdésével, szükségképpen támadnak némi -
          nem csekély  - aggályok  a határozat  említett  megállapításának
          helyességét illetően.

          Az  kétségtelen   -  s   ezt  a   nemzetközi  jogösszehasonlítás
          egyértelműen alátámasztja  - hogy  számos ország  alkotmányozása
          nagyobb    óvatosággal     bánt    a     szociális     biztonság
          megfogalmazásával,  mint   a  magyar  Alkotmány.  Bizonyára  nem
          véletlen a  svéd alkotmány ama megszövegezése, amely szerint "az
          egyén személyi,  gazdasági  és  kulturális  jóléte  a  közösségi
          tevékenység elsődleges  célja  kell  hogy  legyen.  Különösen  a
          közösség felelőssége,  hogy biztosítsa a munkához, a lakáshoz és
          az  oktatáshoz  való  jogot,  továbbá  előmozdítsa  a  szociális
          gondoskodást   és    biztonságot   éppúgy,   mint   az   előnyös
          életfeltételeket."

          Ám a magyar Alkotmánybíróságot azért hozták létre, hogy a Magyar
          Köztársaság Alkotmányának  érvényesülése fölött  őrködjék, ezért
          nem tehet  úgy,  mintha  a  szociális  biztonságról  a  hatályos
          Alkotmány ugyanúgy rendelkezne, mint az idézett svéd alkotmány.

          A szociális  biztonsághoz  való  jog  valójában  a  jogállamiság
          fogalmi elemét  alkotó jogbiztonság  egyik  sajátos  megjelenési
          formája, amely  - helyes  alkotmányértelmezés mellett  -  messze
          több a  létminimum szintjén  történő szociális  ellátáshoz  való
          jognál. A  szociális biztonságra  irányuló jog  az  egyén  és  a
          család olyan  egzisztenciális alapjoga,  amely vagyoni különbség
          nélkül a  társadalom valamennyi  tagját  megilleti.  E  jog  nem
          jelent abszolut  védelmet a piacgazdaság olyan - bizonyos körben
          szükségszerű -  kísérő jelenségeivel szemben, mint a csőd, ennek
          nyomán    bizonyos    munkahelyek    megszűnése,    értékpapírok
          értékvesztése, ingatlanok és más vagyontárgyak érték-ingadozása,
          stb.

          A szociális biztonsághoz való jog tartalmát - az Alkotmány 70/E.
          §-ában nevesített  jogintézményeken túlmenően  - az  állam  arra
          irányuló kötelessége tölti ki tartalommal, hogy

               - tartózkodjék  az állampolgárok vagyoni viszonyaiba a jogi
          szabályozás   útján    történő   olyan   beavatkozástól,   amely
          kényszerítő szükség  nélkül  az  állampolgárok  tömegeire  hárít
          aránytalan  és   teljesítőképességüket  meghaladó  terheket  (az
          adózás, a kamatemelés, a lakbéremelés körében, stb.);

               -  gondoskodjék  a  hátrányos  helyzetbe  került  személyek
          esélyhez    juttatásáról     (intézményes    átképzés     útján,
          munkaközvetítő  irodák   fenntartásával,   az   új   munkahelyek
          létesítésének támogatásával, stb.);

               - alakítson  ki olyan  jogi  szabályozást,  amely  bizonyos
          minimális garanciákat  teremt az  önhibájukon kívül  és előre ki
          nem számítható  módon hátrányos  helyzetbe került  állampolgárok
          számára   (pl.    végkielégítés,   a    pénzintézetek   kötelező
          biztosításának  elrendelése,   az  infláció   legalább  részbeni
          ellentételezése  az  állampolgárok  ama  csoportjainál,  amelyek
          tagjai koruk  vagy  egészségi  állapotuk  miatt  kiszolgáltatott
          helyzetben vannak).

          Valójában a  fentiekben kifejtett alkotmányértelmezés egyáltalán
          nem   új:   hasonló   elvi   alapon   állva   mutatott   rá   az
          Alkotmánybíróság   a    lakáscélú   állami    kölcsönök    utáni
          adófizetésről  szóló   1989  .  évi  XLIX.  törvény  -  egyhangú
          határozattal történt  - megsemmisítése  kapcsán, hogy "a törvény
          jelentős, nem  tervezett és  elháríthatatlan  többletkiadásokkal
          veszélyezteti   az    Alkotmány   70/E.   §   (1)   bekezdésében
          megállapított  szociális   biztonsághoz  való   jogot"  (5/1990.
          (IV.9.) AB  határozat). Azóta  az Alkotmány 70/E. §-ának szövege
          nem változott,  s ugyanígy nem változott az én álláspontom sem a
          szociális biztonsághoz való jog értelmezéséről.

          Teljes mértékben  egyetértek a többségi állásponttal abban, hogy
          "a nyugdíjak  és egyéb  juttatások, járadékok emelésének mértéke
          alapvetően   a    nemzetgazdaság   teherbíró   képességének,   a
          társadalombiztosítás állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló
          intézményeknek  és  számos  egyéb  tényezőnek  a  függvénye,  az
          Alkotmány   vonatkozó   rendelkezéseiből   azonban   az   emelés
          mértékére, nagyságára  vonatkozó alkotmányos  kötelezettség  nem
          állapítható meg."  Ebből azonban  a legcsekélyebb  mértékben sem
          következik, hogy  e kérdés szabályozásánál - a problémát immár a
          nyugdíjak emelésére leszűkítve - a törvényhozó teljesen belátása
          szerint, azaz  alkotmányos kötöttségek nélkül járhatna el. Mert,
          noha a  minimálisan szükséges  emelés  mértéke  az  Alkotmányból
          valóban nem  vezethető le, az teljesen egyértelműen levezethető:
          melyek  azok  a  szabályozási  módok,  amelyek  az  Alkotmánnyal
          összeegyeztethetetlenek.

          Mindaddig, amíg  meg nem történik az egész társadalombiztosítási
          rendszer  korszerűsítése,   az   államot   nem   terheli   olyan
          kötelezettség,  hogy   a  jelenlegi   rendszer  keretei   között
          maradéktalanul számolja  fel azokat  az  igazságtalanságokat  és
          belső feszültségeket,  amelyek évtizedeken  át halmazódtak fel a
          nyugdíjrendszerben. Olyan  esetekben azonban,  amikor az állam -
          akár  csak   korrekciós  célzattal   is  -   új  intézkedésekkel
          változtatásokat eszközöl  a  rendszeren,  ezt  csak  a  hatályos
          Alkotmánnyal  összhangban   teheti,  s   a   változtatások   nem
          idézhetnek elő olyan jogkövetkezményeket, amelyek az alkotmányos
          jogok sérelmével járnak.

          Abból eredően,  hogy -  miként erre  a határozat  is  utal  -  a
          társadalombiztosítás  rendszere   már  jelenleg   is  részben  a
          "vásárolt jog"  elve alapján  működik,  a  nyugdíjak  emelésénél
          egészen más  a törvényhozás  "mozgástere", mint  pl. a szociális
          segélyek emelésénél.

          A nyugdíjemelés  csak akkor  alkotmányos, ha  a szabályozás  nem
          csupán az  ellátáshoz való  jog érvényesülését biztosítja, hanem
          egyszersmind megfelel a szociális biztonsághoz való jognak is és
          nem áll  ellentétben  az  Alkotmány  70/A.  §  (1)  bekezdésében
          meghatározott diszkriminációs  tilalommal. Az  utóbbi tilalommal
          kapcsolatban az Alkotmánybíróság számos határozatában (így pl. a
          7/1991. (II.  18.) AB  határozatban, illetőleg  a 752/8/1990. AB
          határozatban)   rámutatott:   a   diszkrimináció   vizsgálatánál
          központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba
          tartozónak tekinteni.  Nem  diszkriminatív  ugyanis  az  a  jogi
          szabályozás ,  amely  az  adott  szabályozási  koncepción  belül
          valamennyi  jogalany  tekintetében  tartalmaz  mindenkire  nézve
          egyforma korlátozást.

          Az adott  esetben a  szabályozás szempontjából a homogén csoport
          vitán  felülálló   módon  a   nyugdíjasok  összességét  foglalja
          magában. Az a szabályozás pedig, amely a homogén csoporton belül
          - a  szociális biztonsághoz való jogot és a "vásárolt jog" elvét
          figyelmen kívül  hagyva -  a  nyugdíj  összege  alapján  történő
          különbségtétel  alapján   csupán  egyesekre  nézve  állapít  meg
          korlátozást, az  Alkotmány  70/A.  §  (1)  bekezdésében  tiltott
          diszkrimináció klasszikus esete.

          Teljességgel elfogadhatatlan  az az  érvelés,  hogy  a  magasabb
          összegű    nyugdíjak     emelésének     nominális     maximálása
          elengedhetetlen  a  kisnyugdíjasok  javára  alkalmazott  pozitív
          diszkrimináció  anyagi   fedezetének  előteremtéséhez.   Pozitív
          diszkrinimációról ugyanis  akkor beszélhetünk,  ha  a  jogalkotó
          valamely csoport egyik alcsoportja számára - egy alkotmányos cél
          megvalósítása  érdekében  -  a  csoport  egészére  megállapított
          szabályoknál  kedvezőbb  feltételeket  teremt,  a  jelen  esetre
          konkretizálva: nagyobb  mértékű nyugdíjemelést ír elő. A negatív
          diszkrimináció  azonban   nem  lehet  a  pozitív  diszkrimináció
          eszköze, vagyis egyesek jogfosztása árán nem lehet mások számára
          többletjogokat biztosítani.  Ha tehát  a  törvényalkotó  pozitív
          diszkrinimációt  kíván  alkalmazni  a  kisnyugdíjasok  javára  -
          aminek indokoltsága és alkotmányossága nem vitatható - úgy annak
          pénzügyifedezetét  vagy  más  forrásból  teremtse  elő,  vagy  a
          nyugdíjemelésre  rendelkezésre   álló  összeget   akként  bontsa
          kétfelé, hogy  először különítse  el  a  pozitív  diszkrinináció
          pénzügyi fedezetét,  majd a fennmaradó pénzt - nominális maximum
          alkalmazása nélkül  - ossza  fel a nyugdíjasok között. Önmagában
          véve tehát az, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képessége folytán
          meghatározott összeg  használható fel a nyugdíjak emelésére, sem
          elfogadható  indoka,   sem  elháríthatatlan  oka  nem  lehet  az
          Alkotmány 70/A.  § (1)  bekezdésével való  szembehelyezkedésnek:
          ugyanazt az  összeget fel lehet osztani alkotmányosan, illetőleg
          diszkriminatív módon. A jelen esetben az utóbbi történt.

                                                          Dr. Kilényi Géza
                                                           alkotmánybíró

          Dr. Szabó András alkotmánybíró és Dr. Zlinszky János
          alkotmánybíró különvéleménye

               Ha  elvi   szinten   mérlegelni   kívánjuk   a   legalitás,
          jogállamiság és  szociális biztonság  szempontjait  a  nyugdíjak
          aránytalan és  egyenlőtlen kezelésével kapcsolatban, és egyúttal
          vizsgáljuk, melyek  e téren  az állam  alkotmány  körülhatárolta
          jogai és  kötelességei, a következő szempontok tünnek figyelemre
          méltónak:

          -    A nyugdíj  a  múlt  rendszer  folyamán  elvesztette  tiszta
          biztosítási, ill.  kötelező biztosítási  jellegét,  bár  részben
          megmaradt szerzett,  még pedig  visszterhesen  szerzett  vagyoni
          jognak.

               Elvesztette ezt  a jellegét  mindenekelőtt a  bekövetkezett
          valutareform  miatt  1946-ban,  amikor  a  pengőben  nominálisan
          meghatározott igények  gyakorlatilag megsemmisültek  és helyüket
          mind a  szerzett jogok,  mind a  már meglévő nyugdíjak, de a nem
          szerzett   jogok    vonatkozásában   is   bizonyos   ex   gracia
          meghatározott rendszer foglalta el.

               Ennek egyes elemei:

               a)  1928   után  minden   munkaviszonyban   eltöltött   idő
          nyugdíjjogosultságot   teremtett,    függetlenül   attól,   hogy
          biztosítással, biztosítási  kötelezettséggel, ill.  lehetőséggel
          járt-e. Ezen  időpont előtt viszont semmilyen biztosítás alapján
          sem  keletkeztetett  igényt  nyugdíjbeszámításra.  (Ezt  a  múlt
          rendszerben   mindvégig   érvényes  induló időhatárt  a 11/1991.
          (III. 29) AB határozat semmisítette meg.)

               b) A  már megszerzett nyugdíjak bizonyos valorizációs kulcs
          szerint teremtettek igényt a nyugdíjra, ez általában kedvezőtlen
          volt, főleg a magasabban megállapított nyugdíjak esetében.

               c) A  nyugdíj  folyósítását  a  munkaképesség  megszűntétől
          tették függővé,  amelyet  bizonyos  kor  elértével  vélelmeztek,
          addig viszont  csak bizonyított  rokkantság esetén  fogadtak el.
          Akinek járt  volna nyugdíj  e  korhatár  elérése  előtt  is,  az
          elvesztette azt,  akinek  pedig  nem  járt,  noha  betöltötte  a
          korhatárt, az  kérhette annak  megállapítását csak a ledolgozott
          idő alapján is.

               d) A  nyugdíjjogosultság  megvonását  politikai  szempontok
          alapján  érvényesítették   bizonyos  csoportokkal   szemben  (B-
          listázás,  fegyveres   testületeknél  leszerelés)  vagy  különös
          érdemekhez kötötték (csendőrség).

               e) Bizonyos  kategoriák részére  a nyugdíjalap különállását
          fenntartották  és   plafonokat   állapítottak   meg   (ügyvédek,
          kisiparosok, háztartási alkalmazottak stb).

               A múlt  rendszer nyugdíjmódosításai a jövőre nézve többször
          is változtattak  a nyugdíjrendszer kirívó méltánytalanságain, de
          ezek a  változtatások a  régebben szerzett nyugdíjakat általában
          nem  érintették.   Általuk  a   rendszer   még   vegyesebbé   és
          áttekinthetetlenebbé vált.

               Így jött  létre az  a vegyes  nyugdíjrendszer,  amelyet  az
          elmúlt rendszer legálisan létrehozott, de amelynek bizonyos máig
          fennálló diszkriminatív elemeire már megállapítottuk, hogy a mai
          alkotmányossággal  nem   férnek  össze,  így  ennek  szellemében
          korrigálandók voltak. (Így a 44/1991. (VIII. 28.) AB, a 16/1990.
          (VII. 11.) AB határozat.)

          -    A  múlt   rendszer  következetesen   kitartott  amellett  a
          hipothesis mellett, hogy pénze értékálló. Ezért csak nominálisan
          érezte magára kötelezőnek a nyugdíj folyósítását. Mivel a formai
          felfogással ellentétben a forint veszített értékéből (a rendszer
          élt  az   állami  tartozások   többletpénzkibocsátással  történő
          csökkentésének eszközével), a nyugdíj, noha elvben a munkás évek
          életszínvonala szerinti  létet kívánta   biztosítani  (annak  75
          százalékáig), az  idő múlásával  mindjobban értékét vesztette. A
          múlt rendszer  ennek csak  annyiban vette  elejét, hogy  későbbi
          nyugdíjreformok során  a  létminimumnak  megfelelő  nyugdíjat  a
          nominális  értéken   felül  is  garantálta,  s  ezt  a  rendszer
          szociális  elemeként   állította  be,   noha  létminimum  alatti
          munkabér által  szerzett nyugdíj  aligha létezett.  Amennyiben a
          jogosultság résznyugdíjra  szólt (pl.  özvegyi), úgy ez továbbra
          is csak  a minimális  ellátás   megfelelő  részét  biztosította,
          tehát a szociális minimumot a rendszer nem garantálta. (Soha nem
          valorizálták pl.  az 1957  előtti ügyvédi  nyugdíjak  500  Ft-os
          plafonját.)

          -    A  rendszer  megszüntette  a  társadalombiztosítás  vagyoni
          önállóságát. Az  állam mint  egy biztosítási ügylet vállalkozója
          szedte be  a tb-járulékot  és garantálta  a  díjak  kifizetését.
          Ennek következtében  összeolvadt az  állam  (biztosítás  alapján
          járó)   nyugdíjra    vonatkozó   fizetési    kötelezettsége    a
          balesetbiztosítás alapján  járó  rokkantsági  járadék  (nyugdíj)
          fizetési  kötelezettségével   és  a  szociális  minimum  alapján
          kiegészített nyugdíjakra  jutó többletfizetési kötelezettséggel:
          utóbbi nem  valorizációs teljesítésként  jelent  meg,  hiszen  a
          biztosítási díj  sem volt  értékállóan elkülönítve és befektetve
          az államvagyonon belül, hanem nyugdíjemelésként, mintegy a többi
          nyugdíjak terhére folyósított, egyenlőség felé ható tényezőként.
          Ebben a  rendszerben is, és a rendkívül költséges adminisztráció
          mellett is,  a tb-járulék  egy részét  az  állam  következetesen
          elvonta, tehát  a nyugdíjakból  pótolta a költségvetés hiányait.
          Ez azt  jelentette és  jelenti a  gyakorlatban mindmáig,  hogy a
          közterhekből a  nyugdíjasok aránytalanul többet viselnek, mint a
          kereső néprétegek.

          -    A múlt rendszer tehát legálisan azt a nyugdíjat garantálta,
          amit nominálisan  ígért,  és  minden  további  igény  elismerése
          jogalkotást    igényelt   volna   (igényelne).   A    jogellenes
          megállapítással szemben a jogorvoslati lehetőség a mai alkotmány
          igényéhez  képest  korlátozott  volt.  A  legális  rendszer  nem
          felelt meg mindenben a mai alkotmánynak.

               A  mai  alkotmány  életbeléptetésével  a  nyugdíj  rendszer
          szükségképp átértékelődik.

               A jogállamiságból  folyó igény,  hogy a múlt rendszer által
          ígért nyugellátást  biztosítani  kell,  hacsak  keletkezése  nem
          ütközik jogellenes  diszkriminációba, s ennek során a járandóság
          jogosságát vélelmezni kell.

               A   legalitásból    folyó   igény,   hogy   a   megszerzett
          jogosultságok,  jogosultságot   létesítő  tények   nem   vesztik
          érvényüket, azokat  azonban  egyeztetni  kell  az  új  alkotmány
          elveivel.

               A szociális biztonságból folyó igény, hogy a rendszer által
          visszteher fejében garantált ellátás - a nyugdíjalapul szolgáló,
          biztosítás alapját  is képezett  jövedelem százaléka  - szerinti
          járandóság a  nyugdíjasnak nyugdíjas  kora végéig jár (Alkotmány
          70/E.§ (1)  bek.). A  módosított Alkotmány  életbelépése  óta  a
          szociális biztonság  mellett a  tulajdon védelméből,  a  vagyoni
          jogok elvonásának tilalmából is következik, hogy ezt az ellátást
          az állam,  ill. a  társadalombiztosítás állami  garancia mellett
          értékállóan   tartozik    biztosítani,   tehát   sem   közvetlen
          rendelkezéssel nem  csökkentheti annak  értékét, sem a nominális
          mennyiség értékének elvonásával. (Alkotmány 13.§ (2) bek.) Ez az
          államnak a  már megállapított nyugdíjjárulék vonatkozásában mint
          a      társadalombiztosítás      működtetőjének      szerződéses
          kötelezettsége.

               A szociális biztonság minimumának garantálásából következik
          végül,  hogy   a  mindenkori   létminimumot  az   állam   minden
          rászorulónak   állampolgári   jogon   biztosítani   tartozik   a
          társadalombiztosítás útján  (Alkotmány 70/E.§  (2) bek.), de nem
          feltétlenül   a    társadalombiztosítási   alap    terhére.   Ha
          strukturálisan a folyósítást a társadalombiztosítás végzi, úgy a
          forrásoldalt a  költségvetés egésze  terhére kell biztosítani és
          nem lehet  egyedül a  biztosítási vagyont  ezzel megterhelni.  A
          létminimum  az   Alkotmány  szerint   állampolgári  jogon   jár,
          biztosítása pedig az államnak közjogi kötelezettsége.

               Az utóbbi  két szempont  egybevetve  azt  jelenti,  hogy  a
          társadalombiztosításnak befizetett  járadékkal  megszerzett  jog
          nem csökkenthető  azon a címen, hogy az állam egyeseknek viszont
          többletellátást nyújt  bármilyen téren.  A nyugdíjas  számára  a
          biztosításként szerzett jog vagyoni jog. Annak elvonására csak a
          vagyonelvonás rendes  szabályai szerint  lehetséges.  Alapvetően
          tehát teljes  kártalanítás mellett közcélból, másrészt közterhek
          viselése céljából,  a különböző vagyoni jogok nem diszkriminatív
          terhelése mellett  arányos mértékben,  ha a  cél máskép  el  nem
          érhető.

               A    piacgazdaságra    való    áttéréssel    szükségszerűen
          nagyságrendileg módosul  az állam részvétele a gazdasági életben
          -  és   élesen  elhatárolandó   egymástól  az  állam  gazdálkodó
          tevékenysége  és  az  államhatalom  közérdekű,  közszolgálatként
          történő gyakorlása  az állami  tevékenységek között.  Az  állam,
          mint  a   közhatalom  gyakorlója,   ezt  a   hatalmat  szigorúan
          törvényszabta határok  közt, minden  indokolatlan diszkrimináció
          mellőzésével, az  egyének összessége  - esetenként  a  kisebbség
          jogainak tiszteletbentartása  mellett az  egyének többsége, vagy
          hátrányos  helyzetű   kisebbségi  csoportok   -  javára  köteles
          gyakorolni.

               A múlt  rendszerben az  állam, mint  fő munkáltató,  a neki
          nyújtott      szolgáltatás,      teljesítmény      (munkavégzés)
          ellentételezését   nemcsak   illetmény   folyósításával,   hanem
          bizonyos termékek  és  juttatások  ingyenes  vagy  ártámogatásos
          juttatásával is teljesítette.

               Az   átállás    a   piacgazdaságra    az    árak    reális,
          ártámogatásmentes  megállapításával   is  történik.  Az  átállás
          költségeit a  költségvetés részben  pénzértékváltoztatással,  az
          állami   valuta   értékének   csökkentésével   oldja   meg.   Az
          állampolgárok számára  mindez áremelkedésként  jelentkezik és  a
          pénz vásárlóértékének  csökkenéseként tudatosodik,  noha csak az
          utóbbi   megoldás   "inflációs",   az   előbbi   egyszerűen   az
          ártámogatások megvonásából adódó eredmény.

               Az ártámogatások  megvonása költségvetési  szinten az egész
          közösség javát  szolgálja, hiszen  kevesebb közterhet jelent, ha
          külföldiek, támogatásra  nem szoruló  egyedek  részére  az  árut
          "áráért" szolgáltatja  a gazdaság.  A  változás  ellentételezése
          részben megtörténik  a piaci  törvények  játékában  a  bérek  és
          jövedelmek átrendeződésével. (Az átállás részben tagadhatatlanul
          terhet jelent.  A múlt  rendszer  gazdasága  sem  tudta  a  maga
          szintjét nagyfokú eladósodás nélkül fenntartani: az új modernebb
          rendszert az  átállás  terhe  mellett  a  gazdságtalan  termékek
          felszámolása, az  elmaradt befektetések  pótlása, és  a rámaradt
          adósság terhe is terheli.)

               Nem történhet meg azonban pusztán piaci törvények alapján a
          járadékszerű jövedelmek  felértékelődése. Ezeket  minden védelem
          nélkül éri  a pénz  vásárlóértékének változása  mindkét okon, az
          értékromlás és a támogatások megszűnése okán is.

               A támogatás  álláspontunk szerint  szerepelt  azon  legális
          állami igérvények  között, amelyek  mellett  a  mai  nyugdíjasok
          annak idején  a társadalombiztosítási  juttatást megtermelték és
          befizették. A  múlt rendszerben  bekövetkezett (egyébként a maga
          idején is  alkotmányellenes) nyugdíjértékvesztésért  a legalitás
          elve alapján  a mai rend nem felelős - ezeket esetleg ex gratia,
          a  múlt  rendszer  által  igazságtalanul  okozott  károk  között
          lehetne  rendezni   jogalkotói  döntéssel.  Felelős  azonban  az
          alkotmány    szerint     a    mai     rend    az    általa    az
          ártámogatáselvonásokkal         okozott          pénzértékromlás
          ellentételezéséért azoknak  a védtelen  járadékosoknak,  akiknek
          társadalmi  biztonságát   a  költségvetés   egyébként  szükséges
          intézkedései  veszélyeztetik,   illetve  akiknek   vagyonát   (a
          járadékban rejlő  állammal szembeni  nevesített  követelését)  a
          gazdasági rendszer átalakulása közvetlenül elvonásként érinti.

               A nyugdíjasoknak  (és más  járadékosoknak) nincs arra jogos
          igényük, hogy  az egész  társadalom anyagi  szintjét hátrányosan
          érintő  változásoktól  menten,  a  többiek  hátrányára  élvezzék
          biztonságukat. Ez  indokolatlan diszkrimináció lenne, és valóban
          csak a  létminimum garantálásáig lehet arra alkotmányosan igényt
          formálni. Arra  azonban  joguk  van  a  járadékosoknak,  hogy  a
          többiek terheit  csökkentő árstruktúraváltozás  hátrányait ne ők
          egyedül, vagy ők ne magasabb mértékben viseljék.

               Ez azt  jelenti,  hogy  az  ártámogatás  elvonásából  adódó
          közteher egyenlően  osztandó el.  Alkotmányellenes minden  olyan
          költségvetés,  amely   a  nyugdíjak  ellentételezését  tudatosan
          alacsonyabban határozza  meg, mint  az egyéb  állami  jövedelmek
          ellentételezését,   amint   erre   többször   is   sor   került.
          Alkotmányellenes továbbá, mert mind a vagyon védelmével, mind az
          egyenlő elbánás  alkotmányos elvével  ellenkezik, ha a nyugdíjak
          értékvesztését különböző nyugdíjasoknál különbözőképp egyenlítik
          ki (pl. bizonyos nyugdíjszinten felül nem adnak emelést).

               El   kell    határolni   egymástól    a    költségvetésben,
          ellenőrizhető módon, a következő juttatásokat:

          1) a  költségvetési évben  bekövetkező monetáris és ártámogatási
          változásokból  adódó  hátrányok  kiegyenlítését  -,  ami  minden
          jövedelmet átlagban azonosan kell hogy érintsen;

          2) az  állami juttatások  rendszerében mutatkozó aránytalanságok
          vagy indokolatlan  különbségek,  ill.  egyenlőségek  rendezésére
          irányuló  indokolt   és  arányos  intézkedések  következményeit,
          amelyeket jogállamban megfelelően indokolni és nevesíteni kell;

          3)  a   szociális  elnyomorodást   megakadályozó,   létminimumot
          biztosító  juttatásokat,  amelyek  a  teljes  költségvetést  (az
          összes  közteherviselőket)   és  nem   csupán  a   nyugdíjasokat
          terhelik;

          4)  végül   a  múlt   rendszer   álértékállósága   következtében
          bekövetkezett igazságtalan  értékvesztés, vagy  a múlt  rendszer
          igazságtalan     preferenciái      következtében     biztosított
          többletjövedelmek  okozta    különbségek  kiküszöbölését  célzó,
          jogalkotói elhatározáson alapuló,  (ex gratia) juttatásokat.

               Ezek   egybemosása    eleve   alkotmányellenes,    mert   a
          jogállamiság elvébe ütközik.

               Jelen ügyben  csak az  ártámogatások elvonásából adódóan az
          államtól    származó     jövedelmek    (fizetések,    járadékok)
          értékcsökkenésének  ellentételezése   a  vizsgálat   tárgya.  Az
          érintettek homogén csoportja az állami költségvetésből ellátásra
          jogosultak köre,  akikre nem hat ki közvetlenül a piac törvénye.
          Ezek járandóságának értékét az ártámogatás megvonásával az állam
          csökkenti,  ebből  az  állam  a  veszteség  pótlását  részben  a
          költségvetésben előirányozza.

               Ha ennek  során a  jogszabály különbséget  tesz keresők  és
          nyugdíjasok, alacsonyabb  és magasabb  jövedelműek  között,  ezt
          indokolni  tartozik.   Az  önkényes   különbségtétel  a  homogén
          csoporton belül alkotmányellenes.

               Ezen  túl   alkotmányellenes  a   nyugdíjak  állami  döntés
          következtében bekövetkezett  értékvesztesége  ellentételezésénél
          nyugdíjasok között  -  akár  a  nyugdíj  összege  szerint  is  -
          különbséget tenni.  Az ilyen  ellentételezést az állam a vagyoni
          jog ellenértékeként  állapítja  meg  és  annak  minden  érintett
          vagyont egyformán kell érintenie.

               Ezért a panasznak indokolt lenne helyt adni, ha a jogalkotó
          záros határidő  alatt a  különbségtételt alkotmányosan indokolni
          nem tudja.

               Ha a  cél  a  régebbi  nyugdíjaknak    a  múlt  rendszerben
          bekövetkezett  értékvesztését   pótolni,  ezt  természetszerűleg
          lehet a cél szerint arányosítani, de el kell különíteni az előző
          célból történt emeléstől.

               Egészen más  lapra tartozik  - és  nem csak  a  tb  alapból
          oldandó meg  - a  létminimum biztosítása  a rászorulóknak. Itt a
          jogállam megköveteli a rászorultság megfelelő ellenőrzését (mert
          senki sem formálhat igényt élősködés lehetőségére).

               Biztosítani  kell    a  bírói  jogorvoslat  lehetőségét  az
          alkotmány életbelépését követő időre ott, ahol a régi rendszer a
          nyugdíjakat saját  joga szerint  is jogsértő  módon  állapította
          meg.

               Mindezek azonban  nem a  jelen döntés keretében tárgyalandó
          kérdések.

          Budapest, 1993 április 26.

                     Dr. Szabó András        Dr. Zlinszky János
                      alkotmánybíró             alkotmánybíró

          Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye

          1.   A nyugellátások  jelenlegi  rendszerét  a  rendszerváltozás
          előtti időkből  örökölte a jogrend.  Ez a  körülmény azonban nem
          ad felmentést  a  jogalkotó  számára,  hogy  a  mult  örökségére
          hivatkozva  ugyanazon  gyakorlatot  folytassa,  mint  a  korábbi
          jogalkotó. A  nyugdíjrendszer átfogó  megreformálása folyamatban
          van, azonban ez sem ment fel az alól, hogy az e területet érintő
          rész-szabályok már  ne új megoldások irányába mozduljanak el. Ez
          természetesen   az   Alkotmánybíróságot csak annyiban érinti, ha
          az új jogalkotás  alkotmányossági aggályokat vet fel.

          2.   A hatályos  nyugdíj-jogszabályok  vegyes  jellegű  -  tehát
          biztosítási és  szociális  szempontokat egyaránt magában foglaló
          - rendszert  kodifikálnak és  működtetnek. Az  infláció  azonban
          felveti a valorizáció problémáját. Az Országgyűlés  és a Kormány
          évről évre részlegesen valorizálja a nyugdíjakat:  a szabályozás
          további korlátozást valósít meg a részlegességen túlmenően azzal,
          hogy az  emelés felső határát megszabja.

          3.    Vegyes  nyugdíjrendszerben  a  biztosítási  elem  objektív
          kritériumok  (pl.:  utolsó  kereset  nagysága,  szolgálati  évek
          száma, stb.)  alapulvételében  ,  míg  a  szociális  elem    egy
          minimális nyugdíj,  azaz a  nyugdíj alsó  határának meghúzásában
          nyilvánulhat  meg,   azonban  a  vegyes  rendszerek  számos  más
          megoldása is  elképzelhető. A  hatályos nyugdíjrendszer  azonban
          csak elvileg  vegyes rendszerű,  mivel  az  infláció  felvetette
          valorizációs problémára  adott jogalkotói válaszból nyilvánvaló,
          hogy  a   biztosítási  elem   csak  a  nyugdíj  megállapításának
          pillanatában  érvényesül.   Amint  a   nyugdíjas  megkapja  első
          valorizációs jellegű  nyugdíjkiegészítését ("emelését"),  ez  az
          emelés  már   nem  objektív   kritériumhoz  kötött,   hanem   az
          Országgyűlésben  zajló   alkufolyamat,   tehát   egy   politikai
          alkufolyamat   kompromisszumok    során   keresztül    kialakuló
          végeredménye.

          E politikai  kopromisszumon  alapuló  "nyugdíjemelés"  önmagában
          véve nyilvánvalóvá  teszi, hogy  az emelés  mértéke nem objektív
          kritériumokon -  pl.  a  nemzeti  jövedelem  nagyságán,  vagy  a
          nemzeti jövedelem emelkedésének mértékén - alapszik. A nyugdíjak
          emelése  kizárólag  érdekérvényesítési  képesség,  vagyis  annak
          kérdésévé  válik,   hogy  a  nyugdíjas  réteg  rendelkezik-e  az
          Országgyűlésben    olyan    képviselettel,    amelyik    érdekei
          érvényesítését felvállalja.

          Biztosítási elemről  csak akkor  lehet beszélni,  ha a  juttatás
          valamilyen objektív  kritérium alapján előre kiszámítható. Ilyen
          számítási  módot  azonban  a  hatályos  nyugdíjrendszer  csak  a
          nyugdíj első megállapításakor tartalmaz, a biztosítási elem csak
          ezen a  ponton mutatható  ki. A  nyugdíjak valorizációja , amely
          természetesen  a  nyugdíjak  ujbóli  megállapítását  jelenti,  a
          nyugdíjrendszer jogi szabályozásába nincs  beépítve, hanem arról
          évente az  Országgyülés határoz  olymódon, hogy  a számítási mód
          rögzitésének híján  a biztosítási  elem elenyészik. Amíg tehát a
          nyugdíj  megállapításakor   még  valóban   vegyes  rendszerű   a
          nyugdíjrendszer, a  továbbiakban már a szociális elem marad csak
          fenn:  a   nyugdíjemelés  mértéke,   az   új   nyugdíj   összege
          meghatározásánál kizárólag politikai kopromisszum által elismert
          (és csak  az elismert)  szociális szempontok  érvényesülnek, még
          akkor  is,   ha  ezek   a  nemzetgazdaság   teherbiróképességére
          vonatkozó  hivatkozásokba   burkoltan   jelennek   is   meg.   A
          nyugdíjemelés mértékének  meghatározása teljesen  elszakad pl. a
          nemzetgazdaság  tényleges   folyamataitól,  így  a  megállapítás
          objektív mércéje hiányzik.

          Az objektív mérce helyébe lépő politikai kompromisszumoknak való
          kiszolgáltatottság  oda   vezet,  hogy   a   nyugdíjak   emelése
          kegydíjként   jelenik    meg.   A    nemzetgazdaság    állapota,
          reálfolyamatai  indokolhatják   akár  azt   is,  hogy  semmiféle
          valorizációra ne  kerüljön sor. Az Alkotmányból sem valorizációs
          kényszer, sem  az  aktív  dolgozók  fizetésemelkedésével  azonos
          arányú nyugdíjemelés  alkotmányos követelményként  nem vezethető
          le. Objektív  kritériumnak tekinthető az  - vagyis a biztosítási
          elem fennmaradásának  -, ha  az  emelést  egységesen  a  korábbi
          nyugdíj  hányadában   állapítják   meg.   Az   azonban,   ha   a
          nyugdíjemelés mértékének, vagyis az új nyugdíj összegének  adott
          módon  történő  megállapítása  ténylegesen  szociális   segéllyé
          változtatja    a    nyugdíjak     valorizációját,   a     vegyes
          nyugdíjrendszert   a    szociális  elem melletti másik jellegadó
          elemtől: a  biztosítási elemtől, magát a rendszert pedig ezáltal
          a  vegyes jellegtől fosztja meg.  Az indítványok a nyugdíjemelés
          jogszabályban   meghatározott   módját   teszik  alkotmányossági
          szempontból vitássá.

              4.   Az alkotmányossági vizsgálat előkérdése  tehát az, hogy
          vegyes rendszerű,  vagy   egy kizárólag  szociális alapon nyugvó
          emelést   valósítanak-e   meg   az   indítvány   tárgyává   tett
          jogszabályok.  Fentiek  alapján  úgy  tűnik,  hogy  az  emelésbe
          burkolt  új  nyugdíjmegállapítás  -  biztosítási  elem  híján  -
          kizárólag szociális  szempontokat  juttat  érvényre:  a  nyugdíj
          összegére vonatkozó döntés szociális segélyre vonatkozó döntéssé
          transzformálódik.

          A  nyugdíj  szociális  segéllyé  válása,  illetve  az  indítvány
          tárgyává tett  jogszabályok által szociális segélykénti kezelése
          két körülményből  is nyilvánvaló.  Egyrészt  az  emelés  mértéke
          megállapításának módja  - mint  arra fentebb  utalás  történt  -
          híján van bármiféle objektív kritériumnak, másrészt az emelésnek
          felső határa van, melyen felüli emelésre akkor sincs mód, ha ezt
          a nyugdíj  százalékos hányadában  egyébként  juttatott  "emelés"
          indokolttá tenné.

          Az új nyugdíj megállapítása tehát különbözőképpen történik attól
          függően, hogy  a "régi"  nyugdíj milyen  összegű volt. Az emelés
          maximálása egyértelműen az alacsonyabb nyugdíjaknak a százalékos
          hányad szerinti emelése pénzügyi alapját teremti meg.

          Az alacsony  nyugdíjak bizonyos  minimumhoz kötése ésszerű és az
          Alkotmány 70/E.  §-ából  következő  alkotmányos  követelmény.  A
          szociális biztonsághoz  való jog  annyit mindenképpen tartalmaz,
          hogy a  nyugdíjak nem  süllyedhetnek a  létminimum  alá,  amiből
          természetesen nem  következik az,  hogy a  minimál-nyugdíjnak  a
          létminimummal  kellene   alkotmányjogi   szempontból   azonosnak
          lennie.

          Az adott  esetben azonban  arról van  szó, hogy a nyugdíjminimum
          tájékán elhelyezkedő  nyugdíjak  emelése  a  magasabb  nyugdíjak
          rovására történik,  vagyis  egy  szociális  segélyt  a  magasabb
          nyugdíjat  élvezők   juttatnak  alacsonyabb   nyugdíjat   élvező
          nyugdíjas-társaiknak. Kétségtelen,  hogy az  alacsony  nyugdíjak
          emelése olyan  szociális probléma  lehet, amelynek  kezelése  az
          államnak   az   Alkotmány   70/E.   §-ából   folyó   alkotmányos
          kötelessége. A  probléma azonban  a szociális  segélyezés  útján
          oldható meg:  az  alacsony  nyugdíjasok  a  minden  nyugdíjasnak
          egyformán járó  százalékos emelésen  túlmenően  kaphatnak  külön
          jogszabály  alapján   szociális  segélyt,   de  nem  a  magasabb
          nyugdíjat élvezők  terhére megállapított  nyugdíj-maximum útján.
          Ez ugyanis  olyan megkülönböztetés,  amelynek alkotmányossága az
          Alkotmány 70/A.  §-a  alapján  lefolytatott  vizsgálat  tárgyává
          teendő, amint ezt az indítványok kérik is.

          5.  Az alkotmányossági elbírálás kulcskérdése az Alkotmány 70/E.
          §-ában   megfogalmazott    szociális   biztonsághoz   való   jog
          tartalmának problémája. A szociális biztonsághoz való jog annyit
          bizonyosan tartalmaz, hogy  - fentiek szerint - sem a nyugdíjas,
          sem más,  tehát egyetlen  állampolgár (70/E.  §/1/ bekezdés) sem
          kerülhet olyan helyzetbe, hogy tartósan a - különféle szempontok
          alapján megállapított - létminimum alatt éljen. Ezt fejezi ki, a
          70/E.  §  szóhangzata:  az  Alkotmány  e  szakasza  a  szociális
          biztonsághoz való  jogot  "a  megélhetéshez  szükséges  ellátás"
          kontextusában fogalmazza meg.

                 A  megélhetéshez  szükséges  ellátás  nem  azonos  sem  a
          létminimummal,   sem    a    nyugdíjminimummal:    megállapítása
          közgazgasági  elemzés  kérdése,  azt  követően  az  ebből  adódó
          szociálpolitikai intézkedések  meghatározása része  a kormányzat
          általános gazdaság-  és társadalompolitikájának.A  kormányzat és
          az Országgyűlés:  a  jogalkotó  e  politikák  alakításában  nagy
          szabadsággal rendelkezik,  azonban mindenkor az Alkotmány szabta
          keretek között.

          Az Alkotmány  által a  különböző kormányzati  politikák  számára
          engedett mozgástér  igen nagy  eltéréseket mutat.  A jogalkotó a
          gazdaságpolitika  alakításában   viszonylag  nagy   szabadsággal
          rendelkezik,   mivel    alapvetően    annak    az    alkotmányos
          követelménynek   kell   megfelelnie,   hogy   gazdaságpolitikája
          maradjon a  piacgazdaság keretei,  és az  Alkotmány  további  öt
          gazdasági vonatkozású szabályának (9-13.§) keretei között.

          A büntetőpolitikát  kifejező  jogalkotás  mozgástere  lényegesen
          szűkebb:  kötve   van   az   alkotmányos   büntetőjog   kevesebb
          szabadságot  engedő   követelményrendszeréhez.  A   különbség  a
          büntetőpolitika  és   a  gazdaságpolitika  eltérő  tárgyából  és
          természetéből adódik.

          A szociálpolitika  alakítása terén  sem rendelkezik  a jogalkotó
          olyan nagyfokú  szabadsággal, mint  a gazdaságpolitika  terén. A
          létminimum ugyanis  nem fejezi  ki -  a megélhetéshez  szükséges
          ellátáshoz való  jogon keresztül - a szociális biztonsághoz való
          jog teljes tartalmát. Ha ugyanis kifejezné, aligha lenne szükség
          arra,  hogy  a  szociálpolitika  különböztessen  az  öregség,  a
          betegség,   a   rokkantság,   az   özvegység,   árvaság   és   a
          munkanélküliség  esetcsoportjai   között.   Sőt:   ezen   esetek
          felsorolása  sem   tekinthető  lezártnak,   hiszen  a  szociális
          biztonsághoz való jog más élethelyzetek és tényállások esetén is
          felmerülhet,  amelyeket  a  70/E.  §  így  kifejezetten  nem  is
          tartalmaz. Nem  véletlenül fogalmaz  az Alkotmány  17.§-a sokkal
          általánosabban úgy,  hogy a  "Magyar Köztársaság a rászorulókról
          kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."

          6.  Jóllehet a 17. és a 70/E. §-ok fogalmazása és egymáshoz való
          viszonyuk sem  a  legszerencsésebb,  arra  alkalmasak,  hogy  az
          Alkotmánybíróság a  szociális biztonsághoz való jog  tartalmát a
          70/E.  §   (1)  bekezdése,   míg  e   tartalom  megvalósításának
          módozatait a (2) bekezdés alapján megállapítsa.

          A  szociális   biztonság  tartalma   az  Alkotmány   szerint   a
          megélhetéshez szükséges  ellátáshoz való  jog.  A  megélhetéshez
          szükséges ellátás  azonban a különböző, a szociális biztonsághoz
          való alkotmányos  jog tartalmaként szóbajöhető - a 70/E. § által
          példálódzóan felsorolt  - tényállásoktól  függően esetről esetre
          különböző.  Nyilvánvalóan   nem  lehet  azonos  a  megélhetéshez
          szükséges ellátás  egy munkanélküli  vagy árva,  vagy pedig  egy
          nyugdíjas esetén.  Az Alkotmány erre a tényállások nevesítésével
          is  felhívja   a  figyelmet.  Sőt  nem  azonos  a  megélhetéshez
          szükséges ellátás  nagysága az  alacsony és a magasabb nyugdíjat
          élvezők esetében  sem. E  különbségek figyelembe  vétele tehát -
          jóllehet a  jogalkotó a  szociálpolitika  alakításában  jelentős
          szabadsággal    bír,     amely    nem    lehet    független    a
          gazdaságpolitikától sem  - az  államnak alkotmányos kötelessége.
          Ha ugyanis  e különbségeket  nem veszi  figyelembe, a  szociális
          biztonsághoz  való  jog  kimerül  az  Alkotmány  17.  §-a  által
          megfogalmazott rászorultságból adódó szociális intézkedésekben.

          A   szociális   biztonsághoz   való   jog   tartalma  az,   hogy
          tényállástól függően  és  a  tényállás  sajátosságai  szerint  a
          Magyar Köztársaság  állampolgárai különböző  módon és  különböző
          mértékben  meghatározott   megélhetéshez   szükséges   ellátásra
          jogosultak.

          7.   E tényállások  egyike az  öregség esetén járó megélhetéshez
          szükséges ellátás. Az Alkotmány a 70/E. § (2) bekezdésében e jog
          megvalósításának  módja,   mikéntje  tekintetében   egyfelől   a
          társadalombiztosítást,   másfelől   a   szoci-ális   intézmények
          rendszerét  jelöli  meg.  Nyilvánvaló,  hogy  egyik  vagy  másik
          módszer megválasztása  is a  szóban forgó  tényállás  függvénye.
          Árvaság esetén, vagy munkanélküliség esetén a szociális elem lép
          előtérbe,  míg  az  öregség  esetén  a  megélhetéshez  szükséges
          ellátást döntően   értelemszerűen  a társadalombiztosítás  útján
          kell megvalósítani.  Ez csak  annyi alkotmányossági követelményt
          fejez ki  (de annyit  bizonyosan),  hogy  az  öregség  esetén  a
          megélhetéshez szükséges  ellátást megvalósító, járulék-fizetésen
          alapuló  nyugdíjrendszer   bizonyosan  nem  alapulhat  kizárólag
          szociális szempontú  rendszeren: annak  biztosítási elemekkel is
          bírnia kell.

          A  kizárólag   szociális  segélyként,   szociális  intézményként
          felfogott   nyugdíjrendszer   -   biztosítási   elem   híján   -
          egyértelműen  alkotmányellenes   lenne.  Egy  ilyen  monolitikus
          "rászorultság"- felfogás  esetén az  egész kérdéskör  - tekintet
          nélkül a tényállások eltérésére - elintézhető lenne az Alkotmány
          17. §-ával  és a  70/E. §  differenciált megfogalmazására nem is
          lenne szükség.  Nyilvánvaló, hogy  a 17.§  és a 70/E. § viszonya
          helyes értelmezés  mellett az, hogy a 17.§ különös szabályként a
          70/A. §  szociális elemét fogalmazza meg. Az általános szabályt:
          a szociális biztonsághoz való jogot a 70/E. §. fogalmazza meg; a
          17.§ pusztán  a jog  egyik  megvalósítási  módját:  a  szociális
          intézmények rendszerét  rögzíti, ilyen  értelemben a 70/E. § (2)
          bekezdés értelmező szabályának tekinthető.

          8.     Összegezve:   a   nyugdíjrendszer   mikénti   kialakítása
          tekintetében a  jogalkotó -  részben  a  gazdaságpolitikától,  a
          nemzetgazdaság általános  helyzetétől is  függő  -  szabadsággal
          bír, azonban ennek során nem hagyhatja figyelmen kívül különösen
          az Alkotmány  70/E. §-ának  kereteit. A  szociális  biztonsághoz
          való jog  tartalma nem  azonos a szociális biztonsághoz való jog
          felmerültének  különféle  tényállásai  esetén:  a  megélhetéshez
          szükséges  ellátáshoz   való  jog  kodifikálásánál  a  jogalkotó
          köteles figyelembe  venni az  egyes  tényállások,  élethelyeztek
          eltéréséből  adódó  különbségeket.  Az  öregség  esetén  ez  azt
          jelenti, hogy  a jogalkotó  nem működtethet  alkotmányosan olyan
          nyugdíjrendszert,  amely   a   nyugdíjat   kizárólag   szociális
          intézményként:   szociális    segélyként   fogja    fel,   amely
          tekintetében tehát  a jogalkotó  - azt   kegydíjként  felfogva -
          teljes   szabadsággal  rendelkezne.  A  jogalkotó  cselekvésének
          határait különösen  az Alkotmány  70/E. és  a 70/A. §-ai szabják
          meg. A  70/E. §  (2)  bekezdéséből  következően  az  alkotmányos
          nyugdíjrendszer konkrét kialakítása tág határok között mozoghat:
          annak csak  negatív határa  húzható meg,  nevezetesen az, hogy a
          nyugíj nem  válhat szociális  segéllyé,  a  nyugdíjrendszer  nem
          válhat kizárólag  szociális intézménnyé.  Ezt ugyanis  a 70/E. §
          (2)   bekezdésének    a   társadalombiztosítást    a   szociális
          intézményektől élesen  elválasztó szövege  kizárja.  Alkotmányos
          lehet azonban  a nyugdíjrendszernek  mind kizárólag  biztosítási
          alapra, mind  vegyes rendszerű  alapra való helyezése. A tisztán
          biztosítási  alap   esetén  ugyanis   még  nyitva  áll  annak  a
          lehetősége, hogy  az igen  alacsony nyugdíjat  élvezők szociális
          biztonságához  való   jogát  a  nyugdíjrendszertől  elkülönített
          szociális  segélyezés   intézményrendszerében   biztosítsák.   A
          tisztán  szociális   segélyként  felfogott  nyugdíj  és  az  ezt
          kifejező  nyugdíjrendszer   azonban  az   öregség  esetén   járó
          megélhetés biztosításának  azt a  sajátosságát hagyja  figyelmen
          kívül, hogy  az a  munkaképes korbani  járulékfizetésen alapuló,
          tehát biztosítási elemeket is tartalmazó jogviszonyból fakad.

          9.   Az indítvány  tárgyát  képező  jogszabályok  újra  és  újra
          megállapítják a nyugdíj nagyságát azáltal, hogy megállapítják az
          emelés mértékét.  Minthogy  a  nyugdíj  első  megállapítása  még
          tükrözte  a   nyugdíjrendszer  vegyes   voltát,  ám   a  későbbi
          megállapítás   már    nem    tartalmaz    biztosítási    elemet,
          alkotmányellenes minden  olyan nyugdíjra  vonatkozó  jogszabály,
          amely  a   biztosítási  elemet  figyelmen  kívül  hagyja.  Ennek
          kifejezett  és   szélső  példája   a  nyugdíjemelés   összegének
          maximálása.

          10.   A   vizsgált jogszabályok azáltal, hogy a nyugdíj emelését
          maximálják, nyilvánvalóvá  teszik, hogy a nyugdíj megállapítását
          kizárólag a  szociális  rászorultságtól  teszik  függővé.  Ilyen
          nyugdíjmegállapítás  az   Alkotmány  70/E.   §-ának   mind   (1)
          bekezdése, mind (2) bekezdése értelmében alkotmányellenes.

          A  megélhetéshez   szükséges  ellátáshoz  való  jogból,  mint  a
          szociális biztonság  differenciáltan megfogalmazandó tartalmából
          ugyanis éppen  nem arra  lehet következtetni,  hogy a  nyugdíjak
          felső határát  lehetne  az  Alkotmány  e  szakaszára  hivatkozva
          rögzíteni.

          A megélhetéshez  szükséges ellátáshoz való alkotmányos jogból az
          abban foglalt  szociális elemre  is tekintettel - etimológiailag
          is  -  csupán  az  alsó  határ,  tehát  egyfajta  nyugdíjminimum
          követelménye vezethető  le.  A  szociális  elem  azonban nem azt
          jelenti,   hogy  egyfajta  " nyugdíjas-szolidaritás "   jegyében
          szociális szempont a magasabb nyugdíjat élvezőt az alacsonyabbat
          élvező   támogatására  kényszeríthetné.  A  szociális   szempont
          érvényre  juttatása  részben  egyfajta  nyugdíj-minimum,  vagy e
          nélkül  pl. a létminimum és az ehhez csatlakozó szociális segély
          rendszerében  képzelhető el alkotmányosan,  azonban mindenképpen
          kizárólag a  rászorult nyugdíjast  és semmiképpen sem a magasabb
          nyugdíjat  élvezőt   érintően.  Az  alacsony  nyugdíjat  élvezők
          szociális  segélyezése  ugyanis  nem  a 70/E. § (2) bekezdésében
          említett   társadalombiztosítás,  hanem  az  ugyanott   említett
          szociális intézmények körébe tartozó kategória.

          11. Alkotmányellenes  azonban  a  nyugdíj-maximum  meghatározása
          a 70/A.  §-ra figyelemmel  is. A nyugdíjasok nem vitásan homogén
          kört alkotnak,  ezért ezen  a körön belüli - alkotmányos indokot
          nélkülöző  -   megkülönböztetés  alkotmányellenes.   Minthogy  a
          megkülönböztetés a  nyugdíjrendszer vegyes  jellegéből egyébként
          valóban, ámde  más tekintetben  következő szociális  elemmel nem
          indokolható, a  megkülönböztetésnek alkotmányos indoka nincs. Az
          a különbségtétel, amely szerint a nyugdíj nagyságának utólagos -
          emelésnek nevezett  - megállapításánál  különböztetnek aszerint,
          hogy az  "emelendő" nyugdíj  nominálisan  mekkora,  és  ezen  az
          alapon a  magasabb nyugdíjat élvező arányosan kevesebb "emelést"
          kap, alkotmányellenes. A nyugdíj-megállapítás módjában megjelenő
          megkülönböztetés ugyanis  ( a  megállapítás módjára tekintettel)
          személyek  közötti,   az  Alkotmány   70/A.  §-a  által  tiltott
          diszkriminációhoz   vezet.    Az   indítványok    tágyává   tett
          jogszabályok    fentiek     következtében    alkotmányellenesek,
          amennyiben a nyugdíjemelés mértékét maximálják.

          Budapest 1993. április 19.
                                                            Dr. Vörös Imre
                                                            alkotmánybíró
            .
            English:
            English:
            .
            Petition filed:
            .
            Subject of the case:
            .
            The amount of old-age pensions and other allowances
            Number of the Decision:
            .
            26/1993. (IV. 28.)
            Date of the decision:
            .
            04/19/1993
            Summary:
            The Parliament decided to increase the amount of old-age pensions and other allowances, but fixed the maximum of the increase both in percent and in nominal sum. The petitioners claimed that this violated their right to social assistance provided by the Constitution. The Constitutional Court's ruling pointed out that the social insurance - in part inherited from socialism - still has a mixed nature: partly it is an insurance, partly a social benefit. No one has a constitutional right to the protection of the same living standard.
            .
            CODICES summary:
            http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1993-2-008
            .