A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányosságának utólagos
vizsgálata iránt benyújtott indítványok tárgyában - dr. Kilényi
Géza, dr. Szabó András, dr. Vörös Imre és dr. Zlinszky János
alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a nyugellátások, baleseti nyugellátások és
egyes egyéb ellátások emeléséről, illetőleg kiegészítéséről
szóló 8/1992. (III. 11.) OGY határozat I. Fejezet 1/a)-b)-c)
pontjaiban, továbbá a II. Fejezet 1/a)-b)-c) pontjaiban foglalt
rendelkezések, valamint az ugyanebben a tárgyban hozott 57/1992.
(III. 25.) Korm. rendelet 1. § (1) és (2) bekezdésében, továbbá
10. § (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezések
alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat
és e rendelkezések megsemmisítése iránti kérelmeket elutasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. A nyugellátások, baleseti nyugellátások, továbbá egyes egyéb
ellátások 1992. évi emeléséről a 18/1992. (III. 11.) OGY
határozat (a továbbiakban: határozat), valamint az 57/1992.
(III. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: rendelet)
intézkedett. Mind a normatív tartalmú országgyűlési határozat,
mind pedig a kormányrendelet a vonatkozó ellátások emelésének
mértékét százalékosan is és nominálisan is maximálta.
Az indítványokkal támadott rendelkezések a különböző
járadékszerű ellátások emelését 13 %-ban, legfeljebb azonban
2000 Ft-ban, illetőleg a baleseti járadékok tekintetében 800 Ft-
ban határozták meg. A határozat, illetőleg a rendelet a március
1-jén esedékes, de már 1992. január 1-jétől számítandó 13 %-os
emelés mértékét szeptember 1-jétől 6,5 %-os emeléssel, ezt az
emelést pedig havi 400, illetőleg 300 Ft-os nominális határral
kombinálta.
2. Az indítványokban kifejtett álláspont szerint a határozat és
a rendelet rendelkezései alkotmányellenesek, mert sértik az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének és 70/E. § (1) bekezdésének
rendelkezéseit. Az indítványozók hivatkoztak arra, hogy a
nyugdíj munkával és a munkával töltött évek során kötelezően
fizetett ellenszolgáltatásért szerzett jog, amely alapvető
állampolgári jognak minősül. A támadott rendelkezések a
nyugdíjasok csoportját a társadalom más rétegeivel szemben
hátrányosan különböztetik meg. A határozatban és rendeletben
szabályozott járadékok emelésének éves összhatása ugyanis
összesen 15,16 %, ezzel szemben az egész évre vonatkozó
átlagkereset-növekedés 19,5 %.
Az indítványokban kifejtettek szerint ez a különbségtétel
alkotmányosan megengedhetetlen. Ugyanígy megengedhetetlen az
emelések nominális korlátozása, mert az hátrányos
megkülönböztetést jelent a magasabb nyugdíjjal rendelkezőkre
nézve más nyugdíjasokkal és a társadalom más aktív keresőivel
szemben.
Hivatkoztak az indítványozók arra is, hogy az Alkotmány 70/E. §
(1) bekezdésének második fordulata biztosítja az állampolgárok
ott írt csoportjai számára a szociális ellátást. Ez a
rendelkezés már önmagában alkotmányellenessé teszi a
jogalkotónak azt az intézkedését, amely az össztársadalmi
terhekből indokolatlanul nagyobb terheket ró a nyugdíjasokra,
mint másokra.
Mindezekre a körülményekre figyelemmel az indítványozók kérték a
vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének
megállapítását és a jogszabályok keletkezésének időpontjára
visszaható hatályú megsemmisítését.
II.
1. Az indítványokban kifejtett álláspont szerint a támadott
rendelkezések kétirányban is diszkriminatív tartalmúak. Egyfelől
alkotmányosan megengedhetetlen diszkriminációt valósít meg az a
tény, hogy a jogszabályok által érintett különböző ellátások
emelésének százalékos mértékét a sérelmezett rendelkezések a
társadalom aktív dolgozóinak várható, illetőleg ténylegesen
elért jövedelemnövekedéséhez képest alacsonyabb százalékos
mértékben határozták meg.
Másfelől a támadott jogszabályok nivelláló megoldása sérelmes a
nyugdíjak közötti arány fenntartására vonatkozó alkotmányos
jogosultságra nézve, azaz a nyugdíjasok egymás közötti
viszonylatában megengedhetetlen megkülönböztetést eredményez.
2. Az Alkotmánybíróságnak a felvetett alkotmányossági kérdések
kapcsán egyrészt állást kellett foglalnia abban a kérdésben,
hogy a nyugdíj iránti jogosultság valóban olyan
ellenszolgáltatásért szerzett jog-e, amely az Alkotmány szerint
alapvető jognak minősül, másrészt pedig abban, hogy a
diszkrimináció tilalmával kapcsolatos alkotmányos rendelkezés
mennyiben hozható összefüggésbe a nyugdíjak és egyéb ellátások
százalékos és nominális emelésére vonatkozó jogszabályi
rendelkezésekkel. Az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy a
szabályozás nem sérti-e a tulajdonhoz való jog biztosításának és
védelmének alkotmányos elvét.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése értelmében a Magyar
Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz;
öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon
kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz
szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar
Köztársaság az ellátáshoz való jogot a táradalombiztosítás útján
és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a
Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden
személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat,
bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv,
vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi
származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti
különbségtétel nélkül.
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság
biztosítja a tulajdonhoz való jogot. A (2) bekezdés pedig
kimondja, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen és
közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes,
feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
3. Az Alkotmánybíróság a 772/B/1990/5. számú határozatában
rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás rendszere csak
részben működik a "vásárolt jog" elve alapján, másrészt azonban
azt szociális szempontok működtetik. A társadalombiztosítás és
ezen belül az ún. nyugdíjbiztosítás is tehát olyan vegyes
rendszerű biztosítás, amelynek tartalma nem kizárólag az
ellenszolgáltatásért szerzett jogosultság, amely tehát nem
kizárólag piaci mechanizmusok alapján működő újraelosztást
valósít meg, hanem amelyen belül különféle szociális szempontok
is érvényesülnek.
Az Alkotmány hivatkozott 70/E. § (1) bekezdése szerint a
szociális biztonsághoz való jognak - magában az Alkotmányban
kiemelt - tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség,
betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való
jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való
jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális
intézményrendszerek útján valósítja meg. A jelenleg még egységes
- és állami - társadalombiztosítást tehát az államnak
működtetnie kell ott is, ahol a "vásárolt jog" elve, a
biztosítási elem egyáltalában nem vagy csak alig játszik
szerepet (özvegység, árvaság stb.), másrészt a
társadalombiztosítás ott sem válik tisztán biztosítássá, ahol
meghatározóbb annak a kötelezően fizetett ellenszolgáltatáson
alapuló követelés-jellege. Nemcsak, mert a rendszer egységén
belül az egyes szolgáltatási ágak elkülönítése nem történt még
meg, hanem mert az ellenszolgáltatás (járulék) meghatározása
mindmáig nélkülözte mindazokat a (statisztikai, valószínűségi,
matematikai stb.) szempontokat, amelyek nélkül valóságos
biztosításról sem közgazdasági, sem jogi, sem technikai
értelemben nem lehet szó. Mindaddig tehát, amíg az egész
társadalombiztosítási rendszernek a piacgazdaság alkotmányos
követelményeihez igazodó, korszerű átalakítása, ágazati
kiépítése (nyugdíjbiztosítás, betegségbiztosítás stb.), a magán-
és állami szféra megfelelő arányainak a kialakítása nem történik
meg, a társadalombiztosításnak meg kell felelnie az abban
egyaránt meglevő biztosítási és szociális szempontoknak. Az
állam ezek arányait sem változtathatja meg önkényesen. Az
Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog
megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a
szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog
megvalósítására figyelemmel kell biztosítania. Ameddig tehát az
állam a kötelező társadalombiztosítást úgy működteti, illetőleg
működési feltételeit úgy garantálja, hogy az ezeknek az
elveknek, tehát nemcsak az ún. vegyes - biztosítási és szocális
elemeket egyaránt szem előtt tartó - rendszernek, de annak az
alkotmányos követelménynek is megfelel, hogy a megélhetéshez
szükséges ellátási jogosultságot, mint a szociális biztonsághoz
való alkotmányos jog nevesített tartalmi elemét, a
nemzetgazdaság lehetőségei, az érdekegyeztetések eredményei és
egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az Alkotmány 70/E. §-
ában írt alkotmányos kötelezettségének eleget tesz. A nyugdíj -
az Alkotmány rendelkezéséből következően - szerzett, vagy
"vásárolt" jog annyiban feltétlenül, hogy annak nominális
mértékét az állam alkotmányosan nem csökkentheti. Ha pedig annak
reálértéke - a nagyarányú infláció, a költségvetési
ártámogatások megszüntetése, vagy egyéb okok miatt - csökken,
akkor az állam az Alkotmány 70/E. §-a alapján úgy köteles a
társadalombiztosítást ehhez a változáshoz igazítani, hogy az a
nyugdíjasok és más jogosultak ellátáshoz való jogát megfelelően
teljesítse. Ennek során a tényleges veszteséget el nem érő, de
az ellátáshoz való alkotmányos jogot biztosító változtatás nem
önkényes, s így nem is alkotmányellenes.
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből
tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez
szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében
társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles
létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e
rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat
már nem határozza meg. Így az Alkotmány rendelkezéséből nem
következik, hogy az államnak a nyugdíjasok ellátását kizárólag a
társadalombiztosítás útján és biztosítási rendszerben kell
megvalósítania, mint ahogy az sem, hogy más rászorultak, pl. az
árvák, özvegyek stb. ellátását egyedül a szociális intézményi
hálózat keretében kell teljesítenie. Alapvetően technikai - és
nem alkotmányos - kérdés, hogy a jogalkotó az ellátáshoz való
jog biztosítását a nyugdíjak százalékos, meghatározott (fix)
összegű emelésével vagy egyéb módon valósítja meg. Ennek során
azonban a társadalombiztosításban meglevő - vásárolt jogon
alapuló - biztosítási elemet és a társadalombiztosítás szociális
funkcióit egyaránt köteles mérlegelni és figyelembevenni, azok
arányaitól önkényesen nem térhet el.
Az Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli követelmény, hogy a
táradalombiztosítási és a szociális intézményi rendszer a
megélhetéshez szükséges ellátásra vonatkozó jogosultságot
megvalósítsa. A vegyes rendszerű társadalombiztosítás tehát
önmagában nem alkotmányellenes mindaddig, ameddig az állam a
jogi szabályozással azt úgy működteti, hogy az a biztosítás
útján szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való
jog tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti. Az
arányok önkényes megváltoztatása (pl. a magasabb nyugdíjak
nominális csökkentése az alacsonyabb összegű nyugdíjak szociális
szempontú emelése érdekében) azonban már alkotmányellenes volna.
A vegyes rendszerű magyar társadalombiztosítás korszerűtlen és
az indítványokban kifejtettek szerint sok vonatkozásban
igazságtalanul működő intézményhálózata a rendszerváltás előtti
évtizedekben alakult ki. A rendszer korszerűsítése, a piaci
viszonyokhoz való illesztése folyamatban van. A
társadalombiztosítás teljes átalakításáig az Alkotmánybíróság
csak az intézmény alkotmányos működtetését vizsgálhatja. Azt
kell tehát értékelnie, hogy a támadott jogszabályok figyelemmel
vannak-e az Alkotmány 70/E. §-a szerint a kialakult vegyes
megoldással szembeni alkotmányos kívánalmakra, azaz a
nyugdíjemeléssel kapcsolatos rendelkezések egyaránt eleget
tesznek-e a rendszerbe épített biztosítási és szociális
követelményeknek, éspedig úgy, hogy az az Alkotmány 70/E. §-ában
előírt ellátáshoz való jogosultsággal szembeni állami
kötelezettség teljesítéséhez alkotmányosan megfelelő legyen.
4. A sérelmezett jogszabályi rendelkezések a nyugellátások és
egyéb ellátások évi - meghatározott százalékos - emelését írják
elő, az emelés mértékét viszont százalékosan és nominálisan is
maximálják. Ám a százalékos emelés - az indítványozók szerint -
nem éri el az infláció éves mértékét, továbbá az aktív keresők
átlagos évi bérnövekedését sem, ezért az alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Alkotmány
70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak
alkotmányos joga volna az életszinvonal megőrzésére, illetőleg a
nyugdíjak közötti arány fenntartására. A nyugdíjak és egyéb
juttatások, járadékok emelésének mértéke alapvetően a
nemzetgazdaság teherbíró képességének, a társadalombiztosítás
állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek és
számos egyéb tényezőnek a függvénye, az Alkotmány vonatkozó
rendelkezéseiből azonban az emelés mértékére, nagyságára
vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg.
Nyilvánvalóan alkotmányellenes volna, ha az állam a
nyugellátásokat és az egyéb ellátásokat egyáltalában nem emelné,
miként az is, ha az emelés százalékát szélsőségesen alacsony
mértékben, vagy eseti szociális segélyezés útján határozná meg.
Ez esetben ugyanis figyelmen kívül maradna a kombinált tipusú
társadalombiztosítás biztosítási eleme, azt ugyanis az éves
infláció mértéke, az állami ártámogatások megszünése vagy
visszaszorítása teljesen kiüresítené. Az azonban, hogy
mindezeket a negatív gazdasági tényezőket az államnak a
nyugellátások emelésénél maradéktalanul kompenzálnia kell, az
Alkotmányból nem következik. Az Alkotmány 70/E. §-ának keretei
között - a szociális biztonsághoz való jog garantálása mellet -
az állam, ha lehetőségei nem engedik, nem köteles a nyugdíjak és
egyéb ellátások értékállandóságát megőrizni. Az öregség,
rokkantság stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátásra való
jogosultság biztosításával az állam alkotmányos
kötelezettségének akkor is eleget tesz, ha az inflációs és egyéb
negatív gazdasági jelenségek megfelelő figyelembevételével, de
egyéb szempontokat is mérlegelve állapítja meg az ellátások
emelésének évi mértékét. Ezeknek a jogosultságoknak a
jogszabályokkal történő évi - a lehetőségekhez igazodó,
megfelelő mértékű - indexelése az ellátáshoz való alanyi
jogosultságot nem sérti, következésképpen a támadott
rendelkezések az Alkotmány 70/E. §-a alapján nem
alkotmányellenesek.
5. A diszkrimináció tilalma szempontjából pedig alkotmányos
összefüggés nem áll fenn az aktív keresők évi
jövedelemnövekedése és a nyugdíjak, továbbá egyéb járadékok
emelkedése között. A társadalombiztosítást az idézett alkotmányi
rendelkezés szerint az állam köteles működtetni. Az Alkotmány 9.
§-a ugyanakkor úgy rendelkezik, hogy Magyarország gazdasága
piacgazdaság, a Magyar Köztársaság pedig elismeri és támogatja a
vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
Az aktív dolgozók jövedelmét a versenyszférában a piaci
viszonyok, a munkaerő kereslet- és kínálat viszonyai határozzák
meg, amelyet természetesen befolyásol a különböző
érdekképviseleti szervezetek tevékenysége, és számos egyéb
körülmény is.
A piaci mechanizmus szempontjai ugyan meghatározóan nem
érvényesek az állami köztisztviselők, közalkalmazottak, egyéb
közszolgálati dolgozók tekintetében, de az állam ezeknek az
aktív dolgozóknak a vonatkozásában munkáltató és mint munkáltató
a költségvetési szféra megfelelő figyelembevétele mellett
bizonyos értelemben igazodik a munkaerőpiaci keresleti és
kínálati viszonyokhoz is.
Amikor az állam a költségvetésben meghatározza az állami
költségvetési szervek bérfejlesztési lehetőségeit, az évi
bérfejlesztések százalékos mértékét, akkor a versenyszférára is
tekintettel a költségvetés adottságai, a megfelelő
szakemberszükséglet és kínálat szempontjai alapján cselekszik.
Az aktív keresők jövedelemnövekedésében - legyenek azok
magánmunkáltató alkalmazottai vagy állami köztisztviselők -
tehát nem szociális és ellátási szempontok, hanem alapvetően más
tényezők elvei játszanak meghatározó szerepet.
A diszkrimináció tilalma tekintetében nincs tehát reális
összehasonlítási alap az aktív keresők jövedelemnövekedése,
illetőleg a nyugdíjak és egyéb ellátások százalékos emelkedése
között. A két csoport közötti egyéb szempontok szerinti
hátrányos megkülönböztetésről azért nem lehet szó, mert az aktív
keresők jövedelemnövekedése egészen más elveken nyugszik, mint a
vegyes rendszerű, tehát a vásárolt jogon és a szociálpolitikán
egyaránt alapuló társadalombiztosításé.
Itt utal az Alkotmánybíróság arra, hogy egyébként az aktív
keresők tekintetében sem vezethető le az Alkotmány 70/E. §-ából
az elért életszínvonal megtartására, a jövedelmek
értékállandóságának megőrzésére vonatkozó alkotmányos
jogosultság. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a támadott
rendelkezéseket ebben az összefüggésben sem találta
alkotmányellenesnek.
6. Végül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem következik az
államnak a nyugdíjak arányos emelésére vonatkozó kötelezettsége
sem. A kisnyugdíjasok számára alkalmazott ún. pozitív
diszkrimináció kifejezetten összhangban áll az Alkotmány 70/A. §
(3) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, illetőleg a 70/E. § (1)
bekezdésében írt alkotmányi követelménnyel. Ez utóbbi
rendelkezésben az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog
alatt az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási
jogosultságát nevesíti, amely nem az életszinvonal megőrzésére
vonatkozó jogosultságot, hanem - összefüggésben az Alkotmány 17.
§-ával - a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget
emeli alkotmányos tétellé.
A nyugdíjak nominális maximálása a vegyes rendszerű
társadalombiztosításon belül alapvetően a szociális vonatkozás
kifejeződése. Mivel a társadalombiztosítás - és a költségvetés -
lehetőségei korlátozottak, a megélhetéshez szükséges ellátási
jog biztosítása pedig az államnak a 70/E. §-ból folyó
alkotmányos kötelezettsége, nem alkotmányellenes, hogy az állam
az alacsony összegű nyugdíjak emelését - legalább részben - a
magasabb nyugdíjak emelésének nominálisan maximált technikájával
valósítja meg. Az alacsony összegű nyugdíjak tekintetében az ún.
pozitív diszkriminációt alkotmányosan indokolja az Alkotmány
70/E. §-ában megfogalmazott alkotmányi cél: a nyugdíjasoknak és
más jogosultaknak joguk van a megélhetésükhöz szükséges
ellátásra, s ezt az állam köteles biztosítani. Ez a jog azonban
nem foglalja magába a nyugdíjak meghatározott százalékos
emelésére vonatkozó alkotmányos jogosultságot. A magasabb
összegű nyugdíjak emelésének nominális maximálása megintcsak
olyan technikai kérdés, amely csak szélső esetben vethet fel
alkotmányossági problémát, nevezetesen akkor, ha a magasabb
nyugdíjak tekintetében a jogalkotó a biztosítási elemet -
önkényesen - teljesen figyelmen kívül hagyná, vagy csak
aránytalanul venné figyelembe. Ez azonban a támadott
jogszabályok vonatkozásában nem állapítható meg, így
alkotmányellenes diszkrimináció a nyugdíjasok egymás közötti
viszonylatában sem áll fenn.
7. Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az Alkotmány 70/E. §-
ában szabályozott szociális biztonsághoz, illetőleg az
ellátáshoz való jog és a 13. §-ban biztosított tulajdonhoz való
jog között összefüggés nincs. Az ún. szociális jogok alapján a
nyugdíjasokat és más jogosultakat alkotmányosan megillető
társadalombiztosítási szolgáltatások alapja nem a tulajdonhoz
való jog, hanem az Alkotmány által nevesített ellátáshoz való
jogosultság. A nyugdíjjog tehát nem tulajdoni, hanem szociális
jogi igény; még "vásárolt" jogi részében is biztosításon és nem
dologi jogi jogosultságon alapuló követelés.
A nyugdíjak értékállóságával kapcsolatos állami kötelezettség
azonban nemcsak az összefüggés hiánya miatt nem vezethető le az
Alkotmány 13. §-ából, de azért sem, mert a 13. § a tulajdon
értékállóságát sem garantálja alkotmányosan. A tulajdon
értékcsökkenése gazdasági, konjunktúrális, inflációs vagy egyéb
okok miatt, nem azonos a tulajdon elvonásával. Mint ahogy a
nyugdíjak - vagy más jövedelmek - reálértékének a csökkenése sem
jelent nyugdíj- vagy jövedelemelvonást. A nominális
nyugdíjcsökkentés alkotmányos tilalma sem az Alkotmány 13. §-
ából, hanem a 70/E. §-ban szabályozott ellátáshoz való jog
társadalombiztosítási úton való megvalósításának biztosítási
(szerzett jogon alapuló) eleméből következik.
8. Végezetül utal arra az Alkotmánybíróság, hogy nem
vizsgálhatja a támadott jogszabályok célszerűségének és
igazságosságának a kérdéseit, mert az nem tartozik a
hatáskörébe. Mivel a társadalombiztosítás nem kizárólag a piaci
elvek alapján működik, és mivel a nyugdíjra vonatkozó
jogosultság körében nem kizárólag vásárolt jogról, azaz valódi
biztosításról van szó, a jogalkotónak - a kifejtett alkotmányos
határok között - szabadságában áll a nyugdíjrendszer egészén
belül a szociális és biztosítási szempontokat megfelelő
arányossággal érvényesíteni. Ahogy erre az Alkotmánybíróság már
több határozatában utalt, az egész társadalombiztosítási
rendszer megnyugtató megoldása a rendszer korszerűsítése és
teljes átalakítása után történhet meg.
Mindezekre a szempontokra figyelemmel az Alkotmánybíróság az
indítványokat megalapozatlannak találta és ezért azokat
elutasította.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét az
Alkotmánybíróság a határozatban kifejtett elvi megállapításokra
tekintettel rendelte el.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Herczegh Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter Dr. Szabó András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye
E határozat újólag - s ha lehet a korábbinál is markánsabban -
veti fel azt a problémát, amelyet négy alkotmánybírónak a
24/1991. (V.18.) AB végzéshez fűzött különvéleménye már jelzett:
az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezése tekintetében fennálló
számottevő nézetkülönbséget. Ennek folytán mellőzhetetlenné és
halaszthatatlanná vált a szociális biztonsághoz való jog
mibenlétéről vallott felfogásunk elvi kifejtése, s a konkrét
alkotmányossági probléma ennek fényében való megvilágítása.
A határozat indokolása egyfajta, a maga módján következetes jogi
álláspontot juttat érvényre. Az indokolás ugyanis rámutat: "Az
Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog
megvalósításának egyik eszköze, azaz a társdalombiztosításnak a
szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog
megvalósítására figyelemmel kell biztosítani." A későbbiek során
a határozat indokolása kifejti : "Az Alkotmány 70/E. § (2)
bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik,
hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való
jogainak realizálása érdekében társdalombiztosítási és szociális
intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és
működtetni. "Végezetül az indokolás ezirányú fejtegetéseinek
sommázata: "Az Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli
követelmény, hogy a társadalombiztosítási és a szociális
intézményi rendszer a megélhetéshez szükséges ellátásra
vonatkozó jogosultságot megvalósítsa."
Annak megítélése érdekében, hogy az ismertetett jogi álláspont
mennyiben helytálló, indokolt felidézni az Alkotmány 70/E. §-
ának szövegét. Ez a következőket tartalmazza:
" (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a
szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság,
özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett
munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra
jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a
társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével
valósítja meg."
Bármennyire csekély jelentőségűnek tűnik is, alapvető
fontosságú, hogy az (1) bekezdés szövegében pontosvessző van és
nem kettőspont. Ez juttatja ugyanis kifejezésre, hogy a
hivatkozott rendelkezés nem egy, hanem két alapvető jogot
kodifikál: a szociális biztonsághoz való jogot és az ellátáshoz
való jogot. Noha e két jog között szoros tartalmi kapcsolat van,
sem tartalmuk, sem érvényesülési körük nem azonos, ezért a 70/E.
§ (1) bekezdésének pontosvessző utáni szövegrésze semmiképpen
sem fogható fel ama jogintézmények kimerítő felsorolásaként,
amelyek a szociális biztonsághoz való jog tartalmát alkotják.
Kizárólag ez az alkotmányértelmezés, azaz a szociális
biztonsághoz való jognak és az ellátáshoz való jognak önálló és
egyenrangú alapjogként való kezelése áll összhangban az ország
vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeivel. Magyarország ugyanis
az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel hirdette ki az ENSz
közgyűlése XXI. ülésszakán elfogadott Gazdasági, Szociális és
Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányát. Az Egyezségokmány
9. cikke kimondja: "Az Egyezségokmányban részes államok
elismerik, hogy mindenkinek joga van a szociális biztonságra,
beleértve a társadalombiztosítást is." A 10 . cikk a család, az
anyák és a fiatalok védelméről rendelkezik. A 11. cikk 1. pontja
szerint: "Az Egyezségokmányban részes államok elismerik
mindenkinek a jogát önmaga és családja megfelelő
életszínvonalára, ideértve a kellő táplálkozást, ruházkodást és
lakást, valamint az életkörülmények állandó javulását." Végül a
11. cikk 2. pontja rögzíti: "mindenkinek alapvető jogát arra,
hogy ne éhezzék." Teljesen egyértelmű, hogy az Egyezségokmány 9.
illetőleg 11. cikke önálló alapvető jogokat fogalmaz meg; a 9.
cikkben szabályozott szociális biztonsághoz való jogot tehát nem
lehet akként értelmezni, hogy az automatikusan teljesedésbe
megy, ha az Egyezségokmányban részes valamely ország - mintegy
kötelező minimumként - eleget tesz a 11. cikk 2. pontjában
meghatározott kötelezettségének.
Az Alkotmány 70/E. §-ában foglaltakat csupán az Egyezségokmány
ismeretében lehet értelmezni, minthogy az Alkotmány 1989. évi
átfogó felülvizsgálata során az egyik alapvető cél volt a Magyar
Köztársaság irányadó legfontosabb nemzetközi jogi
kötelezettségeknek az alaptörvényben való megfogalmazása.
Az Alkotmány nem határozza meg közelebbről a szociális biztonság
fogalmát. Ez azonban az alkotmánybíráskodásnak épp úgy nem
akadálya, mint a jogállamiságra, az emberi méltóságra vagy a
sajtószabadságra vonatkozó értelmező szabályok hiánya. Az
Alkotmánybíróság fontos feladata ugyanis, hogy - miként ezt az
említett alkotmányos fogalmakkal kapcsolatban számos
határozatában tette - részben az utólagos normakontroll körébe
tartozó egyedi döntéseiben, részben az Alkotmány értelmezése
tárgyában hozott határozataiban fejtse ki álláspontját az egyes
alapvető jogok tartalmáról, illetőleg a jogok érvényesülésének
korlátairól. Sajnálatosnak tartom, hogy mindeddig az
Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jognak lényegesen
kisebb figyelmet szentelt annál, mint a.mennyit e jog -
kiemelkedő társadalmi jelentősége folytán - megérdemel.
Kizárólag ezzel magyarázható ugyanis, hogy a - lehetséges
legminimálisabb többséggel elfogadott - határozat indokolásába
számos helytálló megállapítás mellett olyan mondat is bekerült,
amely szerint "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az
Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak
alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére, illetőleg a
nyugdíjak közötti arány fenntartására." Ha ezt egybevetjük az
Egyezségokmány idézett 11. cikkének 1. pontjával, illetőleg az
Alkotmány 7. § (1) bekezdésével, szükségképpen támadnak némi -
nem csekély - aggályok a határozat említett megállapításának
helyességét illetően.
Az kétségtelen - s ezt a nemzetközi jogösszehasonlítás
egyértelműen alátámasztja - hogy számos ország alkotmányozása
nagyobb óvatosággal bánt a szociális biztonság
megfogalmazásával, mint a magyar Alkotmány. Bizonyára nem
véletlen a svéd alkotmány ama megszövegezése, amely szerint "az
egyén személyi, gazdasági és kulturális jóléte a közösségi
tevékenység elsődleges célja kell hogy legyen. Különösen a
közösség felelőssége, hogy biztosítsa a munkához, a lakáshoz és
az oktatáshoz való jogot, továbbá előmozdítsa a szociális
gondoskodást és biztonságot éppúgy, mint az előnyös
életfeltételeket."
Ám a magyar Alkotmánybíróságot azért hozták létre, hogy a Magyar
Köztársaság Alkotmányának érvényesülése fölött őrködjék, ezért
nem tehet úgy, mintha a szociális biztonságról a hatályos
Alkotmány ugyanúgy rendelkezne, mint az idézett svéd alkotmány.
A szociális biztonsághoz való jog valójában a jogállamiság
fogalmi elemét alkotó jogbiztonság egyik sajátos megjelenési
formája, amely - helyes alkotmányértelmezés mellett - messze
több a létminimum szintjén történő szociális ellátáshoz való
jognál. A szociális biztonságra irányuló jog az egyén és a
család olyan egzisztenciális alapjoga, amely vagyoni különbség
nélkül a társadalom valamennyi tagját megilleti. E jog nem
jelent abszolut védelmet a piacgazdaság olyan - bizonyos körben
szükségszerű - kísérő jelenségeivel szemben, mint a csőd, ennek
nyomán bizonyos munkahelyek megszűnése, értékpapírok
értékvesztése, ingatlanok és más vagyontárgyak érték-ingadozása,
stb.
A szociális biztonsághoz való jog tartalmát - az Alkotmány 70/E.
§-ában nevesített jogintézményeken túlmenően - az állam arra
irányuló kötelessége tölti ki tartalommal, hogy
- tartózkodjék az állampolgárok vagyoni viszonyaiba a jogi
szabályozás útján történő olyan beavatkozástól, amely
kényszerítő szükség nélkül az állampolgárok tömegeire hárít
aránytalan és teljesítőképességüket meghaladó terheket (az
adózás, a kamatemelés, a lakbéremelés körében, stb.);
- gondoskodjék a hátrányos helyzetbe került személyek
esélyhez juttatásáról (intézményes átképzés útján,
munkaközvetítő irodák fenntartásával, az új munkahelyek
létesítésének támogatásával, stb.);
- alakítson ki olyan jogi szabályozást, amely bizonyos
minimális garanciákat teremt az önhibájukon kívül és előre ki
nem számítható módon hátrányos helyzetbe került állampolgárok
számára (pl. végkielégítés, a pénzintézetek kötelező
biztosításának elrendelése, az infláció legalább részbeni
ellentételezése az állampolgárok ama csoportjainál, amelyek
tagjai koruk vagy egészségi állapotuk miatt kiszolgáltatott
helyzetben vannak).
Valójában a fentiekben kifejtett alkotmányértelmezés egyáltalán
nem új: hasonló elvi alapon állva mutatott rá az
Alkotmánybíróság a lakáscélú állami kölcsönök utáni
adófizetésről szóló 1989 . évi XLIX. törvény - egyhangú
határozattal történt - megsemmisítése kapcsán, hogy "a törvény
jelentős, nem tervezett és elháríthatatlan többletkiadásokkal
veszélyezteti az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében
megállapított szociális biztonsághoz való jogot" (5/1990.
(IV.9.) AB határozat). Azóta az Alkotmány 70/E. §-ának szövege
nem változott, s ugyanígy nem változott az én álláspontom sem a
szociális biztonsághoz való jog értelmezéséről.
Teljes mértékben egyetértek a többségi állásponttal abban, hogy
"a nyugdíjak és egyéb juttatások, járadékok emelésének mértéke
alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a
társadalombiztosítás állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló
intézményeknek és számos egyéb tényezőnek a függvénye, az
Alkotmány vonatkozó rendelkezéseiből azonban az emelés
mértékére, nagyságára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem
állapítható meg." Ebből azonban a legcsekélyebb mértékben sem
következik, hogy e kérdés szabályozásánál - a problémát immár a
nyugdíjak emelésére leszűkítve - a törvényhozó teljesen belátása
szerint, azaz alkotmányos kötöttségek nélkül járhatna el. Mert,
noha a minimálisan szükséges emelés mértéke az Alkotmányból
valóban nem vezethető le, az teljesen egyértelműen levezethető:
melyek azok a szabályozási módok, amelyek az Alkotmánnyal
összeegyeztethetetlenek.
Mindaddig, amíg meg nem történik az egész társadalombiztosítási
rendszer korszerűsítése, az államot nem terheli olyan
kötelezettség, hogy a jelenlegi rendszer keretei között
maradéktalanul számolja fel azokat az igazságtalanságokat és
belső feszültségeket, amelyek évtizedeken át halmazódtak fel a
nyugdíjrendszerben. Olyan esetekben azonban, amikor az állam -
akár csak korrekciós célzattal is - új intézkedésekkel
változtatásokat eszközöl a rendszeren, ezt csak a hatályos
Alkotmánnyal összhangban teheti, s a változtatások nem
idézhetnek elő olyan jogkövetkezményeket, amelyek az alkotmányos
jogok sérelmével járnak.
Abból eredően, hogy - miként erre a határozat is utal - a
társadalombiztosítás rendszere már jelenleg is részben a
"vásárolt jog" elve alapján működik, a nyugdíjak emelésénél
egészen más a törvényhozás "mozgástere", mint pl. a szociális
segélyek emelésénél.
A nyugdíjemelés csak akkor alkotmányos, ha a szabályozás nem
csupán az ellátáshoz való jog érvényesülését biztosítja, hanem
egyszersmind megfelel a szociális biztonsághoz való jognak is és
nem áll ellentétben az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében
meghatározott diszkriminációs tilalommal. Az utóbbi tilalommal
kapcsolatban az Alkotmánybíróság számos határozatában (így pl. a
7/1991. (II. 18.) AB határozatban, illetőleg a 752/8/1990. AB
határozatban) rámutatott: a diszkrimináció vizsgálatánál
központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba
tartozónak tekinteni. Nem diszkriminatív ugyanis az a jogi
szabályozás , amely az adott szabályozási koncepción belül
valamennyi jogalany tekintetében tartalmaz mindenkire nézve
egyforma korlátozást.
Az adott esetben a szabályozás szempontjából a homogén csoport
vitán felülálló módon a nyugdíjasok összességét foglalja
magában. Az a szabályozás pedig, amely a homogén csoporton belül
- a szociális biztonsághoz való jogot és a "vásárolt jog" elvét
figyelmen kívül hagyva - a nyugdíj összege alapján történő
különbségtétel alapján csupán egyesekre nézve állapít meg
korlátozást, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tiltott
diszkrimináció klasszikus esete.
Teljességgel elfogadhatatlan az az érvelés, hogy a magasabb
összegű nyugdíjak emelésének nominális maximálása
elengedhetetlen a kisnyugdíjasok javára alkalmazott pozitív
diszkrimináció anyagi fedezetének előteremtéséhez. Pozitív
diszkrinimációról ugyanis akkor beszélhetünk, ha a jogalkotó
valamely csoport egyik alcsoportja számára - egy alkotmányos cél
megvalósítása érdekében - a csoport egészére megállapított
szabályoknál kedvezőbb feltételeket teremt, a jelen esetre
konkretizálva: nagyobb mértékű nyugdíjemelést ír elő. A negatív
diszkrimináció azonban nem lehet a pozitív diszkrimináció
eszköze, vagyis egyesek jogfosztása árán nem lehet mások számára
többletjogokat biztosítani. Ha tehát a törvényalkotó pozitív
diszkrinimációt kíván alkalmazni a kisnyugdíjasok javára -
aminek indokoltsága és alkotmányossága nem vitatható - úgy annak
pénzügyifedezetét vagy más forrásból teremtse elő, vagy a
nyugdíjemelésre rendelkezésre álló összeget akként bontsa
kétfelé, hogy először különítse el a pozitív diszkrinináció
pénzügyi fedezetét, majd a fennmaradó pénzt - nominális maximum
alkalmazása nélkül - ossza fel a nyugdíjasok között. Önmagában
véve tehát az, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képessége folytán
meghatározott összeg használható fel a nyugdíjak emelésére, sem
elfogadható indoka, sem elháríthatatlan oka nem lehet az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével való szembehelyezkedésnek:
ugyanazt az összeget fel lehet osztani alkotmányosan, illetőleg
diszkriminatív módon. A jelen esetben az utóbbi történt.
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Szabó András alkotmánybíró és Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró különvéleménye
Ha elvi szinten mérlegelni kívánjuk a legalitás,
jogállamiság és szociális biztonság szempontjait a nyugdíjak
aránytalan és egyenlőtlen kezelésével kapcsolatban, és egyúttal
vizsgáljuk, melyek e téren az állam alkotmány körülhatárolta
jogai és kötelességei, a következő szempontok tünnek figyelemre
méltónak:
- A nyugdíj a múlt rendszer folyamán elvesztette tiszta
biztosítási, ill. kötelező biztosítási jellegét, bár részben
megmaradt szerzett, még pedig visszterhesen szerzett vagyoni
jognak.
Elvesztette ezt a jellegét mindenekelőtt a bekövetkezett
valutareform miatt 1946-ban, amikor a pengőben nominálisan
meghatározott igények gyakorlatilag megsemmisültek és helyüket
mind a szerzett jogok, mind a már meglévő nyugdíjak, de a nem
szerzett jogok vonatkozásában is bizonyos ex gracia
meghatározott rendszer foglalta el.
Ennek egyes elemei:
a) 1928 után minden munkaviszonyban eltöltött idő
nyugdíjjogosultságot teremtett, függetlenül attól, hogy
biztosítással, biztosítási kötelezettséggel, ill. lehetőséggel
járt-e. Ezen időpont előtt viszont semmilyen biztosítás alapján
sem keletkeztetett igényt nyugdíjbeszámításra. (Ezt a múlt
rendszerben mindvégig érvényes induló időhatárt a 11/1991.
(III. 29) AB határozat semmisítette meg.)
b) A már megszerzett nyugdíjak bizonyos valorizációs kulcs
szerint teremtettek igényt a nyugdíjra, ez általában kedvezőtlen
volt, főleg a magasabban megállapított nyugdíjak esetében.
c) A nyugdíj folyósítását a munkaképesség megszűntétől
tették függővé, amelyet bizonyos kor elértével vélelmeztek,
addig viszont csak bizonyított rokkantság esetén fogadtak el.
Akinek járt volna nyugdíj e korhatár elérése előtt is, az
elvesztette azt, akinek pedig nem járt, noha betöltötte a
korhatárt, az kérhette annak megállapítását csak a ledolgozott
idő alapján is.
d) A nyugdíjjogosultság megvonását politikai szempontok
alapján érvényesítették bizonyos csoportokkal szemben (B-
listázás, fegyveres testületeknél leszerelés) vagy különös
érdemekhez kötötték (csendőrség).
e) Bizonyos kategoriák részére a nyugdíjalap különállását
fenntartották és plafonokat állapítottak meg (ügyvédek,
kisiparosok, háztartási alkalmazottak stb).
A múlt rendszer nyugdíjmódosításai a jövőre nézve többször
is változtattak a nyugdíjrendszer kirívó méltánytalanságain, de
ezek a változtatások a régebben szerzett nyugdíjakat általában
nem érintették. Általuk a rendszer még vegyesebbé és
áttekinthetetlenebbé vált.
Így jött létre az a vegyes nyugdíjrendszer, amelyet az
elmúlt rendszer legálisan létrehozott, de amelynek bizonyos máig
fennálló diszkriminatív elemeire már megállapítottuk, hogy a mai
alkotmányossággal nem férnek össze, így ennek szellemében
korrigálandók voltak. (Így a 44/1991. (VIII. 28.) AB, a 16/1990.
(VII. 11.) AB határozat.)
- A múlt rendszer következetesen kitartott amellett a
hipothesis mellett, hogy pénze értékálló. Ezért csak nominálisan
érezte magára kötelezőnek a nyugdíj folyósítását. Mivel a formai
felfogással ellentétben a forint veszített értékéből (a rendszer
élt az állami tartozások többletpénzkibocsátással történő
csökkentésének eszközével), a nyugdíj, noha elvben a munkás évek
életszínvonala szerinti létet kívánta biztosítani (annak 75
százalékáig), az idő múlásával mindjobban értékét vesztette. A
múlt rendszer ennek csak annyiban vette elejét, hogy későbbi
nyugdíjreformok során a létminimumnak megfelelő nyugdíjat a
nominális értéken felül is garantálta, s ezt a rendszer
szociális elemeként állította be, noha létminimum alatti
munkabér által szerzett nyugdíj aligha létezett. Amennyiben a
jogosultság résznyugdíjra szólt (pl. özvegyi), úgy ez továbbra
is csak a minimális ellátás megfelelő részét biztosította,
tehát a szociális minimumot a rendszer nem garantálta. (Soha nem
valorizálták pl. az 1957 előtti ügyvédi nyugdíjak 500 Ft-os
plafonját.)
- A rendszer megszüntette a társadalombiztosítás vagyoni
önállóságát. Az állam mint egy biztosítási ügylet vállalkozója
szedte be a tb-járulékot és garantálta a díjak kifizetését.
Ennek következtében összeolvadt az állam (biztosítás alapján
járó) nyugdíjra vonatkozó fizetési kötelezettsége a
balesetbiztosítás alapján járó rokkantsági járadék (nyugdíj)
fizetési kötelezettségével és a szociális minimum alapján
kiegészített nyugdíjakra jutó többletfizetési kötelezettséggel:
utóbbi nem valorizációs teljesítésként jelent meg, hiszen a
biztosítási díj sem volt értékállóan elkülönítve és befektetve
az államvagyonon belül, hanem nyugdíjemelésként, mintegy a többi
nyugdíjak terhére folyósított, egyenlőség felé ható tényezőként.
Ebben a rendszerben is, és a rendkívül költséges adminisztráció
mellett is, a tb-járulék egy részét az állam következetesen
elvonta, tehát a nyugdíjakból pótolta a költségvetés hiányait.
Ez azt jelentette és jelenti a gyakorlatban mindmáig, hogy a
közterhekből a nyugdíjasok aránytalanul többet viselnek, mint a
kereső néprétegek.
- A múlt rendszer tehát legálisan azt a nyugdíjat garantálta,
amit nominálisan ígért, és minden további igény elismerése
jogalkotást igényelt volna (igényelne). A jogellenes
megállapítással szemben a jogorvoslati lehetőség a mai alkotmány
igényéhez képest korlátozott volt. A legális rendszer nem
felelt meg mindenben a mai alkotmánynak.
A mai alkotmány életbeléptetésével a nyugdíj rendszer
szükségképp átértékelődik.
A jogállamiságból folyó igény, hogy a múlt rendszer által
ígért nyugellátást biztosítani kell, hacsak keletkezése nem
ütközik jogellenes diszkriminációba, s ennek során a járandóság
jogosságát vélelmezni kell.
A legalitásból folyó igény, hogy a megszerzett
jogosultságok, jogosultságot létesítő tények nem vesztik
érvényüket, azokat azonban egyeztetni kell az új alkotmány
elveivel.
A szociális biztonságból folyó igény, hogy a rendszer által
visszteher fejében garantált ellátás - a nyugdíjalapul szolgáló,
biztosítás alapját is képezett jövedelem százaléka - szerinti
járandóság a nyugdíjasnak nyugdíjas kora végéig jár (Alkotmány
70/E.§ (1) bek.). A módosított Alkotmány életbelépése óta a
szociális biztonság mellett a tulajdon védelméből, a vagyoni
jogok elvonásának tilalmából is következik, hogy ezt az ellátást
az állam, ill. a társadalombiztosítás állami garancia mellett
értékállóan tartozik biztosítani, tehát sem közvetlen
rendelkezéssel nem csökkentheti annak értékét, sem a nominális
mennyiség értékének elvonásával. (Alkotmány 13.§ (2) bek.) Ez az
államnak a már megállapított nyugdíjjárulék vonatkozásában mint
a társadalombiztosítás működtetőjének szerződéses
kötelezettsége.
A szociális biztonság minimumának garantálásából következik
végül, hogy a mindenkori létminimumot az állam minden
rászorulónak állampolgári jogon biztosítani tartozik a
társadalombiztosítás útján (Alkotmány 70/E.§ (2) bek.), de nem
feltétlenül a társadalombiztosítási alap terhére. Ha
strukturálisan a folyósítást a társadalombiztosítás végzi, úgy a
forrásoldalt a költségvetés egésze terhére kell biztosítani és
nem lehet egyedül a biztosítási vagyont ezzel megterhelni. A
létminimum az Alkotmány szerint állampolgári jogon jár,
biztosítása pedig az államnak közjogi kötelezettsége.
Az utóbbi két szempont egybevetve azt jelenti, hogy a
társadalombiztosításnak befizetett járadékkal megszerzett jog
nem csökkenthető azon a címen, hogy az állam egyeseknek viszont
többletellátást nyújt bármilyen téren. A nyugdíjas számára a
biztosításként szerzett jog vagyoni jog. Annak elvonására csak a
vagyonelvonás rendes szabályai szerint lehetséges. Alapvetően
tehát teljes kártalanítás mellett közcélból, másrészt közterhek
viselése céljából, a különböző vagyoni jogok nem diszkriminatív
terhelése mellett arányos mértékben, ha a cél máskép el nem
érhető.
A piacgazdaságra való áttéréssel szükségszerűen
nagyságrendileg módosul az állam részvétele a gazdasági életben
- és élesen elhatárolandó egymástól az állam gazdálkodó
tevékenysége és az államhatalom közérdekű, közszolgálatként
történő gyakorlása az állami tevékenységek között. Az állam,
mint a közhatalom gyakorlója, ezt a hatalmat szigorúan
törvényszabta határok közt, minden indokolatlan diszkrimináció
mellőzésével, az egyének összessége - esetenként a kisebbség
jogainak tiszteletbentartása mellett az egyének többsége, vagy
hátrányos helyzetű kisebbségi csoportok - javára köteles
gyakorolni.
A múlt rendszerben az állam, mint fő munkáltató, a neki
nyújtott szolgáltatás, teljesítmény (munkavégzés)
ellentételezését nemcsak illetmény folyósításával, hanem
bizonyos termékek és juttatások ingyenes vagy ártámogatásos
juttatásával is teljesítette.
Az átállás a piacgazdaságra az árak reális,
ártámogatásmentes megállapításával is történik. Az átállás
költségeit a költségvetés részben pénzértékváltoztatással, az
állami valuta értékének csökkentésével oldja meg. Az
állampolgárok számára mindez áremelkedésként jelentkezik és a
pénz vásárlóértékének csökkenéseként tudatosodik, noha csak az
utóbbi megoldás "inflációs", az előbbi egyszerűen az
ártámogatások megvonásából adódó eredmény.
Az ártámogatások megvonása költségvetési szinten az egész
közösség javát szolgálja, hiszen kevesebb közterhet jelent, ha
külföldiek, támogatásra nem szoruló egyedek részére az árut
"áráért" szolgáltatja a gazdaság. A változás ellentételezése
részben megtörténik a piaci törvények játékában a bérek és
jövedelmek átrendeződésével. (Az átállás részben tagadhatatlanul
terhet jelent. A múlt rendszer gazdasága sem tudta a maga
szintjét nagyfokú eladósodás nélkül fenntartani: az új modernebb
rendszert az átállás terhe mellett a gazdságtalan termékek
felszámolása, az elmaradt befektetések pótlása, és a rámaradt
adósság terhe is terheli.)
Nem történhet meg azonban pusztán piaci törvények alapján a
járadékszerű jövedelmek felértékelődése. Ezeket minden védelem
nélkül éri a pénz vásárlóértékének változása mindkét okon, az
értékromlás és a támogatások megszűnése okán is.
A támogatás álláspontunk szerint szerepelt azon legális
állami igérvények között, amelyek mellett a mai nyugdíjasok
annak idején a társadalombiztosítási juttatást megtermelték és
befizették. A múlt rendszerben bekövetkezett (egyébként a maga
idején is alkotmányellenes) nyugdíjértékvesztésért a legalitás
elve alapján a mai rend nem felelős - ezeket esetleg ex gratia,
a múlt rendszer által igazságtalanul okozott károk között
lehetne rendezni jogalkotói döntéssel. Felelős azonban az
alkotmány szerint a mai rend az általa az
ártámogatáselvonásokkal okozott pénzértékromlás
ellentételezéséért azoknak a védtelen járadékosoknak, akiknek
társadalmi biztonságát a költségvetés egyébként szükséges
intézkedései veszélyeztetik, illetve akiknek vagyonát (a
járadékban rejlő állammal szembeni nevesített követelését) a
gazdasági rendszer átalakulása közvetlenül elvonásként érinti.
A nyugdíjasoknak (és más járadékosoknak) nincs arra jogos
igényük, hogy az egész társadalom anyagi szintjét hátrányosan
érintő változásoktól menten, a többiek hátrányára élvezzék
biztonságukat. Ez indokolatlan diszkrimináció lenne, és valóban
csak a létminimum garantálásáig lehet arra alkotmányosan igényt
formálni. Arra azonban joguk van a járadékosoknak, hogy a
többiek terheit csökkentő árstruktúraváltozás hátrányait ne ők
egyedül, vagy ők ne magasabb mértékben viseljék.
Ez azt jelenti, hogy az ártámogatás elvonásából adódó
közteher egyenlően osztandó el. Alkotmányellenes minden olyan
költségvetés, amely a nyugdíjak ellentételezését tudatosan
alacsonyabban határozza meg, mint az egyéb állami jövedelmek
ellentételezését, amint erre többször is sor került.
Alkotmányellenes továbbá, mert mind a vagyon védelmével, mind az
egyenlő elbánás alkotmányos elvével ellenkezik, ha a nyugdíjak
értékvesztését különböző nyugdíjasoknál különbözőképp egyenlítik
ki (pl. bizonyos nyugdíjszinten felül nem adnak emelést).
El kell határolni egymástól a költségvetésben,
ellenőrizhető módon, a következő juttatásokat:
1) a költségvetési évben bekövetkező monetáris és ártámogatási
változásokból adódó hátrányok kiegyenlítését -, ami minden
jövedelmet átlagban azonosan kell hogy érintsen;
2) az állami juttatások rendszerében mutatkozó aránytalanságok
vagy indokolatlan különbségek, ill. egyenlőségek rendezésére
irányuló indokolt és arányos intézkedések következményeit,
amelyeket jogállamban megfelelően indokolni és nevesíteni kell;
3) a szociális elnyomorodást megakadályozó, létminimumot
biztosító juttatásokat, amelyek a teljes költségvetést (az
összes közteherviselőket) és nem csupán a nyugdíjasokat
terhelik;
4) végül a múlt rendszer álértékállósága következtében
bekövetkezett igazságtalan értékvesztés, vagy a múlt rendszer
igazságtalan preferenciái következtében biztosított
többletjövedelmek okozta különbségek kiküszöbölését célzó,
jogalkotói elhatározáson alapuló, (ex gratia) juttatásokat.
Ezek egybemosása eleve alkotmányellenes, mert a
jogállamiság elvébe ütközik.
Jelen ügyben csak az ártámogatások elvonásából adódóan az
államtól származó jövedelmek (fizetések, járadékok)
értékcsökkenésének ellentételezése a vizsgálat tárgya. Az
érintettek homogén csoportja az állami költségvetésből ellátásra
jogosultak köre, akikre nem hat ki közvetlenül a piac törvénye.
Ezek járandóságának értékét az ártámogatás megvonásával az állam
csökkenti, ebből az állam a veszteség pótlását részben a
költségvetésben előirányozza.
Ha ennek során a jogszabály különbséget tesz keresők és
nyugdíjasok, alacsonyabb és magasabb jövedelműek között, ezt
indokolni tartozik. Az önkényes különbségtétel a homogén
csoporton belül alkotmányellenes.
Ezen túl alkotmányellenes a nyugdíjak állami döntés
következtében bekövetkezett értékvesztesége ellentételezésénél
nyugdíjasok között - akár a nyugdíj összege szerint is -
különbséget tenni. Az ilyen ellentételezést az állam a vagyoni
jog ellenértékeként állapítja meg és annak minden érintett
vagyont egyformán kell érintenie.
Ezért a panasznak indokolt lenne helyt adni, ha a jogalkotó
záros határidő alatt a különbségtételt alkotmányosan indokolni
nem tudja.
Ha a cél a régebbi nyugdíjaknak a múlt rendszerben
bekövetkezett értékvesztését pótolni, ezt természetszerűleg
lehet a cél szerint arányosítani, de el kell különíteni az előző
célból történt emeléstől.
Egészen más lapra tartozik - és nem csak a tb alapból
oldandó meg - a létminimum biztosítása a rászorulóknak. Itt a
jogállam megköveteli a rászorultság megfelelő ellenőrzését (mert
senki sem formálhat igényt élősködés lehetőségére).
Biztosítani kell a bírói jogorvoslat lehetőségét az
alkotmány életbelépését követő időre ott, ahol a régi rendszer a
nyugdíjakat saját joga szerint is jogsértő módon állapította
meg.
Mindezek azonban nem a jelen döntés keretében tárgyalandó
kérdések.
Budapest, 1993 április 26.
Dr. Szabó András Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye
1. A nyugellátások jelenlegi rendszerét a rendszerváltozás
előtti időkből örökölte a jogrend. Ez a körülmény azonban nem
ad felmentést a jogalkotó számára, hogy a mult örökségére
hivatkozva ugyanazon gyakorlatot folytassa, mint a korábbi
jogalkotó. A nyugdíjrendszer átfogó megreformálása folyamatban
van, azonban ez sem ment fel az alól, hogy az e területet érintő
rész-szabályok már ne új megoldások irányába mozduljanak el. Ez
természetesen az Alkotmánybíróságot csak annyiban érinti, ha
az új jogalkotás alkotmányossági aggályokat vet fel.
2. A hatályos nyugdíj-jogszabályok vegyes jellegű - tehát
biztosítási és szociális szempontokat egyaránt magában foglaló
- rendszert kodifikálnak és működtetnek. Az infláció azonban
felveti a valorizáció problémáját. Az Országgyűlés és a Kormány
évről évre részlegesen valorizálja a nyugdíjakat: a szabályozás
további korlátozást valósít meg a részlegességen túlmenően azzal,
hogy az emelés felső határát megszabja.
3. Vegyes nyugdíjrendszerben a biztosítási elem objektív
kritériumok (pl.: utolsó kereset nagysága, szolgálati évek
száma, stb.) alapulvételében , míg a szociális elem egy
minimális nyugdíj, azaz a nyugdíj alsó határának meghúzásában
nyilvánulhat meg, azonban a vegyes rendszerek számos más
megoldása is elképzelhető. A hatályos nyugdíjrendszer azonban
csak elvileg vegyes rendszerű, mivel az infláció felvetette
valorizációs problémára adott jogalkotói válaszból nyilvánvaló,
hogy a biztosítási elem csak a nyugdíj megállapításának
pillanatában érvényesül. Amint a nyugdíjas megkapja első
valorizációs jellegű nyugdíjkiegészítését ("emelését"), ez az
emelés már nem objektív kritériumhoz kötött, hanem az
Országgyűlésben zajló alkufolyamat, tehát egy politikai
alkufolyamat kompromisszumok során keresztül kialakuló
végeredménye.
E politikai kopromisszumon alapuló "nyugdíjemelés" önmagában
véve nyilvánvalóvá teszi, hogy az emelés mértéke nem objektív
kritériumokon - pl. a nemzeti jövedelem nagyságán, vagy a
nemzeti jövedelem emelkedésének mértékén - alapszik. A nyugdíjak
emelése kizárólag érdekérvényesítési képesség, vagyis annak
kérdésévé válik, hogy a nyugdíjas réteg rendelkezik-e az
Országgyűlésben olyan képviselettel, amelyik érdekei
érvényesítését felvállalja.
Biztosítási elemről csak akkor lehet beszélni, ha a juttatás
valamilyen objektív kritérium alapján előre kiszámítható. Ilyen
számítási módot azonban a hatályos nyugdíjrendszer csak a
nyugdíj első megállapításakor tartalmaz, a biztosítási elem csak
ezen a ponton mutatható ki. A nyugdíjak valorizációja , amely
természetesen a nyugdíjak ujbóli megállapítását jelenti, a
nyugdíjrendszer jogi szabályozásába nincs beépítve, hanem arról
évente az Országgyülés határoz olymódon, hogy a számítási mód
rögzitésének híján a biztosítási elem elenyészik. Amíg tehát a
nyugdíj megállapításakor még valóban vegyes rendszerű a
nyugdíjrendszer, a továbbiakban már a szociális elem marad csak
fenn: a nyugdíjemelés mértéke, az új nyugdíj összege
meghatározásánál kizárólag politikai kopromisszum által elismert
(és csak az elismert) szociális szempontok érvényesülnek, még
akkor is, ha ezek a nemzetgazdaság teherbiróképességére
vonatkozó hivatkozásokba burkoltan jelennek is meg. A
nyugdíjemelés mértékének meghatározása teljesen elszakad pl. a
nemzetgazdaság tényleges folyamataitól, így a megállapítás
objektív mércéje hiányzik.
Az objektív mérce helyébe lépő politikai kompromisszumoknak való
kiszolgáltatottság oda vezet, hogy a nyugdíjak emelése
kegydíjként jelenik meg. A nemzetgazdaság állapota,
reálfolyamatai indokolhatják akár azt is, hogy semmiféle
valorizációra ne kerüljön sor. Az Alkotmányból sem valorizációs
kényszer, sem az aktív dolgozók fizetésemelkedésével azonos
arányú nyugdíjemelés alkotmányos követelményként nem vezethető
le. Objektív kritériumnak tekinthető az - vagyis a biztosítási
elem fennmaradásának -, ha az emelést egységesen a korábbi
nyugdíj hányadában állapítják meg. Az azonban, ha a
nyugdíjemelés mértékének, vagyis az új nyugdíj összegének adott
módon történő megállapítása ténylegesen szociális segéllyé
változtatja a nyugdíjak valorizációját, a vegyes
nyugdíjrendszert a szociális elem melletti másik jellegadó
elemtől: a biztosítási elemtől, magát a rendszert pedig ezáltal
a vegyes jellegtől fosztja meg. Az indítványok a nyugdíjemelés
jogszabályban meghatározott módját teszik alkotmányossági
szempontból vitássá.
4. Az alkotmányossági vizsgálat előkérdése tehát az, hogy
vegyes rendszerű, vagy egy kizárólag szociális alapon nyugvó
emelést valósítanak-e meg az indítvány tárgyává tett
jogszabályok. Fentiek alapján úgy tűnik, hogy az emelésbe
burkolt új nyugdíjmegállapítás - biztosítási elem híján -
kizárólag szociális szempontokat juttat érvényre: a nyugdíj
összegére vonatkozó döntés szociális segélyre vonatkozó döntéssé
transzformálódik.
A nyugdíj szociális segéllyé válása, illetve az indítvány
tárgyává tett jogszabályok által szociális segélykénti kezelése
két körülményből is nyilvánvaló. Egyrészt az emelés mértéke
megállapításának módja - mint arra fentebb utalás történt -
híján van bármiféle objektív kritériumnak, másrészt az emelésnek
felső határa van, melyen felüli emelésre akkor sincs mód, ha ezt
a nyugdíj százalékos hányadában egyébként juttatott "emelés"
indokolttá tenné.
Az új nyugdíj megállapítása tehát különbözőképpen történik attól
függően, hogy a "régi" nyugdíj milyen összegű volt. Az emelés
maximálása egyértelműen az alacsonyabb nyugdíjaknak a százalékos
hányad szerinti emelése pénzügyi alapját teremti meg.
Az alacsony nyugdíjak bizonyos minimumhoz kötése ésszerű és az
Alkotmány 70/E. §-ából következő alkotmányos követelmény. A
szociális biztonsághoz való jog annyit mindenképpen tartalmaz,
hogy a nyugdíjak nem süllyedhetnek a létminimum alá, amiből
természetesen nem következik az, hogy a minimál-nyugdíjnak a
létminimummal kellene alkotmányjogi szempontból azonosnak
lennie.
Az adott esetben azonban arról van szó, hogy a nyugdíjminimum
tájékán elhelyezkedő nyugdíjak emelése a magasabb nyugdíjak
rovására történik, vagyis egy szociális segélyt a magasabb
nyugdíjat élvezők juttatnak alacsonyabb nyugdíjat élvező
nyugdíjas-társaiknak. Kétségtelen, hogy az alacsony nyugdíjak
emelése olyan szociális probléma lehet, amelynek kezelése az
államnak az Alkotmány 70/E. §-ából folyó alkotmányos
kötelessége. A probléma azonban a szociális segélyezés útján
oldható meg: az alacsony nyugdíjasok a minden nyugdíjasnak
egyformán járó százalékos emelésen túlmenően kaphatnak külön
jogszabály alapján szociális segélyt, de nem a magasabb
nyugdíjat élvezők terhére megállapított nyugdíj-maximum útján.
Ez ugyanis olyan megkülönböztetés, amelynek alkotmányossága az
Alkotmány 70/A. §-a alapján lefolytatott vizsgálat tárgyává
teendő, amint ezt az indítványok kérik is.
5. Az alkotmányossági elbírálás kulcskérdése az Alkotmány 70/E.
§-ában megfogalmazott szociális biztonsághoz való jog
tartalmának problémája. A szociális biztonsághoz való jog annyit
bizonyosan tartalmaz, hogy - fentiek szerint - sem a nyugdíjas,
sem más, tehát egyetlen állampolgár (70/E. §/1/ bekezdés) sem
kerülhet olyan helyzetbe, hogy tartósan a - különféle szempontok
alapján megállapított - létminimum alatt éljen. Ezt fejezi ki, a
70/E. § szóhangzata: az Alkotmány e szakasza a szociális
biztonsághoz való jogot "a megélhetéshez szükséges ellátás"
kontextusában fogalmazza meg.
A megélhetéshez szükséges ellátás nem azonos sem a
létminimummal, sem a nyugdíjminimummal: megállapítása
közgazgasági elemzés kérdése, azt követően az ebből adódó
szociálpolitikai intézkedések meghatározása része a kormányzat
általános gazdaság- és társadalompolitikájának.A kormányzat és
az Országgyűlés: a jogalkotó e politikák alakításában nagy
szabadsággal rendelkezik, azonban mindenkor az Alkotmány szabta
keretek között.
Az Alkotmány által a különböző kormányzati politikák számára
engedett mozgástér igen nagy eltéréseket mutat. A jogalkotó a
gazdaságpolitika alakításában viszonylag nagy szabadsággal
rendelkezik, mivel alapvetően annak az alkotmányos
követelménynek kell megfelelnie, hogy gazdaságpolitikája
maradjon a piacgazdaság keretei, és az Alkotmány további öt
gazdasági vonatkozású szabályának (9-13.§) keretei között.
A büntetőpolitikát kifejező jogalkotás mozgástere lényegesen
szűkebb: kötve van az alkotmányos büntetőjog kevesebb
szabadságot engedő követelményrendszeréhez. A különbség a
büntetőpolitika és a gazdaságpolitika eltérő tárgyából és
természetéből adódik.
A szociálpolitika alakítása terén sem rendelkezik a jogalkotó
olyan nagyfokú szabadsággal, mint a gazdaságpolitika terén. A
létminimum ugyanis nem fejezi ki - a megélhetéshez szükséges
ellátáshoz való jogon keresztül - a szociális biztonsághoz való
jog teljes tartalmát. Ha ugyanis kifejezné, aligha lenne szükség
arra, hogy a szociálpolitika különböztessen az öregség, a
betegség, a rokkantság, az özvegység, árvaság és a
munkanélküliség esetcsoportjai között. Sőt: ezen esetek
felsorolása sem tekinthető lezártnak, hiszen a szociális
biztonsághoz való jog más élethelyzetek és tényállások esetén is
felmerülhet, amelyeket a 70/E. § így kifejezetten nem is
tartalmaz. Nem véletlenül fogalmaz az Alkotmány 17.§-a sokkal
általánosabban úgy, hogy a "Magyar Köztársaság a rászorulókról
kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."
6. Jóllehet a 17. és a 70/E. §-ok fogalmazása és egymáshoz való
viszonyuk sem a legszerencsésebb, arra alkalmasak, hogy az
Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jog tartalmát a
70/E. § (1) bekezdése, míg e tartalom megvalósításának
módozatait a (2) bekezdés alapján megállapítsa.
A szociális biztonság tartalma az Alkotmány szerint a
megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog. A megélhetéshez
szükséges ellátás azonban a különböző, a szociális biztonsághoz
való alkotmányos jog tartalmaként szóbajöhető - a 70/E. § által
példálódzóan felsorolt - tényállásoktól függően esetről esetre
különböző. Nyilvánvalóan nem lehet azonos a megélhetéshez
szükséges ellátás egy munkanélküli vagy árva, vagy pedig egy
nyugdíjas esetén. Az Alkotmány erre a tényállások nevesítésével
is felhívja a figyelmet. Sőt nem azonos a megélhetéshez
szükséges ellátás nagysága az alacsony és a magasabb nyugdíjat
élvezők esetében sem. E különbségek figyelembe vétele tehát -
jóllehet a jogalkotó a szociálpolitika alakításában jelentős
szabadsággal bír, amely nem lehet független a
gazdaságpolitikától sem - az államnak alkotmányos kötelessége.
Ha ugyanis e különbségeket nem veszi figyelembe, a szociális
biztonsághoz való jog kimerül az Alkotmány 17. §-a által
megfogalmazott rászorultságból adódó szociális intézkedésekben.
A szociális biztonsághoz való jog tartalma az, hogy
tényállástól függően és a tényállás sajátosságai szerint a
Magyar Köztársaság állampolgárai különböző módon és különböző
mértékben meghatározott megélhetéshez szükséges ellátásra
jogosultak.
7. E tényállások egyike az öregség esetén járó megélhetéshez
szükséges ellátás. Az Alkotmány a 70/E. § (2) bekezdésében e jog
megvalósításának módja, mikéntje tekintetében egyfelől a
társadalombiztosítást, másfelől a szoci-ális intézmények
rendszerét jelöli meg. Nyilvánvaló, hogy egyik vagy másik
módszer megválasztása is a szóban forgó tényállás függvénye.
Árvaság esetén, vagy munkanélküliség esetén a szociális elem lép
előtérbe, míg az öregség esetén a megélhetéshez szükséges
ellátást döntően értelemszerűen a társadalombiztosítás útján
kell megvalósítani. Ez csak annyi alkotmányossági követelményt
fejez ki (de annyit bizonyosan), hogy az öregség esetén a
megélhetéshez szükséges ellátást megvalósító, járulék-fizetésen
alapuló nyugdíjrendszer bizonyosan nem alapulhat kizárólag
szociális szempontú rendszeren: annak biztosítási elemekkel is
bírnia kell.
A kizárólag szociális segélyként, szociális intézményként
felfogott nyugdíjrendszer - biztosítási elem híján -
egyértelműen alkotmányellenes lenne. Egy ilyen monolitikus
"rászorultság"- felfogás esetén az egész kérdéskör - tekintet
nélkül a tényállások eltérésére - elintézhető lenne az Alkotmány
17. §-ával és a 70/E. § differenciált megfogalmazására nem is
lenne szükség. Nyilvánvaló, hogy a 17.§ és a 70/E. § viszonya
helyes értelmezés mellett az, hogy a 17.§ különös szabályként a
70/A. § szociális elemét fogalmazza meg. Az általános szabályt:
a szociális biztonsághoz való jogot a 70/E. §. fogalmazza meg; a
17.§ pusztán a jog egyik megvalósítási módját: a szociális
intézmények rendszerét rögzíti, ilyen értelemben a 70/E. § (2)
bekezdés értelmező szabályának tekinthető.
8. Összegezve: a nyugdíjrendszer mikénti kialakítása
tekintetében a jogalkotó - részben a gazdaságpolitikától, a
nemzetgazdaság általános helyzetétől is függő - szabadsággal
bír, azonban ennek során nem hagyhatja figyelmen kívül különösen
az Alkotmány 70/E. §-ának kereteit. A szociális biztonsághoz
való jog tartalma nem azonos a szociális biztonsághoz való jog
felmerültének különféle tényállásai esetén: a megélhetéshez
szükséges ellátáshoz való jog kodifikálásánál a jogalkotó
köteles figyelembe venni az egyes tényállások, élethelyeztek
eltéréséből adódó különbségeket. Az öregség esetén ez azt
jelenti, hogy a jogalkotó nem működtethet alkotmányosan olyan
nyugdíjrendszert, amely a nyugdíjat kizárólag szociális
intézményként: szociális segélyként fogja fel, amely
tekintetében tehát a jogalkotó - azt kegydíjként felfogva -
teljes szabadsággal rendelkezne. A jogalkotó cselekvésének
határait különösen az Alkotmány 70/E. és a 70/A. §-ai szabják
meg. A 70/E. § (2) bekezdéséből következően az alkotmányos
nyugdíjrendszer konkrét kialakítása tág határok között mozoghat:
annak csak negatív határa húzható meg, nevezetesen az, hogy a
nyugíj nem válhat szociális segéllyé, a nyugdíjrendszer nem
válhat kizárólag szociális intézménnyé. Ezt ugyanis a 70/E. §
(2) bekezdésének a társadalombiztosítást a szociális
intézményektől élesen elválasztó szövege kizárja. Alkotmányos
lehet azonban a nyugdíjrendszernek mind kizárólag biztosítási
alapra, mind vegyes rendszerű alapra való helyezése. A tisztán
biztosítási alap esetén ugyanis még nyitva áll annak a
lehetősége, hogy az igen alacsony nyugdíjat élvezők szociális
biztonságához való jogát a nyugdíjrendszertől elkülönített
szociális segélyezés intézményrendszerében biztosítsák. A
tisztán szociális segélyként felfogott nyugdíj és az ezt
kifejező nyugdíjrendszer azonban az öregség esetén járó
megélhetés biztosításának azt a sajátosságát hagyja figyelmen
kívül, hogy az a munkaképes korbani járulékfizetésen alapuló,
tehát biztosítási elemeket is tartalmazó jogviszonyból fakad.
9. Az indítvány tárgyát képező jogszabályok újra és újra
megállapítják a nyugdíj nagyságát azáltal, hogy megállapítják az
emelés mértékét. Minthogy a nyugdíj első megállapítása még
tükrözte a nyugdíjrendszer vegyes voltát, ám a későbbi
megállapítás már nem tartalmaz biztosítási elemet,
alkotmányellenes minden olyan nyugdíjra vonatkozó jogszabály,
amely a biztosítási elemet figyelmen kívül hagyja. Ennek
kifejezett és szélső példája a nyugdíjemelés összegének
maximálása.
10. A vizsgált jogszabályok azáltal, hogy a nyugdíj emelését
maximálják, nyilvánvalóvá teszik, hogy a nyugdíj megállapítását
kizárólag a szociális rászorultságtól teszik függővé. Ilyen
nyugdíjmegállapítás az Alkotmány 70/E. §-ának mind (1)
bekezdése, mind (2) bekezdése értelmében alkotmányellenes.
A megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogból, mint a
szociális biztonság differenciáltan megfogalmazandó tartalmából
ugyanis éppen nem arra lehet következtetni, hogy a nyugdíjak
felső határát lehetne az Alkotmány e szakaszára hivatkozva
rögzíteni.
A megélhetéshez szükséges ellátáshoz való alkotmányos jogból az
abban foglalt szociális elemre is tekintettel - etimológiailag
is - csupán az alsó határ, tehát egyfajta nyugdíjminimum
követelménye vezethető le. A szociális elem azonban nem azt
jelenti, hogy egyfajta " nyugdíjas-szolidaritás " jegyében
szociális szempont a magasabb nyugdíjat élvezőt az alacsonyabbat
élvező támogatására kényszeríthetné. A szociális szempont
érvényre juttatása részben egyfajta nyugdíj-minimum, vagy e
nélkül pl. a létminimum és az ehhez csatlakozó szociális segély
rendszerében képzelhető el alkotmányosan, azonban mindenképpen
kizárólag a rászorult nyugdíjast és semmiképpen sem a magasabb
nyugdíjat élvezőt érintően. Az alacsony nyugdíjat élvezők
szociális segélyezése ugyanis nem a 70/E. § (2) bekezdésében
említett társadalombiztosítás, hanem az ugyanott említett
szociális intézmények körébe tartozó kategória.
11. Alkotmányellenes azonban a nyugdíj-maximum meghatározása
a 70/A. §-ra figyelemmel is. A nyugdíjasok nem vitásan homogén
kört alkotnak, ezért ezen a körön belüli - alkotmányos indokot
nélkülöző - megkülönböztetés alkotmányellenes. Minthogy a
megkülönböztetés a nyugdíjrendszer vegyes jellegéből egyébként
valóban, ámde más tekintetben következő szociális elemmel nem
indokolható, a megkülönböztetésnek alkotmányos indoka nincs. Az
a különbségtétel, amely szerint a nyugdíj nagyságának utólagos -
emelésnek nevezett - megállapításánál különböztetnek aszerint,
hogy az "emelendő" nyugdíj nominálisan mekkora, és ezen az
alapon a magasabb nyugdíjat élvező arányosan kevesebb "emelést"
kap, alkotmányellenes. A nyugdíj-megállapítás módjában megjelenő
megkülönböztetés ugyanis ( a megállapítás módjára tekintettel)
személyek közötti, az Alkotmány 70/A. §-a által tiltott
diszkriminációhoz vezet. Az indítványok tágyává tett
jogszabályok fentiek következtében alkotmányellenesek,
amennyiben a nyugdíjemelés mértékét maximálják.
Budapest 1993. április 19.
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
. |