A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 39. § (2) bekezdése, valamint 55. § (1)–(3) bekezdései, (4) bekezdés a) pontja és (5) bekezdése, továbbá az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1001/2013. (II. 27.) AB Tü. határozat 25. § (3), (4), (6) bekezdései, és 26. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. A Dr. Galambos Károly Ügyvédi Iroda (1054 Budapest, Alkotmány utca 4., I/105.; eljáró ügyvéd: dr. Galambos Károly) által képviselt indítványozó (a továbbiakban: indítványozó) alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz.
[2] Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 39. § (2) bekezdése, 55. § (1)–(3) bekezdései, (4) bekezdés a) pontja és (5) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendje 25. § (3), (4), (6) bekezdései és 26. § (4) bekezdése ellen terjesztett elő az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt 2017. február 28-án, közvetlenül az Alkotmánybíróságnál. Az alkotmányjogi panasz az Alkotmánybíróságra 2017. március 3-án érkezett be. A panaszbeadvány a támadott rendelkezéseket az Alaptörvény I. és II. cikkeivel, XXIV. cikk (1) bekezdésével, XXV. cikkével, valamint XXVIII. cikk (7) bekezdésével tartotta ellentétesnek.
[3] 2. Az alkotmányjogi panaszban foglaltakból a jelen ügy előzményeként megállapítható, hogy az indítványozó korábban közérdekű adat kiadása iránt indított pert, és az ezen eljárásban meghozott bírósági döntések – a Fővárosi Törvényszék 62.P.23.518/2014/4. számú ítélete, a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.21.668/2014/8. számú jogerős ítélete, valamint a Kúria Pfv.IV.22.026/2015/4. számú ítélete – ellen 2016. augusztus 15-én alkotmányjogi panaszt nyújtott be. Az ügyben az Alkotmánybíróság – egyesbíróként eljárva – IV/1617-4/2016. ügyszámon, az Abtv. 55. § (3) és (5) bekezdései alapján, visszautasítást tartalmazó végzést hozott; mert az indítvány hiányos volt, nem felelt meg az Abtv. 52. § (1) bekezdése szerinti határozott kérelem követelményének, az ezzel kapcsolatosan kiküldött hiánypótlási felhívásra azonban az indítványozó jogi képviselője elkésetten válaszolt, válaszában pedig a hiánypótlást nem tartotta szükségesnek.
[4] Az indítványozó ezen visszautasító végzés miatt, 2017. január 30-án, a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény (a továbbiakban: Pkbtv.) alapján panaszt terjesztett elő az Alkotmánybíróság elnökénél. Ebben kifogásolta, és az Alaptörvény I. és II. cikkeit, valamint XXIV. cikk (1) bekezdését és XXVIII. cikk (1) bekezdését sértőnek tartotta, hogy a IV/1617-4/2016. számú végzés indokolása nem tért ki arra, hogy a hiánypótlás kötelező volt-e, vagy csak egy az indítványozónak biztosított lehetőség; továbbá arra sem, hogy az indítványozó a válaszlevelében egyáltalán nem is tartotta szükségesnek a hiánypótlást. Kritizálta azt is, hogy a végzés nem jelöli meg, pontosan milyen hiányosságban szenvedett az indítvány. Az indítványozó – amennyiben panasza alaposnak bizonyulna – kérte a Pkbtv. 3. § (1) bekezdése alapján a jogszerű vagy a közérdeknek megfelelő állapot helyreállítását, illetve az egyébként szükséges intézkedések megtételét, a feltárt hibák okainak megszüntetését, az okozott sérelem orvoslását és indokolt esetben a felelősségre vonás kezdeményezését.
[5] Az indítványozó ezen kérelmére – az Alkotmánybíróság elnöke megbízásából – a főtitkár 2017. február 1-jén, a IV/1617-7/2016. számú levéllel válaszolt. A levél kifejti, hogy az alkotmányjogi panasz eljárás a IV/1617-4/2016. számú végzéssel lezárult, az Abtv. 39. § (2) bekezdése értelmében pedig az Alkotmánybíróság döntése ellen nincs helye jogorvoslatnak.
[6] 3. Az alkotmányjogi panaszban az indítványozó az Abtv. azon rendelkezéseit támadta, amelyek kizárják a jogorvoslatot az Alkotmánybíróság döntéseivel szemben, valamint amelyek az Alkotmánybíróság eljárásának a főtitkár általi előkészítését szabályozzák – ideértve különösen a hiánypótlásra felhívás szabályait, és az érdemi elbírálás mellőzésének eseteit –, továbbá amelyek az egyesbíró érdemi vizsgálat nélküli visszautasító döntés meghozására vonatkozó hatáskörét tartalmazzák. Támadja ezen kívül az alkotmányjogi panasz az Ügyrend rendelkezéseit a főtitkári előkészítő eljárás és a hiánypótlás részletszabályairól, a hiánypótlás elmulasztásának jogkövetkezményéről és az egyesbírói végzés előkészítéséről.
[7] 3.1. Az indítványozó kifejti, hogy a támadott rendelkezések őt közvetlenül érintik, mert ő volt az Alkotmánybíróság IV/1617-4/2016. számú végzésének, valamint a főtitkár IV/1617-7/2016. számú levelének a címzettje, ezek meghozatala során pedig az Alkotmánybíróság alkalmazta rá az Abtv. és az Ügyrend hivatkozott szabályait.
[8] 3.2. Az alkotmányjogi panasz szerint az Alaptörvény 24. cikke csak az Alkotmánybíróságról és az Alkotmánybíróság tagjairól tartalmaz rendelkezést, a főtitkárról nem. Az Alaptörvény 24. cikk (9) bekezdése szerint: „Az Alkotmánybíróság hatáskörének, szervezetének, működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.” Az Alaptörvény nem rendelkezik arról, hogy az Alkotmánybíróság megalkothatná a saját ügyrendjét. Nem említi a főtitkárt az Abtv. 18. alcíme sem, amely „Az Alkotmánybíróság döntéshozatali szervei”-ről rendelkezik. Ennek ellenére az Abtv. 20. alcíme, „Az eljárás előkészítése és az indítványok befogadhatóságának előzetes vizsgálata” körében az Alkotmánybíróság eljárásának előkészítését a főtitkár feladatává teszi. Az ezen alcímben szereplő szabályok – közöttük az indítványozó által támadott törvényi rendelkezések – „valóságos, tényleges döntési jogkört biztosítanak a főtitkár számára”, az alkotmányjogi panasz szerint. A főtitkári előkészítő eljárás ugyanis vezethet arra az eredményre – különösen a hiánypótlás szabályai összefüggésében –, hogy az indítvány érdemi elbírálására végül nem kerül sor. Ilyenkor a visszautasításról rendelkező egyesbírói végzés tartalmára is a főtitkár tesz javaslatot. Ezzel pedig az indítványozó szerint a főtitkár érdemi döntési hatáskört kap, amely már túllép az előkészítés és a közreműködés keretein, és nem felel meg annak a törvényi követelménynek, hogy az ügyben az Alkotmánybíróság döntsön.
[9] Az indítványozó különösen is sérelmezi az Abtv. 55. § (3) bekezdését, amely szerint: „Ha az indítvány az e törvényben előírt formai és tartalmi követelményeknek nem felel meg, a főtitkár hiánypótlásra hívja fel az indítványozót, aki annak harminc napon belül köteles eleget tenni. Ha az indítványozó a hiánypótlási felhívásnak határidőben nem, vagy ismételten hiányosan tesz eleget, az indítvány érdemi vizsgálatára nem kerül sor.” Ezt alaptörvény-ellenesnek tartja, mert értelmezése szerint az Alkotmánybíróságnak kell kimondania, ha az indítvány nem felel meg a nyilvántartásba vétel feltételeinek, ezt „törvény nem mondhatja ki”. Ugyanezen okból tartja alaptörvény-ellenesnek az indítványozó az Abtv. 55. § (4) bekezdés a) pontját is. Hivatkozik arra, hogy a jogorvoslathoz való jogot sérti, ha az indítványról „végérvényesen nem az Alkotmánybíróság testülete dönt, továbbá ha a döntés nem érdemi befejező határozattal történik.” Emellett az indítványozó szerint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog és a közhatalom-gyakorlási alapelvek [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés, B) cikk (1) bekezdés] is megköveteli, hogy ne a főtitkár döntsön a hiánypótlásról, és ahhoz ne sarkalatos törvény fűzzön jogkövetkezményeket, hanem az Alkotmánybíróság az egyedi ügyben meghozott határozatával „teljesítse kötelességét és gyakorolja hatáskörét”. Az Abtv. támadott szabályai – az indítványozó következtetése szerint – nem felelnek meg ezeknek az alaptörvényi rendelkezéseknek. Ez az állapot pedig sérti az indítványozónak az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdésében rögzített, az alapvető jogok védelméhez és biztosításához való jogát, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogát.
[10] 3.3. Az alkotmányjogi panasz elemzi, hogy az Abtv. 70. § (1) bekezdése alapján az Ügyrend csak az Alkotmánybíróság eljárására vonatkozó részletes szabályokat állapíthatja meg, de az indítványozók személyére vonatkozóan nem tartalmazhat jogokat és kötelezettségeket. Ez következik az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdéséből, valamint T) cikk (1)–(2) bekezdéseiből is. Az indítvány mikénti elbírálására ezért csak az Alaptörvény, vagy az Abtv. állapíthat meg az indítványozóra is kiható jogkövetkezményt, az Ügyrend nem. Az indítvány szerint az Ügyrend fent hivatkozott rendelkezései ezért az Alaptörvénybe és az Abtv.-be ütköznek.
[11] 3.4. Az Abtv. 39. § (2) bekezdése kapcsán az indítványozó rámutat, hogy az sérti a jogorvoslathoz való jogot. Meglátása szerint az Alaptörvény 24. cikk (9) bekezdésében foglalt felhatalmazás sarkalatos törvény megalkotására nem foglalja magában azt a lehetőséget, hogy az Országgyűlés az Alkotmánybíróság döntéseivel szemben kizárja a jogorvoslatot. Az indítványozó álláspontja szerint ezt csak az Alaptörvény mondhatná ki; ennek hiányában a törvényhozó ilyen tartalmú rendelkezése túllépi az Alaptörvény 24. cikk (9) bekezdésének kereteit, és az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésébe ütközik.
[12] Az indítványozó mindezek alapján kéri az Abtv. és az Ügyrend általa támadott szabályainak a megsemmisítését.
[13] 4. Az indítványozó ezt követően arra is kitért, miért tartja alaptörvény-ellenesnek az Alkotmánybíróság IV/1617-4/2016. számú végzését, és a főtitkár IV/1617-7/2016. számú levelét.
[14] 4.1. Az említett végzésről leírja, hogy azzal az Alkotmánybíróság megsértette az emberi méltóságát, mert egy nem indokolt hiánypótlási felhívásra tekintettel az Alkotmánybíróság figyelmen kívül hagyta az indítványát, tisztességtelen módon nem vette nyilvántartásba, helyette egy egyesbíró azt visszautasította. Ebből az eljárásból az indítvány szerint kitűnik „az indítványozó lekezelése, és emberként való semmibe vétele”. Az alkotmányjogi panasz szerint ez abban nyilvánult meg, hogy az említett egyesbíró a beadványban foglaltakkal érdemben nem foglalkozott, a főtitkár által előkészített döntés-tervezetre „csak az Alkotmánybíróság pecsétjét üti rá”.
[15] Az Alkotmánybíróság eljárását, amelynek eredményeként a kifogásolt végzés született, az indítványozó a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogba ütközőnek is tartja, mert – értelmezése szerint – sem az Abtv., sem az Ügyrend nem ad lehetőséget a „»pecsétnyomó« hatáskörrel felruházott egyesbíróként eljáró alkotmánybírónak”, hogy a főtitkár által előkészített visszautasító végzéstől eltérő döntést hozzon. Emellett az alkotmányjogi panasz alaptörvény-ellenesnek tartja, hogy egyesbíró egyáltalán eljárhat, és az Alkotmánybíróság nevében befejezheti az ügyet. Arról ugyanis, hogy egy indítvány az Abtv. mely rendelkezéseinek nem felel meg, és milyen okból, az Abtv.-nek kellene egy külön eljárási rendet tartalmaznia, amelynek lefolytatására csak az Alkotmánybíróság testületének lehetne hatásköre. Az Alaptörvény ugyanis az Alkotmánybíróságot tizenöt tagból álló testületként határozza meg, arról pedig nem rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság hatásköreit egy alkotmánybíró önállóan is gyakorolhatná.
[16] A visszautasító végzés kapcsán – a fent írtak szerint – az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésének sérelmére is hivatkozott az indítványozó, mert azzal szemben nem élhetett jogorvoslattal (amint ezt a főtitkár levele is tartalmazta).
[17] 4.2. A főtitkár levele kapcsán az indítványozó kifejtette, hogy amint ez a dokumentum is mutatja, az Alaptörvény XXV. cikkében biztosított petíciós jog nem tud megfelelően érvényesülni, mert az e jogával élő személynek nincs lehetősége a közhatalmi szerv érdemi válaszát, és a Pkbtv. szerinti jogkövetkezményeket kikényszeríteni. Az indítványozó szerint sérti az Alaptörvény II. cikkét, XXIV. cikk (1) bekezdését, XXV. cikkét, XXVIII. cikk (7) bekezdését és a Pkbtv.-t, hogy a főtitkár a levélben az Abtv. 39. § (2) bekezdésére hivatkozott, és egyebekben a panaszt nem vizsgálta ki, és ezen eljárással szemben jogorvoslat sem áll rendelkezésre.
[18] 5. Az indítványozó végezetül azt is kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy hivatalból állapítsa meg a Pkbtv. és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbtv.) rendelkezései tekintetében, hogy az Országgyűlés elmulasztotta az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog szabályozását a XXV. cikkben foglalt alapvető jog érvényesítésének esetére.
[19] Kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból állapítsa meg azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek „az alkotmánybírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie.”
[20] 6. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése előírja, hogy az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálása előtt dönteni kell annak befogadásáról. Az alkotmányjogi panasz befogadásáról az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján – figyelemmel az Abtv. 47. § (1) bekezdésére, 50. § (1) bekezdésére, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 5. § (1) és (2) bekezdéseire – tanácsban eljárva dönt. A panaszt akkor lehet befogadni, ha az megfelel a törvényben előírt formai és tartalmi követelményeknek, különösen az Abtv. 26–27. és 29–31. §-aiban foglalt feltételeknek. Ezeken kívül az Abtv. 52. § (1) bekezdése értelmében az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. A kérelem akkor határozott, ha megfelel az Abtv. 52. § (1b) bekezdés a)–f) pontjaiban foglalt kritériumoknak.
[21] Jelen esetben a panasz nem felel meg ezeknek a követelményeknek, az alábbiak miatt.
[22] 6.1. Az indítványozó az alkotmányjogi panaszt az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja és (3) bekezdés a) pontja, valamint az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján terjesztette elő. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései szerint: „(2) Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján […] felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazott jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját. (3) Az Alkotmánybíróság a (2) bekezdés b), c) és e) pontjában foglalt hatáskörében megsemmisíti az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést; [...] illetve sarkalatos törvényben meghatározott jogkövetkezményt állapít meg.” Az Abtv. 26. § (2) bekezdése értelmében: „Az (1) bekezdéstől eltérően, az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján, ha a) az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és b) nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.”
[23] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti kivételes (direkt) alkotmányjogi panasz benyújtásának határidejéről az Abtv. 30. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: „A döntés közlésétől, illetve az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének bekövetkezésétől, valamint a 26. § (2) bekezdésében meghatározott esetben az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan nap elteltével alkotmánybírósági eljárás megindításának nincs helye.”
[24] Az Ügyrend – figyelemmel az Abtv. 70. § (1) bekezdésére, és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. § (1) bekezdés c) pontjára – közjogi szervezetszabályozó eszköz. Az Abtv. 37. § (2) bekezdése értelmében: „Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárásban, bírói kezdeményezés alapján folytatott egyedi normakontroll eljárásban, alkotmányjogi panasz alapján, vagy nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata során felülvizsgálja a közjogi szervezetszabályozó eszközöknek, valamint az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdésében meghatározott jogegységi határozatoknak az Alaptörvénnyel, illetve nemzetközi szerződéssel való összhangját. Az indítványozókra, az eljárásra és a jogkövetkezményekre a jogszabályok felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.”
[25] 6.2. Az Abtv.-nek az indítványozó által támadott rendelkezései 2012. január 1-jén léptek hatályba. Az Ügyrend 25. § (3) bekezdése és 26. § (4) bekezdése 2013. március 1-jén, 25. § (4) bekezdése 2015. július 22-én, 25. § (6) bekezdése pedig 2014. január 1-jén lépett hatályba. Megállapítható ezért, hogy az alkotmányjogi panasz a támadott rendelkezések hatálybalépését követő száznyolcvan napon túl érkezett az Alkotmánybírósághoz. Az Ügyrend 30. § (2) bekezdés d) pontja szerint „[a]z Alkotmánybíróság visszautasítja az alkotmányjogi panaszt, ha az indítvány elkésett”.
[26] 7. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszban szereplő egyéb felvetések kapcsán az alábbi megjegyzéseket teszi.
[27] 7.1. Az indítványozó alkotmányjogi panaszát ugyan – a fent írtak szerint – az Abtv. 26. § (2) bekezdésére alapította, de az Alkotmánybíróság IV/1617-4/2016. számú végzésének, valamint a főtitkár IV/1617-7/2016. számú levelének alaptörvény-ellenességét is állította. Az Abtv. rendelkezései – különösen „Az alkotmányjogi panasz”-ról szóló 9. alcím szabályai – alapján nincs lehetőség indítványt előterjeszteni az Alkotmánybírósághoz saját végzése, valamint a főtitkár levele alkotmányossági szempontú felülvizsgálatára.
[28] 7.2. Az indítványozó azt is kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy hivatalból állapítsa meg a Pkbtv. és az Ajbtv. rendelkezései tekintetében, hogy az Országgyűlés elmulasztotta az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog szabályozását a XXV. cikkben foglalt alapvető jog érvényesítésének esetére; továbbá kérte, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból állapítsa meg azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek „az alkotmánybírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie.”
[29] Az Abtv. 46. § (1) és (2) bekezdése a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállásának megállapítását, továbbá az Abtv. 46. § (3) bekezdése az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelmények megállapítását nem önálló eljárásokként, hanem az Alkotmánybíróság által hatáskörei gyakorlása során alkalmazható jogkövetkezményekként szabályozza. Ebből következik, hogy külön mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállásának megállapítására, illetve alkotmányos követelmény kimondására irányuló indítvány előterjesztésére – az Abtv. hatálybalépése, 2012. január 1. óta – nincs jogszabályi lehetőség {lásd: 3017/2016. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [50]; 3009/2014. (I. 31.) AB végzés, Indokolás [2]; 3052/2015. (III. 13.) AB végzés, Indokolás [13]; 3217/2015. (XI. 10.) AB végzés, Indokolás [16]}.
[30] 8. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság – az Abtv. 47. § (1) bekezdése és az 56. § (2)–(3) bekezdései, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 5. § (1)–(2) bekezdései alapján eljárva – az alkotmányjogi panaszt, figyelemmel az Abtv. 26. § (2) bekezdésében és 30. § (4) bekezdésében foglaltakra, visszautasította, az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 30. § (2) bekezdés d) pontja alapján.
Dr. Salamon László s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró |
. |