A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések
alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint
mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló
indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX.
törvény 3. § (3) bekezdésének első mondata és 81. § (11)-(13)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, a 4. § (6)
bekezdése alkotmányossági vizsgálatára vonatkozó kérelmet
pedig visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 1998. évi
költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 30. § (10)-
(12) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére, valamint az e törvénnyel összefüggésben
kezdeményezett mulasztásos alkotmánysértés megállapítására
vonatkozó indítványt is elutasítja.
Indokolás
I.
1. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a
továbbiakban: Kt.) 3. § (3) bekezdése szerint: "Az állam az
ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és
a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége,
illetve az állami, a helyi önkormányzati feladatellátás
keretében gondoskodik. E törvény szerint ingyenes továbbá az
óvodai nevelés, az óvodai nevelést és az iskolai nevelést és
oktatást kiegészítő pedagógiai szakszolgálatok igénybevétele,
továbbá a gimnáziumi, a szakközépiskolai, a szakmunkásképző
iskolai, a szakiskolai nevelés és oktatás, valamint a
kollégiumi ellátás."
A Kt. 81. §-ának az 1997. évi CXXVIII. törvény 2. §-ával
megállapított (11)-(13) bekezdése a következő előírásokat
tartalmazza.
"(11) A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének
rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény (a továbbiakban:
volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről
szóló törvény) rendelkezései alapján az egyházi jogi személy
fenntartásába került nevelési-oktatási intézmény fenntartója,
a nevelési-oktatási intézmény székhelye szerint illetékes
községi, városi, megyei jogú városi, fővárosi, kerületi
önkormányzat részére megküldött nyilatkozatában vállalhatja
az önkormányzati feladatellátásban való közreműködést. A
nyilatkozatnak a (3) bekezdés a)-d) pontjában foglaltakat
kell tartalmaznia, elkészítésénél az (5) bekezdésben,
teljesítésénél a (6) bekezdésben foglaltakat kell alkalmazni.
A települési önkormányzat a nyilatkozatot három munkanapon
belül megküldi a fővárosi, megyei önkormányzat részére. Az
egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi
feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban:
egyházi közcélú tevékenység anyagi feltételeiről szóló
törvény) 6. §-ának (1)-(2) bekezdésében meghatározott
kiegészítő támogatásról a központi költségvetés terhére kell
gondoskodni, a nyilatkozat megküldését követően induló
tanítási évtől kezdődően.
(12) A művelődési és közoktatási miniszter — kivéve, ha a
nevelési-oktatási intézmény a (13) bekezdés hatálya alá
tartozik — köteles közoktatási megállapodást kötni az egyházi
jogi személlyel, ha az általa fenntartott iskola, kollégium
országos feladatot lát el.
(13) Ha a helyi önkormányzat a fenntartásában lévő nevelési-
oktatási intézményt egyházi jogi személy fenntartásába adja,
és az átadás nem a volt egyházi ingatlanok tulajdoni
helyzetének rendezéséről szóló törvény rendelkezései alapján
történik, a helyi önkormányzat — az egyházi jogi személy
megkeresésére — köteles közoktatási megállapodást kötni."
A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997.
évi CXLVI. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 30. § (10)-(12)
bekezdése a következőket tartalmazza.
"(10) A normatív állami hozzájárulásban részesülő nem állami
intézmény, valamint a működéséhez rendszeres központi
költségvetési támogatásban részesülő, jogi személyiséggel
rendelkező közgyűjtemény a munkavállalók számára legalább a
közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII.
törvényben megállapított, a munkaidőre, pihenőidőre,
előmeneteli és illetményrendszerre vonatkozó feltételeket
köteles biztosítani.
(11) A közoktatási közfeladatot ellátó egyházak a normatív
állami hozzájáruláson túl kiegészítő támogatásra jogosultak.
Ennek mértéke a 3. számú melléklet 14-22. pont alapján
számított — a helyi önkormányzati létszámadatokkal —
súlyozott átlagnormatíva 60 %-a.
(12) A szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi
közfeladatot ellátó egyházak a normatív állami hozzájáruláson
túl kiegészítő támogatásra jogosultak. Ennek mértéke a 3.
számú melléklet 8-13. pontjában megállapított normatíva 29 %-
a."
2. Az indítványozók kiegészített beadványukban elsődlegesen a
Kt. 3. § (3) bekezdése első mondata és a 81. § (11)-(13)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kérték.
Az indítványozók szerint a Kt. 3. § (3) bekezdésének első
mondata sérti az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdését, 16. §-
át, 60. §-át, 67. § (2) bekezdését, 70/A. § (1) és (3)
bekezdését, 70/F. §-át és 70/G. § (1) bekezdését. A Kt. e
rendelkezése ellentétes az Emberi jogok és alapvető
szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4-én
kelt, az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Egyezmény (a
továbbiakban: Egyezmény) 14. cikkében foglaltakkal, valamint
a Gyermekek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20-án
kelt, az 1991. évi XIV. törvénnyel kihirdetett Egyezmény (a
továbbiakban: GyjE.) bevezető rendelkezésének (3)
bekezdésével, 2. cikke 1. és 2. pontjával és 28. cikke 1.
pontjával, ezért az sérti az Alkotmány 7. § (1) bekezdését
is.
Álláspontjuk szerint a Kt. 3. § (3) bekezdés első mondata
azáltal sérti az Alkotmány fentiekben megjelölt
rendelkezéseit, mert az a finanszírozás szempontjából
különbséget tesz az állami és az önkormányzati, valamint az
egyházi fenntartású intézmények, illetve az alapítványi és
magániskolák körébe tartozó intézmények között. E hátrányos
megkülönböztetés miatt a szülők nem élhetnek
intézményválasztási szabadságukkal és az érintett gyermek,
illetve tanulói kör pedig nem jut hozzá azokhoz a speciális
szolgáltatásokhoz, amelyeket az állami, önkormányzati
intézményekben nem biztosítottak részükre. Hivatkoztak arra,
hogy az alapítványi és magániskolák körébe tartozó
intézmények egyrésze olyan, a gyermek rendellenességeit
korrigáló pedagógiát alkalmaz, amelyet az állami,
önkormányzati és egyházi intézmények nem biztosítanak
részükre. Az alapítványi és magániskolák másik csoportját
pedig olyan intézmények képezik, amelyek a nemzeti vagy
etnikai kisebbséghez tartozás alapján szerveződnek.
Az indítványozók szerint a Kt. 81. §-ának (11)-(13) bekezdése
további megkülönböztetést hozott létre a nem állami, nem
önkormányzati intézmények fenntartói között azáltal, hogy az
egyházi intézmények fenntartói egyoldalú nyilatkozattal
jogosulttá válnak a kiegészítő támogatásra, az alapítványi és
a magánoktatási intézmények fenntartói pedig csak abban az
esetben, ha a helyi önkormányzat mérlegelési jogkörében velük
közoktatási megállapodást köt. Ezért a Kt. e kifogásolt
szabályai sértik az Alkotmány 67. § (1) és (2) bekezdését,
70/A. § (1) bekezdését és 70/G. § (1) bekezdését.
Az indítványozók eredeti beadványukban a Magyar Köztársaság
1997. évi költségvetéséről szóló 1996. évi CXXIV. törvénnyel
(a továbbiakban: Ktvm.) összefüggésben mulasztásos
alkotmánysértés megállapítását is kérték. Az indítvány
szerint a mulasztásos alkotmánysértés azért állt fenn, mert a
jogalkotó e törvény keretében nem rendelkezett arról, hogy
miként juthatnak a nem állami, nem önkormányzati
intézményfenntartók azonos kiegészítő támogatáshoz abban a
körben, ahol a Kt. az ingyenességet mondja ki. Ez a
jogalkotói mulasztás az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott
közteherviselés elvének sérelmével jár, mert a jelzett
intézmények tekintetében a normatív állami támogatás az
oktatási költségeket csak részben fedezi. Ezt meghaladóan a
szülőknek jelentős anyagi támogatást kell vállalniuk
gyermekük speciális neveléséhez az egyéb iskolatípust
választó szülőkhöz képest.
Az indítványozók 1998 szeptember 24-ei beadványukban
indítványukat korábban kifejtett indokaik változatlanul
hagyásával kiterjesztették a Magyar Köztársaság 1998. évi
költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény bizonyos
rendelkezéseire. Emellett álláspontjuk szerint a Ktv. 30. §
(10) bekezdése alkotmányellenes negatív diszkriminációt
valósít meg azáltal, hogy a normatív állami hozzájárulás
folyósításának feltételéül "a nem állami intézmények" részére
olyan feltételt szab, amelyet sem az állami és önkormányzati,
sem pedig az egyházi intézmények fenntartóival szemben nem
támaszt. A 30. § (11) és (12) bekezdése pedig pozitív
diszkriminációt biztosít az egyházi fenntartók javára az
egyéb nem állami, nem önkormányzati intézményt fenntartókkal
szemben.
II.
1. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint a Magyar
Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog
általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a
nemzetközi jogi kötelezettséget és a belső jog összhangját.
A 9. § (1) bekezdése megállapítja, hogy Magyarország
gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a
magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
A 16. § alapján a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az
ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi
az ifjúság érdekeit.
A 60. § (1) bekezdése kinyilvánítja, hogy a Magyar
Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a
lelkiismeret és a vallás szabadságára.
A 67. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden
gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom
részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő
testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. E § (2)
bekezdése szerint pedig a szülőket megilleti az a jog, hogy a
gyermeküknek adandó nevelést megválasszák.
A 70/A. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság
biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az
emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely
megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás,
politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi
származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti
különbségtétel nélkül. E § (3) bekezdése pedig előírja, hogy
a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az
esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is
segíti.
A 70/F. § a következő előírásokat tartalmazza:
"(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára
a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés
kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és
kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki
számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá
az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg".
A 70/G. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság
tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti
élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát".
2. Az Egyezmény 14. cikke szerint: "A jelen Egyezményben
meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden
megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás,
politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi
származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet,
születés szerint vagy egyéb helyzet alapján történő
megkülönböztetés nélkül kell biztosítani".
A GyjE. 2. cikk 1. és 2. pontja a következőket tartalmazza:
"1. Az Egyezményben részes államok tiszteletben tartják és
biztosítják a joghatóságuk alá tartozó gyermekek számára az
Egyezményben lefektetett jogokat minden megkülönböztetés,
nevezetesen a gyermeknek vagy szüleinek vagy törvényes
képviselőinek faja, színe, neme, nyelve, vallása, politikai
vagy más véleménye, nemzeti, nemzetiségi vagy társadalmi
származása, vagyoni helyzete, cselekvőképtelensége, születési
vagy egyéb helyzete szerinti különbségtétel nélkül.
2. Az Egyezményben részes államok megteszik a megfelelő
intézkedéseket arra, hogy a gyermeket hatékonyan megvédjék
minden, bármely formában jelentkező megkülönböztetéstől és
megtorlástól, amely szülei, törvényes képviselői vagy
családtagjai jogi helyzete, tevékenysége,
véleménynyilvánítása vagy meggyőződése miatt érhetné őt".
A GyjE. 28. cikk 1. pontja szerint: "Az Egyezményben részes
államok elismerik a gyermeknek az oktatáshoz való jogát, és
különösen e jog fokozatos, az esélyegyenlőség alapján való
gyakorlása céljából
a) az alapfokú oktatást mindenki számára kötelezővé és
ingyenessé teszik,
b) előmozdítják a középfokú oktatás, különböző, mind
általános, mind szakirányú formáinak megszervezését, és
ezeket minden gyermek számára megnyitják és hozzáférhetővé
teszik, továbbá intézkedéseket tesznek az oktatás
ingyenességének bevezetésére és szükség esetén pénzügyi
segítség nyújtására,
c) minden gyermek számára nyílttá és hozzáférhetővé teszik az
iskolai és pályaválasztási tájékoztatást és tanácsadást,
d) intézkedéseket tesznek az iskolába járás rendszerességének
előmozdítására és a lemorzsolódás csökkentésére".
III.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését az
alábbiakkal indokolja.
1.1. A Kt. 2. § (3) bekezdése előírja, hogy a közoktatás
rendszerének működtetése az állam feladata.
A Kt. 3. § (2) bekezdése alapján közoktatási intézményt az
állam, a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat,
az országos kisebbségi önkormányzat, a Magyar Köztársaságban
nyilvántartásba vett egyházi jogi személy, továbbá a Magyar
Köztársaság területén alapított és itt székhellyel rendelkező
jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet,
alapítvány, egyesület és más jogi személy, továbbá
természetes személy alapíthat és tarthat fenn, ha a
tevékenység folytatásának jogát — jogszabályban foglaltak
szerint — megszerezte.
A Kt. rendelkezései különbséget tesznek az állami és a helyi
önkormányzati nevelési-oktatási intézmények, valamint az e
körbe nem tartozó, más fenntartók által működtetett ilyen
intézmények (a továbbiakban: nem állami intézmények) között.
A Kt. 4. § (2) bekezdése alapján az állami és a helyi
önkormányzati nevelési-oktatási intézmény nem lehet
elkötelezett egyetlen vallás vagy világnézet mellett sem. Az
állami és a helyi önkormányzati iskola pedagógiai
programjában biztosítani kell az ismeretek, a vallási,
illetve világnézeti információk tárgyilagos és többoldalú
közvetítését. Az állami és a helyi önkormányzati nevelési-
oktatási intézmény nevelési, illetve pedagógiai programja,
működése, tevékenysége és irányítása vallási és világnézeti
tanítások igazságáról nem foglalhat állást, vallási és
világnézeti kérdésekben semlegesnek kell maradnia. A Kt. 81.
§ (1) bekezdésének a) pontja pedig előírja, hogy a nem
állami, nem helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmények
vallási, illetve világnézeti tekintetben elkötelezett
intézményként is működhetnek és ennek megfelelően a felvétel
előfeltételeként kiköthetik valamely vallás, világnézet
elfogadását, a nevelési, illetve pedagógiai programjukba
beépíthetik a vallási, világnézeti elkötelezettségnek
megfelelő filozófiai, etikai, kulturális ismereteket.
Az állami, illetve az önkormányzati fenntartású nevelési-
oktatási intézmények igénybevételét nem gátolhatja a szülők
vallási, illetve világnézeti elkötelezettsége. A Kt.
kifogásolt rendelkezése ezért az Alkotmány 70/F. §-ában
biztosított ingyenes és kötelező általános iskolai oktatás
megszervezésére ezt a fenntartói kört kötelezte. A helyi
önkormányzatok tekintetében a feladatellátáshoz szükséges
bizonyos feltételek megteremtését szolgálta a helyi
önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 107. § (1)
bekezdés d) pontja, amely alapján megkapták azoknak az
oktatási intézményeknek a vagyonát, amelyeket a jogelőd
tanácsi szervek kezeltek.
A Kt. 85-87. §-a rendelkezik a helyi önkormányzatok
feladatellátási kötelezettségéről.
A Kt. 86. § (1) bekezdése alapján a községi, a városi, a
fővárosi kerületi és a megyei jogú városi önkormányzat
köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, a tankötelezettség
teljesítéséhez szükséges általános iskolai oktatásról,
továbbá a nemzeti és etnikai kisebbség által lakott
településen a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók
óvodai neveléséről és a tankötelezettség teljesítéséhez
szükséges általános iskolai neveléséről és oktatásáról.
A Kt. 87. § (1) bekezdése szerint a megyei önkormányzat,
illetve a fővárosi önkormányzat köteles gondoskodni azoknak a
tanulóknak a különbözeti vizsga vagy évfolyamismétlés nélküli
iskolaváltásáról, akiknek a lakóhelyén, ennek hiányában
tartózkodási helyén a tankötelezettség végéig nem
biztosítottak az iskolai nevelés és oktatás feltételei. A
megyei önkormányzat és a fővárosi önkormányzat köteles
továbbá gondoskodni a többi gyermekkel, tanulóval együtt nem
foglalkoztatható, illetőleg oktatható testi, érzékszervi,
értelmi, beszéd vagy más fogyatékos gyermekek, tanulók
óvodai, iskolai, továbbá kollégiumi ellátásról.
A helyi önkormányzatok feladatellátási kötelezettsége tehát
átfogja a közoktatás valamennyi feladatát az általános
iskolától a középiskoláig, beleértve a Kt. 21. §-ában
meghatározott pedagógiai szakszolgálatokat is. Ez a
feladatellátási kötelezettség valamennyi tanulóra kiterjed,
így a bármilyen oknál fogva hátrányos helyzetben lévők
ellátására is. A helyi önkormányzatok nem kizárólag
intézményfenntartásra, hanem szolgáltatás biztosítására
kötelesek. A Kt. 88. § (4) bekezdése értelmében ugyanis az
önkormányzatok feladataikat intézmény létesítésével,
fenntartásával, társulásban való részvétellel vagy más
önkormányzattal, illetve fenntartóval kötött megállapodás
útján láthatják el. Minden más intézményfenntartó a saját
elhatározása alapján működhet közre a közoktatás-szolgáltatás
megszervezésében és e szolgáltatásért a Kt. 81. § (1)
bekezdés d) pontja alapján ellenszolgáltatást köthet ki.
Az Alkotmánybíróság a 22/1997. (IV.25.) AB határozatában az
ingyenes oktatáshoz való joggal összefüggésben a következőket
állapította meg. "Az Alkotmány idézett 70/F. § (2) bekezdése
alapján az államot az oktatáshoz való jog érvényesülési
feltételeinek biztosításában az egyes oktatási formák
tekintetében eltérő kötelezettségek terhelik. Az Alkotmány e
rendelkezése a kötelező általános iskolai oktatásban az
ingyenes oktatás állami biztosításának kötelezettségét írja
elő. E rendelkezés alapján tehát ebben az oktatási formában
az államnak alkotmányi kötelezettsége, a szülőknek és a
tanulóknak pedig alapvető alanyi jogosultsága áll fenn az
ingyenes oktatásra. A Kt. 3. § (3) bekezdése alapján az állam
az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek
és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége,
illetve az állami és a helyi önkormányzati feladatellátás
keretében gondoskodik.
A középfokú oktatás tekintetében az Alkotmány állami
kötelezettségként a képességei alapján mindenki számára
hozzáférhető oktatás biztosítását és az oktatásban részesülők
anyagi támogatását határozza meg. A Kt. idézett 3. § (3)
bekezdése azonban az Alkotmány 70/F. §-át meghaladóan a
középfokú oktatást és nevelést is ingyenessé nyilvánítja.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az államot csak a
semleges iskola létesítésének és fenntartásának kötelessége
terheli. Nem állapítható meg az, hogy az államnak mindenki
számára a választása szerinti iskolában kell ingyenes
oktatást biztosítania." (ABH 1997, 113, 114.)
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Kt. 3. § (3) bekezdés első mondata nem sérti az Alkotmány
70/F. §-át.
1.2. Az indítványozók kifogásolták, hogy a Kt. vizsgált
rendelkezése a finanszírozás szempontjából hátrányos
megkülönböztetést tesz az állami, az önkormányzati és az
egyházi fenntartású intézményekhez képest az alapítványi és
magániskolák körébe tartozó intézmények sérelmére. A nem
állami intézmények támogatásáról nem a Kt. támadott
rendelkezése, hanem a Kt. 4. § (6) bekezdése rendelkezik.
A Kt. 4. § (6) bekezdése szerint: "Az állam a nem állami, nem
helyi önkormányzati közoktatási intézmény fenntartója részére
a feladatellátáshoz az éves költségvetési törvényben
megállapított mértékű költségvetési támogatást nyújt. A helyi
önkormányzat vagy az állam a költségvetési támogatáshoz
kiegészítő anyagi támogatást adhat, ha a nem állami, illetve
nem önkormányzati közoktatási intézmény — az e törvényben
szabályozott megállapodás alapján — állami, illetve helyi
önkormányzati feladatot lát el. Nem jár költségvetési
hozzájárulás a fenntartónak az iskolai rendszerű szakképzés
gyakorlati képzésének ellátásához abban az esetben, ha a
fenntartó szakképzési hozzájárulásra kötelezett."
A Kt. 118. § (3) bekezdése szerint a központi költségvetés az
állami szervek és a helyi önkormányzatok, valamint a nem
állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére
az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények
működéséhez — a gyermek-, tanulói létszámot, valamint az
ellátott feladatokat figyelembe véve — normatív költségvetési
hozzájárulást biztosít. A 118. § (4) bekezdése — a 4. § (6)
bekezdéséhez kapcsolódóan — pedig előírja, hogy a nem állami,
nem helyi önkormányzati intézményfenntartó részére
megállapított normatív költségvetési hozzájárulás összege nem
lehet kevesebb, mint a helyi önkormányzat részére ugyanazon
jogcímen megállapított normatív költségvetési hozzájárulás.
A Kt. fenti rendelkezései szerint tehát valamennyi nem állami
intézmény fenntartóját, közöttük az alapítványi és a
magániskolák fenntartóit is, alanyi jogon illeti meg az éves
költségvetési törvényben megállapított normatív hozzájárulás.
A Ktv. 30. § (1) bekezdés a) pontja szerint a közoktatási
feladatokat ellátó nem állami intézmények fenntartóit —
néhány meghatározott kivétellel — a helyi önkormányzatok
normatív állami hozzájárulásával azonos jogcímeken és
feltételek mellett, azonos összegű normatív állami
hozzájárulás illeti meg.
Mivel a Kt. alapján járó normatív költségvetési hozzájárulás
az intézmények működéséhez szükséges anyagi fedezetnek csak
bizonyos részét biztosítja, ezért a Kt. 38. § (1) bekezdése
szerint a működéshez hiányzó fedezetet a fenntartónak kell
biztosítania. A nem állami intézmények számára a Kt. alapján
nyújtott normatív hozzájárulás kiegészítésének
megállapítására egyrészt a Kt. idézett 81. § d) pontja
szerinti fizetési kötelezettséget tartalmazó megállapodás,
másrészt a 4. § (6) bekezdése és a 81. § (1) bekezdés e)
pontja alapján kötött közoktatási megállapodás áll
rendelkezésre.
A Kt. 4. § (6) bekezdésének alkotmányosságát az
Alkotmánybíróság már vizsgálta. A 22/1997. (IV.25.) AB
határozatában az e rendelkezés alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt
elutasította és egyidejűleg e rendelkezés alkalmazásával
összefüggésben alkotmányos követelményt állapított meg. E
határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kt.
4. § (6) bekezdése nem ütközik az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésébe, 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe és 70/F. §-ába. A
Kt. 4. § (6) bekezdésében foglaltakkal szembeni kifogás tehát
ítélt dolognak minősül, ezért az indítványt e vonatkozásban
az Alkotmánybíróság visszautasította.
1.3. A Kt. 3. § idézett (2) bekezdése az Alkotmány 70/G. §
(1) bekezdésében biztosított tanszabadság és tanítás
szabadságának figyelembevételével biztosítja a közoktatási
intézmény létesítésének teljes szabadságát.
A Kt. 38. § (1) bekezdése azonban előírja, hogy a közoktatási
intézménynek rendelkeznie kell a feladatai ellátásához
szükséges feltételekkel. A közoktatási intézmény az alapító,
illetőleg a fenntartó szerv által biztosított pénzeszköz,
valamint egyéb bevételei alapján gondoskodik feladatainak
ellátásáról. Az e rendelkezésben meghatározott kötelezettség
pedig valamennyi fenntartót terheli.
A Kt. több rendelkezése biztosítja a szülők — és
meghatározott életkor esetén a tanulók — intézményválasztási
szabadságát.
A Kt. 13. § (1) bekezdés szerint a szülőt megilleti a
nevelési, illetőleg nevelési-oktatási intézmény szabad
megválasztásának joga. A nevelési, nevelési-oktatási
intézmény szabad megválasztásának joga alapján gyermeke
adottságainak, képességeinek, érdeklődésének, saját vallási,
illetve világnézeti meggyőződésének, nemzeti vagy etnikai
hovatartozásának megfelelően választhat óvodát, iskolát,
kollégiumot. A (2) bekezdés alapján pedig a szülők joga, hogy
gyermekük számára nem állami, illetve nem önkormányzati
nevelési-oktatási intézményt válasszanak, továbbá — az, hogy
e törvényben foglaltak szerint — nem állami, illetve nem
helyi önkormányzati óvodát, iskolát alapítsanak, vagy annak
alapításában részt vegyenek.
A fentiek alapján a Kt. kifogásolt rendelkezése nem
ellentétes az Alkotmány 67. § (2) bekezdésével és 70/G. § (1)
bekezdésével.
1.4. Az Alkotmány 16. §-a állami kötelezettséget állapít meg
az ifjúság létbiztonsága, oktatása és nevelése, valamint
irdekeinek védelme tekintetében. Ez a rendelkezés azonban
önmagában alanyi alapjogot nem tartalmaz konkrét állami
szolgáltatásokra, támogatásokra. Széles mozgásteret biztosít
tehát a jogalkotó szervek számára az ifjúság létbiztonságát,
oktatását és nevelését, valamint érdekének védelmét szolgáló
támogatási formák meghatározásában. E kötelesség gyakorlása
során a jogalkotó szerveknek természetesen tiszteletben kell
tartaniuk az Alkotmány alapelveit, valamint az ifjúságot
megillető alapvető jogokat. Az előbbiekre tekintettel az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Kt. vizsgált
rendelkezésével összefüggésben az Alkotmány 16. §-ának a
sérelme nem állapítható meg.
1.5. Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció alkotmányi
tilalmával összefüggésben hivatalból vizsgálta a Kt.
kifogásolt rendelkezése és az irányadó nemzetközi szerződések
összhangját.
Az Egyezmény idézett 14. cikke az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdésében is megállapított általános diszkriminációs
tilalmat fogalmazza meg.
A GyJE. 2. cikk 1. és 2. pontja a gyermekek számára eme
egyezményben biztosított jogok tekintetében a hátrányos
megkülönböztetés tilalmát és a megkülönböztetéstől való
védelem biztosítását állapítja meg. A GyJE. 28. cikk 1.a)
pontja pedig — az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében
foglaltakhoz hasonlóan — az oktatáshoz való jog keretében az
alapfokú oktatás mindenki számára kötelezővé és ingyenessé
tételét határozza meg.
Az Alkotmánybíróság a fenti egyezményeken kívül a Kt.
sérelmezett rendelkezésével összefüggésben vizsgálta az
oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről
szóló, az Egyesült Nemzetek Nevelésügyi, Tudományos és
Kulturális Szervezete Közgyűlésének 11.
Ülésszakán Párizsban 1960. december hó 14. napján elfogadott,
az 1964. évi 11. törvényerejű rendelettel kihirdetett
egyezményben (a továbbiakban: OE.) foglaltakat is.
Az OE. 1. cikk 1) pontja szerint "a jelen egyezmény
szempontjából a "megkülönböztetés" kifejezésen értendő a
fajon, bőrszínen, nemen, nyelven, valláson, politikai vagy
bármilyen egyéb véleményen, nemzetiségi vagy társadalmi
származáson, vagyoni helyzeten vagy születésen alapuló minden
olyan különbségtétel, kizárás, korlátozás vagy kedvezés,
amelynek célja vagy következménye az oktatás terén való
egyenlő elbánás megszüntetése vagy akadályozása, nevezetesen
a) valamely személy vagy csoport kizárása az oktatás bármely
fajtájában vagy fokozatában való részvételből;
b) valamely személynek vagy csoportnak alacsonyabb színvonalú
oktatásra való korlátozása;
c) bizonyos személyek vagy csoportok részére külön oktatási
rendszerek vagy intézetek létesítése vagy fenntartása, a
jelen egyezmény 2. cikkében foglalt rendelkezések
fenntartásával; vagy
d) valamely személynek vagy csoportnak az emberi méltósággal
össze nem egyeztethető helyzetbe való juttatása."
Az OE. 2. cikk c) pontja alapján nem tekintendő a jelen
egyezmény 1. cikke értelmében vett megkülönböztetésnek, ha
egyes államok lehetővé teszik "magán tanintézetek létesítését
vagy fenntartását, amennyiben ezeknek az intézeteknek nem az
a céljuk, hogy bármely csoport kizárását biztosítsák, hanem
az, hogy a közhatóságok által nyújtott oktatási lehetőségeket
bővítsék, ha ugyanakkor működésük megfelel ennek a
célkitűzésnek, és ha az általuk nyújtott oktatás összhangban
áll az illetékes hatóságok által esetleg előírt vagy
elfogadott normákkal, különösen az azonos fokú oktatás
tekintetében".
Az OE. 5. cikk 1.b) pontja alapján a jelen egyezményben
részes államok megegyeznek abban, hogy "biztosítani kell a
szülők, illetve a törvényes gyámok szabadságát abban, hogy l.
gyermekeik számára nem állami tanintézeteket is
választhatnak, feltéve, hogy ezek megfelelnek az illetékes
hatóságok által előírt vagy jóváhagyott minimális normáknak,
és hogy 2. az illető állam törvényhozásával összhangban álló
keretek között gondoskodhatnak gyermekeiknek saját
meggyőződésük szerinti vallási és erkölcsi neveléséről,
emellett viszont semmilyen személy vagy csoport nem
kényszeríthető arra, hogy meggyőződésével össze nem
egyeztethető hitoktatásban részesüljön."
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált nemzetközi
egyezményekből nem vonható le az a következtetés, hogy az
ingyenes alapfokú oktatást az állam — a szülő választása
szerint — minden közoktatási intézményt fenntartó
tekintetében köteles biztosítani. A hivatkozott
egyezményekből az sem következik, hogy az államnak mindenki
számára a választása szerinti iskolában kell biztosítania
azokat a támogatási feltételeket, amelyeket az ingyenes
oktatás biztosítására kijelölt fenntartók részére nyújt. Az a
körülmény, hogy a nem állami, nem helyi önkormányzati
intézmények térítési díjat, illetve tandíjat állapíthatnak
meg, nem jár azzal a következménnyel, amely — az OE.
ismertetett előírásai alapján — a hátrányos megkülönböztetés
tilalmába ütközne.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Kt. 3. § (3) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdésével és az Egyezmény 14. cikkével, a GyJE. 2.
cikk 1. és 2. pontjával, 28. cikk 1.a) pontjával, valamint az
OE. idézett előírásaival sem. Ezért az nem sérti az Alkotmány
7. § (1) bekezdését.
2. A Kt. 81. § kifogásolt (11)-(13) bekezdését az 1997. évi
CXXVIII. törvény 2. §-a állapította meg 1998. január 1-jei
hatállyal.
A Kt. 81. § (11) bekezdése az egyházi jogi személyek esetében
lehetővé teszi a feladatellátásba történő bejelentkezést
egyoldalú nyilatkozat alapján. Az indítványozók figyelmen
kívül hagyták, hogy ez a jog az egyházi jogi személyt nem
általában, hanem csak abban az esetben illeti meg, ha a volt
egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló
1991. évi XXXII. törvény hatálya alá tartozik. Az
Alkotmánybíróság a volt egyházi ingatlanok tulajdoni
helyzetének rendezéséről szóló törvény alkotmányosságát
elbíráló 4/1993. (II.12.) AB határozatában megállapította,
hogy az egyházak, különösen az e törvénnyel érintett
történelmi egyházak történelmi és társadalmi szerepe,
valamint a vallásszabadsághoz való alapjog kielégítően
indokolja, hogy az egyházi funkciók gyakorlását szolgáló
ingatlanok visszajuttatása nem minősül más érintett
tulajdonosokkal szemben önkényes megkülönböztetésnek. A
történelmi egyházak esetében ugyanis elsődlegesen nem
kárpótlásra, hanem alapjog gyakorlása anyagi feltételeinek
biztosítására került sor. (ABH 1993, 64, 68.)
A Kt. 81. § új (12) bekezdése alapján a művelődési és
közoktatási miniszter a (13) bekezdésben foglalt kivétellel
az egyházi jogi személlyel köteles közoktatási megállapodást
kötni, amennyiben az általa fenntartott intézmény országos
feladatot lát el. A Kt. 121. § (1) bekezdésének 24. pontja
szerint országos feladatot lát el a közoktatási intézmény, ha
a szolgáltatásait igénybevevők legalább ötvenegy százaléka,
legkevesebb hét különböző megyéből (fővárosból) élők közül
kerül ki, feltéve továbbá, hogy az adott feladatot ellátó,
szolgáltatást nyújtó közoktatási intézményből legfeljebb
három működik az országban (pl. nemzeti, etnikai kisebbségi
feladatot lát el, vallási, világnézeti tekintetben
elkötelezett intézményként működik).
A Kt. 81. § (13) bekezdése pedig közoktatási megállapodás
megkötésére kötelezi az önkormányzatot az egyházi jogi
személy egyoldalú megkeresése alapján, ha részére a helyi
önkormányzat nevelési-oktatási intézményt adott át.
Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi
feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban:
Eht.) 5. §-a szerint az egyházi intézményfenntartók oktatási,
egészségügyi és szociális tevékenységük után a hasonló
feladatot ellátó állami és helyi önkormányzati intézményekkel
azonos normatív állami hozzájárulásban részesülnek, amelyek
jogcímeit és összegeit, illetve arányait az éves
költségvetési törvény tartalmazza, a felsőoktatás
tekintetében összhangban a felsőoktatási törvény
rendelkezéseivel.
Az Eht. 6. § (1) és (2) bekezdése a következő előírásokat
tartalmazza.
"(1) Az egyházak további támogatásra (a továbbiakban:
kiegészítő támogatás) jogosultak, amelynek alapja az
állampolgárok azon döntése, ahogyan az adott egyház által
fenntartott intézmények közszolgáltatásait igénybe veszik.
(2) Az (1) bekezdés szerinti kiegészítő támogatás
meghatározása minden évben a költségvetési tervezéskor ismert
adatok alapján történik, az éves költségvetésről szóló
törvényben, a közoktatási, illetve a szociális szolgáltatások
igénybevételének figyelembevételével."
Az Alkotmánybíróság a 22/1997. (IV.25.) AB határozata
rendelkező részében alkotmányos követelményt állapított meg.
Eszerint: a Kt. 4. § (6) bekezdése alkalmazásánál alkotmányos
követelmény, hogy az állam vagy a helyi önkormányzat az
egyházi jogi személyek által fenntartott közoktatási
intézmények működéséhez a hasonló állami és önkormányzati
intézményekével azonos mértékű költségvetési támogatáson
kívül olyan arányú kiegészítő anyagi támogatást nyújtson,
amilyen arányban ezek az intézmények állami vagy
önkormányzati feladatokat vállaltak át.
Az Alkotmánybíróság e határozatának indokolásában
megállapította, hogy "a Kt. 81. § (10) bekezdésének az a
rendelkezése, amely szerint «a művelődési és közoktatási
miniszter köteles közoktatási megállapodást kötni az országos
kisebbségi önkormányzattal, ha a nemzeti, etnikai
kisebbséghez tartozók iskolai, kollégiumi ellátása az
önkormányzati feladatellátás keretében nem megoldott», pedig
a Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségeknek
az Alkotmány 68. §-ában biztosított alapjoga szolgálatában
áll. Nincs alkotmányos indoka annak, hogy a Kt. az egyházi
jogi személyek tekintetében nem tartalmaz hasonló kötelező
rendelkezést a vallásszabadságból fakadó fenntartói jogok
gyakorlása anyagi feltételeinek biztosítására. Az előbbiek
összegezéseként az Alkotmánybíróság a vizsgált tárgykörre
vonatkozóan megállapítja, hogy a nem állami oktatási
intézmények körében az egyházi jogi személyek által
fenntartott oktatási intézményeknek a rendelkező részben
megállapított kötelező költségvetési és kiegészítő anyagi
támogatásában, valamint a Kt. 81. § (10) bekezdése alapján
kötelezően kötött közoktatási megállapodásban megtestesülő
pozitív diszkriminációt az Alkotmány 60 §-ában és 68. §-ában
biztosított alapjogok érvényesítése teszi szükségessé." (ABH
1997, 107, 116.)
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy a
Kt. 81. § (11)-(13) bekezdése megfelel az Alkotmánybíróság
fenti határozatában foglalt alkotmányos követelménynek és
indokainak, továbbá az Eht. idézett rendelkezéseinek. Ezért a
Kt. e rendelkezései nem sértik az Alkotmány 67. § (2)
bekezdését, 70/A. § (1) bekezdését és 70/G. § (1) bekezdését.
3. A Ktv. 30. § (10) bekezdése a normatív hozzájárulásban
részesülő nem állami intézmény, valamint a működéséhez
rendszeres központi költségvetési támogatásban részesülő,
jogi személyiséggel rendelkező közgyűjtemény tekintetében
követeli meg bizonyos feltételek biztosítását.
A Ktv. 30. § (1) bekezdés bevezető része határozza meg a
normatív hozzájárulásban részesülő nem állami intézmények
körét. Eszerint: "az Országgyűlés a szociális, a közoktatási
és a külön törvényben meghatározott felsőoktatási
közfeladatokat ellátó egyházi jogi személyek, társadalmi
szervezetek, alapítványok, közalapítványok, közhasznú
társaságok és a humánszolgáltatásokat főtevékenységként
végző, a személyi jövedelemadóról szóló törvény hatálya alá
tartozó magánszemélyek (a továbbiakban együtt: nem állami
intézmények) fenntartói részére normatív állami hozzájárulást
állapít meg". Az indítványozók tehát tévesen értelmezik és
állítják, hogy a Kt. e rendelkezése alkalmazásánál a nem
állami intézményen kizárólag alapítványi, egyesületi és
magánoktatási intézményt kell érteni. Az előbbiekre
tekintettel tehát a Kt. 30. § (10) bekezdésével
összefüggésben az indítványozók által vélelmezett hátrányos
megkülönböztetés nem áll fenn.
A Ktv. 30. § (11) és (12) bekezdése az Eht. idézett 6. §-a
alapján állapít meg az egyházak részére kiegészítő
támogatást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ktv. e
rendelkezéseiben az egyházak részére biztosított támogatások
— az indokolási rész III. fejezet 1.2. és 3. pontjában
kifejtettek szerint — nem minősül alkotmányellenes
diszkriminációnak.
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49.
§ (1) bekezdése szerint ha az Alkotmánybíróság hivatalból,
illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a
jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető
szervet — határidő megjelölésével — felhívja feladatának
teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság már a 22/1990. (X.16.) AB határozatban
elvi jelentőséggel rámutatott arra, hogy a jogalkotó szerv
jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi
felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha a jogi
szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az
állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba
és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta
alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől.
(ABH 1990. 83, 86.) Az Alkotmánybíróság mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha
alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák
hiányoznak. (ABH 1992. 204, 205, 227, 231.)
A Kt. 4. § (6) bekezdése alapján az állam a nem állami, nem
helyi önkormányzati közoktatási intézmény fenntartója részére
a feladatellátáshoz az éves költségvetési törvényben
megállapított mértékű költségvetési támogatást nyújt. A Kt. e
felhatalmazása alapján és a 118. § idézett (3) és (4)
bekezdésében foglalt előírások figyelembevételével állapítja
meg az éves költségvetési törvény a szóban forgó közoktatási
intézmények részére a normatív hozzájárulást.
A Ktvm. 34. § (1) bekezdés a) pontja és a Ktv. 30. § (1)
bekezdés a) pontja azonos szabályozást tartalmaz. E
rendelkezés szerint a közoktatási feladatokat ellátó nem
állami intézmények fenntartóit — néhány meghatározott
kivétellel — a helyi önkormányzatok normatív állami
hozzájárulásával azonos jogcímeken és feltételek mellett,
azonos összegű normatív állami hozzájárulás illeti meg.
A Kt. 4. § (6) bekezdése nem ad általános felhatalmazást a
nem állami intézmények tekintetében a költségvetési törvény
alapján biztosítható kiegészítő támogatásra, ezért ilyen
szabályozást a Ktvm. és a Ktv. sem tartalmazhatott.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint — az utóbbiakra,
valamint az indokolás III. fejezet 1. pontjában foglaltakra
figyelemmel — sem a Ktvm., sem pedig a Ktv. tekintetében az
alkotmányellenes mulasztás egyik változata sem áll fenn.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben
foglaltak szerint határozott.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Bagi István
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Németh János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |