Hungarian

Ügyszám: .	1349/A/1996
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 42/1998. (X. 2.) AB végzés .

ABH oldalszáma: 1998/532 .

A döntés kelte: Budapest, 09/29/1998 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege: Az    Alkotmánybíróság    az    Alkotmány    rendelkezéseinek értelmezésére,  jogszabály  alkotmányellenességének  utólagos vizsgálatára, valamint hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló  indítványok  tárgyában —  Dr.  Sólyom  László,  Dr. Lábady   Tamás   és  Dr.  Tersztyánszky  Ödön  alkotmánybírók különvéleményével  valamint  Dr.  Holló  András,  Dr.  Sólyom László,   Dr.   Lábady   Tamás  és  Dr.  Tersztyánszky   Ödön alkotmánybírók   párhuzamos  indokolásával   —   meghozta   a következő                           Végzést : Az   Alkotmánybíróság  az  Alkotmány  32/A.  §  (1)  és   (2) bekezdései  értelmezésére,  továbbá  az  állampolgári   jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  29.  § (1)    bekezdése   alkotmányellenességének   megállapítására, valamint  az ügyészség és az állampolgári jogok országgyűlési biztosai   közötti  hatásköri  összeütközés   megszüntetésére irányuló eljárást megszünteti. Az   Alkotmánybíróság  ezt  a  végzést  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi                           Indokolás 1.   Az   állampolgári  jogok  országgyűlési  biztosa,  annak általános helyettese, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok   országgyűlési  biztosa  (kisebbségi  biztos)  és   az adatvédelmi   biztos   közös   indítvánnyal   fordultak    az Alkotmánybírósághoz az alábbiak szerint: Az  indítványozók az Alkotmány 32/B. § (1) és (2)  bekezdései értelmezését  az  Alkotmánynak az ügyészségre  vonatkozó  XI. fejezete  összevetésével  kérték annak  eldöntése  érdekében, hogy   alkotmányos-e,  ha  az  ügyészség  nem   tartozik   az országgyűlési biztos vizsgálati és ellenőrzési hatásköre alá. Az    indítványozók   az   alkotmányértelmezés    eredményére tekintettel   utólagos  normakontroll  iránti   kérelmet   is előterjesztettek,   az   állampolgári   jogok   országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 29.  §  (1)  bekezdése tekintetében. Álláspontjuk szerint  az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból eredő jogbiztonságot sérti — bizonytalan és homályos tartalma miatt  —  annak  meghatározása, hogy az Obtv.  alkalmazásában mely szerveket kell hatóságnak tekinteni. Az Obtv. 29. §  (1) bekezdése  —  vélik az indítványozók — az Alkotmány  32/B.  § érvényesülési körét is korlátozza. Végül az indítványozók hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló   eljárást  is  kezdeményeztek.  A  hatásköri   vita álláspontjuk  szerint  abban  áll,  hogy  ha  az  alkotmányos jogokkal  kapcsolatos panasz az ügyészséget  érinti,  vagy  a panasz  kivizsgálásához szükséges adatok, iratok az ügyészség birtokában  vannak,  akkor  vitás,  hogy  a  vizsgálatra   ki rendelkezik  hatáskörrel: csak az  ügyészség  maga,  vagy  az országgyűlési biztos is? 2.  Az  Alkotmánybíróság  az  érdemi  vizsgálatot  megkezdte, időközben    azonban    az    indítványozók    indítványaikat visszavonták. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989.  évi  XXXII. törvény  20.  §-a  értelmében  az  Alkotmánybíróság  az  arra jogosult indítványa alapján jár el. Ezért az Alkotmánybíróság —   az  erre  vonatkozó  gyakorlata  szerint  —  az  eljárást megszüntette.                       Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke                                  Dr. Lábady Tamás                        Dr. Ádám Antal    alkotmánybíró                            alkotmánybíró                                  Dr. Bagi István                        Dr. Erdei Árpád    alkotmánybíró                            alkotmánybíró                                  Dr. Holló András                      Dr. Kilényi Géza    előadó alkotmánybíró                     alkotmánybíró                                  Dr. Kiss László                       Dr. Németh János    alkotmánybíró                            alkotmánybíró                                  Dr. Tersztyánszky Ödön                  Dr. Vörös Imre    alkotmánybíró                            alkotmánybíró Dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos indokolása Egyetértek  azzal, hogy az eljárást a hatásköri  összeütközés megszüntetésére  irányuló indítvány  tárgyában  az  indítvány visszavonása   után  az  Alkotmánybíróság  megszüntette.   Az eljárás  megszüntetése azonban eme eljárás  esetében  sem  az Abtv-ből  folyó  kötelessége  az  Alkotmánybíróságnak.  Ha  a hatásköri  összeütközés  valódi  alkotmányossági  kérdést  is felvet,  az  eljárás folytatható. A most elbírált  ügyben  az alkotmánybírósági  eljárás megszüntetését véleményem  szerint az   ügy   és   az  abban  beadott  indítványok  sajátosságai indokolják Az  országgyűlési biztos visszavonta a hatásköri összeütközés megszüntetésére     irányuló     indítványát      is.      Az Alkotmánybíróságnak  ez a hatásköre két  meghatározott  szerv konkrét vitájában való döntésre irányul. Ezért itt az eljárás esetleges   folytatásának  közérdekűsége  nem  adódik   olyan természetesen, mint a normakontroll közös nevezője alapján az alkotmányjogi  panasz és az elvont alkotmányossági  vizsgálat esetén,  és  az  egyedi hatásköri konfliktus  nem  is  minden esetben  vet  fel elvi súlyú alkotmányossági  problémát,  sőt valódi  alkotmányossági kérdés az ügyek egy jelentős részében egyáltalán nem is szerepel. Ezért annak elbírálásához, hogy a hatásköri  összeütközés  megszüntetésére  irányuló  indítvány visszavonása  esetén  az  Alkotmánybíróság  mikor  és  milyen szempontok  alapján szüntetheti meg az eljárást,  e  hatáskör sajátosságait kell először megvizsgálni. 1. Az Abtv.-nek az Alkotmánybíróság hatáskörét meghatározó I. fejezete  csak a hatásköri összeütközéssel érintett szerveket sorolja  fel,  ezen  túlmenő tartalmi szabályt  nem  ad.  “Az állami  szervek,  továbbá  az önkormányzatok  és  más  állami szervek,   illetőleg  az  önkormányzatok   között   felmerült hatásköri    összeütközés    megszüntetése”    tartozik    az Alkotmánybíróság  hatáskörébe  (1.  §  f)  pont.).  Az  egyes eljárások  részletes  szabályait  tartalmazó  V.  fejezet  az állami  szervek  közül  kiveszi a bíróságokat;  megállapítja, hogy   azok   a   szervek   indítványozhatják   a   hatásköri összeütközés  megszüntetését, amelyek között az felmerült;  s jogkövetkezményként    azt    határozza    meg,    hogy    az Alkotmánybíróság  —  az indítványozó meghallgatása  nélkül  — dönt  arról,  hogy  a  felmerült vitában  mely  szervnek  van hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezettet (50. §). Ez a szabály sajátos átalakulás után nyerte el mai tartalmát. Az  Abtv. első publikált tervezete (1989. május 6.) kizárólag a  bíróság  és  más  állami szerv között felmerült  hatásköri összeütközés eldöntését értette hatásköri összeütközés  alatt (52.  §).  A  tárcakörözés  után megszerkesztett  május  29-i törvényjavaslat szövege még konkrétabban arról szól, hogy  az Alkotmánybíróság  “dönt arról, hogy  a  felmerült  vitában  a bíróságnak,  vagy  az  indítványozónak  van-e  hatásköre,  és kijelöli az eljárásra kötelezettet”. A törvényjavaslat emellé már  felveszi  a  más szervek közötti hatásköri  összeütközés megszüntetését is. 1989 szeptemberére kikerült a  javaslatból a  bíróság  és más szerv közötti összeütközés,  s  így  ez  a hatáskör  a  többi  állami  szervre  és  az  önkormányzatokra szűkült.   Noha  a  szabályok  változtak,  a  mögöttük   álló koncepció   egyes   elemei  a  ma  hatályos   rendelkezésekig folyamatosan megmaradtak. Ilyen  a hatásköri összeütközés adott, egyedi ügyre vonatkozó mivolta:  a  bíróság  hatáskörét vitató  “más  szerv”  egyedi bírósági  határozat felülvizsgálatát kezdeményezte  volna  az Alkotmánybíróságon  (s  ezt  a tárcakörözéskor  a  Legfelsőbb Bíróság sem észrevételezte). Hasonlóképpen, “az eljáró  szerv kijelölésekor”   az  Alkotmánybíróság  már   a   május   29-i törvényjavaslat indokolása szerint időkímélés  és  a  további viták   elkerülése  miatt  nem  általában  egy   szerv(típus) hatásköréről  dönt,  hanem a konkrét  ügyben  eljáró  konkrét szervet  jelöli  ki.  Kezdettől nyomon  kísérhető  továbbá  a törvényjavaslatok  indokolásában  a  hatásköri   összeütközés szűk,  a közigazgatásra jellemző modellje mellett (két  szerv ugyanabban  az  ügyben  állapítja meg hatáskörét  vagy  annak hiányát),  az  összeütközés tág felfogása  is,  amely  azt  a hatalmi  ágak  közötti konfliktusként (ld. bíróságok  és  más szervek),  illetve  jogalkotó szervek  vitájaként  fogja  fel arról, hogy melyiknek van joga valamely tárgyat szabályozni. Az  Abtv.  50.  §-a  megőrizte az előzményekből  a  hatásköri összeütközés   egyedi  vitára  vonatkozó  voltát,   mind   az indítványozás joga, mind a jogkövetkezmény tekintetében.  “Az eljárásra   kötelezett  szerv  kijelölése”  az  50.   §   (2) bekezdésében   első   látásra  a   klasszikus   közigazgatási hatásköri összeütközés megoldását tartja szem előtt. Az ilyen értelmezés  azonban ellentmondásba kerülne a  törvényalkotási folyamatban  és  az  Abtv. indokolásában is  tekintetbe  vett jogalkotási  hatásköri konfliktussal, ahol nem  az  eljárásra kötelezett  szerv  kijelölése  a  megoldás,  hanem  az  adott esetben az eljárásra való jogosultság megállapítása,  vagy  — negatív oldalról — annak eldöntése, hogy vajon az alacsonyabb szintű  jogalkotó  szerv nem cselekedett-e ultra  vires.  Az, hogy a jogalkotásra hatáskörrel rendelkező szervnek meg kell- e  alkotnia a jogszabályt, már nem a hatásköri összeütközésre vonatkozó   eljárásnak  lehet  tárgya,   hanem   mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapításának. Az Abtv.  50. § (2) bekezdése valójában a legvégső következtetést vonja le, amikor “eljárásra kötelezésről” beszél; ám ez feltételezi  az eljárásra   jogosultság  megállapítását.   Ez   a   hatásköri összeütközés megoldásának a lényege. A továbblépés a kötelező eljárásra  csupán  az  egyik lehetséges összeütközés-típusban szükséges.   A   klasszikus   igazgatási   hatásköri   vitára vonatkozóan  — amikor ugyanabban az ügyben több közigazgatási szerv állapítja meg hatáskörét, vagy annak hiányát — csak  az 1991.  évi  XX. törvény (az önkormányzati hatásköri  törvény) 22.   §-a   fogalmazta   meg  pontosan  az   Alkotmánybíróság hatáskörét az eljáró közigazgatási szerv kijelölésére. Ez, az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvénybe (Áe. 8.  §) iktatott rendelkezés azonban kizárólag az Áe. hatályán belül  értelmezhető, s nincs semmilyen  alap  arra,  hogy  az Abtv. 50. §-át ebbe a keretbe szorítsa az értelmezés. 2.  Az  Alkotmánybíróság eddigi ügyei, amelyekben a hatásköri összeütközés  szóba  került, egyaránt  felölelnek  klasszikus közigazgatási, és jogalkotási hatásköri összeütközéseket  is. Egyszerű  közigazgatási hatásköri vitát döntött el például  a 444/F/1992 (ABH 1992, 743), a 645/F/1996 (ABH 1996, 771) és a 737/F/1995  (ABH  1996, 706) határozat. A  határozatok  másik része  viszont  arra vonatkozott, hogy a rendelet  a  törvény végrehajtásán belül marad-e, vagy ultra vires szabályoz. Ezen belül sokféle átmenet figyelhető meg az egyedi hatásköri vita és  a  hatáskörök normatív rendezésének vitatása, s  végül  a tiszta hatáskör-túllépési esetek között — különös tekintettel arra,  hogy  egyes  jogszabályok  kizárólag  valamely  egyedi tényállásra  vonatkoznak.  (960/H/1992  AB,  ABH  1993,  732; 45/1993. (VII. 2.)AB, ABH 1993, 484 563/H/1994. AB, ABH 1995, 881.) Az  Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata tehát — összhangban  a törvényalkotó  szándékával — a konkrét ügyekre korlátozza  az Abtv.  50.  §-a  használatát, s a  hatáskörökkel  kapcsolatos általános   kérdéseket  —  kezdve  a  hatáskörök  jogszabályi elosztásának    alkotmányosságától   a   hatáskör-túllépéssel alkotott  normákig  —  általában  az  utólagos  normakontroll keretében  dönti  el. Megjegyzendő azonban a voltaképpeni  (s így elbírált) hatásköri összeütközésekről, hogy ezek eddig  a klasszikus közigazgatási konfliktus keretén belül maradtak. A hatásköri  összeütközés olyan eseteiben, ahol nem  merül  fel alkotmányossági  probléma,  természetesen  az  adott   esetre vonatkozó egyszerű jogalkalmazói törvényértelmezést kell csak végeznie  az  Alkotmánybíróságnak.  Ilyen  eset  például   az egyszerű  közigazgatási hatásköri összeütközés  (Áe.  8.  §), amely   természete   szerint   nem   is   kívánná   meg    az alkotmánybírósági hatáskört. 3.  Alkotmányossági  probléma ott merül fel,  ahol  azt  kell megállapítani, mely szerv milyen hatáskört, s főleg meddig  a határig   gyakorolhat  alkotmányosan,  azaz  ahol  a  vitában szereplő mindkét szerv hatáskörének alkotmányos értelmezésére szükség  van.  A  közigazgatáson  belüli  vitán  túlmenő,   s elsősorban  a  hatalmi ágak közötti “hatásköri  összeütközés” megszüntetése  ilyen  elemzés nélkül el  sem  képzelhető.  Ez utóbbi   viták  mindig  az  illető  szerv  államszervezetbeli jogállását,   alkotmányos   minőségét   érintik.    Hogy    a törvényalkotó effajta vitákat is szem előtt tartott,  nemcsak az    50.    §   (1)   bekezdésében   meghatározott   szervek felsorolásából tűnik ki, hanem a törvényhozási folyamat során az  indokolásokban állandóan szereplő példából is,  amely  az ugyanazt  a  tárgyat  szabályozni  kívánó  jogalkotó  szervek közötti összeütközést említi. Az  Abtv.  szerinti  hatásköri vita  tehát  magában  foglalja azoknak  az összeütközéseknek eldöntését is, amikor  valamely szerv hatáskörének alkotmányos terjedelmét kell meghatározni, beleértve  annak  elbírálását is, hogy hatáskörét  a  konkrét esetben vajon alkotmányosan gyakorolta-e. Így az Abtv. 50. §- a  nem  csupán  arra az esetre vonatkozik, hogy  ugyanarra  a hatáskörre  több  szerv jelenti be igényét, vagy  több  szerv egyaránt  tagadja  azt,  hanem az  ilyen  kérdésekhez  képest előzetesen    eldöntendő,   fent   meghatározott    hatásköri kérdésekre  is.  Az  Abtv.-ben meghatározott  jogkövetkezmény pedig  — a döntés arról, hogy a vitázók közül melyik szervnek van  hatásköre  —  a hatáskör alkotmányos meghatározására  is kiterjed,  s az eljáró szerv kijelölése úgy is értendő,  hogy az   adott  ügyben  az  eljárás  eredményeként  meghatározott hatáskör (s gyakorlásának meghatározott módja) illeti meg  az illető szervet. Ebben az összefüggésben a voltaképpeni hatásköri összeütközés adott   ügyet   eldöntő   mivolta  azt   jelenti,   hogy   az alkotmánybírósági határozat  a vitatkozó  szervek  számára  a hatáskörök  terjedelmét  és gyakorlásuk  konkrét  módját  úgy jelöli  ki,  hogy  nem hagy teret az illető  jogalkalmazóknak további,  saját  értelmezésre. Ez  az  előnye  annak,  ha  az Alkotmánybíróság a hatásköri vitát az Abtv.  50.  §  szerinti eljárásban dönti el. 4.  A  hatásköri összeütközés megszüntetése tehát  két  szerv konkrét  jogvitájában  való  döntés.  Ezért  itt  az  eljárás folytatásának  sem  közérdekűsége,  sem  az  Alkotmánybíróság határozatát  igénylő elvi alkotmányossági kérdés megléte  nem adódik  olyan  természetesen,  mint  a  normakontroll   közös nevezőke  alapján  az  (egyedi) alkotmányjogi  panasz  és  az elvont alkotmányossági vizsgálat esetén. Ha   azonban   a   hatásköri  összeütközés   valóban   felvet alkotmányossági  problémát, sőt, ha ez  a  probléma  jelentős elvi  súlyú, az ilyen kérdések tisztázása közérdekű lehet,  s ha  már egyszer felmerültek, a tisztázáshoz fűződő közérdeket az  indítványozó  visszavonulása nem  szünteti  meg.  A  most elbírálandó   ügyben  az  indítványra  okot  adó   vita   két alkotmányos  szerv jogállását érinti. Az eltérő  értelmezések miatt  az  egyik  szerv akadályozhatja a másikat  alkotmányos funkciójának ellátásában. Ezért közérdekű és elvi jelentőségű alkotmányossági kérdésnek kelle tekinteni annak  tisztázását, hogy az országgyűlési biztos vizsgálódási joga kiterjed-e  az |gyészségre is. Megjegyzendő, hogy a német Szövetségi Alkotmánybíróság állanó gyakorlata szerint hatásköri vitában a szóbeli tárgyalás után csak  a Bíróság engedélyével lehet visszavonni az indítványt. A  Bíróság  nem  adja  meg ezt az engedélyt,  ha  az  eljárás megszüntetése közérdekkel ellentétes lenne. (BVerfGE 24, 299, 300.) A  most elbrált ügyben az országgyűlési biztos egyrészt  arra hivatkozással   vonta  vissza  indtványait,  hogy   időközben megfelelő  munkakapcsolat  alakult  ki  a  kisebbségi   jogok országgyűlési biztosa és az ügyészség között, az ügyészség  a vizsgálatokat  engedélyezi,  s gy  a  hatásköri  összeütközés gyakorlatilag  megszűnt. Az Alkotmánybíróság  azonban  már  a köztársasági    elnök   jogállásáról   szóló   határozataiban rámutatott arra, hogy alkotmányossági kérdések megoldása  nem helyettesthető  a  hatalmat éppen gyakorlók megállapodásával. Az   alkotmányossági  kérdést  az  Alkotmánybíróságnak   kell kötelezően eldöntenie (ABH 1991, 244.) Emlékeztetni kell arra is,   hogy   azokban  a  normakontroll-esetekben,   ahol   az indítványt  azért  vonták  vissza,  mert  az  arra  okot  adó probléma  jogszabályi  szinten  rendeződött,  az  eljárást  a visszavonás nélkül is meg kellett volna szüntetni, hiszen  az Alkotmánybíróság  hatályon  kívül  helyezett   normákat   nem vizsgál. Ha pedig az a visszavonás indoka, hogy a jogszabályt az  Alkotmánynak megfelelően módosították, az  alkotmányosság normatív  szinten állt helyre. Ez pedig lényegében más,  mint az éppen a hatáskört gyakorló felek "privát" megegyezése. Már csak a jogbiztonsághoz fűződő érdek is amellett szól, hogy az Alkotmánybíróság  ezen  indok alapján  ne  szüntesse  meg  az eljárást. Az  országgyűlési biztos másik érve, az ügyészség alkotmányos helyzetének megváltoztatására irányuló törvényhozói szándékok nyilvánvalóan  az  ügyészség kormány alá rendelésének  terve, ahogy  annak ügye a visszavonás keltekor, 1998. június  30-án állni látszott olyan szubjektív várakozás, amely a visszavonó kérelemben   írottakkal   szemben   egyáltalán   nem    teszi időszerűtlenné   az  elvi  kérdések  tisztázását.   Éppen   a visszavonó  indítvány  benyújtása óta  történt  változások  a törvényhozói szándékban és az ügyészség alkotmányos  helyzete megváltoztatásának  esélyeiben világítanak  rá  legjobban  az Alkotmánybíróság által határozatba foglalt elvi tisztázás  és a várakozások és megegyezések közötti különbségre. Az   országgyűlési  biztos  érvei  az  eredeti   indítványban felvetett     hatásköri    összeütközés     alkotmánybírósági megszüntetéséhez fűződő közérdeket nem érintik, sem a  kérdés elvi  tisztázásának  jelentőségét nem  csökkentik,  ezért  az eljárást  tovább  lehetne  folytatni.  Más  indokok   alapján viszont  a  hatásköri  összeütközés megszüntetésére  irányuló indtvány  visszavonásához mégis azt a jogkövetkezményt  lehet kapcsolni,   hogy  az  Abtv.  50.  §  szerinti  eljárást   az Alkotmánybíróság    megszünteti.    Az    ügyben    felvetett alkotmányossági   kérdés  súlyának  és   közérdekű   voltának leginkább  az  általános  érvényű alkotmánybírósági határozat felel  meg. Az általános érvényű hatásköri rendezésre nem  az Abtv.  50.  §  szerinti eljárási mód szolgál  —  sőt,  elvont döntésre   ez  kifejezetten  alkalmatlan.  Mint  azokban   az esetekben általában, ahol a hatáskörökkel kapcsolatban valódi alkotmányossági   kérdés   merül   fel,   elvileg   itt    is rendelkezésre   áll   a   normakontroll    és    az    elvont alkotmányértelmezés  is.  Mivel jelen  esetben  ezekre  külön indtvány  is  van,  s  a feni különvéleményemben  kifejtettek szerint   a  ilyen  indítványok  visszavonása  nem  köti   az Alkotmánybíróságot, az Alkotmánybíróságnak mérlegelnie kellett volna,  hogy  az  Obtv.  29. § (1) bekezdése  alkotmányossági vizsgálatára   és   az   Alkotmány   32/B.   §-ának    elvont értelmezésére   az   eljárást   lefolytatja,   s   ennek    a mérlegelésnek  véleményem szerint pozitív eredményre  kellett volna vezetnie. A fenti gondolatmenet alapján az Alkotmánybíróság a hatásköri összeütközés      megszüntetésére      irányuló      indtvány visszavonásának   a   közérdek   sérelme   nélkül    és    az Alkotmánybíróság sajátos funkcióját, az elvi  alkotmányossági kérdések tisztázását betöltve, ebben az ügyben helyt adhat. Budapest, 1998. szeptember 29.                                             Dr. Sólyom László                                                 alkotmánybíró A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom. Budapest, 1998. szeptember 29.                                              Dr. Lábady Tamás                                                 alkotmánybíró                                                                                                      Dr. Tersztyánszky Ödön                                                 alkotmánybíró Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása 1./  Az Alkotmánybíróság az indítvány visszavonása miatt,  az Abtv. 20-§-ára alapítva — eddigi gyakorlatának megfelelően  — megszüntette az eljárást. Ezen okból a testület 1990.  január 1-jétől,  tehát működésének megkezdésétől — egy kivétellel  — mindig    eljárást    megszüntető    döntést    hozott.    Az alkotmánybírósági gyakorlatban egy ügy ismeretes,  amikor  az Alkotmánybíróság  úgy  értelmezte  az  Abtv-t,  hogy  az  ún. szubjektív, az indítványozói mérlegelésen alapuló  indítvány- visszavonás    az   Alkotmánybíróságot    nem    köti:    "Az Alkotmánybíróság az indítvány visszavonásához hozzájárult  és az eljárást megszüntette, mivel nem látott olyan nyomós okot, amely    a   visszavonás   megtagadását   indokolta   volna." (280/B/1990/10. AB végzés ABH 1990. 363.) 1990-ben  e döntést megelőzően (pl. 125/B/1990. AB végzés-ABH 1990.  361.)  és a későbbiekben is az indítvány  visszavonása minden  esetben  —  az  Abtv. 20. §-ára  hivatkozással  —  az eljárás megszüntetését eredményezte. Az  eljárást megszüntető végzések sem 1990-ben, sem azóta nem tettek  különbséget az indítvány visszavonások  ún.  objektív oka  (pl.  jogszabály hatályon kívül helyezése, új jogszabály hatálybalépése miatt az indítvány okafogyottá  válása)  és  a már   jelzett   ún.   szubjektív   oka,   (az   indítványozói mérlegelésen  alapuló visszavonás pl. 514/B/1990.  AB  végzés ABH   1990.  372.,  655/B/1993.  AB  végzés-ABH  1994.  916., 397/B/1997. AB végzés-ABH 1997. 962.) között. Az  eljárást  megszüntető végzések  jellemzően  akkor  is  az indítvány   hiányára  (visszavonására)  utaltak,  amikor   az indítványozó a visszavonást "objektív okkal" indokolta.  (Pl. 597/H/1992.-ABH  1993.  851.,  1042/B/1993.-ABH  1993.  927., 317/B/1993. AB végzés-ABH 1996. 839., 1247/H/1996. AB végzés- ABH 1997. 939.,) Az  egy  esetben sem fordult elő, hogy a visszavont indítvány ellenére  az  Alkotmánybíróság  a  nem  hivatalból  indítható eljárást hivatalból folytatta volna. Álláspontom  szerint  a fenti gyakorlat  összhangban  van  az Abtv. vonatkozó rendelkezéseivel. 2./  Az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdése és a (6) bekezdése  a törvényhozónak    adott    alkotmányi    felhatalmazást    az alkotmánybírósági   eljárás,  —  ezen   belül:   az   eljárás kezdeményezés,    az    indítványozói    kör    —    normatív szabályozására. Az   Abtv.   konstrukcióját  az  elsődlegesen  kérelemre   és másodlagosan    (kivételesen)    hivatalbóli,    tehát     az Alkotmánybíróság által (is) indítható eljárási rend jellemzi. Az  Abtv. egyértelműen meghatározza, hogy az Alkotmánybíróság csak  két  hatáskörét  (az  Abtv.  1.  §  c/  és  e/  pontok) gyakorolhatja indítvány hiányában: "Az 1. § c/ és  e/  pontja szerinti  eljárás hivatalból is indulhat." (Abtv. 21.  §  (7) bekezdés.)   A  hivatalbóli  eljárás  kivételességére   utaló megállapítás  az  Abtv.  20-21.  §-aihoz  fűzött   miniszteri indokolásban  az Abtv. első törvényjavaslatában (1989.  május 29.)  megfogalmazott azonos tartalmú mondattal szerepel:  "Az Alkotmánybíróság kivételesen hivatalból is eljárhat." Az  Abtv.  20.  §-a  szerint: "Az  Alkotmánybíróság  az  arra jogosult  indítványa  alapján jár  el."  Az  Alkotmánybíróság eljárása   tehát  egyértelműen  —  a  két  törvényi  kivételt leszámítva — indítvány-kötött eljárás: az Abtv. 22.  §  által meghatározott   tartalmú  indítvány  nemcsak  elindítója   az alkotmánybírósági    eljárásnak,     hanem     az     eljárás lefolytatásának törvényi feltételét is jelenti. Az  Abtv.  20.  §-ában  meghatározott —  idézett  —  törvényi rendelkezés   az  Alkotmánybíróság  indítvány   kötöttségéről szószerint azonos tartalommal jelent meg az Abtv. első (1989. május  29.) és — a Kerekasztal-tárgyalásokon végleges  formát öltő — második törvényjavaslatában ( 1989. szeptember 22.). Az    Alkotmánybíróság   az   indítvány-kötöttséget   —    az indítványban megnevezett alkotmányossági problémát illetően — tágan  értelmezte, illetőleg értelmezi. Ez azt jelenti,  hogy az   indítványban  jelzett  alkotmányossági  probléma   adott esetben   csak   kiindulási  pont,  ha  az   Alkotmánybíróság megítélése  szerint  az indítvány alapján több  alkotmányjogi összefüggés    tárható   fel.   Ez   eredményezhette    olyan jogszabályok  alkotmányossági revízióját,  amelyek  konkrétan nem  szerepeltek az indítványban. Az is előfordult,  hogy  az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz törvényi  feltételeinek meg nem felelő indítvány alapján a megnevezett norma utólagos alkotmányossági kontrollját végezte el. (Pl.: 133/B/1991.  AB hat.,  ABH  1991. 619., 3/1992. (I. 23.) AB hat.,  ABH  1992. 329.,  31/1995.  (V. 25.) AB hat., ABH 158.,  285/B/1994.  AB hat., ABH 1994. 827.) Az   indítvány   szabad   kezelését  az   alkotmánybíráskodás természete   és   az  Alkotmányban,  valamint   az   Abtv-ben meghatározott alkotmánybírósági hatáskörök alapozzák meg.  Az alkotmányjogi panasz elbírálásának hatáskörétől eltekintve  a többi  hatáskör  gyakorlására irányuló  indítvány  jellemzően közvetlenül nem érinti az indítványozó jogi helyzetét;  ilyen értelemben   a   felvetett   alkotmányossági   kifogások   az alkotmányvédelmet  közérdekűvé  transzformálják.   Ebben   az összefüggésben    az   indítvány   szabad   kezelésével    az Alkotmánybíróság  egy  relatíve (nem  közvetlenül  hivatalból gyakorolt)  objektív alkotmányvédelmet  lát  el.  A  testület indítvány alapján jár el, de a jelzett alkotmányjogi probléma teljes   feltárása  megkapja  az  alkotmányvédelem   objektív (közérdekű) nézőpontját. Az indítvány-kötöttség törvényi korlátját álláspontom szerint az  indítvány szabad kezelésének alkotmánybírósági gyakorlata nem   töri  át,  ugyanis  minden  esetben  van  —  esetenként értelmezett — indítvány, amelynek alapján az Alkotmánybíróság az  eljárást  lefolytatja.  Az  alkotmánybírósági  eljárásnak indítvány  teljes  hiánya  (visszavonása)  ellenére   történő lefolytatása  már az indítvány-kötöttség törvényi  korlátjába ütközik. 3./  Az  Abtv-ben  kialakított eljárási  rend  —  álláspontom szerint  —  a törvényalkotó nyilvánvaló szándékát tükrözi  az Alkotmánybíróság  közjogi  pozícióját  illetően.  Ez  a  jogi konstrukció   nem   kizárólagos  objektív   alkotmányvédelmet biztosított  az  Alkotmánybíróság  számára,  hanem  összetett megoldást    választott:    a    szubjektív    és    objektív alkotmányvédelem kombinációját, a szubjektív alkotmányvédelem túlsúlyával  (az indítvány szabad kezelése által megalapozott "relatíve"  objektív  jellegű  alkotmányvédelemmel)   és   az objektív alkotmányvédelem kiegészítő jellegével. Az indítvány- alapú  és  a hivatalbóli eljárás arányának törvényi  előírása nem  rendezhető  át  az Alkotmánybíróság  értelmezésével.  Az Abtv.  1. § a,b,d,f, és g/ pontokban meghatározott hatáskörök az  Alkotmánybíróság számára, mint gyakorolható hatáskörök az indítványok    alapján    nyílnak    meg.    Amennyiben    az Alkotmánybíróság  mérlegelési  jogkörébe  tartozna   —   akár közérdekűség okából is — a visszavont indítvány (jellemzően a szubjektív   ok  miatti  visszavonás)  esetében  az   eljárás folytatásának   eldöntése,  ez  relativizálná   a   jelenlegi törvényi  konstrukciót: valamennyi alkotmánybírósági  eljárás ugyanis végső fokon hivatalbóli eljárás lenne (lehetne). 4./  Az  Alkotmányból  levezethető  az  az  igény,  hogy   az alkotmánybírósági   eljárásban  legyen  kiegyensúlyozott   az objektív és szubjektív alkotmányvédelem. Ennek megfelelően az Alkotmánnyal  összhangban lenne az  a  törvényi  szabályozás, amely   a   kizárólag  indítvány  alapján  induló   eljárások hivatalbóli folytatásának jogi feltételeit rendezné. Az  Abtv.  hatályos rendelkezéséből azonban a fenti  igény  — jogértelmezés útján — mint követendő gyakorlat nem  vezethető le. Budapest, 1998. szeptember 29.                                              Dr. Holló András                                                 alkotmánybíró Dr. Sólyom László alkotmánybíró különvéleménye Nem  értek egyet azzal, hogy az Alkotmánybíróság az  eljárást ebben  az ügyben megszüntette. Az Alkotmánybíróság ügyrendje, valamint  az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatából  következő elvek  alapján az indítvány visszavonása esetén nem  kötelező az  eljárás  megszüntetése, hanem  csupán  lehetőség.  Ezt  a különböző  eljárásokra irányuló három indítvány  mindegyikére nézve   külön-külön  kellett  volna  mérlegelni.  Az   elvont normakontrollra irányuló indítvány visszavonása  ellenére  az Obtv.   29.  §-a  alkotmányosságáról  az  Alkotmánybíróságnak határozatot  kellett  volna  hoznia  (I)  hasonlóan  döntenie kellett   volna  az  elvont  alkotmányértelmezésre   irányuló indítvány tárgyában is (II.). Csupán a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló indítvány vonatkozásában lett  volna helye   —   eme  eljárás  és  az  ügyben  beadott   indítvány sajátosságai alapján, s ezért a határozatban megjelölt  októl különböző indokból — az eljárás megszüntetésének.                              I. 1.   Az  Alkotmány  szabályozása  világossá  teszi,  hogy  az absztrakt  normakontroll esetében az  indtványozó  nem  saját jogsérelme   orvoslása  érdekében  lép  fel,  hanem   a   köz képviselőjeként   az   Alkotmánynak   megfelelő    jogállapot helyreálltásáért. Az alkotmányos rend sérelmének csakis  jogi tényállása  van,  az  indtványnak  nem  feltétele   semmilyen konkrét  jogsérelem. Mindezt különösen kifejezi a mindenkinek kijáró   indtványozási   jog:  az  actio   popularis.   Ennek megfelelően  az  ilyen közérdekű kereset  indtványozóját  nem illeti meg a saját jogát konkrét tényállás alapján érvényestő ügyfél  jogállása  és az ehhez kapcsolódó garanciák  közül  a perbeli rendelkezési jog sem. Az  Abtv.  az eljárás közös szabályai között azt  mondja  ki, hogy  az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár   el   (20.   §).   Ezek  után  a   különféle   eljárások indítványozására  jogosultakat határozza meg.  A  22.  §  (2) bekezdése  szerint az indítványnak határozott  kérelmet  kell tartalmaznia. Az alkotmánybíráskodás megindulásakor a legfontosabb kérdések közé  tartozott  az  indítványozó jogainak  és  az  indítvány kezelésének rendezése — különös tekintettel az Abtv.  hézagos szabályozására. Az első évben kialakult gyakorlatot  ebben  a kérdésben  is  "Az  Alkotmánybíróság első  éve"  című  elnöki jelentés   foglalta  össze,  amelyet  a  teljes  ülés   1991. februárjában megvitatott, majd ezt követően nyilvános  teljes ülésen   ismertetett,  hogy  ezáltal  az  alkotmánybíráskodás jellegét  meghatározó  értelmezési  kérdések  eldöntéséről  a nyilvánosság hiteles és határozott képet kapjon.  A  jelentés 5. pontja szerint "Az indítványról az Abtv. alig rendelkezik. Az  Alkotmánybíróság ... tág lehetőséget hagyott  magának  az ügy   elfogadására,  illetve  a  tárgyalt  kérdések   körének meghatározására.  ....  Az  indítványhoz  kötöttség  elvét  a teljes   ülés  megállapodása  kiterjesztően  értelmezte:   az "összefüggés"   okán   bevonta   a   vizsgálatba   az   adott alkotmányossági  probléma  által  érintett  összes   törvényi rendelkezést.   Ezzel  függetlenítette  magát   a   kérelmező szándékától  lehetővé tette a lavina-effektust (32/1990.(XII. 22.)  AB)  az  eredeti indítvány elutasítását,  de  más,  nem támadott  §-ok  tekintetében  alkotmányellenesség  kimondását (14/1990.(VI.  27.)AB). ... Indítványon túl  helyez  hatályon kívül   az   Alkotmánybíróság  akkor  is,  ha  ez  a   kérdés újraszabályozásához     célszerű.    Ilyenkor     alkotmányos rendelkezéseket is hatályon kívül kell helyezni.24/1990. (XI. 8.)  AB  ... Az indítványt az Alkotmánybíróság azzal az  elvi elhatározásával is elválasztotta az indítványozótól,  hogy  a bárki  által beadható indítvány visszavonása a bíróságot  nem köti." 2. Amikor az Alkotmánybíróság túlterjeszkedik az indítványon, a  határozat  e  részében — az Abtv.  20.  §-ának  megszorító értelmezése szerint — nem az indítvány "alapján" jár  el.  Az Alkotmánybíróság.    azonban   további    gyakorlatában    is fenntartotta    az    indítványhoz   kötöttség    kiterjesztő értelmezését.  Ez  az  Abtv. 20. § olyan  értelmezésével  fér össze, amely szerint az "indítvány alapján" való eljárás  azt jelenti,   hogy   az  indítvány  az  eljárás   megindításához elengedhetetlen. A  leggyakoribb  eset,  hogy  "szoros  összefüggés"  okán  az indítványban  nem  támadott jogszabályok alkotmányosságát  is elbírálja az Alkotmánybíróság. (Pl. nem vagyoni kár a  Ptk.-n kívül  is,  34/1992.  (VI. 1.) AB, ABH  1992,  192,  193  ld. továbbá  3/1992.  (I. 23.) AB, ABH 1992, 329,  330  levéltári kutatások korlátai, 34/1994. (VI. 24.) AB, ABH 1994, 175, 180 vagy legújabban 2/1998. (II. 4.) AB, ABK 1998 február 23,  26 (hadigondozás), vagy a tb-önkormányzatok ügye,  16/1998.  (V. 8.) AB, ABK 1998. május, 225, 232.) Az   Alkotmánybíróság   olyan,   immár   intézményessé   vált megoldásai,  mint  a  határozat rendelkező  részébe  kiemelt, kötelező  erejű  elvi  tételek, amelyek nem  egyszer  pozitív rendelkezéseket    tartalmaznak,    mindig    túlmennek     a normakontrollra  és  megsemmisítésre  irányuló   indítványon. (Lásd  személyi  szám,  15/1991. (IV. 13.)  AB,  ABH  1991,40 vallásszabadság tartalma, 4/1993. (II. 12.) AB, ABH 1993,  48 bírósági vezetők kinevezése, 38/1993. (VI. 11.) AB, ABH 1993, 256  környezetvédelmi  status quo fenntartása,  28/1994.  (V. 20.) AB, ABH 1994, 134 hatóság megsértése, 36/1994. (VI. 24.) AB,  ABH  1994, 219 szakmai kamarák felhatalmazásai  39/1997. (VII.  1.) AB, ABH 1997, 263 népszavazás, 52/1997.  (X.  14.) AB,  ABH  1997,  331  parlamenti  frakcióalakítás  feltételei 27/1998. (VI. 16.) AB, ABK 1998 június-július, 290.) Az  Alkotmánybíróság  1990  után  is  döntött  úgy,  hogy  az indítványban     sérelmezett    jogszabályi     rendelkezések tekintetében  az  indítványt elutasította,  viszont  más,  az indítványban    nem    támadott   jogszabályi    rendelkezést alkotmányellenesként  megsemmisített.  (Alapeset  a  14/1990. (VI.  27)  AB de lásd a 29/1995. (V. 25.) AB határozatot  is, ahol a támadott önkormányzati rendelet helyett a bányatörvény egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét állapította  meg az Alkotmánybíróság, ABH 1995, 145.) Az  Alkotmánybíróság  gyakorlatává  vált  az  is,  hogy  ahol szükség   van  rá,  az  indítványtól  függetlenül  a   teljes hierarchikus  normasor összhangját vizsgálja.  (Önkormányzati rendelet — törvény — Alkotmány: 44/1992. (VII. 23.)  AB,  ABH 1992, 378, 380 29/1995. (V. 25.) AB, ABH 1995 145. Törvény  — nemzetközi szerződés — Alkotmány: 53/1993. (X. 13.)  AB,  ABH 1993,  323,326 4/1997. (I. 22.) AB, ABH 1997, 41.) Ha ugyanis az   alkotmányellenesség  vizsgálata  az   Alkotmány   alatti jogszabályi hierarchia megsértésére vonatkozik, előfordulhat, hogy  a  legalsó  szintű norma formailag ellentétes  ugyan  a felette  állóval,  de  tartalmilag megfelel  az  Alkotmánynak ilyenkor  a  vizsgált  norma és az  Alkotmány  közötti  —  az indítványban  nem  támadott  —  jogszabály  vagy   nemzetközi szerződés alkotmányellenességére derülhet fény. 3.  A  fenti  esetekben az Alkotmánybíróság  az  indítványozó akaratától  függetlenül, de nem annak ellenére kiterjesztette határozatát  az  indítványban  nem  érintett  kérdésekre   és jogszabályokra. Kérdés, hogy akkor is függetlenítheti-e magát az   Alkotmánybíróság  az  indítványozó  akaratától   és   az indítványtól, ha az indítványozó kifejezetten visszavonja  az indítványt.  Mindkét  esetben az eljárás  folytatásának  elvi alapja    csakis   ugyanaz   lehet:   egyrészt   az    illető alkotmánybírósági hatáskör és eljárás eleve közérdekű  volta, amelyben az indítványozó az eljárás megindulása után már  nem az ügy ura másrészt pedig az ügyben felmerült alkotmányossági probléma elvi jelentősége. Az   első   két   olyan  esetben,  amikor   az   indítványozó kifejezetten visszavonta indítványát, az Alkotmánybíróság  az eljárást  elvileg  ellentétes  indokokkal  szüntette  meg.  A 125/B/1990.  AB  végzés  szerint az  indítványozó  (indokolás nélkül)   kérte   az   eljárás   megszüntetését.   Ennek   az Alkotmánybíróság az Abtv. 20. §-a és a 21.  §  (7)  bekezdése alapján eleget tett, "mert az indítvány hatálytalanná vált és az  eljárás  hivatalból nem folytatható". (ABH 1990,  361)  A három  héttel  később a 280/B/1990 AB végzéssel megszüntetett ügyben   az   indítványozó  az  ország  gazdasági  helyzetére hivatkozva  vonta vissza a nyugdíjszámítás szabályait  támadó indítványát.   A   végzés  rendelkező   része   szerint   "az Alkotmánybíróság hozzájárul, hogy az indítványozó visszavonja az indítványát. Az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti." Az   indokolás  szerint  "az  Alkotmánybíróság  az  indítvány visszavonásához  hozzájárult  és  az  eljárást  megszüntette, mivel  nem  látott  olyan nyomós okot,  amely  a  visszavonás megtagadását  indokolta volna". (ABH  1990,  363,  364.)  (Az eljáró  hármas tanács két tagja mindkét ügyben ugyanaz  volt, az  előadó  alkotmánybíró volt más.) Az év végére  azonban  a testület  véleménye  konszolidálódott  az  első  évről  szóló jelentés   szerint   "a   bárki  által   beadható   indítvány visszavonása a bíróságot nem köti." Ellentétben   látszik  lenni  ezzel  a   megállapítással   az indítvány visszavonása nyomán született megszüntető  végzések rendszeres  előfordulása. Az egyes ügyek  vizsgálata  azonban azt  mutatja,  hogy  az  eljárást  szinte  mindegyik  esetben egyébként  is  meg  kellett  volna  szüntetni.  Két   tipikus tényállás-csoport   különböztethető    meg.    A    ritkábban előfordulóban  az  indítványozó a bíróság felhívásának,  hogy egészítse  ki  indítványát (például jelölje  meg  pontosan  a támadott  jogszabályt)  nem  tesz eleget,  hanem  hiánypótlás helyett visszavonja indítványát. (Első esetek: 1141/B/1990 AB végzés,  ABH 1990, 392 1149/B/1990 AB végzés, ABH 1990,  393, 411/B/1991  AB végzés, ABH 1991, 938.) Az indítványt  azonban tipikus  esetben és az esetek túlnyomó részében azért  vonják vissza,  mert az eljárás tartama alatt a támadott jogszabályt hatályon  kívül  helyezték, vagy úgy  módosították,  hogy  az indítvány  oka  megszűnt. A visszavonással leggyakrabban  élő köztársasági megbízott, majd a Közigazgatási Hivatal vezetője eme   indítványával   voltaképpen   csupán   megkönnyíti   az Alkotmánybíróság  dolgát,  hiszen  a  határozathozatalkor   a bíróságnak  hivatalos tudomással kell bírnia arról,  hogy  az önkormányzat  időközben a megtámadott rendeletet módosította, vagy  hatályon kívül helyezte. Előfordulnak továbbra is olyan végzések, amelyek az Abtv. 20. §-ára hivatkozva szüntetik meg az  eljárást, de ezekből a visszavonás oka nem derül ki. Ezek nagy  része is a Közigazgatási Hivatal vezetőjétől származik, s  feltehető,  hogy  ugyanazon  okból  lép  vissza,  mint  az indokolt visszavonások esetében. (ABH 1993, 845, 859, 861.) Az   Alkotmánybíróság  gyakorlata  szerint  tehát  az  elvont normakontrollra  irányuló indítvány  visszavonása  —  ha  nem kellene   az   eljárást  a  visszavonástól   függetlenül   is megszüntetni  —  nem  jár azzal, hogy az  eljárást  meg  kell szüntetni. Az  Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló, 1991-ben elkészített törvényjavaslat,   amelyet   az   Alkotmánybíróság   1994-ben nyújtott be az Országgyűlésnek, szintén azt tartalmazza, hogy "Az  Alkotmánybíróság  az  eljárást  megszüntetheti,  ha   az indítvány  hatálya annak visszavonása miatt vagy egyéb  okból megszűnt".  (T  15.239  sz.  törvényjavaslat,   31.   §   (2) bekezdés.)   Az   Alkotmánybíróság   által   1996-ban   ismét előterjesztett   törvényjavaslat   (T   2066),   amelyet   az Alkotmányjogi Bizottság több ülésben is tárgyalt, és amelyhez számos  módosító javaslatot terjesztettek elő  a  képviselők, mind  az  Alkotmánybíróság részéről, mind módosító javaslatok hiányában   változatlan  maradt:  az  indítvány  visszavonása esetén    az    eljárás   folytatását   az   Alkotmánybíróság mérlegelésétől tette függővé. Az   Alkotmánybíróság  rámutat,  hogy  a   német   Szövetsegi Alkotmánybíróság a normakontrollra irányuló eljárás tárgyának kezdettől  fogva nem az indítványt, hanem az adott jogszabály Alaptörvénnyel való összeegyeztethetőségét tartotta. Ezért ha indítvány  alapján egy ilyen eljárás már elindult,  akkor  az eljárásról az indítványozó többé nem rendelkezhet, az eljárás további   alakulását   kizárólag   a   közérdek   szempontjai határozzák   meg.   A   kérelem   visszavonása   tehát    nem szükségszerűen vezet az eljárás megszüntetéséhez. (Így már  a BVerfGE 1, 396, 414. döntés, s a gyakorlat máig változatlan.) 4.  Az  alkotmányossági probléma megoldásához fűződő közérdek még  olyan eljárás esetében is fontosabb lehet az indtványozó rendelkezési     jogánál,    amely    kifejezetten     egyéni alapjogvédelemre szolgál. Nem  minden  esetben  szünteti  meg  az  Alkotmánybíróság  az eljárást,  ha az eredetileg alkotmányjogi panaszként  beadott indítványról  megállapítja, hogy az az  alkotmányjogi  panasz feltételeinek nem felel meg. Ilyen eset a jogorvoslat ki  nem merítése,  vagy az indítványozási jogosultság hiánya,  amikor is   nem   az   fordul   az   Alkotmánybírósághoz,   aki   az alkotmányellenes  jogszabály alkalmazása folytán  jogsérelmet szenvedett.  Az  Alkotmánybíróság  több  ilyen   esetben   az alkotmányjogi   panaszra  irányuló  indítványt  elutasította, viszont  az  eljárást  az elutasított indítványban  megjelölt jogszabály  absztrakt  kontrolljára  lefolytatta.   (44/1991. (VIII. 28.) AB, ABH 1991, 428, 429 59/1993. (XI. 29.) AB, ABH 1993, 353, 357 39/1997 (VII. 1.) AB, ABH 1997, 263, 277.) Az   Emberi  Jogok  Európai  Egyezménye  megsértése   esetére kizárólag  egyéni  panaszok számára nyit  nemzetközi bírósági utat.  Az  Egyezmény  30.  cikke — amelyet  a  8.  kiegészítő jegyzőkönyv  iktatott  be  1990.  január  1-jei  hatállyal  — kimondja,  hogy  a  Bizottság az eljárás bármely  szakaszában határozhat  úgy,  hogy  a kérelmet az  ügylajstromából  törli (azaz  megszünteti  az  eljárást),  ha  a  körülmények   arra engednek   következtetni,  hogy  a)  a   kérelmezőnek   nincs szándékában  kérelmét  tovább  fenntartani  vagy  b)  az  ügy megoldódott, vagy c) a Bizottság által megállapított  bármely más  okból  nem  indokolt  a  kérelem  megvizsgálását  tovább folytatni.  A  Bizottságnak mindazonáltal folytatnia  kell  a kérelem  megvizsgálását,  ha  az  Egyezményben  meghatározott emberi  jogok  védelme ezt kívánja meg.  Ezt  a  rendelkezést néhány   stiláris  változással  átvette  a   11.   kiegészítő jegyzőkönyv.  Az  Emberi  Jogok Európai  Egyezményének  ebben megállapított  37.  cikke értelmében most  már  az  (állandó) Emberi  Jogok  Európai  Bíróságának  is  vizsgálnia  kell  az indítvány  visszavonása  esetén,  hogy  az  Egyezményben   és kiegészítő jegyzőkönyveiben védett jogok nem követelik-e  meg mégis az eljárás folytatását. Megjegyzendő azonban, hogy mind a Bizottság, mind az akkori Bíróság még a 30. cikk beiktatása előtt  is  így járt el, ha az eljárás folytatását közérdekből szükségesnek  látta. (Lásd például a Tyrer v UK  ügyet  (1978 Series A no. 26). A  német  Szövetségi Alkotmánybíróság pedig  ebben  az  évben változtatta  meg  korábbi gyakorlatát a fentieknek  megfelelő érvek    alapján.    Az   ítélet   szerint    a    Szövetségi Alkotmánybíróság   (a   német  jogban   egyéni   jogsérelemre vonatkozó)  alkotmányjogi  panasz  visszavonása  ellenére  is lefolytatja  az  eljárást,  ha ezt  közérdekből  szükségesnek látja.  Urteil  vom  14.  Juli 1998, Europäische  Grundrechte Zeitschrift  1998,  13-14,  395,  402.  (helyesrási  reformok bevezetése  az  iskolai  oktatásban).  Az  ítélet  indokolása szerint  az ügyben az alkotmányjogi panasz funkciói közül  az objektiv alkotmányjog védelme, valamint annak értelmezése  és továbbfejlesztése olyan mértékben előtérbe került  az  egyéni alkotmánybírósági jogvédelemmel szemben, hogy közérdekből  az eljárást  a  panasz  visszavonása  ellenére  is  le   kellett folytatni.    Az   indtvány   ugyanis   alapvető   fontosságú alkotmányjogi  kérdést vetett fel, amelynek közérdekűségét  a Szövetségi  Alkotmánybíróság már  azzal  elismerte,  hogy  az eljárást a jogerős rendes bírósági ítélet megszületése  előtt elkezdte. Látható, hogy az eddigi magyar gyakorlatban nem fordult  elő, hogy visszavont alkotmányjogi panasz ellenére folytatta volna az  eljárást az Alkotmánybíróság. Az ismertetett ügyek inkább az  eljárás fent leírt "indítvány nélküli" folytatása  körébe illenek,  mintsem az egyéni jogsérelem ügyében a  jogsérelmet szenvedett  fél  akarata ellenére folytatott  eljáráshoz.  Az Alkotmánybíróság   itt  az  alkotmányjogi   panaszt   mintegy átfunkcionálta,  amit  annál is inkább megtehetett,  mert  az Abtv.  szerinti  alkotmányjogi panasz nem  más,  mint  egyéni ügyben   indítványozott  és  arra  is  kiható  normakontroll, amelyben   a  norma  alkotmányosságára  vonatkozó  határozati rendelkezés  ugyanúgy  mindenkire  kötelező,  mintha   elvont normakontroll   során   született   volna.   Ha   tehát    az Alkotmánybíróság  nem  járhat  el  az  alkotmányjogi   panasz eljárásában  úgy,  hogy  az eredmény az  indítványozó  ügyére kihasson,   a  fennmaradó  részt,  a  normakontrollt   tovább folytathatja. Az  országgyűlési biztos az elvont normakontrollra  vonatkozó indítványát  vonta vissza, alkotmányjogi panasz  visszavonása ebben  az  ügyben nem merült fel. Az ügyrendi törvényjavaslat nem  különböztet indítványfajták szerint annak alapján  tehát az   Alkotmánybíróság   a  visszavont  alkotmányjogi   panasz ellenére  is  mérlegelheti  az eljárás  folytatását,  ha  azt közérdekből  szükségesnek látja. A közérdekű eljárás  azonban nyilván  nem tekint az eredeti indítványozó ügyére,  hanem  a norma  alkotmányellenessége  esetén  annak  megsemmisítése  a célja.   Erre   pedig   az   Abtv.   rendszerében    és    az Alkotmánybíróság  már  kialakult  gyakorlatában  az   eljárás absztrakt normakontrollként való folytatása elegendő.                              II. Az   elvont  alkotmányértelmezés  természete  szerint  mindig közérdekű, és az ebben a tárgyban hozott határozat mindenkire kötelező  voltánál  fogva  mindig  elvi  jelentőségű.  Ezt  a jellemvonását  nem csorbítja, hogy indítványozására  csak  az Abtv.-ben  meghatározott szervek jogosultak. Ha az  Alkotmány rendelkezése   mindenkire  kiterjedő  hatályú  értelmezésének szükségessége egyszer felmerül, s az arra jogosult  megfelelő indítványt tesz az Alkotmánybíróságnál, az indítvány  bármely okból  való  visszavonása  éppen úgy  nem  akadályozhatja  az Alkotmánybíróságot abban, hogy az eljárást folytathassa, mint az  elvont  normakontrollra irányuló  indítvány  visszavonása sem,  ahol  pedig csak valamely jogszabály alkotmányosságának tisztázása   és  az  ezzel  együtt  járó  alkotmányértelmezés képviselte  a  közérdeket. A most elbírált  ügyben  tehát  az Alkotmány   32/B.  §-ának  értelmezését  az  Alkotmánybíróság lefolytathatja. Budapest, 1998. szeptember 29.                                             Dr. Sólyom László                                                 alkotmánybíró A különvéleményhez csatlakozom. Budapest, 1998. szeptember 29.                                              Dr. Lábady Tamás                                                 alkotmánybíró                                                                                                      Dr. Tersztyánszky Ödön                                                 alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	42/1998. (X. 2.)
Date of the decision: .	09/29/1998
.
.