English

Hungarian
Ügyszám:
.
1049/B/1994
Előadó alkotmánybíró: Schmidt Péter Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 56/1996. (XII. 12.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1996/204
.
A döntés kelte: Budapest, 12/09/1996
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                     A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !

      Az   Alkotmánybíróság   jogszabály   alkotmányellenességének
      utólagos vizsgálatára  irányuló indítvány alapján meghozta a
      következő

                             határozatot :

      Az Alkotmánybíróság  a helyi  önkormányzatokról szóló  1990.
      évi LXV. törvény 63/C. § (3) bekezdése, 64. § (5) bekezdése,
      64/B.   §    a)   pontja    és   67.    §   (3)    bekezdése
      alkotmányellenességének  megállapítása   és   megsemmisítése
      iránt benyújtott indítványt elutasítja.

      Az  Alkotmánybíróság   e  határozatát  a  Magyar  Közlönyben
      közzéteszi.
                                 Indokolás

                                     I.

        Indítványozó a  helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
        törvénynek ( a  továbbiakban :   Ötv.  ) az 1994. évi LXIII.
        törvénnyel megállapított  63/C. §  (3) bekezdése,  64. § (5)
        bekezdése,  64/B.  §  a)  pontja  és  67.  §  (3)  bekezdése
        alkotmányellenességének  megállapítását  és  megsemmisítését
        kérte. Jogi  álláspontja szerint  az Ötv. vitatott szabályai
        ellentétesek  az  Alkotmány  42.  §-ában,  43.  §  (1) - (2)
        bekezdésében,    valamint    a    44/A.    §-ában    foglalt
        rendelkezésekkel.

        Az Ötv.  63/C. §-ának (3) bekezdése, valamint 64. §-ának (5)
        bekezdése -  az Alkotmány  42.  §-ával  és  43.  §-ának  (1)
        bekezdésével ellentétben  - alárendeli  a fővárosi  kerületi
        önkormányzatokat  a   fővárosi  önkormányzatnak,   és  olyan
        társadalmi  viszonyok  szabályozására  ad  felhatalmazást  a
        fővárosi közgyűlésnek,  amelyek az  Alkotmány 43. §-ának (2)
        bekezdése alapján törvényhozási tárgynak minősülnek.

        Az  Ötv.   64/B.  §-ának   a)  pontja,   amely  a   fővárosi
        önkormányzat  kizárólagos   bevételeként   jelöli   meg   az
        igazgatási és közművelődési feladatokra biztosított normatív
        központi hozzájárulást  - mivel a kerületi önkormányzatok is
        látnak el igazgatási és közművelődési feladatokat - sérti az
        Alkotmány   44/A.   §   (1)   bekezdésének   c )   pontjában
        szabályozott  önkormányzati   alapjogot   és   egyúttal   az
        önkormányzati alapjogok  egyenlőségének az  Alkotmány 43.  §
        (1) bekezdése által kimondott elvét.

        Ugyancsak alkotmányellenesnek  ítéli az indítványozó az Ötv.
        67. §-ának  (3) bekezdését,  amely lehetőséget ad arra, hogy
        törvény  vagy   kormányrendelet  felhatalmazása   alapján  a
        fővárosi  közgyűlés   rendeletében   egyes   államigazgatási
        hatósági ügyfajták  intézésére több  kerületre, illetőleg  a
        főváros egészére  kiterjedő társulás  létrehozását  rendelje
        el. Az  indítványban kifejtettek  szerint ez  a  rendelkezés
        sérti az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdésének  e)  és  h)
        pontjában biztosított önkormányzati alapjogokat, nevezetesen
        a szervezetalakítás és a társulás szabadságát.

        Indítványozó kifejti  azt is,  hogy bár az Alkotmány 44/C. §
        értelmében   az    önkormányzatok   alapjogai    kétharmados
        szavazataránnyal elfogadott  törvénnyel korlátozhatók, ennek
        ellenére  álláspontja   szerint  a   vitatott  rendelkezések
        alkotmányellenesek, mert

        - nem  az önkormányzatok alapjogait általában, hanem csak az
        önkormányzatok egy  szűk  körének,  nevezetesen  a  fővárosi
        kerületi  önkormányzatoknak   az  alapjogait   korlátozza  a
        törvény;

        - nem  más, jogállamban  elismert jog  érdekében  korlátozza
        törvény  az   önkormányzatok   alapjogait,   hanem   pusztán
        közigazgatási szakmai-politikai megfontolások alapján;

        - mert  nagy mértékben,  a működési feltételeket meghatározó
        gazdasági  önállóság  tekintetében  korlátozza  az  kerületi
        önkormányzatok alapjogait. "Ha ugyanis az Alkotmány 44/C. §-
        ában adott felhatalmazással élve a törvényalkotó ésszerűtlen
        mértékben   korlátozza    az   önkormányzatok    alapjogait,
        szélsőséges  esetben   az  Alkotmány   44/A.  §-ának  egésze
        hatályát  vesztheti,   anélkül,  hogy   alkotmánymódosításra
        került volna sor ! "

                                    II.

        Az indítvány nem megalapozott.

        Az Alkotmány  42. §  kimondja, hogy  a község,  a  város,  a
        főváros és  kerületei, valamint  a megye választópolgárainak
        közösségét megilleti  a helyi  önkormányzáshoz való  jog. Az
        Alkotmány  e   §-ában  egyúttal   definiálja  is   a   helyi
        önkormányzást, ami  ezen alkotmányi  meghatározás szerint  a
        választópolgárok közösségét  érintő  helyi  közügyek  önálló
        intézését, a  helyi közhatalomnak  a lakosság érdekében való
        gyakorlását  jelenti.   A  választópolgárok   ezt  a   helyi
        önkormányzáshoz való  jogukat a  44. § (1) bekezdése alapján
        az általuk  választott képviselő-testület  útján,  illetőleg
        helyi népszavazással gyakorolják.

        Az Alkotmány  a helyi önkormányzatokra vonatkozóan azokat, a
        minden   önkormányzatra   irányadó,   alapvető   garanciális
        szabályokat  tartalmazza,  amelyek  a  helyi  önkormányzatok
        autonómiájának alkotmányos  védelmét hivatottak biztosítani.
        Nem szabályozza  a helyi  önkormányzatok típusait,  a  helyi
        önkormányzatok  egyes   típusainak   jogállását,   így   nem
        tartalmaz rendelkezéseket  arra  nézve  sem,  hogy  a  helyi
        önkormányzás körébe  tartozó  feladatok,  hatáskörök  miként
        oszlanak  meg   a  települési  önkormányzatok  és  a  megyei
        önkormányzatok között,  a fővárosban a fővárosi önkormányzat
        és   a    kerületi   önkormányzatok    között.    A    helyi
        önkormányzatokra vonatkozó  további szabályok megalkotását a
        törvényhozásra bízza.  A 43.  §-ának  (2)  bekezdésében  úgy
        rendelkezik,  hogy   a  helyi   önkormányzati   jogokat   és
        kötelezettségeket törvény  határozza meg. 44/C. §-ában pedig
        kimondja,  hogy  a  helyi  önkormányzatokról  szóló  törvény
        elfogadásához, az  önkormányzati alapjogok  korlátozásához a
        jelenlevő országgyűlési  képviselők kétharmadának  szavazata
        szükséges.

        A törvényhozó  - az  Alkotmány  keretei  között  -  a  helyi
        önkormányzatok jogállásának,  az önkormányzatokat  megillető
        jogok és  kötelezettségek szabályozása, a helyi önkormányzás
        körébe tartozó  feladat- és  hatásköröknek az önkormányzatok
        egyes  típusai   közötti  megosztása  során  széles  döntési
        szabadsággal rendelkezik.  E  döntési  szabadsága  keretében
        gazdasági, közigazgatási  szakmai-politikai szempontokat  is
        mérlegelhet. A  törvényhozó döntési  szabadságának  a  helyi
        önkormányzatok   számára    az   Alkotmány    44/A    §-ában
        meghatározott önkormányzati alapjogok szabnak korlátot.

        A helyi  önkormányzatok jogállását,  a helyi  önkormányzatok
        típusait és a helyi önkormányzás körébe tartozó feladatok és
        hatáskörök megosztását  a helyi önkormányzatok egyes típusai
        között az  Alkotmány  44/C.  §-a  alapján  megalkotott  Ötv.
        szabályozza. A  főváros önkormányzati  rendszerét a fővárosi
        és  a   kerületi  önkormányzatok   jogállását,  feladat-  és
        hatáskörét az  Ötv. -nek  az  1994.  évi  LXIII.  törvénnyel
        megállapított VII. fejezete határozza meg.

        Az Ötv.  e  fejezetében  foglaltak  alapján  a  feladat-  és
        hatásköröknek  a   fővárosi  önkormányzat   és  a   kerületi
        önkormányzatok  közötti   megosztása  alapvetően   eltér   a
        települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok közötti
        feladat-  és   hatáskörmegosztástól,  ebből   következően  a
        fővárosi és  kerületi önkormányzatok jogállása is különbözik
        más helyi  önkormányzatok jogállásától.  Ez  a  jogállásbeli
        különbségtétel   a   fővárosnak   az   országban   betöltött
        különleges helyzetéből, valamint abból a tényből következik,
        hogy  a  főváros  egésze  alkot  egy  természetes  földrajzi
        egységet,  egy  települést.    A  fővárosnak  ez  a  sajátos
        helyzete tükröződik  az Alkotmány  42. §-ában  is, amikor  a
        helyi  önkormányzáshoz   való  jog   meghatározása  során  a
        települések között  és egy  egységhez tartozóként  említi  a
        fövárost és  kerületeit. A  főváros egy  település,  amelyen
        belül -  a település  nagyságára, funkcióira  tekintettel  -
        több önkormányzat, kétszintű önkormányzati rendszer működik,
        amelyre  a   települési  és  megyei  önkormányzatok  közötti
        feladat- és hatáskörmegosztás elveit analóg módon alkalmazni
        nem lehet.  Vannak ugyanis  olyan  települési  önkormányzati
        feladat- és  hatáskörök,  amelyek  amiatt,  mert  a  főváros
        egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a
        kerületi önkormányzatok  feladat- és  hatáskörébe,  ezért  a
        törvény a más települések esetén a települési önkormányzatot
        megillető feladat- és hatásköröket is meg kell, hogy ossza a
        főváros  és   a  kerületek   önkormányzatai   között.   Erre
        tekintettel az  Ötv. 63.  §-ának  (1)  bekezdésében  mind  a
        fővárosi,  mind   a  kerületi   önkormányzatokat  települési
        önkormányzatként határozza  meg, amelyek  azonban törvényben
        meghatározott önálló  feladat- és  hatáskörrel rendelkeznek.
        Ennek a  szabályozásnak az eredményeként a fővárosi kerületi
        önkormányzatok    jogállása     eltér     más     települési
        önkormányzatokétól,    más     települési    önkormányzatnál
        korlátozottabb feladat-  és hatáskörökkel  rendelkeznek.  Az
        Ötv. az  Alkotmány 42.  §-ával összhangban  alakította ki  a
        főváros kétszintű települési önkormányzati rendszerét, ezért
        téves  indítványozónak   az  a  szemléletmódja,  amellyel  a
        fővárosi és  a kerületi  önkormányzatok viszonyának törvényi
        szabályozásán  a   megyei  és  a  települési  önkormányzatok
        közötti feladat- és hatáskörmegosztás elveit kéri számon.

        A   helyi    önkormányzás   körébe   tartozó   feladat-   és
        hatásköröknek a  főváros kétszintű  települési önkormányzati
        rendszeréből  következő   sajátos  megosztása   mellett,   a
        fővárosi önkormányzat  és a  kerületi önkormányzatok  önálló
        feladat- és  hatáskörű önkormányzatok,  amelyek  mindegyikét
        egyenlően megilletik  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdésében
        szabályozott önkormányzati alapjogok.

        Az Alkotmánybíróság  már  több  határozatában  vizsgálta  az
        Alkotmányban    szabályozott     önkormányzati     alapjogok
        természetét.  [ pl.  : 1/1993.  (I. 13.)  AB határozat,  ABH
        1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.;
        57/1994. (IX.  17.) AB  határozat, ABH  1994, 316.  , 331. ;
        77/1995. (XII.  21.)  AB  határozat,  ABH  1995,  396.  ]  E
        határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1)
        bekezdésében  szabályozott   alapjogok  a  helyi  képviselő-
        testületek  számára   biztosított  olyan  hatáskörcsoportok,
        amelyek  a  helyi  önkormányzás  körében  az  önkormányzatok
        számára   biztosított   autonómia   alkotmányos   garanciáit
        képezik. Az  önkormányzatokat  az  egyes  alapjogok  körében
        megillető    autonómia     azonban    nem    feltétlen    és
        korlátozhatatlan. Az  alapjogok  szabályozása  elsősorban  a
        kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos
        garanciát  az  önkormányzatok  számára.  A  törvényhozót  az
        Alkotmányban szabályozott  önkormányzati alapjogok  annyiban
        korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg
        olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati
        alapjog tartalmának  kiüresedéséhez,  tényleges  elvonásához
        vezetnek.

        Az  Alkotmány   44/A.  §   (1)  bekezdésében   meghatározott
        hatáskörcsoportok, önkormányzati  alapjogok  egy,  az  állam
        közhatalmi   szervezeti   rendszerén   belül   elhelyezkedő,
        Alkotmányban szabályozott szervtípus autonómiáját hivatottak
        garantálni. Így  az önkormányzati  alapjogokat az  Alkotmány
        nem részesíti  a XII.  fejezetben szabályozott,  - az  egyén
        autonómiájának alkotmányos  garanciáit  jelentő  -  alapvető
        jogokat megillető,  azokkal azonos  alapjogi védelemben. Így
        az  önkormányzati   alapjogok  korlátozásával   szemben  nem
        alkotmányossági   követelmény   az,   hogy   arra   valamely
        alkotmányos  jog  érvényesítése,  valamely  alkotmányos  cél
        érdekében szükségszerűen és azzal arányosan kerüljön sor.

        Az Alkotmány  43. §-ának  (1) bekezdése  kimondja,  hogy  az
        önkormányzatoknak az  Alkotmány  44/A.  §-ában  szabályozott
        alapjogai egyenlőek,  a  kötelezettségeik  azonban  eltérőek
        lehetnek, s  ezzel maga  ad lehetőséget  arra, hogy  a helyi
        önkormányzatok  egyes  típusai  esetén  a  törvény  eltérően
        rendelkezzen a helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és
        hatáskörök  megosztásáról.   Az   alapjogok   egyenlőségének
        követelménye  azt   jelenti,  hogy   a   törvény   a   helyi
        önkormányzatok minden  típusa számára  köteles biztosítani a
        44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok gyakorlását,
        azt,   hogy   minden   önkormányzat   önálló   felelősséggel
        dönthessen az  alapjogok körébe  tartozó ügyeiben. Nem sérti
        az  alapjogok   egyenlőségének  követelményét   az,  ha   az
        alapjogok  tartalmát   adó  hatáskörcsoporton   belül  egyes
        hatáskörök gyakorlását  a törvény korlátozza, egészen addig,
        míg a korlátozás az önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem
        vezet, lehetetlenné  nem teszi  azt,  hogy  az  önkormányzat
        önálló felelősséggel  döntsön az  alapjog lényeges tartalmát
        jelentő  hatáskörökben.   Mindezek  alapján  megállapítható,
        önmagában az,  hogy  a  jelenlevő  képviselők  kétharmadának
        szavazatával  elfogadott   törvény  nem   valamennyi   helyi
        önkormányzatra,   hanem    csak   az    önkormányzatok   egy
        meghatározott  típusára   nézve  állapít  meg  az  alapjogok
        tartalmát is  érintő hatásköri  korlátozásokat, nem sérti az
        önkormányzati alapjogok  egyenlőségének az  Alkotmány 43. §-
        ának (1) bekezdésében meghatározott követelményét.

        2. Indítványozó  lényegében ugyanazon  indokok alapján  emel
        alkotmányossági  kifogást   az   Ötv.   63/C.   §-ának   (3)
        bekezdésében, valamint  64. §-ának  (5) bekezdésében foglalt
        rendelkezések ellen.

        Az Ötv.  63/C. §-ának  (3)  bekezdése  felhatalmazást  ad  a
        fővárosi közgyűlés  számára, hogy rendeletében szabályozza a
        főváros általános  rendezési terve, a kerületi alaptervek és
        részletes   rendezési    tervek   összhangjához    szükséges
        követelményeket, arra,  hogy  e  rendeletében  meghatározza,
        hogy a  tervezési  folyamatban  a  kerületi  és  a  fővárosi
        önkormányzatot  mely   estekben  illeti  meg  véleményezési,
        egyetértési  jog  és  mely  estekben  kötelező  a  kölcsönös
        tájékoztatási, illetve tervezési együttműködés.

        Ugyancsak jogalkotási  felhatalmazást tartalmaz  a 64. § (5)
        bekezdése, amely kimondja, hogy a törvény alapján a fővárosi
        és   a   kerületi   önkormányzatokat   osztottan   megillető
        bevételeknek  a   fővárosi  önkormányzat   és   a   kerületi
        önkormányzatok  közötti  megosztását  a  fővárosi  közgyűlés
        rendeletében a  kerületi  képviselő-testületek  véleményének
        kikérésével határozza meg.

        Indítványozó álláspontja  szerint  e  szabályok  a  kerületi
        önkormányzatokat alárendelik  a fővárosi  önkormányzatnak és
        ez sérti  azt az  Alkotmány 42.  §-ából és  43.  §-ának  (1)
        bekezdéséből levezethető  alkotmányos elvet, amely szerint a
        helyi  önkormányzatok,   így  a   fővárosi  és   a  kerületi
        önkormányzatok  is,   mellérendeltségi   viszonyban   állnak
        egymással,  a   fővárosi  és   a   kerületi   önkormányzatok
        kapcsolatai nem lehetnek alá-, fölérendeltségi jellegűek. Az
        Alkotmány  43.  §  (1)  bekezdése  kimondja,  hogy  a  helyi
        önkormányzatok   önkormányzati   alapjogai   egyenlőek.   Az
        egyenlőség kizárja a helyi önkormányzatok, így a fővárosi és
        a kerületi  önkormányzatok között szervezeti értelemben vett
        függőségi, alá-,  fölérendeltségi viszony kialakítását. Erre
        tekintettel  a   fővárosi  és   a  kerületi   önkormányzatok
        törvényben,  az   Ötv.   VII.   fejezetében   meghatározott,
        illetőleg más  törvényekben egymástól  elválasztott feladat-
        és hatáskörrel  rendelkeznek. E  feladatmegosztás  során  az
        Ötv. 63/A. §-a meghatározza azokat az önkormányzati feladat-
        és hatásköröket, amelyeket a fővárosi önkormányzat a főváros
        egész  területére   nézve  köteles   ellátni.  E   feladatok
        ellátásához biztosít  jogi eszközöket az Ötv. vitatott 63/C.
        §-ának (3)  bekezdése, valamint 64. §-ának (5) bekezdése. Az
        Ötv.    e     rendelkezései    jogalkotási    felhatalmazást
        tartalmaznak,     meghatározott     szabályozási     tárgyak
        tekintetében  rendeletalkotási   jogkörrel  ruházzák  fel  a
        fővárosi közgyűlést.  A jogszabályok - így az önkormányzatok
        rendeletei is  - az  állami  szervek  közhatalom  birtokában
        kibocsátott normatív  aktusai,  kötelező  erejük  alapja  az
        állami  közhatalom.   Abból,  hogy   valamely  állami  szerv
        felhatalmazással rendelkezik  arra,  hogy  jogszabályban,  a
        jogszabály címzettjeire  nézve kötelező  módon  szabályozzon
        társadalmi viszonyokat, nem következik az, hogy a jogszabály
        címzettjei alá  vannak rendelve  a jogalkotónak. A jogalkotó
        hatáskör  gyakorlására   való   felhatalmazás   nem   teremt
        szervezeti értelemben  hierarchikus viszonyt  a jogalkotó és
        az általa kibocsátott jogszabály címzettjei között.

        Nem helytálló  indítványozónak az az álláspontja sem, hogy e
        rendelkezések alapján  a fővárosi közgyűlés az Alkotmány 43.
        §   (2)    bekezdése   által    megállapított    kizárólagos
        törvényhozási   tárgyak    körében   kapott   felhatalmazást
        rendeletalkotásra.

        Az Alkotmány  43. §  (2) bekezdése  úgy rendelkezik, hogy az
        önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény állapítja
        meg.

        A  fővárosi   és  a  fővárosi  kerületi  önkormányzatokat  a
        fővárosi   településrendezésben    megillető   jogokat    és
        kötelezettségeket az  Ötv. 63/A.  §-ának a) pontja, valamint
        63/C. §-a  szabályozza. E  rendelkezések alapján  a  főváros
        egységes  településpolitikájának   biztosítása  érdekében  a
        főváros  általános  rendezési  tervének  meghatározása  -  a
        Kormány  és  a  kerületi  képviselő-testületek  véleményének
        kikérésével -  a fővárosi  közgyűlés hatáskörébe tartozik, a
        kerületi önkormányzat  az általános  rendezési terv  keretei
        között kerületi  alaptervet és  kerületi részletes rendezési
        tervet készít.  Az Ötv  ezen rendelkezései  szerint kerületi
        alaptervnek és  a kerületei  részletes  rendezési  terveknek
        összhangban  kell  állnia  a  fővárosi  általános  rendezési
        tervvel. Az  Ötv. alapján tehát a rendezési tervezés során a
        fővárosi   önkormányzatokat   együttműködési   kötelezettség
        terheli, a  tervek összhangjának  biztosítása  az  általános
        rendezési terv  megalkotására jogosult fővárosi önkormányzat
        feladata. Az  Ötv. e  törvényi kötelezettség teljesítése, az
        együttműködés spontaneitásának  elkerülése érdekében - annak
        érdekében,   hogy   az   érdekegyeztetés   ne   a   fővárosi
        önkormányzat  esetenkénti,   aktuális  gazdasági,  politikai
        érdekeitől függjön  - ,  a  kerületi  önkormányzati  érdekek
        érvényesítésének  garanciájaként   írja   elő   a   fővárosi
        közgyűlés   számára,    hogy   rendeletében    a    kerületi
        önkormányzatok számára  előre kiszámítható,  normatív  módon
        határozza   meg    a    tervek    összhangjához    szükséges
        követelményeket, és  az önkormányzatok közötti együttműködés
        formáit, eszközeit.  Az Ötv. 63/C. § (3) bekezdése tehát nem
        arra ad  jogot a  fővárosi  közgyűlésnek,  hogy  a  törvényi
        szabályozáshoz  képest   új  jogot,   vagy   kötelezettséget
        állapítson meg  a fővárosi  kerületi önkormányzatok számára,
        hanem arra kötelezi az fővárosi közgyűlést, hogy garanciális
        okokból jogszabályban  határozza meg  a  rendezési  tervezés
        törvényben   előírt   koordinációjának   követelményeit   és
        formáit.

        Hasonlóképpen nem  állapítható meg  a 64. § (5) bekezdésének
        alkotmányellenessége sem azon az alapon, hogy az kizárólagos
        törvényhozási tárgy  körében ad  felhatalmazást  a  fővárosi
        közgyűlésnek rendeletalkotásra.  Az Alkotmány  44/A.  §  (1)
        bekezdésének  c )  pontja  kimondja,  hogy  az  önkormányzat
        törvényben meghatározott  feladatainak ellátásához megfelelő
        bevételre jogosult,  továbbá e  feladatokkal  arányban  álló
        állami támogatásban  részesül. Az  Ötv. 64.  -64/C. §-ai  az
        önkormányzati feladat-  és hatásköröknek  a  fővárosi  és  a
        kerületi  önkormányzatok   közötti   sajátos   megosztásához
        igazodóan alakították  ki a  bevételi források  fővárosi  és
        kerületi önkormányzatok  közötti megosztásának  rendjét.  Az
        Ötv.   e   rendelkezései   a   bevételek   négy   csoportját
        különböztetik meg.  Az első  csoportba azok  - a  64. §  (3)
        bekezdésében meghatározott  - bevételek tartoznak, amelyek a
        fővárosban  működő   önkormányzatokat  -  a  fővárosi  és  a
        kerületi önkormányzatokat egyaránt - önállóan és közvetlenül
        illetik meg. A második csoportban - a 64. § (4) bekezdésében
        -  a   fővárosi  és   kerületi  önkormányzatokat   osztottan
        megillető  bevételek  kerültek  meghatározásra.  A  harmadik
        csoportban -  a 64/A.  §-ban  -  a  kerületi  önkormányzatok
        kizárólagos bevételeit,  a negyedik  csoportban  pedig  -  a
        64/B. §  alapján -  a fővárosi  önkormányzatot kizárólagosan
        megillető  bevételek   körét  határozza  meg  a  törvény.  A
        fővárost és  a kerületeket  megosztottan megillető bevételek
        szabályozásával a  főváros  egységes  településpolitikájának
        biztosítása,     a      főváros     városfejlesztési      és
        városrehabilitációs    programjának     meghatározása     és
        érvényesítése érdekében  a fővárosi önkormányzat számára, az
        Ötv.  63/A.   §-ában  meghatározott  koordinációs  feladatok
        ellátásához biztosít  gazdasági és  jogi eszközöket  az Ötv.
        64.  §-ának   (4)  - (6)   bekezdése.  A   64.  §  (5) - (6)
        bekezdésében az  Ötv. által  a fővárosi  közgyűlésnek  adott
        jogalkotási felhatalmazás a fővárosi önkormányzat törvényben
        megállapított  feladatainak   ellátásához,  az   Ötv.  és  a
        költségvetési törvény  által meghatározott bevételi források
        feletti rendelkezés  módját szabályozza.  Ennek megfelelően,
        az  Ötv.  -nek  indítványozó  által  kifogásolt  64.  §  (5)
        bekezdésében  szabályozott   rendeletalkotási   jogkör   nem
        tekinthető   az    Alkotmány   43.    §   (2)   bekezdésében
        meghatározott, kizárólagos  törvényhozási tárgykörben  adott
        felhatalmazásnak. A felhatalmazás - az Alkotmány 44/A. § (2)
        bekezdésével   összhangban    -   törvényben   meghatározott
        feladatainak ellátása  érdekében,  feladatkörében  jogosítja
        fel a fővárosi közgyűlést a rendeletalkotásra.

        3. Az  Ötv.  64/B.  §-ának  a)  pontja  alapján  a  fővárosi
        önkormányzat kizárólagos bevételei közé tartozik "a normatív
        központi   hozzájárulás    igazgatási    és    közművelődési
        feladatokra".   Indítványozó álláspontja  szerint -  mivel a
        kerületi  önkormányzatok   is  látnak   el   igazgatási   és
        közművelődési feladatokat  - az  igazgatási és közművelődési
        feladatokra biztosított  normatív központi hozzájárulásnak a
        fővárosi önkormányzat  kizárólagos bevételei  közé  sorolása
        sérti az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  c )  pontjában
        szabályozott   önkormányzati   alapjogot,   s   ezáltal   az
        önkormányzatok  alapjogainak   az  Alkotmány   43.   §   (1)
        bekezdésében megfogalmazott egyenlőségét.

        Az Alkotmánybíróság  megállapította, hogy  az Ötv.  vitatott
        szabálya nem  sérti az  Alkotmány 44/A.  § (1)  bekezdésében
        szabályozott önkormányzati  alapjogot. Ez  az  önkormányzati
        alapjog  arra   biztosít  alkotmányos   garanciát  a   helyi
        önkormányzat számára,  hogy ha  törvény kötelezően ellátandó
        feladatot ír  elő  -  s  ezzel  korlátozza  feladat-ellátási
        autonómiáját  -,   a  törvényhozó   gondoskodjék  a  feladat
        ellátásához szükséges  anyagi eszközökről.  Az  Alkotmány  e
        rendelkezéséből a  törvényhozó számára  az  a  kötelezettség
        származik, hogy  a helyi  önkormányzatok számára  törvényben
        előírt,  kötelezően   ellátandó  feladatok   ellátásához   -
        megfelelő saját  bevételi források, illetőleg e feladatokkal
        arányban álló  állami támogatás  meghatározásával -  köteles
        gondoskodni a  szükséges  pénzeszközökről.  Az  Alkotmány  e
        rendelkezése alapján  az Országgyűlés  szabadon dönt  arról,
        hogy  miként   gondoskodik  a  törvényben  előírt  feladatok
        ellátásának  anyagi   fedezetéről.  A  helyi  önkormányzatok
        kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet
        az Országgyűlés  a saját  bevételi források  és  a  központi
        költségvetési hozzájárulások  - törvényben,  az Ötv. -ben, a
        kötelező feladatot  előíró ágazati  törvényekben, valamint a
        költségvetési törvényben  meghatározott - komplex rendszerén
        keresztül biztosítja.  A normatív  központi hozzájárulás  és
        ezen belül  is az  igazgatási és  közművelődési  feladatokra
        megállapított  normatív   központi  hozzájárulás   a   helyi
        önkormányzatok költségvetési  finanszírozásának  csak  egyik
        módja,  az   Ötv.  84.   §  (2)   bekezdése  alapján   olyan
        önkormányzati   bevételi    forrás,   amely   felhasználásra
        vonatkozó kötelezettség nélkül illeti meg az önkormányzatot.
        A  normatív   központi  hozzájárulás   tehát  nem  feladatot
        finanszíroz, hanem  a  központi  támogatás  elosztásának  az
        eszköze.  Így   önmagában  az,   hogy  az  Ötv.  a  fővárosi
        önkormányzat  kizárólagos   bevételeként   jelöli   meg   az
        igazgatási  és   közművelődési   feladatokra   megállapított
        normatív központi  hozzájárulást, -  amíg az Országyűlés más
        módon   gondoskodik   a   kerületi   önkormányzat   kötelező
        feladatainak ellátásához  szükséges pénzügyi  eszközökről  -
        nem  eredményezi  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  c)
        pontjában szabályozott önkormányzati alapjog sérelmét.

        4.  Nem  jelenti  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdésében
        szabályozott   önkormányzati    alapjogok   alkotmányellenes
        korlátozását az  Ötv. 67.  §-ának (3)  bekezdésében  foglalt
        rendelkezés sem.  Az Ötv.  67. §  (3) bekezdése  a következő
        szabályt tartalmazza :

        " (3) Törvény  vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján a
        közgyűlés rendeletében  több kerületre,  illetőleg a főváros
        egészére kiterjedő  társulás létrehozását  kötelezővé teheti
        egyes  államigazgatási  ügyfajták  intézésére;  elrendelheti
        egyes hivatali  szolgáltatások ( pl.   :    ügyfélszolgálati
        irodák, egymenetes  és  rövidített  határidejű  ügyintézés )
        egységes és összehangolt ellátását. "

        Az Ötv.  -nek ez a rendelkezése felhatalmazást ad a fővárosi
        közgyűlésnek   arra,    hogy    -    törvényben    illetőleg
        kormányrendeletben meghatározott  esetekben  -  rendeletében
        egyes államigazgatási  hatósági  ügyek  intézésére  hatósági
        igazgatási   társulás   létrehozását   kötelezően   előírja,
        illetőleg elrendelje  egyes hivatali szolgáltatások egységes
        és összehangolt ellátását.

        Indítványozó álláspontja  szerint ez a fővárosi közgyűlésnek
        adott felhatalmazás  sérti a  helyi önkormányzat  számára az
        Alkotmány 44/A.  § (1)  bekezdés e ) pontjában szervezetének
        és működési  rendjének kialakítására, valamint h ) pontjában
        társulás létrehozására biztosított autonómiáját.

        Az  Alkotmány   44/A.  §   (1)   bekezdésében   szabályozott
        önkormányzati alapjogok  a helyi  önkormányzatokat  a  helyi
        önkormányzás   körében   megillető   autonómia   alkotmányos
        garanciáit szabályozzák.  Azonban az Alkotmány 44/B. § (2) -
         (3) bekezdésében  foglalt  felhatalmazás  alapján  a  helyi
        önkormányzat szerveinek  hatáskörébe  utalt  államigazgatási
        feladat- és  hatáskörök  gyakorlása  nem  tartozik  a  helyi
        önkormányzás körébe.  Az államigazgatási  hatósági  jogkörök
        gyakorlása során  a helyi önkormányzatok szervei ( a jegyző,
        főjegyző, a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke a megyei
        jogú város  kerületi  hivatalának  elöljárója,  illetőleg  a
        polgármesteri hivatal  hatáskörrel felruházott ügyintézője )
        az  állam   központi  szervei  által  alkotott  jogszabályok
        érvényesítését szolgáló  hatósági jogalkalmazó tevékenységet
        végeznek. Az  államigazgatási feladatok  ellátása -  az Ötv.
        95. §  d ) pontja  alapján -  akkor is  a Kormány irányítása
        alatt áll,  ha ellátásukat  törvény vagy  kormányrendelet  a
        helyi önkormányzati szervek feladat- és hatáskörébe utalja.

        E   hatáskörükben    az   önkormányzat   szervei   nincsenek
        alárendelve a  képviselő-testületnek. A képviselő-testület a
        hatáskörrel         felruházott         tisztségviselőjétől,
        köztisztviselőjétől  a   hatáskört  nem   vonhatja   el,   e
        hatásköreik gyakorlására  utasítást nem  adhat, nem jogosult
        hatósági  határozataik  felülvizsgálatára.  Az  önkormányzat
        szervei által  gyakorolt államigazgatási  hatósági  jogkörök
        tekintetében  a  felettes  szerveket  -  az  államigazgatási
        eljárás általános  szabályairól szóló  1957. évi IV. törvény
        alapján -  megillető jogokat államigazgatási szerv, a megyei
        közigazgatási   hivatal,    vagy   valamely    dekoncentrált
        államigazgatási  szerv   gyakorolja.  Ezen   államigazgatási
        szervek hatáskörébe  tartozik a  döntések  ellen  benyújtott
        fellebbezés    elbírálása     is.    A    képviselő-testület
        önkormányzati feladat-  és hatáskörébe csak az e tevékenység
        gyakorlásához  szükséges   szervezeti,  személyi  és  anyagi
        feltételek biztosítása tartozik. Az államigazgatási hatósági
        tevékenység során  a jogalkalmazó  nem  települési  érdekek,
        településpolitikai   mérlegelés,   hanem   a   jogszabályok,
        jogszabályban meghatározott szakmai szempontok szerint dönt.
        A  jogalkalmazás   szakszerűségének  és   a   jogalkalmazási
        gyakorlat  egységességének   biztosítása  megkívánja,   hogy
        jogszabályok   a    hatósági   tevékenység   szervezeti   és
        személyzeti  feltételeivel  kapcsolatos  követelményeket  is
        előírjanak.  Így  az  államigazgatási  hatósági  tevékenység
        feltételeinek   biztosítása    körében   korlátozottabb    a
        képviselő-testületek   önállósága    is,   mint    a   helyi
        önkormányzás körébe  tartozó ügyek  személyi  és  szervezeti
        feltételeinek  kialakításában.   Mindezekre,  valamint  arra
        tekintettel, hogy  az Ötv.  67. §  (1) bekezdésében  foglalt
        felhatalmazás,   csak az államigazgatási ügyek törvény, vagy
        kormányrendelet által  meghatározott körében  teszi lehetővé
        azt, hogy  a fővárosi önkormányzat rendeletével korlátozza a
        kerületi önkormányzat  társulási szabadságát,  és a kerületi
        önkormányzatot    szervezeti     és    működési    rendjének
        meghatározásában megillető  döntési autonómiát,  nem jelenti
        az Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  e)  és  h)  pontjában
        szabályozott   önkormányzati    alapjogok   alkotmányellenes
        korlátozását.  Nem   korlátozza  a   kerületi   önkormányzat
        képviselő-testületét  abban,   hogy  a   helyi  önkormányzás
        körében önálló  felelősséggel döntsön szervezeti és működési
        rendjének  alakításáról,   és   önkormányzati   feladatainak
        ellátása  érdekében   szabadon  társuljon  más  önkormányzat
        képviselő- testületével.

        Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
        Ötv. -nek az indítványozó által kifogásolt rendelkezései nem
        ellentétesek az  Alkotmány 43.  §-ában foglaltakkal  és  nem
        sértik  a   fövárosi  kerületi   önkormányzatok  számára  az
        Alkotmány 44/A.  § (1)  bekezdés c ) , e ) és h ) pontjaiban
        biztosított önkormányzati  alapjogokat, ezért  az indítványt
        elutasította.
                               Dr. Sólyom László
                           az Alkotmánybíróság elnöke

                   Dr. Ádám Antal           Dr. Holló András
                    alkotmánybíró             alkotmánybíró

                   Dr. Kilényi Géza          Dr. Lábady Tamás
                    alkotmánybíró              alkotmánybíró

                               Dr. Schmidt Péter
                              előadó alkotmánybíró

                                Dr. Szabó András
                                 alkotmánybíró

                 Dr. Tersztyánszky Ödön         Dr. Vörös Imre
                   alkotmánybíró               alkotmánybíró

                               Dr. Zlinszky János
                                 alkotmánybíró

          .
          English:
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          Subject of the case:
          .
          Constitutional review of provisions which define the minimum services which the Social Security Agency has to pay for the insured
          Number of the Decision:
          .
          56/1996. (XII. 12.)
          Date of the decision:
          .
          12/09/1996
          .
          CODICES summary:
          http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1996-3-011?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
          .