Hungarian
Ügyszám:
.
1049/B/1994
Előadó alkotmánybíró: Schmidt Péter Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 56/1996. (XII. 12.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1996/204
.
A határozat kelte: Budapest, 12/09/1996
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                   A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !

    Az   Alkotmánybíróság   jogszabály   alkotmányellenességének
    utólagos vizsgálatára  irányuló indítvány alapján meghozta a
    következő

                           határozatot :

    Az Alkotmánybíróság  a helyi  önkormányzatokról szóló  1990.
    évi LXV. törvény 63/C. § (3) bekezdése, 64. § (5) bekezdése,
    64/B.   §    a)   pontja    és   67.    §   (3)    bekezdése
    alkotmányellenességének  megállapítása   és   megsemmisítése
    iránt benyújtott indítványt elutasítja.

    Az  Alkotmánybíróság   e  határozatát  a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                               Indokolás

                                   I.

      Indítványozó a  helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
      törvénynek ( a  továbbiakban :   Ötv.  ) az 1994. évi LXIII.
      törvénnyel megállapított  63/C. §  (3) bekezdése,  64. § (5)
      bekezdése,  64/B.  §  a)  pontja  és  67.  §  (3)  bekezdése
      alkotmányellenességének  megállapítását  és  megsemmisítését
      kérte. Jogi  álláspontja szerint  az Ötv. vitatott szabályai
      ellentétesek  az  Alkotmány  42.  §-ában,  43.  §  (1) - (2)
      bekezdésében,    valamint    a    44/A.    §-ában    foglalt
      rendelkezésekkel.

      Az Ötv.  63/C. §-ának (3) bekezdése, valamint 64. §-ának (5)
      bekezdése -  az Alkotmány  42.  §-ával  és  43.  §-ának  (1)
      bekezdésével ellentétben  - alárendeli  a fővárosi  kerületi
      önkormányzatokat  a   fővárosi  önkormányzatnak,   és  olyan
      társadalmi  viszonyok  szabályozására  ad  felhatalmazást  a
      fővárosi közgyűlésnek,  amelyek az  Alkotmány 43. §-ának (2)
      bekezdése alapján törvényhozási tárgynak minősülnek.

      Az  Ötv.   64/B.  §-ának   a)  pontja,   amely  a   fővárosi
      önkormányzat  kizárólagos   bevételeként   jelöli   meg   az
      igazgatási és közművelődési feladatokra biztosított normatív
      központi hozzájárulást  - mivel a kerületi önkormányzatok is
      látnak el igazgatási és közművelődési feladatokat - sérti az
      Alkotmány   44/A.   §   (1)   bekezdésének   c )   pontjában
      szabályozott  önkormányzati   alapjogot   és   egyúttal   az
      önkormányzati alapjogok  egyenlőségének az  Alkotmány 43.  §
      (1) bekezdése által kimondott elvét.

      Ugyancsak alkotmányellenesnek  ítéli az indítványozó az Ötv.
      67. §-ának  (3) bekezdését,  amely lehetőséget ad arra, hogy
      törvény  vagy   kormányrendelet  felhatalmazása   alapján  a
      fővárosi  közgyűlés   rendeletében   egyes   államigazgatási
      hatósági ügyfajták  intézésére több  kerületre, illetőleg  a
      főváros egészére  kiterjedő társulás  létrehozását  rendelje
      el. Az  indítványban kifejtettek  szerint ez  a  rendelkezés
      sérti az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdésének  e)  és  h)
      pontjában biztosított önkormányzati alapjogokat, nevezetesen
      a szervezetalakítás és a társulás szabadságát.

      Indítványozó kifejti  azt is,  hogy bár az Alkotmány 44/C. §
      értelmében   az    önkormányzatok   alapjogai    kétharmados
      szavazataránnyal elfogadott  törvénnyel korlátozhatók, ennek
      ellenére  álláspontja   szerint  a   vitatott  rendelkezések
      alkotmányellenesek, mert

      - nem  az önkormányzatok alapjogait általában, hanem csak az
      önkormányzatok egy  szűk  körének,  nevezetesen  a  fővárosi
      kerületi  önkormányzatoknak   az  alapjogait   korlátozza  a
      törvény;

      - nem  más, jogállamban  elismert jog  érdekében  korlátozza
      törvény  az   önkormányzatok   alapjogait,   hanem   pusztán
      közigazgatási szakmai-politikai megfontolások alapján;

      - mert  nagy mértékben,  a működési feltételeket meghatározó
      gazdasági  önállóság  tekintetében  korlátozza  az  kerületi
      önkormányzatok alapjogait. "Ha ugyanis az Alkotmány 44/C. §-
      ában adott felhatalmazással élve a törvényalkotó ésszerűtlen
      mértékben   korlátozza    az   önkormányzatok    alapjogait,
      szélsőséges  esetben   az  Alkotmány   44/A.  §-ának  egésze
      hatályát  vesztheti,   anélkül,  hogy   alkotmánymódosításra
      került volna sor ! "

                                  II.

      Az indítvány nem megalapozott.

      Az Alkotmány  42. §  kimondja, hogy  a község,  a  város,  a
      főváros és  kerületei, valamint  a megye választópolgárainak
      közösségét megilleti  a helyi  önkormányzáshoz való  jog. Az
      Alkotmány  e   §-ában  egyúttal   definiálja  is   a   helyi
      önkormányzást, ami  ezen alkotmányi  meghatározás szerint  a
      választópolgárok közösségét  érintő  helyi  közügyek  önálló
      intézését, a  helyi közhatalomnak  a lakosság érdekében való
      gyakorlását  jelenti.   A  választópolgárok   ezt  a   helyi
      önkormányzáshoz való  jogukat a  44. § (1) bekezdése alapján
      az általuk  választott képviselő-testület  útján,  illetőleg
      helyi népszavazással gyakorolják.

      Az Alkotmány  a helyi önkormányzatokra vonatkozóan azokat, a
      minden   önkormányzatra   irányadó,   alapvető   garanciális
      szabályokat  tartalmazza,  amelyek  a  helyi  önkormányzatok
      autonómiájának alkotmányos  védelmét hivatottak biztosítani.
      Nem szabályozza  a helyi  önkormányzatok típusait,  a  helyi
      önkormányzatok  egyes   típusainak   jogállását,   így   nem
      tartalmaz rendelkezéseket  arra  nézve  sem,  hogy  a  helyi
      önkormányzás körébe  tartozó  feladatok,  hatáskörök  miként
      oszlanak  meg   a  települési  önkormányzatok  és  a  megyei
      önkormányzatok között,  a fővárosban a fővárosi önkormányzat
      és   a    kerületi   önkormányzatok    között.    A    helyi
      önkormányzatokra vonatkozó  további szabályok megalkotását a
      törvényhozásra bízza.  A 43.  §-ának  (2)  bekezdésében  úgy
      rendelkezik,  hogy   a  helyi   önkormányzati   jogokat   és
      kötelezettségeket törvény  határozza meg. 44/C. §-ában pedig
      kimondja,  hogy  a  helyi  önkormányzatokról  szóló  törvény
      elfogadásához, az  önkormányzati alapjogok  korlátozásához a
      jelenlevő országgyűlési  képviselők kétharmadának  szavazata
      szükséges.

      A törvényhozó  - az  Alkotmány  keretei  között  -  a  helyi
      önkormányzatok jogállásának,  az önkormányzatokat  megillető
      jogok és  kötelezettségek szabályozása, a helyi önkormányzás
      körébe tartozó  feladat- és  hatásköröknek az önkormányzatok
      egyes  típusai   közötti  megosztása  során  széles  döntési
      szabadsággal rendelkezik.  E  döntési  szabadsága  keretében
      gazdasági, közigazgatási  szakmai-politikai szempontokat  is
      mérlegelhet. A  törvényhozó döntési  szabadságának  a  helyi
      önkormányzatok   számára    az   Alkotmány    44/A    §-ában
      meghatározott önkormányzati alapjogok szabnak korlátot.

      A helyi  önkormányzatok jogállását,  a helyi  önkormányzatok
      típusait és a helyi önkormányzás körébe tartozó feladatok és
      hatáskörök megosztását  a helyi önkormányzatok egyes típusai
      között az  Alkotmány  44/C.  §-a  alapján  megalkotott  Ötv.
      szabályozza. A  főváros önkormányzati  rendszerét a fővárosi
      és  a   kerületi  önkormányzatok   jogállását,  feladat-  és
      hatáskörét az  Ötv. -nek  az  1994.  évi  LXIII.  törvénnyel
      megállapított VII. fejezete határozza meg.

      Az Ötv.  e  fejezetében  foglaltak  alapján  a  feladat-  és
      hatásköröknek  a   fővárosi  önkormányzat   és  a   kerületi
      önkormányzatok  közötti   megosztása  alapvetően   eltér   a
      települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok közötti
      feladat-  és   hatáskörmegosztástól,  ebből   következően  a
      fővárosi és  kerületi önkormányzatok jogállása is különbözik
      más helyi  önkormányzatok jogállásától.  Ez  a  jogállásbeli
      különbségtétel   a   fővárosnak   az   országban   betöltött
      különleges helyzetéből, valamint abból a tényből következik,
      hogy  a  főváros  egésze  alkot  egy  természetes  földrajzi
      egységet,  egy  települést.    A  fővárosnak  ez  a  sajátos
      helyzete tükröződik  az Alkotmány  42. §-ában  is, amikor  a
      helyi  önkormányzáshoz   való  jog   meghatározása  során  a
      települések között  és egy  egységhez tartozóként  említi  a
      fövárost és  kerületeit. A  főváros egy  település,  amelyen
      belül -  a település  nagyságára, funkcióira  tekintettel  -
      több önkormányzat, kétszintű önkormányzati rendszer működik,
      amelyre  a   települési  és  megyei  önkormányzatok  közötti
      feladat- és hatáskörmegosztás elveit analóg módon alkalmazni
      nem lehet.  Vannak ugyanis  olyan  települési  önkormányzati
      feladat- és  hatáskörök,  amelyek  amiatt,  mert  a  főváros
      egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a
      kerületi önkormányzatok  feladat- és  hatáskörébe,  ezért  a
      törvény a más települések esetén a települési önkormányzatot
      megillető feladat- és hatásköröket is meg kell, hogy ossza a
      főváros  és   a  kerületek   önkormányzatai   között.   Erre
      tekintettel az  Ötv. 63.  §-ának  (1)  bekezdésében  mind  a
      fővárosi,  mind   a  kerületi   önkormányzatokat  települési
      önkormányzatként határozza  meg, amelyek  azonban törvényben
      meghatározott önálló  feladat- és  hatáskörrel rendelkeznek.
      Ennek a  szabályozásnak az eredményeként a fővárosi kerületi
      önkormányzatok    jogállása     eltér     más     települési
      önkormányzatokétól,    más     települési    önkormányzatnál
      korlátozottabb feladat-  és hatáskörökkel  rendelkeznek.  Az
      Ötv. az  Alkotmány 42.  §-ával összhangban  alakította ki  a
      főváros kétszintű települési önkormányzati rendszerét, ezért
      téves  indítványozónak   az  a  szemléletmódja,  amellyel  a
      fővárosi és  a kerületi  önkormányzatok viszonyának törvényi
      szabályozásán  a   megyei  és  a  települési  önkormányzatok
      közötti feladat- és hatáskörmegosztás elveit kéri számon.

      A   helyi    önkormányzás   körébe   tartozó   feladat-   és
      hatásköröknek a  főváros kétszintű  települési önkormányzati
      rendszeréből  következő   sajátos  megosztása   mellett,   a
      fővárosi önkormányzat  és a  kerületi önkormányzatok  önálló
      feladat- és  hatáskörű önkormányzatok,  amelyek  mindegyikét
      egyenlően megilletik  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdésében
      szabályozott önkormányzati alapjogok.

      Az Alkotmánybíróság  már  több  határozatában  vizsgálta  az
      Alkotmányban    szabályozott     önkormányzati     alapjogok
      természetét.  [ pl.  : 1/1993.  (I. 13.)  AB határozat,  ABH
      1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.;
      57/1994. (IX.  17.) AB  határozat, ABH  1994, 316.  , 331. ;
      77/1995. (XII.  21.)  AB  határozat,  ABH  1995,  396.  ]  E
      határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1)
      bekezdésében  szabályozott   alapjogok  a  helyi  képviselő-
      testületek  számára   biztosított  olyan  hatáskörcsoportok,
      amelyek  a  helyi  önkormányzás  körében  az  önkormányzatok
      számára   biztosított   autonómia   alkotmányos   garanciáit
      képezik. Az  önkormányzatokat  az  egyes  alapjogok  körében
      megillető    autonómia     azonban    nem    feltétlen    és
      korlátozhatatlan. Az  alapjogok  szabályozása  elsősorban  a
      kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos
      garanciát  az  önkormányzatok  számára.  A  törvényhozót  az
      Alkotmányban szabályozott  önkormányzati alapjogok  annyiban
      korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg
      olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati
      alapjog tartalmának  kiüresedéséhez,  tényleges  elvonásához
      vezetnek.

      Az  Alkotmány   44/A.  §   (1)  bekezdésében   meghatározott
      hatáskörcsoportok, önkormányzati  alapjogok  egy,  az  állam
      közhatalmi   szervezeti   rendszerén   belül   elhelyezkedő,
      Alkotmányban szabályozott szervtípus autonómiáját hivatottak
      garantálni. Így  az önkormányzati  alapjogokat az  Alkotmány
      nem részesíti  a XII.  fejezetben szabályozott,  - az  egyén
      autonómiájának alkotmányos  garanciáit  jelentő  -  alapvető
      jogokat megillető,  azokkal azonos  alapjogi védelemben. Így
      az  önkormányzati   alapjogok  korlátozásával   szemben  nem
      alkotmányossági   követelmény   az,   hogy   arra   valamely
      alkotmányos  jog  érvényesítése,  valamely  alkotmányos  cél
      érdekében szükségszerűen és azzal arányosan kerüljön sor.

      Az Alkotmány  43. §-ának  (1) bekezdése  kimondja,  hogy  az
      önkormányzatoknak az  Alkotmány  44/A.  §-ában  szabályozott
      alapjogai egyenlőek,  a  kötelezettségeik  azonban  eltérőek
      lehetnek, s  ezzel maga  ad lehetőséget  arra, hogy  a helyi
      önkormányzatok  egyes  típusai  esetén  a  törvény  eltérően
      rendelkezzen a helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és
      hatáskörök  megosztásáról.   Az   alapjogok   egyenlőségének
      követelménye  azt   jelenti,  hogy   a   törvény   a   helyi
      önkormányzatok minden  típusa számára  köteles biztosítani a
      44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok gyakorlását,
      azt,   hogy   minden   önkormányzat   önálló   felelősséggel
      dönthessen az  alapjogok körébe  tartozó ügyeiben. Nem sérti
      az  alapjogok   egyenlőségének  követelményét   az,  ha   az
      alapjogok  tartalmát   adó  hatáskörcsoporton   belül  egyes
      hatáskörök gyakorlását  a törvény korlátozza, egészen addig,
      míg a korlátozás az önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem
      vezet, lehetetlenné  nem teszi  azt,  hogy  az  önkormányzat
      önálló felelősséggel  döntsön az  alapjog lényeges tartalmát
      jelentő  hatáskörökben.   Mindezek  alapján  megállapítható,
      önmagában az,  hogy  a  jelenlevő  képviselők  kétharmadának
      szavazatával  elfogadott   törvény  nem   valamennyi   helyi
      önkormányzatra,   hanem    csak   az    önkormányzatok   egy
      meghatározott  típusára   nézve  állapít  meg  az  alapjogok
      tartalmát is  érintő hatásköri  korlátozásokat, nem sérti az
      önkormányzati alapjogok  egyenlőségének az  Alkotmány 43. §-
      ának (1) bekezdésében meghatározott követelményét.

      2. Indítványozó  lényegében ugyanazon  indokok alapján  emel
      alkotmányossági  kifogást   az   Ötv.   63/C.   §-ának   (3)
      bekezdésében, valamint  64. §-ának  (5) bekezdésében foglalt
      rendelkezések ellen.

      Az Ötv.  63/C. §-ának  (3)  bekezdése  felhatalmazást  ad  a
      fővárosi közgyűlés  számára, hogy rendeletében szabályozza a
      főváros általános  rendezési terve, a kerületi alaptervek és
      részletes   rendezési    tervek   összhangjához    szükséges
      követelményeket, arra,  hogy  e  rendeletében  meghatározza,
      hogy a  tervezési  folyamatban  a  kerületi  és  a  fővárosi
      önkormányzatot  mely   estekben  illeti  meg  véleményezési,
      egyetértési  jog  és  mely  estekben  kötelező  a  kölcsönös
      tájékoztatási, illetve tervezési együttműködés.

      Ugyancsak jogalkotási  felhatalmazást tartalmaz  a 64. § (5)
      bekezdése, amely kimondja, hogy a törvény alapján a fővárosi
      és   a   kerületi   önkormányzatokat   osztottan   megillető
      bevételeknek  a   fővárosi  önkormányzat   és   a   kerületi
      önkormányzatok  közötti  megosztását  a  fővárosi  közgyűlés
      rendeletében a  kerületi  képviselő-testületek  véleményének
      kikérésével határozza meg.

      Indítványozó álláspontja  szerint  e  szabályok  a  kerületi
      önkormányzatokat alárendelik  a fővárosi  önkormányzatnak és
      ez sérti  azt az  Alkotmány 42.  §-ából és  43.  §-ának  (1)
      bekezdéséből levezethető  alkotmányos elvet, amely szerint a
      helyi  önkormányzatok,   így  a   fővárosi  és   a  kerületi
      önkormányzatok  is,   mellérendeltségi   viszonyban   állnak
      egymással,  a   fővárosi  és   a   kerületi   önkormányzatok
      kapcsolatai nem lehetnek alá-, fölérendeltségi jellegűek. Az
      Alkotmány  43.  §  (1)  bekezdése  kimondja,  hogy  a  helyi
      önkormányzatok   önkormányzati   alapjogai   egyenlőek.   Az
      egyenlőség kizárja a helyi önkormányzatok, így a fővárosi és
      a kerületi  önkormányzatok között szervezeti értelemben vett
      függőségi, alá-,  fölérendeltségi viszony kialakítását. Erre
      tekintettel  a   fővárosi  és   a  kerületi   önkormányzatok
      törvényben,  az   Ötv.   VII.   fejezetében   meghatározott,
      illetőleg más  törvényekben egymástól  elválasztott feladat-
      és hatáskörrel  rendelkeznek. E  feladatmegosztás  során  az
      Ötv. 63/A. §-a meghatározza azokat az önkormányzati feladat-
      és hatásköröket, amelyeket a fővárosi önkormányzat a főváros
      egész  területére   nézve  köteles   ellátni.  E   feladatok
      ellátásához biztosít  jogi eszközöket az Ötv. vitatott 63/C.
      §-ának (3)  bekezdése, valamint 64. §-ának (5) bekezdése. Az
      Ötv.    e     rendelkezései    jogalkotási    felhatalmazást
      tartalmaznak,     meghatározott     szabályozási     tárgyak
      tekintetében  rendeletalkotási   jogkörrel  ruházzák  fel  a
      fővárosi közgyűlést.  A jogszabályok - így az önkormányzatok
      rendeletei is  - az  állami  szervek  közhatalom  birtokában
      kibocsátott normatív  aktusai,  kötelező  erejük  alapja  az
      állami  közhatalom.   Abból,  hogy   valamely  állami  szerv
      felhatalmazással rendelkezik  arra,  hogy  jogszabályban,  a
      jogszabály címzettjeire  nézve kötelező  módon  szabályozzon
      társadalmi viszonyokat, nem következik az, hogy a jogszabály
      címzettjei alá  vannak rendelve  a jogalkotónak. A jogalkotó
      hatáskör  gyakorlására   való   felhatalmazás   nem   teremt
      szervezeti értelemben  hierarchikus viszonyt  a jogalkotó és
      az általa kibocsátott jogszabály címzettjei között.

      Nem helytálló  indítványozónak az az álláspontja sem, hogy e
      rendelkezések alapján  a fővárosi közgyűlés az Alkotmány 43.
      §   (2)    bekezdése   által    megállapított    kizárólagos
      törvényhozási   tárgyak    körében   kapott   felhatalmazást
      rendeletalkotásra.

      Az Alkotmány  43. §  (2) bekezdése  úgy rendelkezik, hogy az
      önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény állapítja
      meg.

      A  fővárosi   és  a  fővárosi  kerületi  önkormányzatokat  a
      fővárosi   településrendezésben    megillető   jogokat    és
      kötelezettségeket az  Ötv. 63/A.  §-ának a) pontja, valamint
      63/C. §-a  szabályozza. E  rendelkezések alapján  a  főváros
      egységes  településpolitikájának   biztosítása  érdekében  a
      főváros  általános  rendezési  tervének  meghatározása  -  a
      Kormány  és  a  kerületi  képviselő-testületek  véleményének
      kikérésével -  a fővárosi  közgyűlés hatáskörébe tartozik, a
      kerületi önkormányzat  az általános  rendezési terv  keretei
      között kerületi  alaptervet és  kerületi részletes rendezési
      tervet készít.  Az Ötv  ezen rendelkezései  szerint kerületi
      alaptervnek és  a kerületei  részletes  rendezési  terveknek
      összhangban  kell  állnia  a  fővárosi  általános  rendezési
      tervvel. Az  Ötv. alapján tehát a rendezési tervezés során a
      fővárosi   önkormányzatokat   együttműködési   kötelezettség
      terheli, a  tervek összhangjának  biztosítása  az  általános
      rendezési terv  megalkotására jogosult fővárosi önkormányzat
      feladata. Az  Ötv. e  törvényi kötelezettség teljesítése, az
      együttműködés spontaneitásának  elkerülése érdekében - annak
      érdekében,   hogy   az   érdekegyeztetés   ne   a   fővárosi
      önkormányzat  esetenkénti,   aktuális  gazdasági,  politikai
      érdekeitől függjön  - ,  a  kerületi  önkormányzati  érdekek
      érvényesítésének  garanciájaként   írja   elő   a   fővárosi
      közgyűlés   számára,    hogy   rendeletében    a    kerületi
      önkormányzatok számára  előre kiszámítható,  normatív  módon
      határozza   meg    a    tervek    összhangjához    szükséges
      követelményeket, és  az önkormányzatok közötti együttműködés
      formáit, eszközeit.  Az Ötv. 63/C. § (3) bekezdése tehát nem
      arra ad  jogot a  fővárosi  közgyűlésnek,  hogy  a  törvényi
      szabályozáshoz  képest   új  jogot,   vagy   kötelezettséget
      állapítson meg  a fővárosi  kerületi önkormányzatok számára,
      hanem arra kötelezi az fővárosi közgyűlést, hogy garanciális
      okokból jogszabályban  határozza meg  a  rendezési  tervezés
      törvényben   előírt   koordinációjának   követelményeit   és
      formáit.

      Hasonlóképpen nem  állapítható meg  a 64. § (5) bekezdésének
      alkotmányellenessége sem azon az alapon, hogy az kizárólagos
      törvényhozási tárgy  körében ad  felhatalmazást  a  fővárosi
      közgyűlésnek rendeletalkotásra.  Az Alkotmány  44/A.  §  (1)
      bekezdésének  c )  pontja  kimondja,  hogy  az  önkormányzat
      törvényben meghatározott  feladatainak ellátásához megfelelő
      bevételre jogosult,  továbbá e  feladatokkal  arányban  álló
      állami támogatásban  részesül. Az  Ötv. 64.  -64/C. §-ai  az
      önkormányzati feladat-  és hatásköröknek  a  fővárosi  és  a
      kerületi  önkormányzatok   közötti   sajátos   megosztásához
      igazodóan alakították  ki a  bevételi források  fővárosi  és
      kerületi önkormányzatok  közötti megosztásának  rendjét.  Az
      Ötv.   e   rendelkezései   a   bevételek   négy   csoportját
      különböztetik meg.  Az első  csoportba azok  - a  64. §  (3)
      bekezdésében meghatározott  - bevételek tartoznak, amelyek a
      fővárosban  működő   önkormányzatokat  -  a  fővárosi  és  a
      kerületi önkormányzatokat egyaránt - önállóan és közvetlenül
      illetik meg. A második csoportban - a 64. § (4) bekezdésében
      -  a   fővárosi  és   kerületi  önkormányzatokat   osztottan
      megillető  bevételek  kerültek  meghatározásra.  A  harmadik
      csoportban -  a 64/A.  §-ban  -  a  kerületi  önkormányzatok
      kizárólagos bevételeit,  a negyedik  csoportban  pedig  -  a
      64/B. §  alapján -  a fővárosi  önkormányzatot kizárólagosan
      megillető  bevételek   körét  határozza  meg  a  törvény.  A
      fővárost és  a kerületeket  megosztottan megillető bevételek
      szabályozásával a  főváros  egységes  településpolitikájának
      biztosítása,     a      főváros     városfejlesztési      és
      városrehabilitációs    programjának     meghatározása     és
      érvényesítése érdekében  a fővárosi önkormányzat számára, az
      Ötv.  63/A.   §-ában  meghatározott  koordinációs  feladatok
      ellátásához biztosít  gazdasági és  jogi eszközöket  az Ötv.
      64.  §-ának   (4)  - (6)   bekezdése.  A   64.  §  (5) - (6)
      bekezdésében az  Ötv. által  a fővárosi  közgyűlésnek  adott
      jogalkotási felhatalmazás a fővárosi önkormányzat törvényben
      megállapított  feladatainak   ellátásához,  az   Ötv.  és  a
      költségvetési törvény  által meghatározott bevételi források
      feletti rendelkezés  módját szabályozza.  Ennek megfelelően,
      az  Ötv.  -nek  indítványozó  által  kifogásolt  64.  §  (5)
      bekezdésében  szabályozott   rendeletalkotási   jogkör   nem
      tekinthető   az    Alkotmány   43.    §   (2)   bekezdésében
      meghatározott, kizárólagos  törvényhozási tárgykörben  adott
      felhatalmazásnak. A felhatalmazás - az Alkotmány 44/A. § (2)
      bekezdésével   összhangban    -   törvényben   meghatározott
      feladatainak ellátása  érdekében,  feladatkörében  jogosítja
      fel a fővárosi közgyűlést a rendeletalkotásra.

      3. Az  Ötv.  64/B.  §-ának  a)  pontja  alapján  a  fővárosi
      önkormányzat kizárólagos bevételei közé tartozik "a normatív
      központi   hozzájárulás    igazgatási    és    közművelődési
      feladatokra".   Indítványozó álláspontja  szerint -  mivel a
      kerületi  önkormányzatok   is  látnak   el   igazgatási   és
      közművelődési feladatokat  - az  igazgatási és közművelődési
      feladatokra biztosított  normatív központi hozzájárulásnak a
      fővárosi önkormányzat  kizárólagos bevételei  közé  sorolása
      sérti az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  c )  pontjában
      szabályozott   önkormányzati   alapjogot,   s   ezáltal   az
      önkormányzatok  alapjogainak   az  Alkotmány   43.   §   (1)
      bekezdésében megfogalmazott egyenlőségét.

      Az Alkotmánybíróság  megállapította, hogy  az Ötv.  vitatott
      szabálya nem  sérti az  Alkotmány 44/A.  § (1)  bekezdésében
      szabályozott önkormányzati  alapjogot. Ez  az  önkormányzati
      alapjog  arra   biztosít  alkotmányos   garanciát  a   helyi
      önkormányzat számára,  hogy ha  törvény kötelezően ellátandó
      feladatot ír  elő  -  s  ezzel  korlátozza  feladat-ellátási
      autonómiáját  -,   a  törvényhozó   gondoskodjék  a  feladat
      ellátásához szükséges  anyagi eszközökről.  Az  Alkotmány  e
      rendelkezéséből a  törvényhozó számára  az  a  kötelezettség
      származik, hogy  a helyi  önkormányzatok számára  törvényben
      előírt,  kötelezően   ellátandó  feladatok   ellátásához   -
      megfelelő saját  bevételi források, illetőleg e feladatokkal
      arányban álló  állami támogatás  meghatározásával -  köteles
      gondoskodni a  szükséges  pénzeszközökről.  Az  Alkotmány  e
      rendelkezése alapján  az Országgyűlés  szabadon dönt  arról,
      hogy  miként   gondoskodik  a  törvényben  előírt  feladatok
      ellátásának  anyagi   fedezetéről.  A  helyi  önkormányzatok
      kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet
      az Országgyűlés  a saját  bevételi források  és  a  központi
      költségvetési hozzájárulások  - törvényben,  az Ötv. -ben, a
      kötelező feladatot  előíró ágazati  törvényekben, valamint a
      költségvetési törvényben  meghatározott - komplex rendszerén
      keresztül biztosítja.  A normatív  központi hozzájárulás  és
      ezen belül  is az  igazgatási és  közművelődési  feladatokra
      megállapított  normatív   központi  hozzájárulás   a   helyi
      önkormányzatok költségvetési  finanszírozásának  csak  egyik
      módja,  az   Ötv.  84.   §  (2)   bekezdése  alapján   olyan
      önkormányzati   bevételi    forrás,   amely   felhasználásra
      vonatkozó kötelezettség nélkül illeti meg az önkormányzatot.
      A  normatív   központi  hozzájárulás   tehát  nem  feladatot
      finanszíroz, hanem  a  központi  támogatás  elosztásának  az
      eszköze.  Így   önmagában  az,   hogy  az  Ötv.  a  fővárosi
      önkormányzat  kizárólagos   bevételeként   jelöli   meg   az
      igazgatási  és   közművelődési   feladatokra   megállapított
      normatív központi  hozzájárulást, -  amíg az Országyűlés más
      módon   gondoskodik   a   kerületi   önkormányzat   kötelező
      feladatainak ellátásához  szükséges pénzügyi  eszközökről  -
      nem  eredményezi  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  c)
      pontjában szabályozott önkormányzati alapjog sérelmét.

      4.  Nem  jelenti  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdésében
      szabályozott   önkormányzati    alapjogok   alkotmányellenes
      korlátozását az  Ötv. 67.  §-ának (3)  bekezdésében  foglalt
      rendelkezés sem.  Az Ötv.  67. §  (3) bekezdése  a következő
      szabályt tartalmazza :

      " (3) Törvény  vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján a
      közgyűlés rendeletében  több kerületre,  illetőleg a főváros
      egészére kiterjedő  társulás létrehozását  kötelezővé teheti
      egyes  államigazgatási  ügyfajták  intézésére;  elrendelheti
      egyes hivatali  szolgáltatások ( pl.   :    ügyfélszolgálati
      irodák, egymenetes  és  rövidített  határidejű  ügyintézés )
      egységes és összehangolt ellátását. "

      Az Ötv.  -nek ez a rendelkezése felhatalmazást ad a fővárosi
      közgyűlésnek   arra,    hogy    -    törvényben    illetőleg
      kormányrendeletben meghatározott  esetekben  -  rendeletében
      egyes államigazgatási  hatósági  ügyek  intézésére  hatósági
      igazgatási   társulás   létrehozását   kötelezően   előírja,
      illetőleg elrendelje  egyes hivatali szolgáltatások egységes
      és összehangolt ellátását.

      Indítványozó álláspontja  szerint ez a fővárosi közgyűlésnek
      adott felhatalmazás  sérti a  helyi önkormányzat  számára az
      Alkotmány 44/A.  § (1)  bekezdés e ) pontjában szervezetének
      és működési  rendjének kialakítására, valamint h ) pontjában
      társulás létrehozására biztosított autonómiáját.

      Az  Alkotmány   44/A.  §   (1)   bekezdésében   szabályozott
      önkormányzati alapjogok  a helyi  önkormányzatokat  a  helyi
      önkormányzás   körében   megillető   autonómia   alkotmányos
      garanciáit szabályozzák.  Azonban az Alkotmány 44/B. § (2) -
       (3) bekezdésében  foglalt  felhatalmazás  alapján  a  helyi
      önkormányzat szerveinek  hatáskörébe  utalt  államigazgatási
      feladat- és  hatáskörök  gyakorlása  nem  tartozik  a  helyi
      önkormányzás körébe.  Az államigazgatási  hatósági  jogkörök
      gyakorlása során  a helyi önkormányzatok szervei ( a jegyző,
      főjegyző, a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke a megyei
      jogú város  kerületi  hivatalának  elöljárója,  illetőleg  a
      polgármesteri hivatal  hatáskörrel felruházott ügyintézője )
      az  állam   központi  szervei  által  alkotott  jogszabályok
      érvényesítését szolgáló  hatósági jogalkalmazó tevékenységet
      végeznek. Az  államigazgatási feladatok  ellátása -  az Ötv.
      95. §  d ) pontja  alapján -  akkor is  a Kormány irányítása
      alatt áll,  ha ellátásukat  törvény vagy  kormányrendelet  a
      helyi önkormányzati szervek feladat- és hatáskörébe utalja.

      E   hatáskörükben    az   önkormányzat   szervei   nincsenek
      alárendelve a  képviselő-testületnek. A képviselő-testület a
      hatáskörrel         felruházott         tisztségviselőjétől,
      köztisztviselőjétől  a   hatáskört  nem   vonhatja   el,   e
      hatásköreik gyakorlására  utasítást nem  adhat, nem jogosult
      hatósági  határozataik  felülvizsgálatára.  Az  önkormányzat
      szervei által  gyakorolt államigazgatási  hatósági  jogkörök
      tekintetében  a  felettes  szerveket  -  az  államigazgatási
      eljárás általános  szabályairól szóló  1957. évi IV. törvény
      alapján -  megillető jogokat államigazgatási szerv, a megyei
      közigazgatási   hivatal,    vagy   valamely    dekoncentrált
      államigazgatási  szerv   gyakorolja.  Ezen   államigazgatási
      szervek hatáskörébe  tartozik a  döntések  ellen  benyújtott
      fellebbezés    elbírálása     is.    A    képviselő-testület
      önkormányzati feladat-  és hatáskörébe csak az e tevékenység
      gyakorlásához  szükséges   szervezeti,  személyi  és  anyagi
      feltételek biztosítása tartozik. Az államigazgatási hatósági
      tevékenység során  a jogalkalmazó  nem  települési  érdekek,
      településpolitikai   mérlegelés,   hanem   a   jogszabályok,
      jogszabályban meghatározott szakmai szempontok szerint dönt.
      A  jogalkalmazás   szakszerűségének  és   a   jogalkalmazási
      gyakorlat  egységességének   biztosítása  megkívánja,   hogy
      jogszabályok   a    hatósági   tevékenység   szervezeti   és
      személyzeti  feltételeivel  kapcsolatos  követelményeket  is
      előírjanak.  Így  az  államigazgatási  hatósági  tevékenység
      feltételeinek   biztosítása    körében   korlátozottabb    a
      képviselő-testületek   önállósága    is,   mint    a   helyi
      önkormányzás körébe  tartozó ügyek  személyi  és  szervezeti
      feltételeinek  kialakításában.   Mindezekre,  valamint  arra
      tekintettel, hogy  az Ötv.  67. §  (1) bekezdésében  foglalt
      felhatalmazás,   csak az államigazgatási ügyek törvény, vagy
      kormányrendelet által  meghatározott körében  teszi lehetővé
      azt, hogy  a fővárosi önkormányzat rendeletével korlátozza a
      kerületi önkormányzat  társulási szabadságát,  és a kerületi
      önkormányzatot    szervezeti     és    működési    rendjének
      meghatározásában megillető  döntési autonómiát,  nem jelenti
      az Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  e)  és  h)  pontjában
      szabályozott   önkormányzati    alapjogok   alkotmányellenes
      korlátozását.  Nem   korlátozza  a   kerületi   önkormányzat
      képviselő-testületét  abban,   hogy  a   helyi  önkormányzás
      körében önálló  felelősséggel döntsön szervezeti és működési
      rendjének  alakításáról,   és   önkormányzati   feladatainak
      ellátása  érdekében   szabadon  társuljon  más  önkormányzat
      képviselő- testületével.

      Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
      Ötv. -nek az indítványozó által kifogásolt rendelkezései nem
      ellentétesek az  Alkotmány 43.  §-ában foglaltakkal  és  nem
      sértik  a   fövárosi  kerületi   önkormányzatok  számára  az
      Alkotmány 44/A.  § (1)  bekezdés c ) , e ) és h ) pontjaiban
      biztosított önkormányzati  alapjogokat, ezért  az indítványt
      elutasította.
                             Dr. Sólyom László
                         az Alkotmánybíróság elnöke

                 Dr. Ádám Antal           Dr. Holló András
                  alkotmánybíró             alkotmánybíró

                 Dr. Kilényi Géza          Dr. Lábady Tamás
                  alkotmánybíró              alkotmánybíró

                             Dr. Schmidt Péter
                            előadó alkotmánybíró

                              Dr. Szabó András
                               alkotmánybíró

               Dr. Tersztyánszky Ödön         Dr. Vörös Imre
                 alkotmánybíró               alkotmánybíró

                             Dr. Zlinszky János
                               alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        56/1996. (XII. 12.)
        Date of the decision:
        .
        12/09/1996
        .
        .