A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros
IV. kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének
Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 3/2000. (IV. 10.)
rendelete 22. § (5) bekezdése “valamennyi képviselő részére”
és 31. § (2) bekezdése “minden települési képviselő részére”
szövegrésze, valamint a 31. § (3) bekezdése alkotmányellenes,
ezért azokat jelen határozat közzététele napjával
megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest Főváros
IV. kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének
Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 3/2000. (IV. 10.)
rendelete 22. § (5) bekezdése és a 31. § (2) bekezdése a
következő szöveggel marad hatályban:
“22. § ... (5) A Képviselő-testület üléséről hangfelvétel
készül, amelyet hozzáférhető módon meg kell őrizni.”
“31. § ... (2) Szavazógéppel történő szavazás esetén a
szavazásról készült számítógépes listát biztonságos módon meg
kell őrizni, az abba történő betekintés lehetőségét
biztosítani kell.”
3. Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az indítványozó Budapest Főváros IV. kerület Újpest
Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési
Szabályzatáról szóló 3/2000. (IV. 10.) számú rendelete (a
továbbiakban: SzMSz) 22. §-a (5) bekezdése “valamennyi
képviselő részére” szövegrészének, 31. §-a (2) bekezdése
“minden települési képviselő részére” szövegrészének, valamint
31. §-a (3) bekezdésének megsemmisítését kérte az
Alkotmánybíróságtól.
Indokolása szerint a fenti rendelkezések korlátozzák a
képviselő-testület ülésén készült hangfelvétel, a
szavazógéppel történő szavazás esetén a szavazásról készült
számítógépes lista nem képviselők által történő
megismerhetőségét. Ebben az indítványozó a közérdekű adatok
megismerésének az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított
joga, és a diszkriminációnak az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdésében foglalt tilalma sérelmét látja. Ezen
túlmenően az indítványozó szerint az SzMSz kifogásolt
rendelkezései sértik a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi
LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 12. § (3) bekezdésében,
valamint a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok
nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a
továbbiakban: Avtv.) 19. §-ában foglaltakat. Hivatkozik még az
indítványozó az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az
emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló,
Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban:
egyezmény) 10. és 14. Cikkeivel kapcsolatosan az Alkotmány
7. § (1) bekezdésében foglaltakra.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
“2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
“7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a
nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog
összhangját.”
“42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a
megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi
önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok
közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus
intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való
gyakorlása.”
“44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat,
döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a
tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel
önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak
ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e
feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és
mértékét,
e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét
és működési rendjét,
f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és
elismerő címeket alapíthat,
g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel
fordulhat a döntésre jogosult szervhez,
h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel,
érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat
létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi
önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati
szervezetnek.
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet
alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű
jogszabállyal.”
“61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű
adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”
“70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. Az Ötv.-nek az indítványozó által hivatkozott
rendelkezései:
“2. § (1) A helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség
elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű
nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi
közakaratot.”
“12. § ... (3) A képviselő-testület ülése nyilvános.”
3. Az Avtv. vizsgált rendelkezései:
“2. § E törvény alkalmazása során ...
3. közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati
feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb
közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, a
személyes adat fogalma alá nem eső adat;”
“19. § (1) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot,
valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó
szerv és személy (a továbbiakban együtt: szerv) a
feladatkörébe tartozó ügyekben – ideértve a gazdálkodásával
kapcsolatos ügyeket is – köteles elősegíteni a közvélemény
pontos és gyors tájékoztatását.
(2) Az (1) bekezdésben említett szervek rendszeresen közzé
vagy más módon hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel
kapcsolatos legfontosabb – így különösen a hatáskörükre,
illetékességükre, szervezeti felépítésükre, a birtokukban lévő
adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra vonatkozó
– adatokat. E szervek hatáskörében eljáró személyek neve és
beosztása – ha törvény másként nem rendelkezik – bárki számára
hozzáférhető, nyilvános adat.”
“20. § (1) A közérdekű adat megismerésére irányuló kérelemnek
az adatot kezelő szerv a kérelem tudomására jutását követő
legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül,
közérthető formában tesz eleget. Az adatokat tartalmazó
dokumentumról vagy dokumentumrészről annak tárolási módjától
függetlenül – költségtérítés ellenében – a kérelmező másolatot
kérhet.
(2) A kérelem megtagadásáról – annak indokaival együtt – 8
napon belül írásban értesíteni kell a kérelmezőt.
(3) A közérdekű adat közléséért az adatkezelő szerv vezetője –
legfeljebb a közléssel kapcsolatban felmerült költség
mértékéig – költségtérítést állapíthat meg. A kérelmező
kérésére a költség összegét előre közölni kell.”
4. Az egyezmény indítványban hivatkozott rendelkezései:
“10. Cikk - Véleménynyilvánítás szabadsága
1. Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához.
Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az
információk, eszmék megismerésének és közlésének szabadságát
országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági
szerv beavatkozhasson. Ez a Cikk nem akadályozza, hogy az
államok a rádió-, televízió- vagy mozgókép vállalatok
működését engedélyezéshez kössék.
2. E kötelezettségekkel és felelősséggel együttjáró
szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott, olyan
alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy
szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek
minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a
területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés
megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó
hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének
megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének és
pártatlanságának fenntartása céljából.
14. Cikk - Megkülönböztetés tilalma
A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságok
élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín,
nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy
társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni
helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történő
megkülönböztetés nélkül kell biztosítani.”
5. Az SzMSz indítvánnyal érintett rendelkezései:
“22. § ... (5) A Képviselő-testület üléséről hangfelvétel
készül, amelyet valamennyi képviselő részére hozzáférhető
módon meg kell őrizni.”
“31. § ... (2) Szavazógéppel történő szavazás esetén a
szavazásról készült számítógépes listát biztonságos módon meg
kell őrizni, az abba történő betekintés lehetőségét minden
települési képviselő részére biztosítani kell.
(3) A szavazógéppel történő szavazás eredményét rögzítő
számítógépes listáról másolat nem adható ki.”
III.
Az indítvány megalapozott.
A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog az Alkotmány
61. § (1) bekezdésében foglalt alapjog. A helyi önkormányzatok
tevékenysége vonatkozásában az Alkotmánybíróság már több
határozatában [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992. 182.;
19/1995. (III. 28.) AB határozat, ABH 1995. 100.] foglalkozott
ezen alapjog tartalmával. A 32/1992. (V. 29.) AB határozatban
az Alkotmánybíróság megállapította, hogy “a közérdekű
információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a
választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a
közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését,
serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága
miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére
gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet
hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges
információkat” (ABH 1992. 182, 183-184.).
Az Alkotmány 42. § második mondata úgy rendelkezik, hogy “a
helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi
közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak
a lakosság érdekében való gyakorlása”. A 44. § (1) bekezdése
szerint pedig “a választópolgárok a helyi önkormányzást az
általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi
népszavazással gyakorolják”.
A 32/1992. (V. 29.) AB határozat szerint “a fenti értelemben
funkcionáló önkormányzáshoz mellőzhetetlen, hogy a polgárok az
önkormányzat döntéseiről, működéséről tájékozódhassanak. Az
önkormányzatnak kötelessége, hogy lehetővé tegye az
önkormányzati testületek, különösen a képviselő-testület
eljárásának és határozatainak megismerését” (ABH 1992. 182,
184.).
IV.
Az Alkotmány 61. § (3) bekezdése végrehajtására megalkotott
Avtv. 19. §-a értelmében az állami vagy helyi önkormányzati
feladatot ellátó szerv a feladatkörébe tartozó ügyekben –
ideértve a gazdálkodásával kapcsolatos ügyeket is – köteles
elősegíteni a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását. Az
ilyen szerveknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben
lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adat
nyilvánosságát törvény – megfelelő feltételek fennállása
esetére – korlátozza.
Az Avtv. 2. § 3. pontja értelmében a törvény alkalmazása során
közérdekű adat az állami vagy helyi önkormányzati feladatot
ellátó szerv kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá
nem eső és a törvényben meghatározott kivételek körébe nem
tartozó adat.
Az Ötv. 12. § (3) bekezdése értelmében a képviselő-testület
ülése nyilvános. Ez alól csak a 12. § (4) bekezdésében foglalt
esetetekben lehet eltérni. A képviselő-testületi ülésen
elhangzott előterjesztések, nyilatkozatok, az ott történt
események (különös tekintettel az egyes képviselők
szavazataira) közérdekű adatnak minősülnek, így főszabályként
bárki által szabadon, korlátozás nélkül megismerhetők és
terjeszthetők. A képviselő-testületi ülések nyilvánossága
éppen ezt a célt szolgálja. Nem igényel különösebb bizonyítást
az, hogy ha a képviselő-testületi nyilvános ülésen
hallgatóként történő részvétel alkalmával az ott
elhangzottakat és a képviselők által leadott szavazatokat
bárki megismerheti, azokról feljegyzéseket, sőt felvételeket
készíthet és azokat később szabadon terjesztheti, akkor
ugyanígy bárkinek joga van arra, hogy az elhangzottakat
rögzítő magnó- (esetleg videó-) felvételek tartalmát
megismerhesse, illetve, hogy a szavazások eredményét
dokumentáló számítógépes listáról – arányos díj ellenében –
másolatot kapjon. A képviselő-testületi ülésekről hangfelvétel
készítése, illetve a számítógépes szavazógép használata nem
kötelező az önkormányzatok számára. Ha azonban ilyen készül,
akkor az általuk rögzítettek közérdekű adatnak minősülnek.
A modern tömegmédia korszakában a képviselő-testület tagjai
tevékenysége feletti demokratikus kontroll ezekkel a technikai
lehetőségekkel hatékonyabban valósítható meg. Az önkormányzati
képviselők ilyen minőségükben végzett tevékenységükért ugyanis
felelősséggel tartoznak választóik felé. A politikai
felelősség alapfeltétele, hogy az érdeklődők tisztában
lehessenek azzal, hogy képviselőik a közösséget érintő
ügyekben milyen álláspontot foglaltak el, vagyis, hogy valóban
választóik érdekeit, a helyi közakaratot képviselték-e. Éppen
ezért – hasonlóan az országgyűlési képviselőkhöz – az
önkormányzati képviselők sem rejthetik el szavazataikat a
szavazógép használatával. Hiszen az Ötv. 2. § (1) bekezdésében
említett széles körű nyilvánosság biztosítása a demokratikus
hatalomgyakorlás biztosítéka.
Az SzMSz 22. § (5) és 31. § (2) bekezdései két személyi kör
vonatkozásában tartalmaznak rendelkezéseket. A “valamennyi
képviselő részére”, illetve a “minden települési képviselő
részére” fordulatok alkalmazásával egyfelől biztosítják az
önkormányzati képviselők azonos hozzáférési jogait. E
csoporton belül tehát az érintett rendelkezések nem
diszkriminálnak és ebből a szempontból aggálytalanok. Az a
körülmény azonban, hogy a kifogásolt rendelkezések egy tágabb
– nevezetesen a “mindenki” vagy “bárki” szavakkal megragadható
– személyi kör tekintetében hallgatnak, vagyis számukra
kifejezetten nem garantálják a hangfelvétel, illetve a
számítógépes lista szabad megismerhetőségét, a logikai
értelmezés alapján arra enged következtetni, hogy e tágabb
személyi kör számára – szemben az önkormányzati képviselők
által alkotott szűkebb személyi körrel – a szabad hozzáférés
joga nem biztosított.
Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése, valamint az Avtv. 19. §-a a
közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot mindenki számára
korlátozás nélkül biztosítja. Az SzMSz 22. § (5) és 31. §
(2) bekezdései – mivel a fentiekben kifejtettek szerint
korlátozzák a nem önkormányzati képviselők hozzáférését a
képviselő-testület üléséről készült hangfelvételhez, illetve a
szavazógéppel történő szavazás esetén a szavazásról készült
számítógépes listához – egyben sértik az Avtv. 19. §-át is.
Az SzMSz 31. § (3) bekezdése pedig nyilvánvalóan ellentétes az
Avtv. 20. § (1) bekezdésében foglalt azon rendelkezéssel,
miszerint a közérdekű adatokat tartalmazó dokumentumról vagy
dokumentumrészről annak tárolási módjától függetlenül –
költségtérítés ellenében – a kérelmező másolatot kérhet.
Mivel az Avtv. az Alkotmány 61. §-ában foglalt alapjog
garanciális részletszabályait is tartalmazza, az Avtv. 19. és
20. §-ainak sérelmét jelentő jogszabályi rendelkezések egyben
az Alkotmány 61. §-ának sérelmét is jelentik.
V.
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése előírja, hogy “a helyi
képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely
nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal”.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése megállapítja, hogy “a képviselő-
testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi
viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján,
annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot”.
Az Avtv. 1. § (2) bekezdése viszont úgy rendelkezik, hogy az
“e törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet, ha azt e
törvény kifejezetten megengedi”. Az Avtv. azonban a helyi
önkormányzat számára nem teszi lehetővé közérdekű adatai
nyilvánosságának a törvényitől eltérő tartalmú szabályozását.
A közérdekű adatok megismeréséhez és szabad terjesztéséhez
fűződő alkotmányos alapjog – annak lényeges tartalmának
sérelme nélkül – az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében
csak törvényben korlátozható.
Fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
SzMSz-nek a képviselő-testületi üléseken készült
hangfelvételek, valamint a szavazógép segítségével történő
szavazás eredményét rögzítő számítógépes lista
megismerhetőségét a települési képviselőkre korlátozó, illetve
az ilyen listáról másolat kiadását megtiltó rendelkezése sérti
az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt, a közérdekű
adatok nyilvánosságához való jogot, ellentétes az Ötv. 2. §-
ával és a 12. § (3) bekezdésével, valamint az Avtv. 19.,
illetve 20. §-aival, és így sérti az Alkotmány 44/A. §
(2) bekezdését is. Ezért az Alkotmánybíróság az SzMSz
indítvánnyal érintett rendelkezéseit megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy a kifogásolt rendelkezések
megsemmisítését a fentiek önmagukban megalapozták, az
Alkotmánybíróság mellőzte az Alkotmány 7. § (1) bekezdése és a
70/A. § szempontjából történő vizsgálatot.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény. 41. §-án
alapul.
Dr. Bihari Mihály Dr. Strausz János
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró
. |