Hungarian

Ügyszám: .	284/H/2006
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 46/2006. (X. 5.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2006/567 .

A döntés kelte: Budapest, 10/02/2006 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!      Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos   népi   kezdeményezésre  irányuló  aláírásgyűjtő   ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott  határozat ellen benyújtott kifogás alapján – Dr. Bihari Mihály  alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és Dr.  Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő                          határozatot: Az  Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság  64/2006. (II.   23.)  OVB  határozatát  megsemmisíti,  és  az   Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                               I.                                 A   választási  eljárásról  szóló  1997.  évi  C.  törvény   (a továbbiakban:  Ve.)  130.  §  (1)  bekezdése  alapján  kifogást nyújtottak  be  az  Alkotmánybírósághoz az Országos  Választási Bizottság  (a  továbbiakban:  OVB)  64/2006.  (II.   23.)   OVB határozata ellen, amelyben az OVB határozatának megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását kérik. Az   OVB   vitatott  határozatában  megtagadta  annak  a   népi kezdeményezésre  irányuló aláírásgyűjtő ív  mintapéldányának  a hitelesítését, amelyen a következő kérdés szerepel: „Egyetértek   azzal,  hogy  Magyarországon,   az   autópályákon töröljék el a maximális sebesség korlátozását.” Az   OVB   a   határozatát  arra  alapította,  hogy  a   közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 48. § (3) bekezdésének a)  pontjában  foglalt felhatalmazás alapján az egyes  járművek közlekedésben  használt  maximális  sebességét  a   Kormány   a 28/2001.  (II.  15.)  Korm. rendelettel  módosított,  a  közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM–BM  együttes rendelet  26. §–ában állapítja meg. Az OVB álláspontja  szerint ennek  alapján megállapítható, hogy a kezdeményezésben említett sebességhatár  eltörlésének  kérdése  –  a  törvényben  foglalt felhatalmazás  visszavonásáig – a Kormány  hatáskörébe  tartozó feladat. Az  Alkotmány  28/B.  §  (1) bekezdése  szerint  országos  népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.  A hatályos jogszabályok alapján azonban a sebességhatár eltörlése  nem  az  Országgyűlés hatáskörébe  tartozó  feladat, ezért  az  országos  népi kezdeményezés aláírásgyűjtő  íve  nem hitelesíthető. Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2006. évi 24. számában 2006. február  28–án  jelent  meg.  A  kifogást  a  Ve.  130.  §  (1) bekezdésében  előírt  módon és határidőn belül,  2006.  március 9–én nyújtották be az OVB–hez. A  kifogásban  kifejtett álláspont szerint nem megalapozott  az OVB   határozatnak   az  a  megállapítása,   mely   szerint   a sebességkorlátozás    eltörlése    a    hatályos    jogszabályi rendelkezések    szerint   nem   tartozik    az    Országgyűlés feladatkörébe.  Sem  az  Alkotmány, sem a  jogalkotásról  szóló 1987.  évi XI. törvény nem tartalmaz olyan rendelkezést,  amely oly   módon   különítené  el  az  Országgyűlés  és  a   Kormány jogalkotási kompetenciáját, amelynek alapján kizárt lenne, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson bármilyen kérdésben, „azaz  a Kormány   rendeletalkotási  hatásköre   törvénnyel   ne   lenne elvonható”. A  kifogás  benyújtója szerint a törvényalkotás az Országgyűlés hatáskörébe   tartozó   kérdés,  a   felhatalmazás   megadására vonatkozó  rendelkezéssel  együtt.  A  Kormánynak  a  törvények végrehajtására   vonatkozó   külön   törvény    alapján    való felhatalmazása   nem   érinti  az  Országgyűlésnek   az   egész kérdéskörre  fennálló törvényalkotási hatáskörét.  Ennél  fogva nem   helytálló  az  OVB  álláspontja,  mely  szerint  a   népi kezdeményezés    tárgyában    megfogalmazott    kérdésben    az Országgyűlés  hatásköre nem áll fenn. Így erre  alapozottan  az aláírásgyűjtő  ív mintapéldányának hitelesítését  nem  lehetett volna  megtagadni.  Ezért  a  kifogás  arra  irányul,  hogy  az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB határozatát és  utasítsa új eljárásra az OVB–t.                                                               II. A  kifogás  elbírálása  során  az  Alkotmánybíróság  az  alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését: 1) Az Alkotmánynak a kifogásban érintett rendelkezései:  „19.  §  (1)  A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi  és népképviseleti szerve az Országgyűlés.  (2)   Az   Országgyűlés  a  népszuverenitásból  eredő   jogait gyakorolva   biztosítja  a  társadalom   alkotmányos   rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.  (3) E jogkörében az Országgyűlés  a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;  b) törvényeket alkot; (…)”  „25. § (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.”     „35.  §  (2)  A  Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát  ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök  írja alá.  A  Kormány rendelete és határozata törvénnyel  nem  lehet ellentétes.  A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban  ki  kell hirdetni.”     „28/B.  §  (1)  Országos népszavazás és népi  kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.”     „28/D.  §  Országos  népi kezdeményezést  legalább  50  000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés   tűzze   a   napirendjére.   Az   országos   népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni.” 2)  Az  országos népszavazásról és népi kezdeményezésről  szóló 1998.  évi  III.  törvénynek (a továbbiakban:  Nsztv.)  a  népi kezdeményezésre vonatkozó szabályai:     „17.  §  A  népi kezdeményezésnek pontosan és  egyértelműen tartalmaznia kell a megtárgyalásra javasolt kérdést.     18.  §  Az Országos Választási Bizottság akkor tagadja  meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha  a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,  b)  a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,  c)  az  aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.     19.  §  A népi kezdeményezést – az aláírásgyűjtésnek a  Ve. 118/A.  §–a szerinti szünetelése kivételével – az aláírásgyűjtő ív   hitelesítését  követő  két  hónapon  belül  egyszer  lehet benyújtani  az  Országos  Választási  Bizottság  elnökéhez.   A pótlólag  benyújtott,  a  kezdeményezést  kiegészítő  aláírások érvénytelenek.     20.  §  A népi kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követő három hónapon belül dönteni kell.”     3) A Ve.–nek az országos népi kezdeményezésre irányuló      aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:     „131.  § Az országos népi kezdeményezés során a 117–121.  § és  a  130.  §  (1)  és  (3) bekezdésének  rendelkezéseit  kell megfelelően alkalmazni.”     „117.  § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti.     (2)  Az  Országos Választási Bizottságnak az  aláírásgyűjtő ív,  illetőleg  a  konkrét  kérdés hitelesítésével  kapcsolatos határozatát  nyolc napon belül a Magyar Közlönyben  közzé  kell tenni.”       „130.  §  (1)  Az  Országos  Választási  Bizottságnak  az aláírásgyűjtő  ív,  illetőleg a konkrét kérdés  hitelesítésével kapcsolatos  döntése  elleni kifogást a határozat  közzétételét követő  tizenöt  napon  belül lehet  –  az  Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (…)     (3)  Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az    Országgyűlés   határozatát   helybenhagyja,   vagy    azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot,  illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”                                                              III. Az    Alkotmánybíróság   hatáskörét   a   jelen    ügyben    az Alkotmánybíróságról   szóló  1989.  évi   XXXII.   törvény   (a továbbiakban:  Abtv.) 1. § h) pontja alapján  a  Ve.  130.  §–a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati   természetű.   Az   Alkotmánybíróság    az    OVB határozatában,  valamint  a kifogásban  foglaltak  alapján  azt vizsgálja,  hogy  az  OVB az aláírásgyűjtő  ív  hitelesítésének megtagadása  során az Alkotmánynak és az irányadó  törvényeknek megfelelően  járt–e el [63/2002. (XII. 3.)  AB  határozat,  ABH 2002,  342,  344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva   is   alkotmányos  jogállásával   és   rendeltetésével összhangban  látja  el [25/1999. (VII. 7.)  AB  határozat,  ABH 1999, 251, 256.]. Az  Alkotmánybíróság  eljárása  során  megállapította,  hogy  a kifogás alapos. Az  Alkotmány 28/B. §–a alapján az országos népszavazás és népi kezdeményezés  tárgya  lehet  –  az  Alkotmány  28/C.   §   (5) bekezdésében  meghatározottak  kivételével  –  az  Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés. Az   Nsztv.   18.   §–a,  az  Alkotmánnyal  összefüggésben,   a hitelesítés  megtagadásának egyik feltételeként az Országgyűlés hatáskörébe nem tartozó kérdést emeli ki. E szerint az  OVB  az országos   népi   kezdeményezésre  irányuló  aláírásgyűjtő   ív mintapéldányának hitelesítését az Nsztv. 18. §–a alapján, akkor tagadhatja  meg,  ha  a  kérdés nem  tartozik  az  országgyűlés hatáskörébe,  ha  a  kérdés  megfogalmazása  nem  felel  meg  a törvényi  szabályoknak, illetőleg ha az  aláírásgyűjtő  ív  nem felel    meg   a   választási   eljárási   törvényben   foglalt előírásoknak. Az    Országgyűlés   hatáskörének   terjedelmére   (tartalmára) vonatkozóan  nyilvánvalóan  irányadók  az  Alkotmány  felhívott rendelkezései.                                 A  kifogás alapján az Alkotmánybíróságnak abban kellett  állást foglalnia,  hogy  a  népi  kezdeményezésre  irányuló  kérdésben rendelkezik–e   hatáskörrel   az   Országgyűlés,   nevezetesen: kizárja–e  az Országgyűlés törvényalkotó hatáskörét az  a  jogi helyzet,  mely  szerint a sebességkorlátozás  szabályozására  a hatályos  jogban  törvényi  felhatalmazás  alapján  a   Kormány rendelkezik hatáskörrel. E   kérdésben  az  Alkotmánybíróság  eddigi  gyakorlatában  nem fogalmazódott meg egyértelmű álláspont. Az Alkotmánybíróság  az 53/2001.  (XI. 29.) AB határozatában úgy foglalt állást,  „hogy (…)   az   Országgyűlés  Alkotmányban  biztosított   jogalkotói hatásköre  teljes,  és mind a Kormány, mind  a  Kormány  tagjai irányába   nyitott.   Önmagában  az,  hogy  jelenleg   valamely jogviszonyt nem törvényi, hanem rendeleti szinten szabályoznak, nem zárja ki azt, hogy később az Országgyűlés törvényt alkosson abban  a  tárgyban.  (…) Időről időre az Országgyűlés  jogköre, hogy   eldöntse,   mely  kérdéseket  kíván  –  figyelemmel   az alkotmányi  rendelkezésekre  – törvényi  úton  szabályozni,  és melyek   azok   a   tárgykörök,  amelyekben  rendeleti   szintű szabályozás elegendő, és ennek érdekében jogalkotásra  irányuló felhatalmazást  ad  a  jogalkotói hatáskörrel  rendelkezőknek”. (ABH 2001, 414, 417.) Ettől  eltérő  álláspont tükröződik az 59/2004. (XII.  14.)  AB határozatban.  Ebben  a  határozatában  az  Alkotmánybíróság  a minimál–nyugdíj     emelésével     kapcsolatos      népszavazás kezdeményezésére   irányuló  aláírásgyűjtő  ív   hitelesítésére irányuló eljárásban megsemmisítette az OVB–nek az aláírásgyűjtő ívet és az azon szereplő kérdést hitelesítő határozatát, és  új eljárást    rendelt   el   az   ügyben.   Az   Alkotmánybíróság megállapította,  hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő  kérdésben nincs  helye  népszavazásnak, ezt a megállapítását két  indokra alapította. Egyrészt megállapította, hogy a népszavazásra szánt kérdés  közvetlenül érinti a költségvetést,  így  az  Alkotmány 28/C.  §  (5) bekezdés a) pontja alapján e tárgyban  nem  lehet népszavazást  tartani. Másrészt azért sem ítélte  népszavazásra bocsáthatónak   a   kérdést,   mert   a   társadalombiztosítási nyugellátásról  szóló  1997.  évi  LXXXI.  törvény  62.  §  (7) bekezdése   a   Kormányt   hatalmazta   fel   arra,   hogy    a nyugellátásokkal   kapcsolatban  a   törvényben   megállapított szabályokon túlmenően kiegészítő intézkedéseket tegyen,  így  a szabályozás  a  Kormány  és  nem  az  Országgyűlés  hatáskörébe tartozott,    népszavazásnak   pedig   csak   az   Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben van helye. (ABH 2004, 834, 838.)  Ez utóbbi  megállapítás  ellentmond az Alkotmánybíróság  által  az 53/2001. (XI. 29.) AB határozatban kifejtett álláspontnak. Az  Országgyűlés  és a Kormány jogalkotó hatáskörére  vonatkozó alkotmányi  szabályok értelmezése alapján  az  Alkotmánybíróság úgy  ítélte  meg,  hogy az 53/2001. (XI. 29.)  AB  határozatban kifejtett  álláspontot  tekinti ezen  ügy  eldöntése,  valamint további gyakorlata szempontjából precedens értékűnek. A  törvényhozó  hatalom és a végrehajtó hatalom  szervei  által gyakorolt  jogalkotói  hatáskör  terjedelmét,  egymáshoz   való viszonyát  az  államhatalmi ágak megosztásának az  Alkotmányban szabályozott  rendje határozza meg. Az alkotmányok rendelkeznek a törvényi és a rendeleti jogalkotás viszonyáról, így arról is, hogy  a  jogalkotás teljessége a törvényhozó hatalmat  gyakorló parlamentet illeti–e meg, vagy a végrehajtó hatalom szervei  is rendelkeznek–e   el   nem   vonható,   kizárólagos   jogalkotói hatáskörrel.  Ennek megfelelően a magyar jogrendszerben  is  az Alkotmány  szabályozza,  hogy  az  állam  mely  szerveinek  van jogalkotó  hatásköre, ugyancsak az Alkotmány határozza  meg  az egyes jogalkotó szervek jogalkotási hatáskörének terjedelmét és a jogforrások egymáshoz való viszonyát is. Az  Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja, valamint 25. §  (2) bekezdése  alapján a törvényhozás joga az Országgyűlést  illeti meg.  Az  Alkotmány  19.  §–ában  foglaltaknak  megfelelően   a törvényhozás    az   Országgyűlésnek,   mint    a    legfelsőbb népképviseleti  szervnek,  a  népszuverenitásból  eredő   joga. Törvényt kizárólag az Országgyűlés alkothat és az Alkotmány 35. §  (2)  bekezdése, 37. § (3) bekezdése, valamint  44/A.  §  (2) bekezdésében  foglaltaknak  megfelelően  törvénnyel  ellentétes rendelkezést  más jogszabály nem tartalmazhat. Az  Alkotmányban az    Országgyűlésnek   adott   törvényalkotási   felhatalmazás univerzális,   nem   állít   fel   korlátokat   a    törvényben szabályozható    jogalkotási   tárgyak   tekintetében.    Ennek megfelelően az Országgyűlés jogalkotó hatásköre – az  Alkotmány keretei között – teljes, és korlátlan. Az Országgyűlés jogosult törvényt  alkotni  minden jogi szabályozást igénylő  társadalmi viszony  rendezésére, jogalkotó hatáskörének egyetlen  korlátja van,  nevezetesen az, hogy az Országgyűlés által hozott törvény nem lehet ellentétes az Alkotmánnyal.   A  Kormány  jogalkotó  hatáskörét  az  Alkotmány  35.  §  (2) bekezdése  szabályozza, amely kimondja, hogy a Kormány  a  maga feladatkörében jogosult rendeletet alkotni. A Kormány  alkothat rendeletet   törvény   felhatalmazása   alapján    a    törvény végrehajtására, de feladatkörében rendelkezik eredeti jogalkotó hatáskörrel  is,  szabályozhat törvény által  nem  szabályozott társadalmi  viszonyokat is. A Kormány rendeletalkotó  hatásköre azonban   –   ellentétben   az   Országgyűlés   törvényalkotási jogkörével  –  az  Alkotmány által erőteljesen korlátozott.  Az Alkotmány  megállapít  olyan szabályozási tárgyakat,  amelyeket csak  törvényben  lehet szabályozni (kizárólagos  törvényhozási tárgyak),  amelyekben a Kormány nem jogosult  rendeletalkotásra és  a 35. § (2) bekezdésében kimondja, hogy a Kormány rendelete nem  lehet  ellentétes  a törvénnyel. A  Kormány  az  Alkotmány alapján  nem rendelkezik az Országgyűlés által el nem  vonható, kizárólagos  jogalkotási hatáskörrel, függetlenül  attól,  hogy feladatkörében, eredeti jogalkotó hatáskörében,  vagy  törvényi felhatalmazás  alapján alkot rendeletet. Az Országgyűlés  –  az Alkotmány   keretei   között  –  bármely   társadalmi   viszony szabályozását törvényalkotási hatáskörébe vonhatja.  A  törvény és  a  rendeleti  szintű szabályozás viszonyában  a  jogforrási hierarchia  elve  érvényesül, ami azt jeleni,  hogy  törvény  a kormányrendeletet  hatályon  kívül  helyezheti,   módosíthatja, illetőleg ha a kormányrendelet ellentétbe kerül a törvénnyel, a Kormány  köteles  a  törvényellenesség  megszüntetésre.   Ennek megfelelően   a   Kormánynak   törvényben   adott   jogalkotási felhatalmazás  nem  biztosít  a  Kormány  számára   kizárólagos jogalkotási  jogkört. Az Országgyűlés a felhatalmazás  hatályon kívül   helyezésével,  korlátozásával  bármikor   törvényhozási hatáskörbe  vonhatja  a  Kormány számára  delegált  jogalkotási jogkört.  Így  az  a  tény,  hogy a  hatályos  jogban  törvényi felhatalmazás  alapján a Kormány jogosult  valamely  társadalmi viszony  jogszabályi rendezésére, nem zárja ki az  Országgyűlés hatáskörét  arra,  hogy törvényt alkosson az  adott  társadalmi viszony szabályozására. Mindezek  alapján az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy  az OVB  nem  jogszerűen  döntött akkor, amikor arra  hivatkozással tagadta  meg  a népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő  ív mintapéldányán megfogalmazott kérdés hitelesítését, hogy az nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. Ezért  a 64/2006. (II. 23.) OVB határozatot megsemmisítette  és az OVB–t új eljárásra utasította.                        Dr. Bihari Mihály                   az Alkotmánybíróság elnöke                                          Dr. Balogh Elemér         Dr. Bragyova András          alkotmánybíró                   alkotmánybíró                                         Dr. Erdei Árpád            Dr. Harmathy Attila         alkotmánybíró              lőadó alkotmánybíró                                         Dr. Holló András                Dr. Kiss László         előadó alkotmánybíró              alkotmánybíró                                         Dr. Kovács Péter           Dr. Kukorelli István         alkotmánybíró                    alkotmánybíró                                                       Dr. Paczolay Péter                          alkotmánybíró Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása A  határozat  rendelkező részével egyetértek.  Az  indokoláshoz kapcsolódóan  –  az abban kifejtetteken túl  –  a  következőket tartom fontosnak kiemelni. Az  Alkotmány  kizárólag  az  Országgyűlést  (országos)  és  az önkormányzatot  (helyi) kötelező népszavazásról rendelkezik.  A Kormányt  nem  lehet népszavazással jogalkotásra kötelezni.  Az országos  népszavazás  címzettje  mindig  az  Országgyűlés,  az eredményes  népszavazás alapján az Országgyűlésnek  kell  jogot alkotnia,  módosítania, vagy tartózkodni  a  jogalkotástól.  Az országos   népszavazás  lehetséges  tárgyköreit  az   Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése tartalmazza, a jelen indítvány kapcsán az Alkotmánybíróság tulajdonképpen ezt az alkotmányi  rendelkezést értelmezte. Az  Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése alapján mind a népszavazás, mind  a  népi kezdeményezés tárgya „az Országgyűlés hatáskörébe tartozó  kérdés  lehet”. A népszavazás  esetében  az  Alkotmány további   korlátokat  is  felállít  [az   Alkotmány   28/C.   § (5)  bekezdésébe foglalt „tiltott tárgykörök”,  valamint  –  az Alkotmány  44.  § (1) bekezdése alapján – a helyi önkormányzást megvalósító  helyi  népszavazásokon  eldöntendő  kérdések].  Az Alkotmánybíróság – alkotmányértelmezés során, először a 2/1993. (I.  22.) AB határozatában, ABH 1993, 33., legutóbb az 50/2001. (XI.  29.)  AB határozatában, ABH 2001, 359.] – újabb  korlátot jelölt   meg:   kötelezendően  elrendelendő   népszavazás   nem irányulhat alkotmánymódosításra. Ebből a következően az Alkotmányban is szabályozott jogszabályi hierarchia [Alkotmány 35. § (2) bekezdése, 37. § (3) bekezdése, 44/A.  §  (2)  bekezdése] szempontjából  tekintve  az  országos népszavazás   lehetséges  tárgykörei   „felfelé”   zártak.   Az Alkotmánybíróság  áttekintette  azt  is,  hogy  a   jogszabályi hierarchiában a törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályok felé is zárt–e a rendszer vagy sem. Az elemzés tárgya tehát az volt, hogy  a  népszavazási kérdés tárgya csak az Országgyűlés  által már  törvényben  szabályozott  tárgykör  lehet–e,  vagy  az   a tárgykör  is,  amelyet  ugyan  ténylegesen  nem  szabályoz   az Országgyűlés, de potenciálisan szabályozhatna? Az  indítvány elbírálása szempontjából a jogalkotási tárgykörök az alábbiak szerint csoportosíthatóak: 1. a törvények által aktuálisan szabályozott tárgykörök; 2. a jogszabály által aktuálisan nem szabályozott kérdések (non ius), ezen belül: a)  az  Alkotmány, illetve a jogalkotásról szóló 1987. évi  XI. törvény    (a    továbbiakban:   Jat.)   alapján    kizárólagos törvényhozási tárgykörbe tartozó kérdések, b) a kizárólagos törvényhozási tárgykörbe nem tartozó kérdések; 3.  törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályokban  szabályozott kérdések, ezen belül: a) a törvényi felhatalmazás alapján, illetve b)  az  önálló  hatáskörben,  saját  feladatkörben  kibocsátott jogszabály (pl. kormányrendelet). Ezen  felosztás  alapján – elméletben –  több,  az  alábbiakban részletezett értelmezési modell állítható fel, illetve felfogás létezhet: a)  tekintettel arra, hogy az Alkotmány alapján az Országgyűlés szabályozási   tárgyköre  elvileg  korlátlan  (bármely   kérdés szabályozását   saját  hatáskörébe  vonhatja),  a   törvényhozó hatalom  potenciálisan kiterjed minden szabályozási tárgykörre, ezért  az  országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgyköre is  bármi  lehet  (ide  nem  értve természetesen  a  fentiekben ismertetett népszavazási korlátokat). Ez esetben tehát  minden, az  1–3.  pontokban  és  azok alpontjaiban  leírt  szabályozási tárgykörbe    tartozó   kérdésben   kezdeményezhető    országos népszavazás (ez a legtágabb értelmezési keret). b)  A  további modellek és magyarázatok abból a feltételezésből indulnak  ki,  hogy – a kizárólagos törvényhozási tárgykörökhöz hasonlóan   –  vannak  más  –  törvénynél  alacsonyabb   szintű jogszabályok  által  „lefoglalt”  szabályozási  tárgykörök.   A legszűkebb értelmezés szerint a népszavazási kérdés tárgya csak az  aktuálisan  törvényben  szabályozott,  vagy  az  Alkotmány, illetve  a  Jat.  alapján kizárólagos törvényhozási  tárgykörbe tartozó kérdés lehet [1. és 2. a) alpont]. c)  Tágabb  értelmezés szerint – mivel az Országgyűlés  bármely kérdés   szabályozását  hatáskörébe  vonhatja   –   népszavazás tárgyköre   lehet   minden  törvényben  szabályozott,   illetve jogszabályban  aktuálisan nem szabályozott  kérdés  (1.  és  2. pont),  az alacsonyabb szintű jogszabályban szabályozott kérdés azonban  nem, mivel ennek a kérdésnek a szabályozását az  adott jogszabály már „lefoglalta”. d)  A  „lefoglalt”  szabályozási kérdések  tekintetében  ismert olyan álláspont, mely szerint azokban az esetekben, amikor  nem maga  az  Országgyűlés döntött a szabályozás  szubdelegálásáról (így  pl.  amikor a Kormány saját feladatkörében  bocsátott  ki rendeletet), az Országgyűlés szabályozhat az adott tárgykörben. Ha  azonban  a  törvénynél alacsonyabb szintű szabályozásra  az Országgyűlés  adott  felhatalmazást,  akkor  –  saját   döntése alapján  – az adott tárgykör a továbbiakban már nem tartozik  a szabályozási   hatáskörébe,  így  e  kérdésben   nem   tartható népszavazás.   E  kérdések  mögött  ugyanis  az  a   kifejezett törvényhozói  akarat  áll, hogy a törvényalkotó  nem  kíván  az adott  (részlet)kérdéssel foglalkozni,  annak  rendezését  más, alacsonyabb szintű jogalkotó szervre bízza. [Népszavazás tárgya tehát  az  1., 2. pont és a 3. pont a)alpontja szerinti  kérdés lehet. Lásd 59/2004. (XII. 14.) AB határozat, ABH 2004, 834.] e)  Végül  elképzelhető  olyan értelmezési  keret  is,  melynek értelmében  nem  tartható népszavazás  azokban  a  kérdésekben, amelyekben  a Kormány saját feladatkörében alkotott rendeletet. Ennek  indoka egyfajta értelmezés szerint az lehetne,  hogy  az Alkotmány  35.  §  (2) bekezdése kizárólag  a  Kormány  számára tartja fenn, hogy saját feladatkörében rendeletet alkosson. Más megközelítés  alapján,  bár  a  Kormány  által  az   elsődleges jogalkotói hatáskörében hozott jogszabály mögött nincs  tudatos törvényalkotói  akarat, ám mivel azt az  Országgyűlés  bármikor saját  szabályozási tárgykörébe vonhatná, addig, amíg  ezt  nem teszi,   hallgatólagosan  elfogadja  a  törvénynél  alacsonyabb szintű  szabályozottságot.  Mivel  a  szubdelegált  hatáskörben alkotott  jogszabályok  esetében  az  Országgyűlés  döntött   a szubdelegációról,    ezért    ezt    a    döntését     bármikor megváltoztathatja; e kérdésben tartható népszavazás.  [Ebbe  az értelmezési  modellbe  tehát  az  1.,  2.  pont  és   3.   pont b) alpontja tartozik bele.] Összegezésül  megállapítható tehát,  hogy  az  Alkotmánybíróság jelen  határozatában  arra  az álláspontra  helyezkedett,  hogy mivel  az  Országgyűlés  törvényalkotó hatásköre  gyakorlatilag korlátlan,   azért  nemcsak  az  aktuálisan  törvényekben   már szabályozott,  hanem  a potenciálisan törvényhozási  tárgykörbe tartozó  kérdésekben is kezdeményezhető népszavazás  (legtágabb értelmezési  keret).  Ez  alapján az Országgyűlés  szabályozási tárgyköre  teljes mértékben egybeesik a népszavazás  lehetséges tárgyköreivel,  ez utóbbinak csak alkotmányos  korlátai  vannak (így   a   „tiltott   tárgykörök”,  a  helyi   népszavazásoknak fenntartott  kérdések, valamint a „burkolt”  alkotmánymódosítás tilalma). A csak potenciálisan az Országgyűlés törvényhozási hatáskörökbe tartozó    kérdésekre   irányuló   népszavazások   esetén    az Országgyűlést  kettős,  egy  formai  és  egy  tartalmi  jellegű (jogalkotási)  kötelezettség  terheli.  Formai  kötelezettsége, hogy  saját  törvényalkotói hatáskörébe vonja az  adott  kérdés szabályozását,   és   ezen  túlmenően  az   új   szabályozásnak tartalmilag  is  meg kell felelnie az eredményes népszavazással eldöntött   kérdésnek.  A  népszavazási   akaratnak   megfelelő országgyűlési  döntés felváltja, hatályon  kívül  helyezi  vagy módosítja  a  Kormány által akár eredeti hatáskörében,  akár  a szubdelegációból  folyó kötelezettsége vagy lehetősége  alapján korábban alkotott jogszabályt. Budapest, 2006. október 2.                                               Dr. Bihari Mihály                                                   alkotmánybíró Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye A  többségi  határozattal nem értek egyet:  véleményem  szerint jobb   döntés  lett  volna  az  Országos  Választási  Bizottság határozatának helybenhagyása, mivel az autópályákon megengedett legnagyobb  sebesség  meghatározása jelenleg,  a  hatályos  jog alapján „nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés”. Indokaim a következők: 1.  Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint „az Országgyűlés hatáskörébe  tartozó  kérdésekben”  megengedett  a  népszavazás illetve  népi kezdeményezés. Az eldöntendő alkotmányértelmezési kérdés   tehát   az,  pontosan  mit  jelent  az   „Országgyűlés hatáskörébe   tartozó   kérdés”   terminus.   Valóban    azonos jelentésű–e,  mint  a többségi határozat állítja,  „minden,  az Országgyűlés  hatáskörébe  egyáltalán  tartozható   kérdéssel”? Álláspontom  szerint nem. Az „Országgyűlés hatáskörébe  tartozó kérdés”  az  aláírásgyűjtő  ív  hitelesítésekor  hatályos   jog szerint  az  Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést  jelenti. Ugyanis  a  kérdést a közúti közlekedésről szóló 1988.  évi  I. törvény   48.   §   (3)   bekezdésének  a)  pontjában   foglalt felhatalmazás alapján az egyes járművek közlekedésben  használt maximális  sebességét  a  Kormány a 28/2001.  (II.  15.)  Korm. rendelettel módosított, a közúti közlekedés szabályairól  szóló az  1/1975 (II. 5). KPM–BM együttes rendelet (azaz a KRESZ) 26. §–a szabályozza. Az  Alkotmány  25.  §  (2)  bekezdése  a  „törvényhozás  jogát” (vagyis: hatáskörét) kizárólag az Országgyűlésnek tartja  fenn. Ebből  következik,  hogy törvényt más  nem  alkothat  —  még  a népszavazás sem. Másfelől ez a szabály tiltja a törvényalkotási hatáskör átruházását (de nem a felhatalmazott jogalkotást).  Az Országgyűlés törvényhozási hatásköre két részből áll:  egyrészt a   kötelező   törvényhozási   tárgyakból:   ezeket   csak   az Országgyűlés  szabályozhatja és csak törvényben. A  kizárólagos törvényhozási   tárgyak  az  Alkotmány   több   rendelkezéséből ismerhetők  meg.  Ilyen mindenekelőtt az  Alkotmány  8.  §  (2) bekezdése,   az   Alkotmányban  több  helyütt   felsorolt   ún. kétharmados  törvények,  továbbá  az  Alkotmány   19.   §   (3) bekezdésében   foglalt   tárgyak   egy   része,   különösen   a költségvetési törvény. A  törvényhozó hatáskör másik csoportját a szabad  (fakultatív) törvényhozási  tárgyak  alkotják: az  Országgyűlés  maga  dönt, alkot–e törvényt. Ezek a tárgyak csak feltételesen tartoznak az Országgyűlés hatáskörébe, ugyanis eldöntheti, hogy  a  kötelező tárgyak  körén  kívül  eső  tárgyakat  kívánja–e  —  és  milyen részletesen  — a törvényben szabályozni. Ha azonban  a  tárgyat egyszer   már  törvényben  szabályozta,  akkor  ez  a  tárgykör ellenkező  döntésig  az  Országgyűlés  kizárólagos  hatáskörébe tartozik, de csak annyiban, amennyiben az Alkotmány 19.  §  (3) bekezdés   b)  pontjában  meghatározott  hatáskörében  törvényt alkotott.  A  törvényalkotási  hatáskör  csak  akkor  lesz   az Országgyűlés hatásköre, amikor azzal él: ameddig nem élt  vele, —    alkotmányos   tilalom   hiányában   és   az   Alkotmányban meghatározott korlátok között [35. § (2) bekezdés] — a  Kormány is jogosult jogalkotásra. A  többségi határozattól a véleményem döntően abban különbözik, hogy    szerintem   az   Országgyűlés   fakultatív    (szabadon gyakorolható)   törvényalkotási  hatásköre   feltételes:   csak annyiban  tartozik az Országgyűlés hatáskörébe  a  szabályozott tárgy,  amennyiben  az  Országgyűlés e  hatáskörét  ténylegesen gyakorolta.  Mindaddig,  amíg  ezt  nem  tette,  más  jogalkotó szervek  —  elsősorban  a  Kormány — alkotmányosan  hatáskörébe vonhatja   a   jogalkotást.  Ezen  nem   változtat,   hogy   az Országgyűlés  később  alkotott törvénnyel  létrehozhatja  saját hatáskörét,  ugyanis a korábbi alacsonyabb  szintű  szabályozás addigi érvényességét ez nem érinti. Ez azonban csak akkor lehet így,  ha  a  Kormánynak (vagy felhatalmazása alapján miniszter) rendelet megalkotásakor alkotmányos hatásköre volt a jogszabály kibocsátására. Hasonlóan,  ha  az  Országgyűlés  törvénnyel  a  Kormányt  vagy minisztert  felhatalmazta jogalkotásra, akkor a  felhatalmazott jogalkotással   szabályozott  kérdés  —   mindaddig,   amíg   a felhatalmazó  törvény  hatályban van  —  nem  „az  Országgyűlés hatáskörébe   tartozó   kérdés”,  így   nem   is   lehet   népi kezdeményezés   vagy   népszavazás   tárgya.   A   jogalkotásra felhatalmazás  természetesen csak az Országgyűlés törvényhozási hatáskörének   abban   a  részében  lehetséges,   amelyben   az Országgyűlés  dönthet  arról, hogy törvényben  szabályoz–e  egy kérdést  vagy  felhatalmazással átruházza  az  állam  jogalkotó hatáskörét  a  Kormányra  vagy egyes  miniszterekre.  Tehát  az Alkotmány    szabályai   szerint   kizárólagos    törvényhozási tárgykörökbe tartozó tárgyak nem tartoznak ebbe a körbe. Egyébként   a   többségi   határozat   is   megállapítja:    az Alkotmánybíróság  két  hasonló  kérdéssel  foglalkozó   korábbi határozata  különböző álláspontot foglalt el a  most  eldöntött kérdésben.  Magam  az 59/2004. (XII. 14.) határozatban  foglalt döntést  tartom helyesebbnek, erősebb és meggyőzőbb alkotmányos érvekkel  alátámasztottnak. Ez a határozat — egyebek mellett  — azért  nem  ítélte népszavazásra bocsáthatónak a kérdést,  mert annak szabályozására a Kormányt törvény hatalmazta fel, így  az nem  minősítette az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek. (ABH  2004,  834, 838. — Minimál–nyugdíjról szóló  népszavazási kérdés) 2.   Az  általam  képviselt  felfogást  erősíti  a  képviseleti demokrácia  elsődlegessége,  amely  az  Alkotmány  2.   §   (1) bekezdésén  és  az  Alkotmánybíróság  ezt  értelmező,  többször megerősített   álláspontján  alapul  [2/1993.   (I.   22.)   AB határozat,  ABH 1993, 33, 36.; 22/1993. (IV. 2.) AB  határozat, ABH 1993, 182, 185.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220,  234.;  50/2001. (XI. 29.) AB határozat,  ABH  2001,  359, 364–365.].   A   képviseleti  demokrácia   —   a   „képviseleti hatalomgyakorlás” — elsődlegessége ugyanis megkívánja,  hogy  a legfontosabb jogszabályok az Országgyűlés által megvitatott  és elfogadott  törvények  legyenek. Ezen a népszavazás  —  és  még kevésbé,  mint  ebben  az esetben a népi  kezdeményezés  —  sem változtat:  az  eredményes népszavazás is csak az Országgyűlést kötelezi  törvény  meghozatalára.  A  magyar  jogrendszerben  a népszavazási  döntés („néphatározat”) nem jogforrás,  azaz  nem jogalkotó   tény:   az   érvényes  és  eredményes   népszavazás alkotmányos kötelezettséget hoz létre az Országgyűlés számára a törvényalkotásra  (vagy más döntésre, ha a  népszavazás  tárgya nem  törvény). A népi kezdeményezés esetében persze ez a kérdés sem merülhet fel. A kérdés mégis fontos, mert a népszavazás  és a   népi   kezdeményezés  tárgya  egyaránt   „az   Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés” lehet. A képviseleti elvből az is következik, hogy az Országgyűlés — a politikai   képviselet  szerve  —  elsődlegesen   meghatározza, természetesen  az  Alkotmány keretei között, hogy  gyakorolja–e egyes  nem  kötelezően gyakorlandó alkotmányos  hatásköreit.  A közvetlen  demokrácia  intézményei abban a  körben  működhetnek közre  a  törvényalkotásban, amelyet  az  Országgyűlés  a  maga számára  fenntartott. Ennek elvetése kényszerítően a  közvetlen demokrácia  elsődlegességének elismeréséhez vezetne:  ez  pedig nem  az  Alkotmány  és  az  Alkotmánybíróság  álláspontja.   Az Országgyűlés fakultatív törvényalkotási hatásköre — mint ezt  a többségi határozat helyesen megállapítja — tárgyilag korlátlan: amiről  egyáltalán jogi norma alkotható, arról az  Országgyűlés törvényt alkothat. (Ez a korlátlanság tartalmilag már  nem  áll fenn  —  de  ez most nem is kérdés.) Ebben a körben azonban  az Országgyűlés hatáskörének elsődlegessége mellett más  jogalkotó szervnek is van az Alkotmányon alapuló jogalkotási hatásköre: a két hatáskör közül csak egyik gyakorolható egy időpontban — így az  egyik gyakorlása (egy adott pillanatban) kizárja a másikét. A   képviseleti   elvvel   mindenképpen   összefér,   hogy   az Országgyűlés  fakultatív hatáskörei egy részének  gyakorlásáról lemondjon  és  más jogalkotót (a Kormányt vagy  annak  tagjait) törvényben  hatalmazza fel jogalkotásra. Nem mondhatjuk  ezért, hogy „az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés” az, amiről az Országgyűlés  maga rendelkezett úgy, hogy a  Kormány  vagy  egy miniszter hatáskörébe tartozzék. A  törvényhozási hatáskör tárgyi korlátlansága annyiban  is  az előbb  képviselt álláspont mellett szól, hogy kizárja — amit  a többségi   határozat   éppen  nem  —,   hogy   a   törvényhozás szempontjából  kis  jelentőségű,  ma  rendeletben  szabályozott kérdésről,  mondjuk a lábbeli címkézéséről  vagy  a  jeltolmács képzésről is (ha van elegendő érdeklődő) népszavazást  lehessen tartani. 3.  Az  Alkotmány  19.  § (3) bekezdés  b)  pontja  szerint  az Országgyűlés törvényeket alkot és a 25. § (2) bekezdése szerint ez  a  hatáskör  nem  ruházható át. Ezért az  Országgyűlés  nem „átruházza”  törvényalkotási hatáskörét, hanem felhatalmazza  a Kormányt,  vagy az egyes minisztereket arra, hogy  a  törvények végrehajtására  rendeleteket alkossanak.  A  rendeletalkotás  a Kormány  önálló  alkotmányos hatásköre  —  és  mint  ilyen  nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe —, hiszen az Alkotmány 35. §  (1)  bekezdés  b) pontja szerint a törvények végrehajtása  a Kormány   feladata,  mely  kérdésben  —  mint  a  feladatkörébe tartozóban   —  az  Alkotmány  35.  §  (2)  bekezdése   szerint rendeletalkotási joga van. A rendeletalkotási jog (hatáskör) fennállásának feltétele, hogy legyen  végrehajtandó  törvény, de ha az Országgyűlés  alkotott ilyent  — különösen, ha végrehajtásra felhatalmazta a Kormányt, a  minisztereket —, akkor a rendeletalkotási hatáskör  (amíg  a törvény  hatályban van) az Alkotmány alapján a Kormány, illetve a miniszter és nem az Országgyűlés hatásköre. Másrészt  a  törvény végrehajtása a Kormány önálló  alkotmányos hatásköre,  akkor  is,  ha  a törvény  végrehajtása  jogszabály alkotásában    áll.    Parlamentáris–képviseleti    kormányzati rendszerben  —  az  Alkotmány preambuluma  szerint  „parlamenti demokráciában”  —  a  kormány  hatáskörei  önálló   alkotmányos hatáskörök, amelyeket az Országgyűlés sem vonhat el. Ezek  közé tartozik  a  törvények  végrehajtásának feladat–  és  hatásköre [Alkotmány  35.  §  (1) bekezdés b) pontja]. A  törvényeket  az Országgyűlés alkotja, de végrehajtásuk a Kormány „feladatköre”, amelyben  az  Alkotmány szerint rendeleteket  és  határozatokat alkot.  Az  Országgyűlés valóban meghatározhatja  törvényben  a végrehajtandó  normákat, de különösen ha — mint ez  szokásos  — kifejezetten  felhatalmazza  a  Kormányt  a  végrehajtásra,   a végrehajtási  szabályok  megalkotása már  nem  az  Országgyűlés hatásköre.  Az  Országgyűlés  valóban  maga  dönt  arról,  hogy mennyire részletesen szabályoz egyes törvényekben, és arról is, ad–e  és  mennyiben  felhatalmazást rendeletalkotásra,  esetleg megtiltja  a  rendeleti  jogalkotást. A  törvény  által  nyitva hagyott  kérdések  —  a törvényben adott felhatalmazás  alapján kétségtelenül   —   a   Kormány  rendeletalkotási   hatáskörébe tartoznak.  A Kormány rendeletalkotási hatásköre vagy  törvényi felhatalmazáson    alapuló    vagy    eredeti:    a    törvényi felhatalmazáson alapuló hatáskör azonban az Alkotmány alapján a Kormány és nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés. Budapest, 2006. október 2.                                             Dr. Bragyova András                                                   alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	46/2006. (X. 5.)
Date of the decision: .	10/02/2006
.
.