A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló
indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992.
évi XXIII. törvény 40. § (7) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt
elutasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban:
Ktv.) 40. § (7) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítása és megsemmisítése iránt. Az indítványozó
álláspontja szerint a támadott szabályozás, mely szerint a
rendkívüli munkavégzésért járó szabadidőre, illetve szabadidő
átalányra a vezetői kinevezéssel, megbízással rendelkező
köztisztviselő nem jogosult, „negatív diszkriminációt
tartalmaz a vezetők kárára a vezetői beosztással nem
rendelkező köztisztviselőkkel szemben”, és ez sérti az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Az indítványozó a Ktv. 40. §
(7) bekezdését az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
megfogalmazott jogállamiság elvével, az Alkotmány 70/B. § (4)
bekezdésében rögzített pihenéshez való joggal és az Alkotmány
70/D. § (1) bekezdésében megfogalmazott egészséghez való
joggal is ellentétesnek vélte.
II.
1. Az Alkotmány indítványban említett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/B. § (…)
(4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a
rendszeres fizetett szabadsághoz.”
„70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van
a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.”
2. A Ktv. támadott rendelkezése:
„40. § (7) A rendkívüli munkavégzésért járó szabadidőre,
illetve szabadidő-átalányra a vezetői kinevezéssel,
megbízással rendelkező köztisztviselő nem jogosult.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. 1. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte
az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését, s kialakult
gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a
jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó követelményként
értelmezte. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
Alkotmányban meghatározott tilalom elsősorban az alkotmányos
alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, s
abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog
tekintetében történt, az eltérő szabályozás
alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi
méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi
gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte
alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha
a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget
az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.
[9/1990. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990.
(X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.)
AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB
határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 130, 138.]
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint
„alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható
jogosultak és kötelezettek között vethető fel”. [4/1993. (II.
12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65.] „A diszkrimináció
vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket
kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. (…) A diszkrimináció
alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy
csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció
vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók
közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya.” [1009/B/1991. AB
határozat, ABH 1992, 479, 479-480.]
Ezért az Alkotmánybíróság először arra kereste a választ, hogy
az indítványozó által megjelölt, a Ktv. 40. § (1) bekezdése
alapján rendkívüli munkát végző köztisztviselők csoportja a
rendkívüli munkavégzés ellentételezése szempontjából
összehasonlítható-e a vezetői kinevezéssel, megbízással
rendelkező köztisztviselők csoportjával.
1. 2. A Ktv. 1992. július 1-jei hatálybalépésének egyik
jelentősége, hogy törvényi szinten vált el a modern, karrier-
típusú közszolgálati rendszer a piaci viszonyokhoz igazodó
munkajogi szabályozástól. Az egységesítés ellenére azonban a
közszolgálati szabályozás sok szempontból, így többek között a
közigazgatási szervnél alkalmazott munkavállalók jogállása
szempontjából is differenciált.
A Ktv. 1. § (7) bekezdésének a) pontja akként határozza meg a
köztisztviselő fogalmát, hogy azt két közszolgálati
munkavállalói kör megjelöléseként nevesíti („köztisztviselő: a
közigazgatási szerv feladat- és hatáskörében eljáró vezető és
ügyintéző, aki előkészíti a közigazgatási szerv feladat- és
hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre, illetve –
felhatalmazás esetén – a döntést kiadmányozza, szakértelemmel
foglalkozik a rábízott feladatokkal összefüggő valamennyi
kérdéssel, felelős saját tevékenységéért és munkaterületén a
közigazgatási szerv állandó és időszakos célkitűzéseinek
érvényesítéséért, a munkaköri leírásában részére
megállapított, illetve a vezető által kiadott feladatokat a
kapott utasítások és határidők figyelembevételével,
jogszabályok és ügyviteli szabályok ismeretében és
betartásával végzi”).
Bár a Ktv. (szemben az Mt-vel) nem önálló fejezetben
tartalmazza a vezetői megbízással rendelkező köztisztviselőkre
vonatkozó speciális rendelkezéseket, a Ktv-ben szabályozott
közszolgálati munkavállalói körön belüli tagoltság így is
megjelenik. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi
XXIII. törvény valamint egyéb törvények módosításáról szóló
2001. évi XXXVI. törvény 33. §-ával 2001. július 1-jei
hatállyal bevezetett főtisztviselői kar intézménye folytán a
köztisztviselői kar személyi köre immár hármas tagozódást
mutat.
A jelen ügyben megjelölt ún. „ügyintéző köztisztviselők” és a
vezető megbízású köztisztviselőkre vonatkozó egyik alapvető
szabályozásbeli különbség – többek között – a
köztisztviselővé, illetve vezetővé válás, azaz a „bekerülés”
feltételeire vonatkozó lényeges eltérések (pl.: vezetővé válás
többletfeltétele a felsőfokú iskolai végzettség, jogi vagy
közigazgatási szakvizsga léte, vagy az alól, az Országos
Közigazgatási Vizsgabizottság általi teljes körű mentesítés),
valamint a köztisztviselői jogviszony és a vezetői megbízás,
mint jogviszony tartalma és megszüntetése közötti különbségek
is (az utóbbi megbízással jön létre, határozatlan időre szól,
a megbízás esetén a vezető részére a vezetői beosztással
kapcsolatos munkaköri leírását át kell adni, és a vezetői
megbízást a munkáltató indokolás nélkül bármikor
visszavonhatja [Ktv. 31. § (1), (5) bekezdés]). További
szabályozásbeli különbség, hogy a vezetők esetében a
közszolgálati jogviszony és a vezetői megbízás egymástól
elkülönül (önmagában a vezetői megbízás megszüntetése
/lemondás, visszavonás/ nem jelenti automatikusan a
közszolgálati jogviszony megszüntetését, hanem a vezető
köztisztviselő végzettségének, képzettségének megfelelő másik
vezetői vagy ennek hiányában köztisztviselői munkakört kell
részére felajánlani [Ktv. 31. § (6), illetve (8) bekezdés]).
Az eltérő vezetői megbízású jogviszonyhoz a Ktv. 45-46. §-ai
alapján eltérő javadalmazási rendszer is társul. A vezetők
alapilletményét a közszolgálati jogviszonyban eltöltött
időtartam nem befolyásolja, kizárólag a vezető beosztás
szintje határozza meg az alapilletmény mértékét [Ktv. 45. §
(1) bekezdés] szemben a Ktv. 23. és 32. §-ában foglaltakkal,
amely a köztisztviselő besorolását, s így díjazását iskolai
végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött
idejének alapul vételével határozza meg. A vezetők esetében az
illetmény az alapilletményen túl speciális illetménypótlékkal,
a vezetői illetménypótlékkal egészül ki, mely – a többi
köztisztviselői pótléktól eltérően – nem az illetményalaphoz,
hanem az alapilletményhez igazodik.
A Ktv. pihenőidőre vonatkozó rendelkezései is lényeges
szabályozásbeli különbséget mutatnak a pótszabadság mértékét
tekintve: amíg ugyanis a köztisztviselőt a besorolásától függő
mértékű pótszabadság illeti meg [Ktv. 41. § (3) bekezdés],
addig a vezető beosztású köztisztviselőt „a (3) bekezdésben
szereplő pótszabadság helyett” [Ktv. 41. § (5) bekezdés] –
attól eltérő mértékű – vezetői pótszabadság illeti meg.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
„ügyintéző köztisztviselők” és a vezető megbízású
köztisztviselők jogállásának azonos törvényben, nevezetesen a
Ktv-ben történő rendezése önmagában nem jelenti a két
jogalanyi kör homogenitását. A közszolgálati jogviszonyuk
eltérő tartalma, az abból adódó eltérő jogok és kötelességek,
továbbá az eltérő jogviszonyból eredő eltérő feladataik,
felelősségük alapján heterogén jogalanyi körbe tartoznak,
melyek nem összehasonlíthatóak. Megjegyzi az Alkotmánybíróság,
hogy a vezetőmegbízásúak eltérő tartalmú feladata és
felelőssége, kiemelt díjazással, illetve nagyobb pihenőidővel
is jár, amely a feladatok elvégzésével járó esetleges
rendkívüli munkavégzés kompenzálására is alkalmas.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint
a Ktv. 40. § (1) bekezdése alapján rendkívüli munkát végző
köztisztviselők köre nem alkot homogén csoportot a rendkívüli
munkát vezető megbízású köztisztviselőként végzőkkel, azaz az
indítványozó által megjelölt jogalanyi kör nem homogén.
Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint az a
személyi kör, amelyben a diszkrimináció esetleges
alkotmányellenes volta értelmezhető, csak homogén csoport
lehet, így a diszkrimináció csak az azonos helyzetben lévők
által alkotott körön belül, e csoport tagjai egymáshoz
viszonyított helyzetére vonatkozó jogi szabályozás
tekintetében vizsgálható. „Nem jelent tiltott diszkriminációt
a különböző státusú csoportok (…) jogállásának eltérő
szabályozása, mivel ez az eltérés a különböző státus
következménye.” [1181/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 551, 552-
553.; 269/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 747, 749-750.;
719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 775.]
Megjegyzi ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy a Ktv. 40. §
(7) bekezdése alkotmányellenességét – indítványi kérelem
hiányában – a vezetői megbízású köztisztviselők csoportján
belül (a munkáltatói jogkört gyakorló vezetők és a
„közép”vezető köztisztviselők között) nem vizsgálta.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 40. §
(7) bekezdése – az indítványozó által vizsgálni kért jogalanyi
kör szempontjából – nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdését, így az indítványt ebben a részében elutasította.
2. Az indítványozó a Ktv. 40. § (7) bekezdése folytán az
Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében megfogalmazott pihenéshez
való jog sérelmét is állította.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésével
összefüggésében már az 1403/B/1991. AB határozatában
kifejtette, hogy az Alkotmány alapvető jogként fogalmazza meg
a pihenéshez, a szabadidőhöz, a fizetett szabadsághoz való
jogokat (ABH 1992, 493, 494.). Számos határozatában azonban
utalt arra is, hogy az Alkotmánynak nincs olyan rendelkezése,
amely a pihenéshez való jog konkrét módjait, illetve
feltételeit ugyanilyen módon írná elő (1029/D/1998. AB
határozat, ABH 2001, 1294.).
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány
70/B. §-ának (4) bekezdésében foglalt pihenéshez való jogból
mint a munkához való jog lényeges összetevőjéből önmagában nem
vezethető le az, hogy a vezető rendkívüli munkavégzése esetén
a vezető megbízású köztisztviselő pihenéshez való jogát
szabadidő-átalány formájában kell biztosítani.
Mindezek alapján az indítványt ebben a részében elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott
szabályozás – az indítványozó érvelése alapján – az Alkotmány
2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvével, továbbá az
Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében foglaltakkal nem hozható
érdemi összefüggésbe. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata
szerint az érdemi alkotmányossági összefüggések hiánya az
indítvány elutasítását eredményezi (698/B/1990. AB határozat,
ABH 1991, 716-717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994. 523-
524.), ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a
részében is elutasította.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró
. |