A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések
alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott
indítványok alapján - Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró
párhuzamos véleményével, Dr. Ádám Antal és Dr. Vörös Imre
alkotmánybírók különvéleményével, - meghozta az alábbi
határozatot:
1. A bírák és bírósági vezetők kinevezésénél
alkotmányos követelmény az, hogy a más hatalmi ághoz tartozó
kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó
előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását vagy a
bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói
hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse. Ez az
alkotmányos követelmény a bírói és bírósági vezetői tisztség
választással való betöltésére is vonatkozik.
A bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia,
hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág
semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson
kifejezésre, és állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon
a kinevezésre.
2. Az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányossági
vizsgálata eredményeképpen határozattal megállapíthatja
azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma
értelmezéseinek meg kell felelniök.
3. Az Alkotmánybíróság a bíróságokról szóló 1972. évi
IV. törvénynek
az 51/A.§ (1) bekezdésében a megyei összbírói
értekezletnek a bíróságok igazgatásában való
közremüködésére,
az 51/B.§ (6) bekezdésében a bírói tanács
határozathozatalára,
az 53.§ (2) bekezdésében a bíró kinevezése iránti
előterjesztésre,
az 56.§ (1) bekezdésében az igazságügyminiszter és a
megyei (fővárosi) bírósági elnök beosztási jogára,
az 56.§ (5) bekezdésében az igazságügyminiszter
címadományozási jogára,
az 59.§ (1) és (3) bekezdésében a bírósági vezetők
kinevezésére,
az 59/A.§-ban a bírósági vezetői tisztségek pályázat
útján történő betöltésére,
a 60/A.§-ban az újonnan kinevezett bíró tevékenységének
a megyei (fővárosi) bíróság elnöke részéről történő
megvizsgálására
vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat
és az alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A modern magyar bírósági szervezet alapjait az 1869.
évi IV. törvény teremtette meg. A törvény értelmében a bíró
kinevezése a király (később a mindenkori államfő) jogkörébe
tartozott, aki ezt a jogát miniszteri ellenjegyzés mellett
gyakorolta. A kinevezésre az igazságügyminiszter tett
előterjesztést.
A bíróságok feletti felügyeletet az igazságügyminiszter
gyakorolta, ez azonban csak az igazságügyi szervezet
igazgatása területére terjedt ki. Az ítélkezés
befolyásolásának lehetőségét a bírói függetlenségre
vonatkozó garanciális szabályok (elmozdíthatatlanság,
áthelyezhetetlenség, anyagi függetlenség, stb.) voltak
hivatottak kizárni.
A második világháborút követően - annak ellenére, hogy a
Magyar Népköztársaság bírósági szervezetéről szóló 1954. évi
II. törvény 9. §-a az Alkotmány akkor hatályos 39. §-a
alapján a bíróválasztás elvét deklarálta - a gyakorlatban
továbbra is a bírák kinevezésének rendszere érvényesült. A
kinevezés joga - a Legfelsőbb Bíróság bíráit kivéve - az
igazságügymisztert illette meg.
Az igazságügyminiszternek a bírákra vonatkozó kinevezési
jogát a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény (a
továbbiakban: Bsz) hatályba lépése szüntette meg. Ezt
követően a hivatásos bírákat - az igazságügyminiszter
jelölése alapján - a Népköztársaság Elnöki Tanácsa
választotta (53. § (1)-(2) bek.), a megválasztott bírót
pedig az igazságügyminiszter osztotta be a bíróságokhoz (56.
§ (1) bek.). A Legfelsőbb Bíróság elnökét az Országgyűlés
választotta meg (34. § (1) bek.) és mentette fel, a
legfelsőbb bírósági bírót és a katonai bírót pedig erre a
tisztségre kellett megválasztani (53. § (1) bek.). Az
ítélkezés elvi irányítása ugyan a Legfelsőbb Bíróság
feladata volt (45.§.), de a bírósági szervezet igazgatását
gyakorló igazságügyminiszternek a bíróságok általános
működése feletti felügyeletre is joga volt (50. § (1) bek.).
2. A hatalmi ágak elválasztásának elvére épülő hatályos
Alkotmány a bírói tisztség keletkezésének két formáját
megtartotta. A Legfelsőbb Bíróság elnökét - az országgyűlési
képviselők kétharmadának szavazatával - továbbra is az
Országgyűlés választja meg (48. § (1) bek.), a többi
hivatásos bírót a köztársasági elnök nevezi ki (48. § (2)
bek.). Az Alkotmány a választási, illetve kinevezési
eljárással kapcsolatban csupán a Legfelsőbb Bíróság elnökére
és elnökhelyettesére nézve tartalmaz kifejezett
rendelkezést: az elnök megválasztására a köztársasági elnök,
az elnökhelyettes kinevezésére a Legfelsőbb Bíróság elnöke
tesz javaslatot.
A többi hivatásos bíró, illetve bírósági vezető
kinevezésének szabályait - az Alkotmány felhatalmazása (48.
§ (2) bek. és 50. § (4) bek.) alapján - külön törvény, a Bsz
tartalmazza.
A demokratikus átalakulást követően a Bsz-t több jogszabály
is módosította (a jelentősebbek: 1989. évi XLII. tv., 1990.
évi LXXXV. tv., 1991. évi LVI. tv., 1991. évi LXVII. tv.).
Ezek a módosítások különösen a bíróságok irányítása és
igazgatása kérdéskörét érintették.
Az 1991. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: Bszm) a
bírósági szervezetben új bírói testületeket létesített
(összbírói értekezlet, megyei bírói tanács, Országos Bírói
Tanács), s új jogosítványokkal ruházta fel a kollégiumokat
(az azonos ügyszakba beosztott hivatásos bírák testületét).
A bírói testületek közreműködnek a bíróságok igazgatásában;
különösen költségvetési, bér- és létszámfejlesztési,
valamint meghatározott személyzeti és szakmai kérdések
eldöntésében. A Bsz-ben meghatározott jogosultságaikat
testületi döntések meghozatalával gyakorolják (egyetértés,
állásfoglalás, javaslattétel, véleménynyilvánítás).
A Bsz nem tartalmazza a bíróságok igazgatására vonatkozó
részletes szabályokat. A Bszm 23. § (8) bekezdésében a
részletszabályok megállapítását az igazságügyminiszterre
bízta, az Országos Bírói Tanács egyetértési jogához kötve.
Az igazságügyminiszter ennek alapján bocsátotta ki a
9/1993.(IV.2.) IM rendeletet, és ezzel egyidejűleg hatályon
kívül helyezte a korábbi, utasítás szintű szabályokat.
II.
1. A Bsz-nek a bírói és vezetői kinevezésekkel
kapcsolatos módosítása és a megyei bírósági vezetők 1992.
évi kinevezése után több olyan indítvány érkezett az
Alkotmánybírósághoz, amelyek a törvény erre vonatkozó
rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatát, és -
alkotmányjogi panaszként - e rendelkezések alkalmazása során
megtett egyes intézkedések megsemmisítését is kérték.
A hatályos Bsz-nek a bírói és vezetői kinevezéssel
kapcsolatos és az alkotmányossági vizsgálatra irányuló
indítványokkal érintett szabályai a következők:
[1] Az igazságügyminiszter előterjesztésére nevezi ki a
köztársasági elnök a hivatásos bírákat. Az előterjesztést az
igazságügyminiszter - az érintett körben - a megyei bíróság
elnökének javaslata alapján teszi, a megyei bíróság elnöke
viszont javaslatát a megyei bírói tanács egyetértésével
teszi meg (53. § (1)-(2) bek.).
[2] Az igazságügyminiszter nevezi ki a bírák közül öt
évre a megyei bíróság elnökét, elnökhelyettesét, a
kollégiumvezetőt, a Fővárosi Bíróság kollégiumvezető-
helyettesét, a Pesti Központi Kerületi Bíróság elnökét és
elnökhelyettesét (59. § (1) bek.).
A helyi bíróság elnökét, elnökhelyettesét, a csoportvezető
és csoportvezető-helyettes bírót, a munkaügyi bíróság
elnökét, elnökhelyettesét és a megyei bírósági tanácselnököt
a bírák közül a megyei bíróság elnöke nevezi ki. A kinevezés
öt évre, a tanácselnök esetében határozatlan időre szól (59.
§ (3) bek.).
A bírósági vezetői állásokat pályázat útján kell betölteni
(59/A. § (1) bek.). A pályázatot a kinevezésre jogosult írja
ki (59/A. § (2) bekezdés).
A bíróságok igazgatásában, egyebek között a vezetők
kinevezésében, közreműködik a megyei összbírói értekezlet, a
kollégium és a megyei bírói tanács (51/A.§ (1) bek a)-c)
pont), valamint a helyi bírák testülete.
A pályázó alkalmasságáról
a) a megyei bírósági elnöki állás esetében az összbírói
értekezlet;
b) a megyei bírósági elnökhelyettesi állás esetében a
megyei bíróság elnöke a bírói tanáccsal egyetértésben;
c) a kollégiumvezetői, csoportvezetői, csoportvezető-
helyettesi, tanácselnöki, a Fővárosi Bíróság
kollégiumvezető-helyettesi állás esetén a kollégium;
d) a helyi bírósági, a munkaügyi bírósági elnöki állás
esetében a helyi bírák a bírói tanáccsal egyetértésben;
e) a helyi bírósági elnökhelyettesi, a csoportvezetői
és a csoportvezető-helyettesi állás esetében a helyi bíróság
elnöke, a munkaügyi bíróság elnökhelyettesi állás esetében a
munkaügyi bíróság elnöke a bírói tanáccsal egyetértésben
foglal állást, és javaslatot tesz a kinevezésre (59/A. § (3)
bek.).
A bírói tanács az egyetértési jog gyakorlása esetében
határozatát a jelenlévő tagok legalább kétharmadának nyílt
szavazatával hozza. Az egyetértési jog gyakorlásának
határideje az arra irányuló iratnak a bírói tanács részére
történt kézbesítésétől számított harminc nap. A határidő
elmulasztása egyetértésnek minősűl (51/B. § (6)-(7) bek.).
Ha nincs alkalmas pályázó, vagy a kinevező a javaslatot nem
fogadja el, új pályázatot kell kiírni (59/A. § (4) bek.). Az
új pályázat eredménytelensége esetén a kinevezésre jogosult
a vezetői állást megbízás útján tölti be. A megbízás
legfeljebb egy évre szólhat (59/A. § (5) bek.)
A bíróságok igazgatásával kapcsolatban az indítványok
támadták a Bsz következő rendelkezéseit is:
[3] A bíró beosztásának jogát a bíró kinevezésekor az
igazságügyminiszter, a későbbiekben a megyei bíróság elnöke
gyakorolja. A megyei bírósági bíró beosztásáról a kollégium
előzetesen véleményt nyilvánít (56. § (1) bek.).
[4] Az igazságügyminiszter a helyi bírónak megyei
bírósági bírói, illetőleg megyei bírósági bírónak megyei
bírósági tanácselnöki címet adományozhat (56. § (5)
bekezdés).
[5] A bíró kinevezésétől számított három év elteltével
a megyei bíróság elnöke megvizsgálja a bíró tevékenységét
(60/A. §). Ha a bíró a tisztségének ellátására alkalmatlan,
a megyei bíróság elnöke a felmentésére tesz indítványt. A
bírót tisztsége ellátására alkalmatlannak a kollégium
döntése nyilváníthatja (70/A. § (2) bek.).
2. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és
- az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
20.§-ára figyelemmel az indítványok által meghatározott
körben maradva - egy eljárásban bírálta el.
Az indítványokban kifejtett kifogások a következőkben
foglalhatók össze:
[1] Alkotmánysértő a Bsz-nek az a rendelkezése, amely a
bíró kinevezése iránti előterjesztés elhatározására és
megtételére az igazságügyminisztert jogosítja fel (53. § (2)
bek.). Ez a rendelkezés ellentétes a bírói függetlenséggel,
továbbá "elvonja" a köztársasági elnöknek az Alkotmány 48. §
(2) bekezdésében biztosított kinevezési jogkörét. A bírói
függetlenséget sérti az is, hogy a Bsz nem sorolja fel
tételesen azt, hogy az igazságügyminiszter milyen okokból
tagadhatja meg az előterjesztést.
Ugyancsak a bírói függetlenséget sérti az, hogy
meghatározott bírósági vezetőket az igazságügyminiszter,
másokat az általa kinevezett megyei bírósági elnök nevezi
ki.
[2] Alkotmánysértő, hogy a kinevezési eljárás, ezen
belül a pályázat illetve a bírói testületek eljárása
részletszabályai - különösen az összbírói értekezletre
vonatkozóak - hiányoznak a törvényből. Emiatt, valamint a
meglévő szabályok homályos értelme miatt, a rendelkezések
értelmezhetetlenek és alkalmazhatatlanok. Ez már önmagában
sérti a jogállamisághoz (Alkotmány 2. § (1) bek.) kapcsolódó
jogbiztonság követelményét.
[3] A Bsz-nek a kinevezett bíró beosztására vonatkozó
egyes rendelkezései (56. § (1) bek.) ellentétben állnak az
Alkotmány 50. § (3) bekezdésével, mert a Kormány tagja,
illetőleg az általa kinevezett vezető részére a bírói munka
végzésére kiható önálló döntési lehetőséget adnak.
[4] Hasonló okból alkotmánysértő az a rendelkezés is,
amely az igazságügyminisztert megyei bírósági bírói
(tanácselnöki) cím adományozására jogosítja fel (56. § (5)
bek.), mert ez a szakmai munka minősítésére - és ezáltal az
ítélkezés befolyásolására - ad lehetőséget a miniszternek.
[5] A bírói függetlenséget sérti a megyei bíróság
elnöke részére biztosított az a jogkör, amelynek alapján az
új bíró kinevezésétől számított három év elteltével
megvizsgálja a bíró tevékenységét és alkalmatlanság esetén
kezdeményezi a bírónak tisztéből való felmentését (60/A.§).
[6] Az indítványozók szerint szabályozatlan az
igazságügyminiszter döntéseinek felülvizsgálata, ez a hiány
a jogorvoslathoz való alapvető jogot (Alkotmány 57. § (5)
bek.) sérti.
III.
1. Az Alkotmány 50.§ (3) bekezdése szerint a bírák
függetlenek és csak a törvénynek vannak alávetve. A bírói
függetlenség az ítélkezésre vonatkozik; a további,
státuszbeli és szervezeti garanciák is a független
ítélkezéshez szükségesek.
A jelen ügyben a bírói függetlenség vonatkozásában az a
kérdés, sértik-e azt a Bsz-ben meghatározott és az
indítványokban támadott különféle igazgatási jogosítványok.
E jogosítványok egy része - különösen a bírósági vezetők
kinevezése, de értelemszerű eltérésekkel az igazgatási
felügyelet és a működési feltételek biztosítása is - három,
párhuzamos hierarchikus rendben, lényegében hasonlóan van
szabályozva. Az igazságügyminiszter igazgatási jogosítványai
a megyei bíróságokkal szemben (Bsz 51.§ (2) bek.)
gyakorlatilag ugyanazok, mint amelyeket a megyei bíróság
elnöke gyakorol (saját bíróságán kívül) a területén működő
helyi és munkaügyi bíróságok vonatkozásában (Bsz 21.§ (2)-
(3) bek.); ugyanez ismétlődik a Legfelsőbb Bíróságon belül
az elnök igazgatási jogait tekintve.
Mivel a bírónak mindenkitől - más bíróktól is - függetlennek
kell lennie, függetlenségét hasonló garanciákkal kell
biztosítani az elvileg hasonló igazgatási befolyás ellen,
származzék az akár a bírósági szervezeten belülről, akár
azon kívülről.
A bírói függetlenség garantálása tehát nem azonosítható a
bírói hatalom elválasztásával a másik két hatalmi ágtól,
hanem általánosabb, s a bírósági szervezeten belül is
megoldandó probléma. A hatalmi ágak elválasztásának kérdése
ebben az összefüggésben úgy merül fel, hogy fokozott
veszélyt hordoz-e a bírói szervezeten kívüli igazgatási
hatáskör, és ha igen, milyen további szervezeti
biztosítékokkal kell kivédeni ezt a veszélyt. Az indítványok
a Bsz-t csakis ebben az összefüggésben támadják; a megyei
bíróság elnökének igazgatási jogosítványait is azért tartják
alkotmányellenesnek, mert a megyei bírósági elnököt az
igazságügyminiszter nevezi ki. Ennek megfelelően az
Alkotmánybíróság ebben az ügyben annak vizsgálatára
szorítkozik, hogy a Bsz a bírósági szervezeten kívülről
származó igazgatási befolyás ellen megfelelő garanciákkal
védi-e a bírói függetlenséget.
2. Az Alkotmánybíróság a hatalmi ágak elválasztása
elvének (mint a jogállamiság alkotóelemének) értelmezése
során abból a helyzetből indul ki, ahogy ez a szétválasztás
a mai parlamentáris rendszerekben érvényesül, s ahogy azt az
Alkotmány is tükrözi. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom
"elválasztása" ma lényegében a hatáskörök megosztását
jelenti a parlament és a kormány között, amelyek azonban
politikailag összefonódtak. A parlamenti többséget alkotó
pártok alakítanak kormányt, a parlament zömmel a kormány
törvényjavaslatait szavazza meg. A "jog", amely folyamatosan
keletkezik, az élet minden területét a választáson győztes
pártok politikai programjának megfelelően újra- és
újraszabályozhatja.
Ilyen körülmények között a bírói hatalom sajátossága az,
hogy a másik két, "politikai" jellegű hatalmi ággal szemben
állandó és semleges (akkor is, ha a politikai programokat
megvalósító törvényeket és rendeleteket (is) alkalmazza).
Ezt a semlegességet fogalmazza meg az Alkotmány 50.§ (3)
bekezdése azzal, hogy a bírák függetlenek és csak a
törvénynek vannak alávetve. A függetlenséget kifejtő másik
alkotmányi mondat - a bírák párttagságának és politikai
tevékenységének tilalma - még egyértelműbbé teszi a bírói
hatalom politikai semlegességét, sőt azt kifejezetten
megköveteli. Ebből következően a bíróság nem is lehet olyan
kölcsönös meghatározottságban és függésben a többi hatalmi
ágtól, amilyenben azok egymás között vannak.
A bíróság függetlensége az ítélkezés függetlenségét tekintve
abban rejlik, hogy a bíróságok a "politikai" törvényeket és
az igazgatási normákat is önállóan értelmezik. A bírósági
gyakorlat független a politikai változásoktól, koherenciáját
folyamatossága, hagyományai és az elmélettel való
kölcsönhatás segíti elő. A "jogot" végülis a bíróságok saját
értelmezésük szerint állapítják meg. (Erősíti ezt az
Alkotmány 50.§ (2) bekezdése is, amely szerint a
közigazgatási határozatok törvényességét bíróság ellenőrzi.)
A csak a törvényeknek való alávetettség nemcsak a másik két
hatalmi ág befolyását zárja ki tehát az ítélkezésre, hanem -
az Alkotmány határai és követelményei között maradó -
független, folyamatos és rendszerképző törvényértelmezés és
jogalkalmazás révén is biztosítja a bírói függetlenséget. Az
ítélkezés ilyen értelemben vett függetlensége is
megköveteli, hogy a bíróságok és a másik két hatalmi ág
között ne jöjjön létre olyan politikailag meghatározott
függés, mint a parlament és a kormány között. (Az utóbbi
viszonyban viszont az egyoldalú - a kormányzó pártok
politikája által meghatározott - politikai függés nem mond
ellen a hatalmi ágak elválasztása alkotmányos elvének.) A
bírói hatalom tehát független a másik két hatalmi ág
politikai meghatározottságától és annak változásaitól, s
ilyen értelemben állandó, folyamatos. Az Alkotmánybíróság a
következőkben a bírói hatalom semlegességét a fentiek
szerint érti.
3. A bíróságokra vonatkozó legfontosabb "külső"
igazgatási jogosítvánnyal kapcsolatban két kérdést kell
tisztázni:
a) alkotmányos-e egyáltalán a kinevezési jog más hatalmi
ágakhoz rendelése?
b) ha igen, ennek a hatalmi ágak elválasztásából milyen
korlátai adódnak?
ad a) A hatalmi ágak elválasztásának teljes függetlenségként
való értelmezése esetén is felmerül a kérdés: vajon az
elválasztás az egyes hatalmi ágak "keletkezésére", azaz arra
is érvényes-e, ahogy mindenkori gyakorlóik hatalmukat
elnyerik?
A teljes hatalommegosztás jegyében lehetnek az ágak
önlegitimálók: ha pl. egy népszuverenitásra épülő
rendszerben mindegyik hatalmi ág képviselőit külön,
közvetlenül választják. Ha a bírákat a nép választja, a
bírósági vezetők nyerhetik legitimitásukat a bíráktól is,
akár közvetlenül, akár közvetetten, a bírák által választott
szerv általi kinevezéssel. (Természetesen a vezetők is
választhatók közvetlenül.)
Ha azonban a bírák és a bírósági vezetők hatalmukat nem
ilyen közvetlen választásból nyerik, akkor "külső" szerv
általi választással vagy kinevezéssel kell legitimációt
kapniok. Ilyenkor bírói hatalmukat valamely más hatalmi ág
közvetítésével nyerik el; hatalmuk azon keresztül vezethető
vissza a szuverén néphez.
Az Alkotmány ezt a második megoldást választotta.
A Legfelsőbb Bíróság elnökét az Országgyűlés választja; a
többi hivatásos bírót a köztársasági elnök nevezi ki.
Önmagában nem alkotmányellenes, hanem éppen az Alkotmánynak
felel meg az, ha a bírói hatalmat a bíró "felülről kapja"
(legalábbis kívülről). Az Alkotmány ennek módját csak a
Legfelsőbb Bíróság elnöke vonatkozásában részletezi, a bírák
kinevezésének módját törvény határozza meg. E törvény
alkotmányosságát a köztársasági elnök kinevezési jogkörének
jellegére és a hatalmi ágak elválasztásában a bírói hatalom
sajátosságaira tekintettel kell megítélni.
ad b) Alkotmányos ugyan, ha a bírói hatalmat más hatalmi ág
közvetítésével nyeri el a bíró, de csak akkor, ha a hatalom
közvetítése megfelel a bírói hatalmi ág sajátos viszonyának
a többi hatalmi ághoz, nevezetesen a bíróság semlegességének
és az egyoldalú politikai befolyás kizárásának a választásra
illetve a kinevezésre. (Politikai befolyás fogalmilag nem
zárható ki, mert a hatalom közvetelenül a "politikai"
hatalmi ágaktól származik. Az "egyoldalú politikai befolyás"
kifejezésnek nem napi politikai tartalma van, s még kevésbé
fejez ki negatív értékítéletet, hanem a hatalmi ágak
természetéből és az alkotmányos berendezkedésből folyó
objektív helyzet.)
Az egyoldalú politikai befolyásolás semlegesítésének
többféle módja van. Ki lehet védeni az egyoldalú politikai
meghatározás veszélyét merőben külső ellensúlyokkal, vagy
igénybe lehet venni maguknak a bíróságoknak a közrehatását a
kinevezési/választási eljárásban. Az Alkotmány mindkét
eljárást lehetővé teszi.
A külső egyensúlyteremtés kifejezett módja az Alkotmány 48.§
(1) bekezdése, amely a Legfelsőbb Bíróság elnökének
megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának
szavazatát írja elő. Ezzel semlegesíti az Alkotmány a
kormánypárti politikai meghatározottságot, amelyet általában
az egyszerű többségi szavazat jelent, s amely a parlament és
a kormány viszonyában nem alkotmányellenes, de a bíróság
vonatkozásában az lenne. A semlegességet erősíti még egy, a
parlamenten kívüli - alkotmányos szerepe szerint - semleges
tényező, a köztársasági elnök javaslattételi joga.
A Legfelsőbb Bíróság elnökén kívül minden más bírót a
köztársasági elnök nevez ki. A kinevező egyik feladata a
hatalom közvetítése, s szimbolikus jelentősége van annak,
hogy a semleges bírói hatalmat a semleges köztársasági
elnöktől kapott kinevezéssel nyeri el a bíró. A köztársasági
elnöki kinevezés sem teszi azonban tárgytalanná az
"ellensúlyozás" vizsgálatát. Az Alkotmány szerinti
parlamentáris rendszerben ugyanis a köztársasági elnök
kinevezési jogköre kötött jogkör. Az elnök csakis az
előterjesztett személyt nevezheti ki - vagy tagadhatja meg
kinevezését, ha annak feltételei fennállnak. Éppen a más
hatalmi ágtól származó előterjesztéshez való kötöttség,
illetve a megtagadási jog korlátai teszik szükségessé a
kinevezési eljárás egészének vizsgálatát.
Mindazok a feltételek, amelyeket az Alkotmánybíróság
határozatai az Alkotmány 30/A.§-ának értelemzése során
megállapítottak, vonatkoznak a bíró kinevezésének
megtagadására is, hiszen az is olyan politikai döntés,
amelyért senki nem tartozik politikai felelősséggel.
Ha a kinevezést a "bíróság" terjeszti elő a köztársasági
elnöknek, voltaképpen nincs szó ellensúlyozásról. A bíróság
által kinevezésre előterjesztettek vonatkozásában az
egyoldalú politikai befolyásolás elvileg kizárt. Tekintettel
a köztársasági elnök kinevezés-megtagadási jogának
természetére és feltételeire, a bírói hatalom részéről
történő előterjesztés gyakorlatilag a bíróság önmaga által
meghatározott utánpótlását jelenti. Ebből a szempontból
érdektelen az a kérdés, hogy ekkor sem a kinevezésért, sem
annak megtagadásáért senki nem visel politikai felelősséget.
A bírói hatalom sem viselhet politikai felelősséget a
parlamenttel szemben.
Ha azonban az előterjesztést a kormány (vagy miniszter)
teszi, felmerül a kérdés, hogy elegendő ellensúlyt jelent-e
a köztársasági elnök joga a kinevezés megtagadására. Ez
rendkívüli és végső eszköz (48/1991. (IX. 10.) AB h. B)II.2.;
36/1992.(VI.10.) AB h. III.1.kérdés 3.).
A köztársasági elnök kinevezés-megtagadási joga más
természetű, mint a hatalmi ágak elválasztása miatt
megkövetelt ellensúlyozás. Ez utóbbi ugyanis az államhatalmi
ágak elválasztásának elvéből folyó azt az elvi követelményt
elégíti ki, hogy se a bírák kiválasztásában, se a bírói
szervezet vezetői posztjainak betöltésében ne
érvényesülhessen más államhatalmi ág egyoldalú politikai
befolyása. A kinevezés alkotmányos rendjének ezt az elvi
veszélyt kell általában kizárnia. Erre a ténybeli alapon
nyugvó elnöki vétó nem alkalmas. Az elnök jogosítványa
ugyanis személyre szóló, a konkrét, másként (pl. a fenti
ellensúlyozó szabályozással) el nem hárítható, rendkívüli
súlyú veszélyt hivatott kivédeni (36/1992.(VI.10.)AB h.).
Ennek megfelelően a köztársasági elnök még akkor is
megtagadhatja a kinevezést, ha a javaslat a bíróságtól
származik, azaz akkor is, ha az államhatalmi ágak
elválasztásának problémája nem is játszik szerepet. A
köztársasági elnök kinevezési jogköre tehát a politikai
kiegyensúlyozás követeleményét megvalósító alkotmányos
feladatra alkalmatlan.
Ha a bírói kinevezésre való előterjesztést a Kormány vagy
annak tagja teszi, a törvénynek más külső ellensúlyt, vagy
pedig bírósági részvételt kell intézményesítenie. (A
politikai egyoldalúság külső ellensúlyozására sokféle
megoldás lehetséges. Az említett minősített parlamenti
többségnél pl. gyakorlatiasabb a paritásos parlamenti
bizottság közreműködése. Lehetséges vegyes bizottság is,
amelyben a törvényhozás egészén kívül a jogászi hivatások is
képviselve vannak, sőt maguk a bíróságok is stb.)
A Bsz a bírói közrehatást választotta; ezzel alkotmányos
követelménynek tett eleget.
Arra nézve, hogy a bíróság hogyan vesz részt a kinevezésben
- vagyis a megoldás módozataira - az Alkotmányból nem
vezethető le szabály. A részvételnek azonban alkalmasnak
kell lennie alkotmányos funkciójának betöltésére; arra, hogy
azzal a "bírói hatalom" a más hatalmi ágba tartozó kinevező
- vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő -
politikai meghatározottságának hatását ellensúlyozza.
A "bírói hatalomnak" a mindenkori kinevezéssel betöltendő
állás jellegéhez igazodva úgy kell megnyilvánulnia, hogy
abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalom
semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson
kifejezésre, továbbá hogy a bírák akaratát kifejező
állásfoglalás a kinevezésre érdemi befolyást gyakoroljon.
Az állásfoglalás alkotmányos szerepének érvényrejutásához
nincs feltétlenül szükség bírói önkormányzatra vagy bírói
testületekre; az érdemi akaratnyilvánítás éppúgy megoldható
közvetlen szavazással, mint választott képviselet útján. Az
állásfoglalásban azonban a bírák akaratának kell kifejezésre
jutnia. A bírói hatalmat az egymástól is független bírák
testesítik meg. A bírói hatalom ellensúlyozó szerepét ezért
bírósági vezetők egyedül nem láthatják el. A kinevezés
érdemi befolyásolásának is többféle megoldása lehet: pl.
egyetértési jog, együttes előterjesztés, javaslattétel,
vétójog stb.
A fent meghatározott érdemi részvétel csak "külső" és
egyoldalú politikai meghatározottságú kinevező
(előterjesztő) esetén alkotmányos követelmény, a bírói
hatalmi ágon belüli kinevezéseknél értelemszerűen nem.
IV.
Az Alkotmánybíróság az indítványok keretén belül és a fenti
megállapítások alapján bírálta el a Bsz-nek a bíró és a
bírósági vezetők kinevezésére vonatkozó egyes rendelkezései
alkotmányosságát.
[1]
A Bsz. 53.§ (2) bekezdése szerint a bíró kinevezésére az
igazságügyminiszter - a megyei bíróság elnökének a megyei
bírói tanács egyetértésével tett javaslata alapján - tesz
előterjesztést [a köztársasági elnöknek]. Ez a rendelkezése
az igazságügyminiszter előterjesztési jogkörét a bíró
kinevezésére kötött jogkörré teszi. A miniszter kizárólag a
bírói hatalom képviselői által javasolt jelöltet
terjesztheti elő kinevezésre. Ez a "megelőző" bírósági
közrehatás elegendő ellensúly, mert a bírói testület
véleménye érdemben befolyásolja a kinevezést.
Az, hogy a miniszter nem köteles a javaslat nyomán
előterjesztést tenni, nem alkotmányellenes. Az Alkotmány
szerint a kinevezési jogkör a bírói hatalmon kívül, a
köztársasági elnöknél van. A törvényhozónak szabadságában
állt volna úgy is rendelkezni, hogy a bírói hatalom
részvétele nélkül, külső ellensúlyokkal védi ki az egyoldalú
politikai befolyást. A bírói közrehatás esetén is csak az
egyoldalúság ellensúlyozása az alkotmányos követelmény.
Ennek a törvény eleget tett.
A Bsz. 53.§ (2) bekezdés alkotmányosságához azonban az is
szükséges, hogy a bírák megfelelő körének érdemi
állásfoglalása kifejezésre jusson. A bírói tanácsra, az
egyetértési jogra vonatkozó szabályok (51/A.§, 51/B.§) ezt
biztosítják.
[2]
a) A bírósági vezetők miniszter általi kinevezésének
szabálya alkotmányos, ha a külső és egyoldalú politikai
befolyás ellensúlyaként a megfelelő bírói testületek érdemi
akaratnyilvánítása a kinevezést érdemben befolyásolja.
Kérdés, hogy a Bsz akár kifejezetten, akár "homályossága"
illetve "hiányosságai" miatt kizárja-e, vagy gátolja-e e
követelmények érvényesülését.
A Bsz jelenlegi szövegének megalkotásával a törvényhozó
eleget tett az Alkotmányból (50.§ (4) bek.) reá háruló
jogalkotási kötelezettségének. A szabályozás mélysége és
részletessége a törvényhozó elhatározásától függ. Joghézag
vagy a norma homályossága miatt alkotmányellenes helyzet
csak akkor állapítható meg, ha a jogalkotási fogyatékosság
az alkotmányos jogok vagy alkotmányos alapintézmények (mint
pl. a bírói függetlenség) sérelmére vezet.
A törvényhozó által nyitva hagyott kérdéseket a joggyakorlat
válaszolja meg; értelmezésével a hézagokat kitölti. Az
Alkotmánybíróságnak nem feladata, hogy akár a jogalkotó,
akár a jogalkalmazó helyébe lépve a törvény által nyitva
hagyott kérdéseket eldöntse, vagy a hiányokat pótolja.
Az Alkotmánybíróságnak a jogszabály alkotmányossági
vizsgálata során az Alkotmány értelmezésével meg kell
állapítania, hogy az adott jogszabályi rendelkezés tárgyában
melyek az alkotmányos követelmények. A jogszabály
alkotmányos, ha ezeknek megfelel. A megfelelés megállapítása
logikailag elkerülhetetlenné teszi azonban a vizsgált
jogszabály értelmezését is. Az Alkotmánybíróság mindig az
Alkotmány és a vizsgált jogszabály egymásra tekintettel
értelmezett megfelelését vagy ellentétét állapítja meg. A
norma alkotmányosságának megállapítása egyben a norma
alkotmányos értelmezéseinek tartományát is kijelöli: a norma
mindazokban az értelmezéseiben alkotmányos, amelyek az adott
ügyben megállapított alkotmányi követelményeknek
megfelelnek. A jogrendszer egysége is megköveteli, hogy
minden jogszabályt ne csupán önmagában és funkcióját
tekintve, hanem mindenekelőtt az Alkotmánnyal való
összhangjára figyelemmel értelmezzenek, függetlenül attól
is, hogy a jogszabály az Alkotmány előtt vagy után
keletkezett-e.
Ha a jogszabályi rendelkezés alkotmányossága éppen a
szabályozás hiányossága vagy homályossága miatt kérdéses, az
Alkotmánybíróság kifejezetten is megállapíthatja az
alkotmányos értelmezés tartományát, meghatározhatja azokat
az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma
értelmezéseinek meg kell felelniök.
Ha a vizsgált jogszabálynak van (egy vagy több) olyan
értelmezése, amely az alkotmányos követelményeknek megfelel,
az Alkotmánybíróságnak nem feltétlenül kell megállapítania a
jogszabály alkotmányellenességét. A normát nem kell minden
esetben megsemmisíteni csupán azért, mert az alkotmányos
követelményeknek meg nem felelő értelmezése is lehetséges
vagy előfordul. Nem hagyható azonban figyelmen kívül az
alkotmányossági vizsgálatnál a jogszabálynak az az
értelmezése, amelyet a joggyakorlat egységesen követ, vagyis
a jogszabálynak az "élő jogban" megnyilvánuló normatartalma.
Ha a jogszabály ekként alkotmánysértő tartalommal
hatályosul, az alkotmányellenesség megállapítása és
jogkövetkezményeinek alkalmazása elkerülhetetlenül
szükséges.
Egyébként azonban a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell.
Az Alkotmánybíróság elkerüli jogszabály illetőleg
jogszabályi rendelkezés megsemmisítését, vagy a törvényhozó
felhívását arra, hogy az Alkotmánybíróság által
meghatározott határidőn belül alkosson jogot, ha a jogrend
alkotmányosságát és a jogbiztonságot enélkül is biztosítani
lehet. Ilyenkor az Alkotmánybíróság azoknak az
értelmezéseknek körét határozza meg általában, az
alkotmányos követelményekkel, amelyek esetében a jogszabály
az Alkotmánnyal összhangban van.
A jogszabály hiányosságának vagy homályosságának alkotmányos
következményei többféleképpen is levonhatók. Megsemmisíthető
vagy hatályban tartható a vizsgált jogszabály attól függően,
hogy annak technikai hiányossága valamely alapjog súlyos
sérelmét, vagy a súlyos sérelem veszélyét okozza-e. Ezek a
"mindent vagy semmit"-jogkövetkezmények a szorosan vett
alkotmány- és normaértelmezésen kívüli, megítéléstől függő
és gyakorlati szempont alapján dőlnek el. A
megkülönböztetésre képtelen módszer további hátránya, hogy
esetenként akkor is megsemmisíti a normát, ha annak
alkotmányellenessége nem feltétlen, azaz van alkotmányos
értelmezése is. Ebben az eljárásban az esetleges
alkotmányellenes jogalkalmazásban rejlő súlyos veszélyt nem
lehet kivédeni mással, mint a jogszabály megsemmisítésével.
Másrészt viszont hatályban tart ez a módszer
alkotmányellenes normákat, ha ez az állapot nem jelent
súlyos veszélyt valamely alapjogra - mintha az
alkotmányellenességnek fokozatai lehetnének.
Ha viszont az Alkotmánybíróság a vizsgált jogszabály
alkotmányos értelmezéseinek körét határozza meg a normával
szembeni alkotmányos követelmények megállapításával, akkor
hatályban tartja azt a jogszabályi rendelkezést, amely nem
feltétlenül alkotmányellenes; s a normakontroll eredményének
következményeit úgy vonja le, hogy nem lép túl az
alkotmányossági vizsgálatnak szükségképpen részét képező
megállapításokon.
Ha az Alkotmánybíróság a vizsgált norma alkotmányos
értelmének tartományát állapítja meg a rendelkezés
tartalmára, illetve tárgyára vonatkozó alkotmányos
követelmények meghatározásával, ezzel az utólagos
normakontroll keretén belül marad, s nem jogalkalmazói
törvényértelmezést végez. Az Alkotmánybíróságnak hatalma van
az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésére. A
jogszabály alkotmányos értelmének megállapítása a
homályosság miatti megsemmisítés helyett ennek a
felhatalmazásnak keretében marad. Az Alkotmánybíróság az
Alkotmány 32/A.§ (1) bekezdése szerint jogszabályok
alkotmányosságát vizsgálja felül, ennek során az
alkotmányosság kérdésében mindenkire irányadóan foglal
állást. Ezt fejezi ki az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény 27.§-a: az Alkotmánybíróság határozata ellen
fellebbezésnek helye nincs, a határozat mindenkire kötelező.
Az Alkotmánybíróság elutasító határozatának is kötelező
ereje van a határozatban elbírált alkotmányossági kérdés
tekintetében. Hasonlóképpen kötelező a vizsgált norma
alkotmányos értelmének tartományát az alkotmányos
követelményekkel megállapító határozat.
b) A Bsz 59/A.§ (3) és (4) bekezdése minden olyan
értelmezésben alkotmányos, amely megfelel annak az
alkotmányi követelménynek, hogy - az igazságügyminiszter
kinevezési joga ellensúlyaként - az állásfoglalásban és a
javaslattételben a bírói hatalom reprezentálására alkalmas
bírói testületek érdemi állásfoglalása jusson kifejezésre,
azaz a javaslattétel a testület döntésének minősüljön;
továbbá, hogy ez a döntés a miniszter kinevezési jogkörét
valóban kötött jogkörré tegye.
A bírói tanács és a kollégium érdemi állásfoglalása
vonatkozásában a Bsz tüzetesen tartalmazza a szükséges
eljárási szabályokat. Az összbírói értekezletre nézve
azonban nem. A gyakorlat szabadon alkalmazhatja a testületi
határozathozatalra vonatkozó bármely megoldást, amely
alkalmas az összbírói értekezletet alkotó bírák akaratának
kifejezésére.
Nincs törvényi akadálya annak sem, hogy döntéshozataluk
rendjével kapcsolatos, és a törvényben kifejezetten nem
szabályozott kérdésekben maguk a bírói testületek döntsenek.
Törvényi felhatalmazás hiányában külső szervnek a testületek
müködésével összefüggő utasításai vagy előírásai a
testületeket nem kötik. Nem kizárt azonban, hogy a bírói
testületek technikai segédleteket (jegyzőkönyv-mintákat,
szavazási űrlap-mintákat) elfogadjanak, de - jogszabály
eltérő rendelkezése hiányában - ez is kizárólag saját
elhatározásuktól függ.
A határozatképességnél nem alkotmányos követelmény pl. a
másik két testület (bírói tanács, kollégium) analógiájára a
kétharmados részvétel. Nyilvánvaló viszont, hogy a testület
határozatához többség kell.
Annak az alkotmányos követelménynek, hogy a bírósági
határozat valóban kötötté tegye a miniszter kinevezési
jogkörét, az felel meg, hogy csakis azok közül nevezhet ki a
miniszter bírósági vezetőt, akiket a testület többségi
határozattal javasolt.
A bírói kinevezésre való előterjesztéssel kapcsolatban
kifejtett érvek alapján nem alkotmányellenes az sem, hogy a
vezetői állásra javasoltakat a miniszter nem köteles
kinevezni és döntését nem köteles indokolni.
A bírósági vezetők kinevezési eljárásával összefüggésben
alkotmányossági szempontból közömbös, hogy a Bsz a pályázók
minimális létszámát nem határozza meg. Ennek a szabálynak a
hiánya nem érinti a bírói függetlenséget és nem befolyásolja
a jogszabály alkalmazhatóságát sem. A pályázatnak, mint a
kinevezési eljárás egyik eszközének eredményessége nem a
benyújtott pályázatok számától függ. A pályázat
eredménytelensége esetén követendő eljárást pedig a Bsz
kellő szabatossággal szabályozza (59/A.§ (4) és (5) bek).
[3]
A bíró beosztásának joga a bíró státusbeli függetlenségével
van összefüggésben. A beosztás joga a Bsz 56.§ (1) bekezdése
alapján a bíró kinevezésekor illeti meg az
igazságügyminisztert. A beosztás bírói munkakörbe és
bírósági szintre szól, azaz konkrét szolgálati helyre. A
miniszternek ez a joga kizárólag a kinevezéskor érvényesül
és ezzel eleve elhatárolódik az ítélkezési tevékenységtől.
Az ítélkezés megkezdése után a bíró beosztásának jogát a
megyei bíróság elnöke gyakorolja. Ezt a döntési jogot
azonban köti, hogy a bíró beosztása határozatlan időre szól,
más szolgálati helyre áthelyezni kizárólag kérelmére lehet.
A Bsz 56.§ (1) bekezdése önmagában nem alkotmányellenes, a
beosztás egyéb részletszabályait pedig az indítványok nem
támadták.
[4]
Alaptalanok az indítványok atekintetben is, hogy az
igazságügyminiszter címadományozási joga magában foglalja az
ítélkezés befolyásolásának lehetőségeit. A címadományozás
nem eredményezi a bíróra egyébként irányadó és külön
törvényben meghatározott előmeneteli szabályok szerinti
besorolás megváltozását. A címekhez nem kapcsolódik olyan
előny, amelynek elérésére törekvés objektív veszélyt
jelenthetne a pártatlan és részrehajlás nélküli ítélkezésre.
[5]
Nem alkotmánysértő a Bsz 60/A. §-ában foglalt az a
rendelkezés sem, amely szerint a bíró kinevezésétől
számított három év elteltével a megyei bíróság elnöke
megvizsgálja a bíró tevékenységét. A megyei bíróság
elnökének igazgatási feladatkörébe tartozik, hogy biztosítsa
a bíróság működésének személyi feltételeit. Feladata
ellátásához az is szükséges, hogy felismerve a bírónak a
tisztségre való alkalmatlanságára utaló körülményeket, a
tisztség megszüntetését is - éppen az igazgatása alatt álló
szervezeti egység működőképessége érdekében -
kezdeményezhesse. Ehhez szükséges a 60/A. §-ban biztosított
joga.
Ha a bíró az ilyen kezdeményezés ellenére tisztségéről
önként nem mond le, a megyei bíróság elnöke a bíró
felmentésének indítványozása előtt köteles az alkalmatlanság
kérdésében szuverén bírói testület, a kollégium döntését
kérni (BSz 70/A. §). Felmentésre indítványt pedig ez okból
kizárólag akkor tehet, ha a bírói testület nyilvánította a
bírót tisztsége ellátására tartósan alkalmatlannak. Ez a
szabály pedig kielégítő biztosíték az elmozdíthatatlanságban
is kifejeződő bírói függetlenségnek a feltételezett vezetői
önkénnyel szemben való megvalósulására.
[6]
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar
Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint
mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói,
államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát
vagy jogos érdekét sérti.
Egyetlen a bírói kinevezés feltételeinek megfelelő
személynek sincs alanyi joga a bírói kinevezésre, a
határozatlan időre szóló és kivételes védelmet jelentő
jogállás, a bírói tisztséggel járó jogok és kötelezettségek
elnyerésére. A kinevezési eljárásban a kifejtettek szerint
az igazságügyminiszterre tartozik annak eldöntése, hogy az
54. §-ban foglalt előfeltételeket teljesítő és a bírói
tanács egyetértésével a megyei bíróság elnöke által javasolt
személyt megfelelőnek tartja-e a kinevezésre való
előterjesztésre. A döntési láncolat mindegyik résztvevője
szabadon bírálja el a jelölt érdemes voltát és bármelyiknek
nemleges állásfoglalása a kinevezésre való előterjesztést -
ezáltal a bírói tisztség elnyerését - meggátolja.
A vezetői állásra pályázónak sincs alanyi joga vagy a jog
által elismert és védett érdeke bírósági vezetői állás
elnyerésére. Nem alkotmányellenes ezért, hogy a törvény sem
a köztársasági elnök, sem az igazságügyminiszter, sem a
megyei bírósági elnök, sem más - a kinevezési eljárásban
résztvevő - bírósági vezető vagy bírói testület döntése
ellen nem biztosít jogorvoslatot.
V.
Az indítványozók egy része - alkotmányjogi panaszként - a
kifogásolt rendelkezések alkalmazása során megtett egyes
intézkedések megsemmisítését is kérte.
Kérték, hogy az Alkotmánybíróság "állapítsa meg az
igazságügyminiszter által kiadott szavazólapok és
jegyzőkönyv-nyomtatványok alkotmányellenességét" és
sérelmezték a pályázati feltételeket meghatározó miniszteri
intézkedéseket is. Indítványozták "az alkotmánysértő
miniszteri intézkedések megsemmisítését".
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. §
(1) bekezdése értelmében alkotmányjogi panasszal az
Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt lehet az
Alkotmánybírósághoz fordulni.
A kifogásolt intézkedések az indítványozó személyek
Alkotmányban biztosított jogaival nincsenek összefüggésben,
alkotmányjogi panaszuknak tehát ez az előfeltétele hiányzik.
Az Alkotmánybíróság ezért az alkotmányjogi panaszt
elutasította.
Dr. Sólyom László
előadó alkotmánybíró
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró párhuzamos véleménye
Egyetértek a határozatnak azzal az érdemi álláspontjával,
hogy az indítványokkal támadott, többször módosított 1972.
évi IV. törvény nem alkotmányellenes. Az Alkotmánynak való
megfelelés azonban abból a tényből következik, hogy az
Alkotmány a bírói függetlenség deklarálásán túl nem
határozza meg a végrehajtó hatalom és a bírói hatalom
viszonyának alkotmányos alapjait. A bírói függetlenség
Alkotmányban foglalt elve sokféle módon garantálható. Mivel
az Alkotmány nem szabályozza a hatalommegosztás rendszerében
a bírói függetlenség alkotmányos garanciáit, az Alkotmányból
nem vezethető le közvetlenül a bíróságok igazgatásának
alkotmányos rendszere. Az Alkotmányból nem következik, hogy
a külső kinevezési hatáskör bírósági szervezeten belüli
ellensúlyozása érdekében bírói testületeket kell működtetni,
de annak hiánya sem. Így nem volt alkotmányellenes a
bírósági szervezeti törvény az 1991. évi LXVII. törvény
előtti időszakban sem, amikor az igazságügyminiszter
kinevezési és javaslattételi jogát nem ellensúlyozta a bírói
testületek véleményezési joga. De nem alkotmányellenes
ezeknek a bírói testületeknek ilyen jogokkal való
felruházása sem.
Az Alkotmánybíróságnak nem feladata az Alkotmány elveinek
konkrét jogi előírásokká való transzformálása. Az
Alkotmánybíróság csak arra kapott felhatalmazást, hogy a
meghozott törvények Alkotmánynak való megfelelését
megállapítsa, vagy ellentétét észlelve az
alkotmányellenességet kimondja. Az Alkotmánybíróságnak az
sem feladata, hogy bírálja az Alkotmányt olyan esetekben,
amikor az Alkotmányban foglalt előírások jelentős garanciáit
hiányolja.
Egyetértek a határozatnak azzal az álláspontjával is, hogy
az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre az egyedi döntések
alkotmányosságának megítélése tekintetében. Így nincs
hatásköre a bírósági szervezeti törvény - benne a bíróság
elnökeinek kinevezési rendjével kapcsolatos előírások -
értelmezése tekintetében sem.
Budapest, 1993. junius 8.
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal alkotmánybíró különvéleménye
Az Alkotmánybíróság határozatának néhány összetevőjével
- összhangban az 53/1991. (X.31.) AB határozathoz Dr. Vörös
Imre alkotmánybíróval közösen írt különvéleményemmel - a
következők miatt nem értek egyet.
1. Bár az Alkotmány sem preambulumában, sem más
rendelkezésében nem használja a hatalommegosztás és a
hatalmi ágak elválasztásának kifejezését, nem kétséges, hogy
számos előírásában ennek az alapelvnek megvalósítását
érvényesíti. Mindez természetes is, hiszen az emberiség nagy
gondolkodói már korábban felismerték annak jelentőségét,
amit "Az ember és polgár jogainak" 1789 augusztus 26-án
elfogadott deklarációja híres 16. cikkében egyetemes
igénnyel akként állapított meg, hogy "Az olyan
társadalomnak, amelyben a jogokat nem biztosították
intézményesen és amelyben a hatalmi ágakat nem választották
szét, nincs alkotmánya".
2. A hatalmi ágak elválasztásának követelményét a
történelem során az államok rendkívül sok változatban
alkalmazták és jelenleg is számos szervezeti, hatásköri és
működésrendi megoldásban érvényesitik. Amióta azonban a II.
világháborút követően a demokratikus államok túlnyomó
többségének egész jogrendszerét a nemzetközi egyezményekbe,
majd alkotmányba vagy alkotmányjogi jellegű törvényekbe
foglalt alapjogok határozzák meg, az alkotmányelméletben és
az alkotmányos gyakorlatban is jelentős egységesülési
fejlődési trendjei jelentek meg a szociális funkciót is
ellátó alkotmányos jogállamnak. Ennek az alkotmányos
jogállamnak - a közigazgatást a törvények alá rendelő és az
állami főhatalmat tartózkodó felügyeletre korlátozó
liberális jogállamot meghaladó - jellemzői közül a határozat
tárgyával összefüggésben különösen a következők
szembetűnőek.
a/ Mind a hatalommegosztásra, mind pedig az alapjogokra
vonatkozó alaptörvényi rendelkezések szaporodnak. Ezek
körében is feltűnően gyarapszanak az alkotmányos elvek és az
alapjogok érvényesülésének biztosítékai.
b/ Az alkotmányos életben tudatossá válik, az
alkotmányos normákban pedig hangsúlyt kap az alapjogok,
közöttük különösen a szabadságjogok és a hatalommegosztás
megvalósulásának kölcsönös feltételezettségi kapcsolata.
c/ Fokozódik az alkotmányos elvek és az alapjogok
érvényesülése feletti alkotmánybírósági felügyelet és az
alapjogok bírósági védelmének szerepe.
d/ A bíróság által végzendő, szaporodó teendők
keretében növekszik az olyan tárgyú ügyeknek a száma,
amelyekben mellőzhetetlen vagy kizárólagos az elsődleges
vagy végleges bírói döntés. A törvény által létrehozott
független, pártatlan és illetékes bíróság méltányos,
nyilvános és ésszerű időn belül folytatott eljárásához
(röviden: a bírói igazságszolgáltatáshoz) való jog
nemzetközi egyezmények által is biztosított olyan emberi
jogi rangra emelkedett, amely az önálló és független hatalmi
ágként szereplő bíróságok működésében érvényesül.
e/ Az emberi jogok európai bíráskodása révén és azon
kívül is sok szállal kapcsolódik az államok jelentős
hányadának alapjogvédelmi rendszere az emberi jogok
nemzetközi jogi védelmével.
f/ Amíg korábban a szervezeti, eljárási feltételek és
eszközök többnyire kívül maradtak az alapjogokra vonatkozó
vizsgálódásokon, korszakunkban már általánosan elismert,
hogy szinte mindegyik alapjognak lényeges szervezeti és
eljárási vonatkozása is van. Számos alapjog esetében a
szervezet és az eljárás meghatározott formája mellőzhetetlen
feltétele a hatékony érvényesülésnek.
g/ A bírói függetlenség valós helyzete szempontjából
ugyancsak hatást gyakorló jellemzője a sokasodó alapjogokat
tiszteletben tartó és védelmező alkotmányos jogállamnak,
hogy mérséklődik az állam és különösen a végrehajtó hatalom
adminisztratív beavatkozásainak lehetősége, növekszik
viszont szerepe az alapjogok érvényesülési feltételének
megteremtésében, kiterjed kezdeményező, alkotó, serkentő
közreműködése a gazdasági és szociális infrastruktúra
megalapozásában és folytonos tökéletesítésében.
3. A fenti általános fejlődési irányok fényében,
valamint a hazai alkotmányjogi helyzet közepette az
igazságügyminiszternek a Bsz 59. § (1) bekezdésében
megállapított kinevezési joga, azon belül különösen a megyei
bíróság elnökének kinevezésére vonatkozó jogosultsága
alkotmányosságának megítéléséhez - szerintem - feltétlenül
figyelembe kell venni a következő összefüggéseket.
- A jelenlegi magyar parlamentáris kormányzati
rendszerben a végrehajtó hatalomnak a parlamenttel szembeni
függősége és felelőssége nagyon enyhe. Politikai szempontból
lényegesen mérsékli a Kormány függőségét a parlamenttel
szemben az a természetes körülmény, hogy a kormánykoalícióba
tömörült pártok parlamenti többségi képviseletének és a
Kormánynak a politikai arculata egybeesik. Alkotmányjogi
szempontból pedig meghatározó az a szabályozás, amely
szerint a miniszterek nem a parlamenttől nyerik
megbízatásukat, hanem a miniszterelnök javaslatára a
köztársasági elnök nevezi ki és menti fel őket.
- A bíróság és az Országgyűlés, a bíróság és a Kormány
viszonyának lényege abban testesül meg, hogy a bíróság nem
alkot jogi normát, nem végez szervező tevékenységet, nem
felelős sem a parlamentnek, sem a Kormánynak, de köteles az
általuk alkotott jogszabályokat hatáskörében eljárva
alkalmazni. Jelentős jogosultsága viszont a bírónak, hogy a
bírósági eljárás felfüggesztése mellett az Alkotmánybíróság
eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy
elbírálása során olyan jogszabályt vagy az állami irányítás
olyan egyéb jogi eszközét kell alkalmaznia, amelynek
alkotmányellenességét észleli. Nagyon fontos az is, hogy a
bíróság ítélkezik mind az Országgyűlés, mind pedig a Kormány
tagjainak polgári jogi, családjogi, munkajogi,
társadalombiztosítási, szövetkezeti jogvitáiban,
közigazgatási pereiben és büntető ügyeiben. Jelentős
nyilvántartási és alkotmányossági, illetve törvényességi
beavatkozó jogokat gyakorol továbbá a bíróság a pártok, az
érdekképviseleti szervezetek, az egyházak, az egyesületek, a
vállalkozások létrejöttének és megszűnésének nyilvántartása,
alkotmányos és törvényes működése tekintetében, valamint
bizonyos választási szabálytalanságok elbírálása,
meghatározott helyi önkormányzati aktusok törvényességének
biztosítása, továbbá a sajtójoggal való visszaélés
megakadályozása terén. Bírói döntést csak a törvényi
feltételek fennállása esetén és törvény által előírt
eljárási rendben bíró, illetve bírósági szerv vizsgálhat
felül. Elengedhetetlen ezért, hogy maradéktalanul
érvényesüljön a bíróság szervezeti, valamint a bíró
státusbeli és ítélkezési függetlensége.
- A három klasszikus hatalmi ágazat közötti viszony
jellege és tartalma eltérő. Parlamentáris kormányforma
keretében a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát
alapvetően egyrészt a kormány parlamenttel szembeni
politikai függősége, másrészt e két hatalmi központ egymás
iránti kölcsönös egyensúlyozó tevékenysége jellemzi. Az nem
tagadható, hogy az Országgyűlés különösen alkotmányozó,
törvényalkotó és az állami költségvetést megállapító
munkájával, a Kormány pedig bizonyos végrehajtó hatalmi
feladatainak ellátásával mellőzhetetlen szerepet tölt be a
bírói igazságszolgáltató hatalom működési feltételeinek
biztosításában. (Sőt alkotmányos kinevezési és felmentési
jogának gyakorlásával a személyi feltételek alakításában
részt vesz a nemzet egységét kifejező és az államszervezet
demokratikus működése felett őrködő semleges államfői
hatalom letéteményese, a köztársasági elnök is.) A fentieken
túlmenően azonban az Országgyűlés és a Kormány nem hivatott
és nem jogosult egyensúlyozó szerepre a működő alkotmányos
jogállam bírói igazságszolgáltató hatalmával szemben.
Természetesen a bíróság alkotmányos és törvényes
hatáskörének gyakorlása sem minősül a másik két hatalmi
ágazattal szembeni egyensúlyozó tevékenységnek. A hatalmi
ágak kapcsolatában érvényesített egyensúlyozás motivációja
ugyanis szinte minden esetben politikai természetű. Nem
kétséges viszont, hogy az Alkotmány és törvények
alkalmazására hivatott bíróság függetlenségével
összeférhetetlen mind a vele szemben gyakorolt, mind pedig a
tőle eredő politikai indíttatású egyensúlyozás.
- Az igazságügyminiszternek a megyei bíróság elnöke
kinevezésére vonatkozó jogosultsága megítéléséhez nem
hagyhatók figyelmen kívül e bírósági tisztségviselő alábbi,
az illetékességi területén működő bírák szakmai
pályafutásának érdemi befolyásolására alkalmas
jogosítványai. A megyei bíróság elnöke osztja be a kollégium
előzetes véleménynyilvánítása után a bírót a "helyi bírói,
munkaügyi bírói, illetve megyei bírósági bírói munkakörbe".
[56. § (1) bek.] Az előírt pályázati eljárás alapján a bírák
közül öt évre Ő nevezi ki a helyi bíróság elnökét,
elnökhelyettesét, a csoportvezető és a csoportvezető-
helyettes bírót, a munkaügyi bíróság elnökét,
elnökhelyettesét és határozatlan időre a megyei bírósági
tanácselnököt. [59. § (3) bek.] A megyei bíróság elnökére is
vonatkozik a Bsz-nek az a rendelkezése, amely szerint ha
nincs alkalmas pályázó, vagy a kinevező a javaslatot nem
fogadja el, új pályázatot kell kiírni. Új pályázat
eredménytelensége esetén pedig a kinevezésre jogosult az
említett vezetői állásokat legfeljebb egy évre megbízás
útján tölti be. [59/A. § (4) és (5) bek.]
A bíró kinevezésétől számított három év elteltével a
megyei bíróság elnöke megvizsgálja a bíró tevékenységét.
(60/A. §) Ha a megyei bíróság elnökének megítélése szerint
a bíró a tisztségének ellátására tartósan alkalmatlanná
vált, felszólítja őt arra, hogy tisztségéről mondjon le.
[70/A. § (1) bek.] A bírósági fogalmazót és a bírósági
titkárt ugyancsak a megyei bíróság elnöke nevezi ki. (79. §)
A helyi bíróság és a megyei bíróság mellett tevékenykedő
bírósági végrehajtó működését a bíróság elnöke ellenőrzi.
[43. § (2) bek.] Fegyelmi vétség gyanúja esetén a helyi
bíróság, a munkaügyi bíróság és a megyei bíróság bírái
esetében a megyei bíróság elnöke kezdeményezi a fegyelmi
eljárás megindítását a fegyelmi bíróság elnökénél. (66. §)
4. Ha a megyei bíróság elnökét a Bsz alapján megillető,
a bírói beosztás, a bírói karrier és az azt szolgáló bírói
teljesítmény és magatartás befolyásolására alkalmas
hatásköri jogokat együtt szemléljük a kormányzati
rendszernek azokkal a már említett elemeivel, amelyek
szerint a Kormány tagjainak, közöttük az
igazságügyminiszternek a kiválasztása és tisztségében
maradása meghatározóan a miniszterelnök felelős politikai
elhatározásától függ, a megyei bíróság elnökét pedig a Bsz
59/A. §-ában előírt pályázati eljárás alkalmazásával az
igazságügyminiszter nevezi ki, egybekapcsolódó potenciális
láncolata áll előttünk az Alkotmányban biztosított bírói
függetlenség olyan veszélyeztetettségének, amely sérti a
jogállam szerves összetevőjeként szereplő jogbiztonságot és
az alkotmányos alapjogok elsődleges biztosítékát, vagyis az
államhatalmi ágak elválasztását és ennek jelentős
összetevőjét, a független bírói igazságszolgáltatási hatalom
létét és befolyásmentes működését. A Bsz 59/A. §-ának
alkotmányellenessége - szerintem - a gyakorlatban előfordult
zavarok által is tanusított félreérthetőség, illetve
egyértelműség hiánya alapján is megállapítható. Tartalmi
jellegű alkotmányellenesség áll fenn azonban a fenti
összefüggések figyelembevételével az igazságügyminiszternek
a megyei bíróság elnöke kinevezésére vonatkozó joga
tekintetében. Hasonló alkotmányellenességi kifogás emelhető
a Bsz-nek azzal a rendelkezésével szemben is, amely szerint
az igazságügyminiszter "a helyi bírónak megyei bírósági
bírói, illetőleg a megyei bírósági bírónak megyei bírósági
tanácselnöki címet adományozhat". [56. § (5) bek.] A
független bírói igazságszolgáltatási hatalom alaptörvényi
garantálása esetén nem a végrehajtó hatalom egyik
reprezentánsának hatókörébe illik a bírói magatartás
serkentésének, minősítésének és elismerésének ez a méltán
hatékonynak feltételezhető eszköze.
Az előmenetel (felsőbb fokozatú bírói beosztásba és
ezáltal magasabb fizetési osztályba kerülés, bírósági
vezetői tisztség elnyerése és ezáltal vezetői pótlékhoz
jutás, magasabb fizetési fokozat soron kívüli elérése,
szakmai elismertség fokozódása stb.) a bírói karrier-pályán
mint az igényesebb, színvonalasabb, szakszerűbb munkára és
erényesebb életvitelre ösztönzés motivuma nem kifogásolható,
sőt kívánatos. Mindez nem ellentétes a bíró státusbeli és
ítélkezései függetlenségével. Elengedhetetlen azonban, hogy
a bíró képességeinek, képzettségének, teljesítményének és
magatartásának értékelési kritériumai egyértelműek és
objektívek legyenek, továbbá, hogy a bíró
megnyilvánulásainak értékelésében, minősítésében, a bíró
pozicíóját érintő döntésekben még közvetve sem
érvényesülhessenek külső hatalmi tényezők szubjektív
politikai indítékai. Az igazságügyminiszter jelzett
jogosítványai e követelményekkel szemben állanak és
alkalmasak arra, hogy bizonyos mértékben a mindenkori
végrehajtó hatalom politikai szempontjait érvényesítsék a
bírói előmenetel alakulásában. E jogok gyakorlásával a bírói
függetlenség közvetett vagy áttételes sérelme válik
lehetővé, ezért ezek a jogosítványok alkotmányellenesek.
Amennyire természetes, hogy a többpártrendszerű szabad
parlamenti választásokhoz egészséges kormányzati
váltógazdálkodás kapcsolódik, oly mértékben hátrányos és
alkotmányellenes az, hogy a parlamenti választások után
működését megkezdő, az előző Kormány politikai
orientációjától esetleg eltérő arculatú végrehajtó hatalom a
bírósági tisztségviselők öt éves megbízatási ciklusának
lejártával nyílt vagy burkolt, de a hatályos törvényi
szabályozás által alkotmányellenesen lehetővé tett kampányt
indíthat a bíróságok vezetőinek kicserélésére és a
függetlennek nyilvánított bírói hatalom befolyásolására.
A bírói függetlenség nemcsak szervezeti, működési
alapelv és követelmény, hanem alkotmányos joga a bírónak és
a bíróságnak. E jogosultság érvényesülésének
veszélyeztetése, vagy befolyásolhatósága csak az
elkerülhetetlenül szükséges esetben és feltétlenül arányos
mértékig engedhető meg. A Bsz 59. § (1) bekezdésének és 56.
§ (5) bekezdésének kifogásolt rendelkezése azért is
alkotmányellenes, mert nem felel meg a bírói függetlenség
mint garanciális alkotmányos jog veszélyeztethetőségét és
befolyásolhatóságát alkotmányossá tevő "elkerülhetetlenül
szükséges"-ség és arányosság követelményének. Hosszú idő óta
sokszor megfogalmazást nyert az az állítás, amely szerint a
bírói függetlenség hiányában már nem bírói az
igazságszolgáltatás. A bírói függetlenség olyan lényeges
követelmény és jog, amelynek - a fenti határokat átlépve -
még áttételes vagy potenciális sérelme és érvényesülésének
formai fogyatékossága sem engedhető meg.
5. Megjegyzendőnek tartom, hogy a Bsz-nek az
indítványozók által több tekintetben támadott reformja
következetlen és ellentmondásos megoldásai abból is
fakadnak, hogy a Bsz módosítását megelőzően nem következett
be az Alkotmány bírói igazságszolgáltatásra vonatkozó szűk
szavú fejezetének megújítása és kiegészítése. Ezzel is
magyarázható, hogy a bírósági szervezet autonómiájának
helyzete és szerepe bizonytalan. Indokolatlan különbség
érvényesül a Legfelsőbb Bíróság és a többi bíróság
vezetőinek megbízási rendjében és belső igazgatási
hatáskörében. A Bsz nem állapít meg a bírósági vezetők
számára pályázati kritériumokat, a vezetőkre vonatkozó
garanciális összeférhetetlenségi előírások hiányoznak a
törvényből, a pályázati eljárás második fordulójában a
bírósági önkormányzati testületek nem vesznek részt, az
igazságszolgáltatási igazgatási jogosítványokkal rendelkező
bírósági vezetők száma nagy mértékben megszaporodott.
Mindezek révén a már jelzett potenciális lojalitási
láncolat nem csekély szélességű hálóvá gyarapodott.
6. Sem az Alkotmánybíróságnak, sem a különvélemény
írására vállalkozó alkotmánybírónak nem feladata az, hogy az
alkotmányellenesnek minősített, illetve tartott jogszabály
vagy jogszabályi rendelkezés helyett konkrét alkotmányos
megoldást javasoljon a jogalkotónak. Erre én sem törekszem.
Többféle rendezés lehet ugyanis alkotmányos. Azt azonban
megjegyzem, hogy a bírói függetlenség garanciális
alkotmányos jogához az állam, illetve a törvényalkotó
objektív intézményvédelmi kötelezettsége kapcsolódik. Ennek
keretében a jogalkotó köteles e jog érvényesüléséhez
szükséges feltételeket és biztosítékokat létrehozni. Az
igazságszolgáltatási hatalmat megvalósító bíróság és bíró
függetlenségének meglévő szervezeti, státusbeli és
ítélkezési biztosítékai kiegészítésére, a jelenlegi
alkotmányellenes vagy korszerűtlen megoldások felváltására
alkalmas lehetőségek sokszínű változatait kínálja az
államfői kinevezés, valamint a bíróság független hatalmi
ágazati voltához igazodó bírósági szervezeti autonómia és
önkormányzat megfelelő kapcsolódása.
Budapest, 1993. június 8.
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye
Ádám Antal alkotmánybíró különvéleményével egyetértve
továbbá úgy vélem, hogy a bírósági szervezetről szóló
1972.évi IV.törvény nem tartalmazza a bírói-ítélkezési
függetlenség garanciáit, és ezek az említett törvény
valamely rendelkezése alkotmányos értelme megállapításával
sem lelhetők fel.
I.
A bírói hatalom - a hatalommegosztásnak az Alkotmány által
intézményesített, és Ádám Antal alkotmánybíró e határozathoz
fűzött különvéleményében említett rendszerében - funkcióját
tekintve elvileg különbözik a többi hatalmi ágtól.
1. A bírói hatalom általános vonása a jogalkalmazás,
különös sajátossága az egyedi jogvita eldöntése. Ebbe
beleértődik a büntetőítélet is, mivel az is egyfajta
jogvitát dönt el. Mindezen vonások azonban nem fejezik ki a
bírói-ítélkezési hatalomnak azt a specifikumát, hogy ez a
hatalmi ág olyan - vitatott vagy megsértett - jogra
vonatkozó, különleges eljárásban meghozott döntést involvál,
amely az érintettekre nézve kötelező erejű és végrehajtható.
Ez az egyedi döntés mind a törvényhozó, mind a végrehajtó
hatalomtól függetlenül születik meg. Amennyiben pedig e
hatalmi ágakkal kapcsolat áll fenn, az semmiképpen sem
befolyásolhatja a döntés önállósult jellegét.
A bírói hatalom egyik specifikuma a többi hatalmi ággal
szemben a jogsértések ellenében a jog épsége megőrzésének
funkciója: a szabály szabály marad megsértése ellenére is.
Ezért osztotta meg, választotta el az Alkotmány 45.§ (1)
bekezdése e funkciót a többitől. A jog épségének alapvető
jelentőségét a büntetőjog vonatkozásában hangsúlyozta az
Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata is (ld. Szabó András
alkotmánybíró párhuzamos véleményét a 23/1990.(X.31.) AB
határozathoz).
A bírói hatalom másik specifikuma az, hogy a jogot az
eseti jogvita eldöntésén keresztül konkretizálja és tovább
is fejleszti.
A bírói hatalom harmadik specifikuma továbbá az, hogy a
bírói hatalom nem testesít meg politikai hatalmat. Tőle
politikai kezdeményezés nem indul ki, döntései nem politikai
jellegűek, így politikai felelőssége sincs. Minthogy a bírói
hatalom egyetlen funkciója a jog épségének az egyedi jogvita
eldöntésén: az ítélkezésen, a jogszolgáltatáson keresztüli
megőrzése, a bírói hatalom funkciójához olyan szervezet
konstituálódik, amely csupán e funkció gyakorlásának
szervezeti-intézményi feltétele, de nem önálló politikai-
hatalmi tényező.
2. A bírói-ítélkezési hatalom e funkcióját hatásköri
odarendelés szempontjából az egyedi jogvita eldöntésében
megnyilvánuló ítélkezés monopóliuma fejezi ki: "A Magyar
Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság
Legfelsőbb Bírósága, a Fővárosi Bíróság és a megyei
bíróságok, valamint a helyi bíróságok gyakorolják."
(Alkotmány 45.§ (1) bekezdés).
3. A bírói-ítélkezési hatalom is kapcsolatban áll más
hatalmi ágakkal, specifikumai nem jelentenek alkotmányos
izoláltságot. E kapcsolat jellege azonban alapvetően
különbözik a törvényhozó és a végrehajtó hatalom egymás
közötti viszonyától. Míg azok egymással kölcsönös
egyetértési, befolyásolási és ellenőrzési hatáskörök
bonyolult hálózatával vannak összekötve, és ezen keresztül
egymást kölcsönösen korlátozzák és ellensúlyozzák, a bírói-
ítélkezési hatalom funkciójának jogi természete az előbbi
kettőhöz képest alapvetően más. Kölcsönös korlátozás és
ellensúlyozás ugyanis csak egymáshoz közelálló természetű
tevékenységek között képzelhető el. A bírói-ítélkezési
hatalmi ág alkotmányos korlátait ezért nem önmagában a
végrehajtó hatalom szervezetéhez, vagy a törvényhozó hatalom
szervezetéhez való viszonyában, hanem a törvénynek és más
jogszabályoknak: általában véve a jogszabályoknak való
alárendeltségben kell keresni.
A bírói-ítélkezési hatalmi ágnak tehát egyetlen
korlátja van: a törvénynek, a jogszabályoknak való
alárendeltség. Más hatalmi ág szervezetétől való függés
kizárt, amely azonban más hatalmi ágak szerveivel való -
alkotmányos garanciák melletti - kapcsolatot nem zár ki. Ez
a következőket jelenti.
3.1. Az Alkotmány 50.§ (3) bekezdése rögzíti azt az
elvet, miszerint a bírák függetlenek és csak a törvénynek
vannak alárendelve.
a) Ez egyfelől azt jelenti, hogy a bíróságok hivatalból
nem indíthatnak eljárást. Az ex officio eljárás-indítás
tilalma a bíróság - hatalommegosztásbeli funkciójából adódó
- garanciális jellegű alkotmányos korlátozása.
b) Másfelől viszont a törvénynek való alárendeltségnek
van egy negatív és egy pozitív jelentéstartalma.
ba) A negatív jelentéstartalom azt fejezi ki, hogy a
bírák, és rajtuk keresztül (minthogy a bírák összességét
megtestesítő bírói szervezet hordozza a bírói-ítélkezési
hatalmat) a bírói-ítélkezési hatalom a törvényen kívül
senkinek és semminek nincs és nem is lehet alárendelve.
bb) A pozitív jelentéstartalom azt fejezi ki, hogy a
törvénynek viszont a bírói-ítélkezési hatalom abszolút módon
alá van rendelve. Ez a bírói-ítélkezési hatalom egyetlen
igazi korlátja, de ez abszolút korlátja is.
A bírói-ítélkezési hatalomnak tehát nem lehet korlátja
a törvényhozói, vagy a végrehajtói hatalom szervezete, az
ezekkel való szervezeti összekapcsolódás mikéntje, hanem
csakis a - többek között - általuk megalkotott jogszabályok,
ideértve az anyagi és eljárási szabályokon túl például a
bírósági szervezet, a bíró jogállása, a bíróságok
költségvetése meghatározását is.
A törvénynek, a jogszabályoknak való alárendeltség nem
zárja ki más hatalmi ágak - így a végrehajtó hatalom -
segítő, adminisztratív teendők járulékos ellátásában
kifejeződő - részvételét a bírói-ítélkezési hatalom
szervezetének működtetésében. Ez adott esetben
elképzelhetővé teszi a végrehajtó hatalomnak -
funkciójából, és ehhez kapcsolódó hatáskörei által az
igazságügyi politika megvalósításáért viselt politikai
felelősségéből adódóan - megfelelő alkotmányos garanciák
mellett akár a bírák kinevezésében való részvételét is.
3.2. A bírói-ítélkezési hatalom törvénynek való
alárendeltségében megvalósuló korlátozása fenti pozitív
jelentéstartalmának azonban van egy - az Alkotmány által
külön, kiemelten is védelemre érdemesített, mert jelentős
alkotmányos értéket megtestesítő - aspektusa. A bíróság
egyedi jogvitát eldöntő határozata mögött mindig az a
vélelem húzódik meg, hogy az formailag egy előzetes döntésen
- jogszabályon - alapul és tartalmilag annak meg is felel.
Ha bebizonyosodik, hogy a döntés - a bírói határozat
(ítélet vagy végzés) - nem felel meg a jogszabályoknak, ez
azt jelenti, hogy a bírói hatalom túllépte a
hatalommegosztásnak az Alkotmány által konstituált rendjét
és - a magyar Alkotmány által lehetővé nem tett módon -
közvetetten bár, mégis bizonyos értelemben az előzetes
döntés: a jogszabály megalkotására jogosult hatalmi ág
funkciójának gyakorlása területére tévedt. A bírói hatalmi
ág eme "eltévelyedésének" szankciója szigorú, egyben
alkotmányos szempontból garanciális is. Ha bebizonyosodik,
hogy a bírói döntés nem felel meg a jogszabályoknak, azt
nem lehet végrehajtani, sőt: ellene jogorvoslatnak van
helye, melynek során az ilyen határozatot megsemmisítik. A
jogorvoslathoz való, az Alkotmány 57.§ (5) bekezdésében
rögzített jog tehát nem egyszerűen az egyént megillető
alkotmányos alapjog, hanem a hatalommegosztás Alkotmány
által meghatározott rendje betartásának alapvető és szigorú
garanciája. A jogorvoslathoz való jog a hatalommegosztás
szempontjából fejezi ki azt a követelményt, hogy a bírói-
ítélkezési hatalmi ág úgy gyakorolja funkcióját, hogy az a
hatalommegosztásból adódó funkciójával és hatáskörével
kompatibilis legyen.
(Megjegyzendő, hogy a jogszabályoknak való megfelelés
nemcsak a bírósági, hanem más, például közigazgatási-
hatósági határozatban megjelenő jogalkalmazással szemben is
követelmény.)
3.3. A bírói-ítélkezési hatalom következésképpen
kellően korlátozott a jogszabályoknak való tartalmi
alárendeltség révén ahhoz, hogy a hatalommegosztás adott
alkotmányos rendszeréből adódó hatáskörét ne lépje túl.
A bírói-ítélkezési hatalomnak ezért egyetlen -
szükséges, de egyben elégséges - korlátozása a
jogszabályoknak való alárendeltség. A hatáskör-túllépés
megakadályozása céljából: a hatalommegosztás adott rendszere
megóvásának céljából a másik hatalmi ág általi szervezeti
korlátozás, különösen a végrehajtó hatalom általi szervezeti
korlátozás nem vezethető le. Ilyen szervezeti korlátozás
például a végrehajtó hatalom alkotmányos garanciák nélküli
kinevezési joga, vagy az ebben való közreműködés, részvétel.
Alkotmányos garanciák mellett viszont olyan alkotmányos
megoldásról lehet szó, amely éppen nem a hatáskörtúllépés
megakadályozására, hanem a megosztott hatalmi ágak
együttműködésének intézményesítésére, a megosztott
államhatalom - működőképessége biztosítása érdekében történő
- szervezeti újraegyesítésére irányul.
3.4. A bírói hatalom konkrét jogvitát eldöntő
tevékenysége során a jogot alkalmazva azt értelmezi, sőt
tovább is fejleszti, de ez a törvénynek, a jogszabályoknak
való alárendeltségen nem változtat. A bírósági jogalkalmazás
az adott jogvita eldöntésének keretei között - különösen az
elkerülhetetlen jogszabályértelmezés keretei között -
természetszerűen visel magán olyan jegyeket, melyeken
keresztül tevékenysége - különösen a Legfelsőbb Bíróság
esetében - a jogalkotás határán járhat. A jogértelmezésre
azonban vagy az adott jogvitához kötődően, vagy a tartós
jogalkalmazási gyakorlat egységének biztosítására
irányulóan, ezek függvényében, ezek által feltételezetten és
ezek keretei között kerül sor.
3.5. A bírói-ítélkezési hatalom tehát alapvetően és
közvetlenül nem veheti át a jogalkotás funkcióját egyik - a
hatalommegosztás rendjében erre feljogosított - szervtől
sem. Ugyanakkor a bírói hatalom más hatalmi ágak -
alkotmányos garanciákat nélkülöző - szervezeti jellegű
beavatkozásaitól való - alkotmányosan garantált - megvédése
biztosítja a Magyar Köztársaság polgárainak a "jogot a
joghoz".
II.
1. A bíróságokról szóló 1972.évi IV.törvénynek (a
továbbiakban: Bsz) az 1991.évi LXVII.törvénnyel (a
továbbiakban Bsz-módosítás) történő módosítása előtt -
tekintettel az Ádám Antal alkotmánybíró jelen ügyhöz fűzött
különvéleményében kimutatott, a végrehajtó hatalom és a
bírói-ítélkezési hatalom közötti potenciális függőségi
láncolatra - a Bsz nem volt képes biztosítani a bírói
függetlenség érvényesülését. Még inkább igaz ez, ha
tekintettel vagyunk arra, hogy a bírói határozat nem
elszigetelten, nem a bíró személyére korlátozódva, hanem a
bírósági szervezetbe a személyi és tárgyi feltételek által
beágyazottan és azok által is meghatározottan alakul ki és
születik meg. Az 53/1991. (X.31.) AB határozathoz Ádám Antal
alkotmánybíróval közösen írott különvéleményünket - amely a
Bsz. 51.§ (2) bekezdése a) és b) pontját alkotmányellenesnek
vélte - fenntartom. Úgy gondolom, hogy e jogszabályi
rendelkezések alkotmányellenességét a jelen határozathoz
fűzött különvéleményben fentiekben megfogalmazott
alkotmányossági aggályok megerősítik.
2. Azt kell tehát vizsgálni, hogy a Bsz-módosítás e
tekintetben hozott-e érdemi változást, amely az 1991-ben
kifejtett álláspont felülvizsgálatát tenné indokolttá?
Alkotmányossá vált-e garanciák beépítésével (a Bsz-módosítás
elfogadásával) az igazságügyminiszternek a bírói-ítélkezési
hatalomba való szervezeti bekapcsolódása?
2.1. A bírói függetlenség sérelme nem csupán az
Alkotmány 50.§ (3) bekezdésének sérelme. Ez az alkotmányos
elv ugyan csak a bírókra, és - minthogy a bírói
függetlenséget összességük: a bírói szervezet hordozza -
magának az egész bírói szervezetnek a függetlenségére
vonatkozó alkotmányos elv.
Az Alkotmány 57.§ (1) bekezdése ugyanakkor mindenkinek
alkotmányos alapjogaként fogalmazza meg ahhoz való jogát,
hogy jogait és kötelességeit, az ellene emelt vádat
független és pártatlan bíróság igazságos tárgyaláson bírálja
el. Jóllehet helyes értelmezés mellett már az Alkotmány 50.§
(3) bekezdése sem korlátozható a bíró személyének
függetlenségére, az 57.§ (1) bekezdése kifejezetten a
bíróság, mint intézmény függetlenségéről szól. E két
alkotmánybeli rendelkezés összevetése alapján úgy tűnik,
hogy indokolt a bírói-ítélkezési hatalmi ág függetlenségét
tekinteni alkotmányos követelménynek.
2.2. A Bsz 59/A.§ e tekintetben kulcsfontosságú
rendelkezés, hiszen a végrehajtó hatalomnak a Bsz-ben
intézményesített számos személyzeti-igazgatási jogosítványát
(Bsz 51.§, 53.§ (2), (3) és (4) bekezdés, 56.§ (1) és (3)
bekezdés, 59.§ (1) bekezdés, 68.§ (1) bekezdés) többek
között ez (is) lenne hivatott alkotmányos garanciákkal
körülvenni. A Bsz. 1974-ből származó 51.§ (2) bekezdés a) és
b) pontja ugyanis a bírói-ítélkezési hatalomnak olyan
szervezeti korlátozása, amelyet a benne foglalt - a
kollektivista társadalom-politikai kísérlet időszakára
(1948-1989) jellemző - puszta retorika (annak -
intézményesített garanciák nélküli - deklarálása, hogy az
igazságügyminiszter a bírói függetlenség sérelme nélkül
biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és
anyagi feltételeket ) nem tesz alkotmányossá. Ilyen elv
jogállamban - és az Alkotmány fentiekben kiemelt 50.§ (3) és
57.§ (1) bekezdéseinél fogva is - nem lehet puszta
deklaráció. Az elv csak akkor valósítható meg, ha az
igazságügyminiszter igazgatási hatáskörei nem
diszkrecionális jellegűek, hanem valamely intézményesített -
alkotmányos garanciaként megjelenő - ellenőrzés alatt
állnak.
2.3. A Bsz 59/A.§-ában az 1991-es Bsz-módosítással
intézményesített eljárás, illetve az ennek lefolytatására a
megyei bírósági elnökök tekintetében hivatott összbírói
értekezlet érzékelhetően ilyen garanciát szándékozott
kialakítani.
A bírósági önkormányzat természetesen nem az egyetlen
olyan alkotmányos garancia, amely a végrehajtó hatalomnak a
bírósági szervezettel kapcsolatos, annak működtetése miatt
elkerülhetetlen jogosítványai ellenőrzésére elképzelhető.
Minthogy azonban a Bsz-módosítás ezt intézményesítette, ez
vonható alkotmányossági vizsgálat alá.
2.4. A Bsz-módosítás által létrehozott bírói
önkormányzati testületek csak akkor töltik be funkciójukat,
ha tevékenységük, döntéshozatali eljárásuk megnyugtatóan
rendezett. A jelenlegi helyzetben ez a rendezés hiányzik.
A Bsz-módosítás a bírósági elnökök kinevezésével
kapcsolatos testületi közreműködés eljárási szabályait
egyáltalán nem rendezi. A jogalkotó e szabályok megalkotását
magára a testületre, mint önkormányzatra azonban nem
ruházta. A szabályozás hiányos volta miatt olyan joghézag
keletkezett, amelynek kitöltése csak újabb jogalkotással
lehetséges. A kitöltés másik útja: a jogértelmezés
járhatatlan. Ezt a bírósági elnökök kinevezése körül
kirobbant vita - ennek elemei maguk a viszonylag nagyszámú
alkotmánybírósági indítványok - jól igazolják, mivel a
szabályozás hiánya többféle értelmezést tesz lehetővé.
Egy testület döntését mindig szótöbbséggel hozza:
személyi kérdésekben ez azt jelenti, hogy az és csak az a
pályázó élvezi a testület bizalmát - minősül alkalmasnak,
azaz az összbírói értekezlet által javasoltnak -, aki
szótöbbséget kapott.
Először: tisztázatlan az, hogy hogyan történik a
szavazás: nyíltan-e vagy titkosan ?
Másodszor: kérdéses, hogy hány szavazata van a
testületi tagnak (bírónak)? E tekintetben két variáció
lehetséges:
a) a tagnak egy szavazata van, amikor csak egyetlen
pályázó szerezhet többséget, de itt is nyitva marad, hogy ez
a többség abszolút vagy relatív legyen (előbbi esetben
második szavazási fordulóra lenne szükség);
b) minden bírónak annyi szavazata van, ahány pályázó;
ez esetben a testület több személyt is javasolhat
kinevezésre, de természetesen csak azokat, akik többséget
szereztek, ezért itt is tisztázandó a "többség" minősítése,
a második forduló esetleges szükségessége, a javasoltak
sorrendje stb.
3. A Bsz-módosítás által elgondolt intézmény - az
önkormányzati testület - elvileg alkalmas lehetne a
végrehajtó hatalomnak a bírói hatalmi ágba való szervezeti
bekapcsolódása alkotmányos garanciáinak megteremtésére.
Minthogy azonban a szabályozás olymértékben hiányos, hogy e
hiányok, joghézagok miatt a testület önkormányzatnak nem
tekinthető, alkalmatlan arra, hogy - mint alkotmányos
garancia - alkotmányossági vizsgálat tárgyát képezze. Ez az
önkormányzatnak szánt intézmény ezért a végrehajtó
hatalomnak a bírói-ítélkezési hatalom szervezetébe a Bsz
51.§ (2) bekezdés a) és b) pontja alapján történő
bekapcsolódása alkotmányellenességén nem változtat: nem
képes biztosítani ennek megfelelően az Alkotmány 50.§ (3) és
57.§ (1) bekezdéseiben foglalt alkotmányossági követelmények
megvalósulását sem.
A kérdés tehát nem úgy merül fel, hogy a Bsz-
módosításba foglalt 59/A.§ hiányossága, homályossága folytán
a jogbiztonság sérelme okán alkotmányellenes-e, hanem úgy,
hogy nem tekinthető a Bsz olyan alkotmányossági vizsgálatra
alkalmas intézményének, amely a Bsz 51.§ (2) bekezdése a) és
b) pontjainak alkotmányellenességén esetleg változtatna.
4. Megoldást nyújthat az a módszer, hogy megkíséreljük
a Bsz értelmezése révén megtalálni - a lehetséges többféle
közül - a törvény alkotmányos értelmét. Elképzelhető az,
hogy ha a törvénynek, pontosabban a kérdéses rendelkezésnek
van alkotmányos értelme, az alkotmányellenesség címén
történő megsemmisítés elkerülhető. Ez az út több szempontból
aggályosnak látszik.
4.1. Törvény és más jogszabály értelmezésére az
Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
Ezért mutatott rá az Alkotmánybíróság - hatáskörének
alkotmányos korlátait felismerve - arra, hogy "Az
Alkotmánybíróságról szóló 1989.évi XXXII.törvény .... 1.§ g)
pontja értelmében az Alkotmánybíróságnak csak az Alkotmány
rendelkezései tekintetében van értelmezési hatásköre. Önálló
törvényértelmezési hatáskör hiányában tehát az
alkotmányossági vizsgálat nem irányulhat önmagában a
normaszöveg lehetséges különböző értelmének és tartalmának
megállapítására, hanem azt az Alkotmánybíróság csak a
hatáskörébe tartozó kérdés vizsgálatával összefüggésben
végezheti el" (57/1991.(XI.8.) AB határozat).
4.2. A hatáskör hiányában történő eljáráson nem
változtat az sem, hogy arra utólagos normakontroll keretében
- pontosabban alkalmával, de kereteit túllépve - kerül sor.
Ha egy jogszabálynak többféle - így akár alkotmányellenes -
értelmezési lehetősége (is) van, azt az Alkotmánybíróság az
Alkotmányból és az Alkotmánybíróságról szóló 1989.évi
XXXII.törvényből (a továbbiakban: Abtv) fakadóan köteles
megsemmisíteni.
Mindaddig ugyanis, amíg az Alkotmánybíróságnak önálló
jogszabályértelmezési hatásköre nincs, az alábbiakra kell
figyelemmel lenni.
Nem elegendő - véleményem szerint - az, hogy az
alapjogokra vonatkozó jogszabálynak legalább egy alkotmányos
értelmezési lehetősége legyen. Először: a jogszabálynak -
jóhiszemű értelmezés mellett - csupán egyetlen értelmezése
lehet. Ha többféle értelmezési lehetőség van, akkor az - ha
alapjogokról van szó - a jogbiztonság sérelme okán az
Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint önmagában véve
alkotmányellenes.
Másodszor: a jogszabály-értelmezésnek alkotmányos
értelmezéshez kell vezetnie; a jogszabály alkotmányos
értelmének nem csupán az egyik lehetőségnek, hanem
bizonyosságnak, garantáltnak kell lennie - ettől alkotmányos
a jogszabály.
Harmadszor: a többféleképpen értelmezhető, tehát a
jogbiztonság sérelme okán - adott esetben (alapjogi
jogsérelem esetén) - alkotmányellenes, ezért megsemmisítendő
jogszabály alkotmányos értelmének az Alkotmánybíróság általi
megállapítása megkerüli - és ezáltal fellazítja - a
jogszabály megsemmisítésének kötelezettségét.
Negyedszer: az alkotmányellenes jogszabály eme
"kímélete" - burkolt hatályban tartása - nem vezet akkor sem
az alkotmányellenesség kiküszöböléséhez, ha az
Alkotmánybíróság határozatai egyébként - az Abtv 27.§ (2)
bekezdése alapján - mindenkire kötelezőek. Az Abtv ezen
rendelkezésének hatáskör híján hozott határozat esetén
ugyanis nincsen relevanciája.
4.3. Mindezeken túlmenően további aggályokat kelt az
alkotmányellenességnek jogszabályértelmezéssel való
megszüntetése.
a) Az Alkotmánybíróság ezzel ugyanis kiterjeszti az
Abtv szerint az Alkotmányra korlátozott értelmezési
hatáskörét a jogrendszer egészére. Véleményem szerint az
Alkotmánybíróság nem vállalhat szerepet - mintegy a
jogalkalmazás legfőbb őreként - a teljes jogrendszer
autentikus értelmezésében. Ilyen funkció sem az Abtv-ből,
sem az Alkotmányból nem vezethető le, tekintettel az
Alkotmány által a bíróságok számára biztosított, az egyedi
jogviták mikénti eldöntésére vonatkozó ítélkezési
monopóliumra (45.§ (1) bekezdés). Ilyen hatásköre más
alkotmánybíróságnak van, azonban a magyar Alkotmány
rendszere, különösen a bíróságokra vonatkozó, valamint a
bírósági szervezet és az Alkotmánybíróság közötti
hatáskörmegosztást megfogalmazó Abtv a hatalmi ágak olyan
megosztását és együttműködését kodifikálja, amely a
jogszabályértelmezésből az Alkotmánybíróságot jelenleg
kizárja. Ilyen hatáskör gyakorlása a Legfelsőbb Bíróság
vonatkozó hatáskörének megkettőzését jelentené, amely -
normatív alap híján - jogértelmezési-ítélkezési
(jogalkalmazási) konfliktusok árnyékát vetíti előre.
b) A jogszabályértelmezési hatáskör gyakorlása
ugyanakkor egy további következménnyel is jár. Az
Alkotmánybíróság ezzel az utólagos normakontrollhoz
kapcsolódóan felvállalja egyedi jogalkalmazásban
megnyilvánuló aktusok alkotmányossági felülbírálatát is, és
ezzel még a bírói hatalmi ág által gyakorolt jogalkalmazás
felülbírálatán is túlterjeszkedik. Kiterjed az
alkotmányértelmezés kapcsán egyedi hatáskör-gyakorlás
alkotmányossá vagy alkotmányellenessé minősítésére az egész
végrehajtó hatalom tekintetében (amint ezt burkoltan a jelen
határozat a felvállalt és követett megoldási koncepcióból
kényszerítően következően tartalmazza is), sőt bármely
szervre (például az önkormányzatokra is), amennyiben
jogszabály alapján jár el.
Mindezek alapján arra lehet következtetni, hogy a
többféleképpen értelmezhető jogszabály alkotmányos
értelmének - megsemmisítés helyetti - megállapítása az
Alkotmánybíróság hatáskörének olymértékű kiterjesztését
jelenti, amely - megfelelő jogszabályi korlátok híján -
reálissá teszi az "alkotmánybírósági kormányzás"-nak az
Alkotmánybíróság által korábban elutasított-elhárított
veszélyét (31/1990.(XII.l8.) AB határozat).
III.
1. Összefoglalva megállapítható, hogy a Bsz
módosításában intézményesített bírói önkormányzatnak szánt
testület nem változtatott a bírói függetlenség alkotmányos
elvének (50.§ (3) bekezdés) és a független bíróság általi
elbíráláshoz való alkotmányos jognak (57.§ (1) bekezdés) a
sérelmén. A Bsz 59/A.§-a alkotmányellenessége - az
alkotmányossági vizsgálatra alkalmatlan voltánál fogva - nem
merül fel. Változatlanul fennáll ugyanakkor a Bsz. 51.§ (2)
bekezdése a) és b) pontjának az Alkotmány említett 50.§ (3)
és 57.§ (1) bekezdéseibe ütközésből fakadó
alkotmányellenessége.
2. A Bsz. 51.§ (2) bekezdés a) és b) pontjaiban
megtestesített igazságügyminiszteri jogosítvány ugyanis a
végrehajtó és a bírói-ítélkezési hatalmi ág közötti olyan
szervezeti összekapcsolódást intézményesít, amelyre a bírói-
ítélkezési hatalmi ág korlátozásához (lévén annak egyetlen
tartalmi korlátja a jogszabályoknak való alárendeltség)
nincsen szükség. Szervezeti kapcsolatra a megosztott
államhatalom szervei között, a hatalmi ágak között az
egységes államszervezet működőképessége biztosítása
érdekében van szükség. Egyébként azonban a bírói-ítélkezési
funkció a végrehajtó hatalom legkisebb érintésétől
óhatatlanul megromlik. Ugyanakkor a működőképességet
biztosító kapcsolat kodifikálására is csak megfelelő
alkotmányos garanciák mellett van lehetőség. Ilyeneket a Bsz
nem tartalmaz.
3. A Bsz szabályozási koncepciójában a végrehajtó és a
bírói-ítélkezési hatalom alkotmányos garanciák nélkül
kapcsolódik össze. Az alkotmányellenes összekapcsolódás
azzal a következménnyel jár, hogy a végrehajtó hatalom
annyiban, amennyiben egyedi jogalkalmazást gyakorol, e
tekintetben kikerül a bírói-ítélkezési hatalom ellenőrzése
alól. Ez viszont további alkotmányellenességet eredményez.
Lehetetlenné válik ugyanis azon alkotmányos követelmény
megvalósítása, amely - a jogállamiság egyik alapvető
garanciájaként - előírja azt, hogy a bíróság ellenőrizze a
közigazgatási határozatok törvényességét (Alkotmány 50.§ (2)
bekezdés).
Az Alkotmány eme rendelkezése első ránézésre ugyan
egyszerűen alapjog, azonban a valóságban ennél jóval több: a
végrehajtó hatalom és a bírói-ítélkezési hatalom
elválasztásának alkotmányos garanciája. Garancia annyiban,
amennyiben megakadályozza, hogy a végrehajtó hatalom átvegye
- mégpedig végső fórumként, a jogalkalmazás során egyedi
jogvitákat végleg eldöntve, továbbá jogokról és
kötelezettségekről végérvényesen döntve - a bírói ítélkezési
hatalmi ág egyedi jogviták eldöntésében intézményesített
ítélkezési monopóliumának egy részét.
4. Az Alkotmány által teremtett hatalommegosztási
rendszer szempontjából ez aggályos.
Az Alkotmány dinamikus egyensúlyt teremtett az
államszervezetben a hatalmi ágak megosztása révén.
A hatalommegosztásnak a magyar Alkotmány szerinti
rendszere az egyénnek az egységes államhatalom túlsúlyától
való megvédésén túlmenően a hangsúlyt a hatalomkoncentráció
megakadályozására helyezi. Ennek eszköze a hatalmi ágak
megosztása és dinamikus újraegyesítése. A hatalommegosztás
során az egységes államhatalmat - az egyén védelmén kívül -
a funkciók megfelelő ellátásának érdekében is meg kell
osztani. E megosztott funkciókhoz rendelt hatáskörök és
szervezetek egymással azért hozandók dinamikus kapcsolatba,
hogy a megosztott államszervezet ismét működőképessé váljék.
Az Alkotmány az államhatalmat éppen ezen elv
érvényrejuttatása érdekében (is) határozott kontúrokkal
körülírt, egyben hatásköri korlátokkal körülhatárolt szervek
konstituálásával hozza létre. E szervek jogosítványai - a
világosan definiált funkciójukból következően - elegendő
alkotmányos biztosítékot nyújtanak arra nézve, hogy
alkotmányos hatásköröket - az Alkotmány általi odarendelésre
fittyet hányva - az egyik hatalmi ág a másiktól ne vonjon
el.
5. Ha az alkotmányos hatalommegosztás garanciái a
törvényekkel és más jogszabályokkal történő megvalósítás
során ténylegesen nem jönnek létre, vagy csak a deklarációk
szintjén léteznek, de megsértésük következmények nélkül
marad, megbomlik a hatalommegosztásnak az Alkotmány által
konkrétan kodifikált dinamikus egyensúlya.
Ha alkotmányos garanciák a hatalomeltolódásnak nem
állják útját, vagy azok a törvény egyértelmű rendelkezésének
hiánya folytán kijátszhatók, hatalomeltolódás következhet be
az egyes hatalmi ágak között, de - ami különösen veszélyes -
a végrehajtó és a bírói-ítélkezési hatalom között is.
Formálissá válhat így például az Alkotmány 57.§ (5)
bekezdésébe foglalt, különösen a közigazgatási
határozatokkal szembeni jogorvoslathoz való jog is.
A hatalomeltolódás a hatalom nemkívánatos és az
Alkotmány által mindenkire nézve kötelezően konstituált
hatalommegosztási rendjéhez képest, azzal ellentétbe kerülő
koncentrálásához vezethet. Ez viszont már a megosztott
államhatalom (hatáskörökből adódó) dinamikus egyensúlyát
bontja meg, ezen keresztül végeredményben a hatalmi ágak
együttműködéséből kialakuló egységes államszervezet
alkotmányos alapjait torzíthatja el. Az ilyen torzulás
megakadályozására csakis az Alkotmány 50.§ (2), 50.§ (3),
57.§ (1) és (5) bekezdéseinek megfelelő alkotmányos
garanciák kiépítése és következetes betartatása képes.
Budapest, 1993. június 8.
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
. |