A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Csömör Nagyközség
Önkormányzat Képviselő-testületének Csömör Nagyközség Helyi
Építési Szabályzatáról szóló 12/2002. (IX. 19.) számú
önkormányzati rendelete 53. § B) pont 1) alpontja
alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezés e határozat Magyar Közlönyben
történő közzétételét követő napon veszti hatályát.
2. Az Alkotmánybíróság Csömör Nagyközség Önkormányzat Képviselő-
testületének Csömör Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról
szóló 12/2002. (IX. 19.) számú önkormányzati rendelete 34. §
(4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítvány elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban:
hivatalvezető) – miután a képviselő-testület törvényességi
észrevételének nem adott helyt – a helyi önkormányzatokról
szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2)
bekezdés b) pontja alapján, az Alkotmánybíróságnál
kezdeményezte Csömör Nagyközség Önkormányzat Képviselő-
testülete által Csömör Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról
alkotott, és többször módosított 12/2002. (IX. 19.) számú
önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 32. § (4)
bekezdése, valamint 55/B. § (1) bekezdése [helyesen: 55. § B)
pont 1) alpontja] törvényellenességének megállapítását, és
megsemmisítését. A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör. 32.
§ (4) bekezdése a levegő védelmével kapcsolatos egyes
szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet (a
továbbiakban: Kr1.), az 55/B. § (1) bekezdése pedig a 12/1983.
(V. 12.) MT rendelet (a továbbiakban: MTr.), a zaj- és
rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 8/2002.
(III. 12.) KöM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R1.) és a
zaj- és rendbírságról szóló 2/1983. (V. 25.) OKTH rendelkezés
(a továbbiakban: OKTHr.) előírásaival ellentétes. A
hivatalvezető úgy véli, hogy a képviselő-testületnek hiányzott
a jogalkotási hatásköre az Ör. általa támadott rendelkezései
megalkotására, ez pedig az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének
sérelmével jár. Az Ör. 32. § (4) bekezdése szerint az M0
gyorsforgalmi út tengelyétől számítva 100 méteres
védőtávolságot kell tartani, az 55. § B) pont 1) alpontja pedig
meghatározza a település területén a megengedett zajterhelési
határértéket (nappal: 60 dB, éjjel: 50 dB). A hivatalvezető
szerint a Kr1. a környezetvédelmi hatósághoz telepítette a
védőtávolság megállapításának jogát, az R1. pedig kógens módon
határozza meg a zajterhelési határétékeket, így a képviselő-
testület olyan területeken alkotott jogot, ahol arra nem lett
volna lehetősége.
Az indítvány benyújtását követően az Ör.-t több alkalommal is
módosította a képviselő-testület – ennek eredményeképp a 32. §
(4) bekezdés számozása 34. § (4) bekezdésre, az 55. § B) pont
1) alpont számozása pedig 53. § B) pont 1) alpontra módosult –,
ám a támadott normaszöveg tartalma változatlan maradt.
A hivatalvezető által felhívott magasabb szintű jogszabályokat
hatályon kívül helyezték, azonban az őket felváltó jogszabályok
–, így a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm.
rendelet (a továbbiakban: Kr2.), valamint a környezeti zaj- és
rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008.
(XII. 3.) KvVM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R2.) –
lényegében azonos tartalommal bírnak.
Az Alkotmánybíróság „a támadott jogszabály hatályon kívül
helyezése esetén az indítványban megjelölt, de hatályon kívül
helyezett jogszabály helyett az annak helyébe lépő új
jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg, ha az új
jogszabály is tartalmazza a korábbi jogszabálynak az
indítványozó által támadott rendelkezését”. (137/B/1991. AB
határozat, ABH 1992, 456, 457.; 822/B/1998. AB határozat, ABH
2002, 861, 862.) Ezért az indítvány alapján az Alkotmánybíróság
– tekintettel arra, hogy az Ör. – a többszöri módosítás
ellenére is – lényegében változatlan szöveggel tartalmazza a
hivatalvezető által támadott rendelkezéseket – az
alkotmányossági vizsgálatot a hatályos Ör. rendelkezéseire
tekintettel folytatta le.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
„44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében
rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más
jogszabállyal.”
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a
továbbiakban: Ötv.) indítvánnyal érintett rendelkezése:
„16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem
szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá
törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására
önkormányzati rendeletet alkot.”
3. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997.
évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) vizsgálatba bevont
rendelkezései:
„13. § (1) Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a
települési önkormányzatnak az országos szabályoknak
megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a
település közigazgatási területének felhasználásával és
beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített
értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos
helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi
ipítési szabályzatban kell megállapítania.
(2) A helyi építési szabályzatnak tartalmaznia kell legalább:
[…]
f) a védett és a védő területekkel, […]
érintett területek lehatárolását, valamint az azokkal
kapcsolatos előírásokat.”
4. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995.
évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kt.) vizsgálatba bevont
rendelkezései:
„25. § (1) A települések területén a környezet terhelhetősége
és a településrészek rendeltetése alapján a rendezési tervben
övezeteket kell meghatározni.
(2) Az egyes övezetekben folytatható tevékenységek a külön
jogszabályban a környezetterhelés jellege alapján meghatározott
védőtávolság, védőterület megléte és a védelmi előírás
megtartása esetén engedélyezhetők.
(3) A kijelölt védőterületen vagy védőtávolságon belül az adott
övezet rendeltetésével össze nem férő tevékenység – külön
védelmi intézkedés nélkül – nem folytatható.”
„26. § A település területén zöldterületeket, védőerdőket külön
jogszabály szerint kell kialakítani és fenntartani.”
„46. § (1) A települési önkormányzat a környezet védelme
érdekében (...)
c) a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati
rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz; (...).”
„48. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete,
illetőleg a fővárosi önkormányzat esetén a fővárosi közgyűlés
önkormányzati rendeletben – törvényben vagy kormányrendeletben
meghatározott módon és mértékben – illetékességi területére a
más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben
korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg.”
„89. § (1) A kibocsátási és igénybevételi határértékek
megállapításánál a szennyezettségi határérték mellett
figyelembe kell venni a környezet, illetve adott eleme
pillanatnyi és célállapotát, valamint a leghatékonyabb
megoldást, továbbá a külön jogszabályban meghatározott
tevékenységek esetén az elérhető legjobb technikát.
Bevezetésükkor biztosítani kell a szükséges és elégséges
felkészülési időt.
(…)
(3) A határértéket a miniszter – az érdekelt miniszterek
egyetértésével kiadott – rendeletben, vagy rendeletben
meghatározott esetekben a környezetvédelmi hatóság állapítja
meg.
(…)”
„110. § (7) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben
állapítsa meg (…)
24. a levegő védelmével kapcsolatos szabályokat;”
5. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági
megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek
feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a
továbbiakban: Htv.) vizsgálatba bevont rendelkezése:
„85. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testületének
feladat- és hatáskörébe tartozik:
(...)
e) helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok megállapítása; (...).”
6. Az országos településrendezési és építési követelményekről
szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban:
OTÉK) vizsgálatba bevont rendelkezései:
„28. § (1) Az erdőterület erdő céljára szolgáló terület.
(2) Az erdőterület az erdő rendeltetése szerint:
1. védelmi (védett és védő),
2. gazdasági,
3. egészségügyi-szociális, turisztikai,
4. oktatási-kutatási
rendeltetésű lehet.”
„38. § (1) A védőterület lehet:
1. védőövezet (biztonsági övezet), illetőleg
2. nyomvonal jellegű építmény esetén védősáv (biztonsági sáv).
(2) A védőterület kiterjedését, felhasználásának és
beépítésének lehetőségét, módját és feltételeit a vonatkozó
jogszabályok – ennek hiányában az illetékes hatóságok előírásai
– alapján kell meghatározni.
(6) A környezetterhelési határérték ismeretének hiányában a
szükséges legkisebb védőtávolság mértékét – az építmény
kialakításának figyelembevételével – az ügyben illetékes
hatóságok esetenként határozzák meg.
(7) A védőterületet (pl. véderdőt) a hatást előidéző, illetőleg
a védelmet igénylő – ha jogszabály másként nem rendelkezik – a
saját területén (építési telkén, építési területén) belül
köteles kialakítani és fenntartani.”
7. Az R2. vizsgálatba bevont rendelkezése:
„2. § (1) Az üzemi vagy szabadidős zajforrástól származó zaj
terhelési határértékeit a zajtól védendő területeken az 1.
melléklet tartalmazza.
(2) Az 1. melléklet határértékei megítélési szintben kifejezett
értékek, ahol a megítélési idő
a) nappal (6:00-22:00): a legnagyobb zajterhelést adó
folyamatos 8 óra,
b) éjjel (22:00-6:00): a legnagyobb zajterhelést adó fél óra.”
„1. melléklet a 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM együttes
rendelethez
Üzemi és szabadidős létesítményektől származó zaj terhelési
határértékei a zajtól védendő területeken
Határérték (LTH)
Sor- az LAM
szá Zajtól védendő terület megítélési szintre*
m (dB)
nappal éjjel
06-22 óra 22-06 óra
1. Üdülőterület, különleges területek közül 45 35
az egészségügyi területek
2. Lakóterület (kisvárosias, kertvárosias, 50 40
falusias, telepszerű beépítésű), különleges
területek közül az oktatási létesítmények
területe, a temetők, a zöldterület
3. Lakóterület (nagyvárosias beépítésű), a 55 45
vegyes terület
4. Gazdasági terület 60 50
Megjegyzés:
* Értelmezése az MSZ 18150-1 szabvány és az MSZ 15037 szabvány
szerint.” ”
8. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„34. § (1) A KÖu-M0 jelű övezet az M0 gyorsforgalmi út és
csomópontjai számára fenntartott terület.
(4) Ezen utak tengelyétől számított 100,00-100,00 méter
védőtávolságot meg kell tartani.
(5) A (4) bekezdés szerinti védősáv –védelmi rendeltetésű– védő
erdőként alakítandó ki.”
„53. §
B) Zaj- és rezgés elleni védelem
(1) A település közigazgatási területén megengedett
zajterhelési határérték:
nappal:60 dB
éjjel: 50 dB”
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörének
alkotmányos kereteit az Alkotmány jelöli ki. Az Alkotmány 44/A.
§ (1) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-
testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat,
döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. Az
Alkotmánynak az indítványozó által is hivatkozott 44/A. § (2)
bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy a helyi képviselő-
testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet
ellentétes más jogszabállyal.
Önkormányzati ügyekben a képviselő-testületet széles körű
jogalkotási autonómia illeti meg, azonban a rendeletalkotás
terén ez az önállóság nem korlátlan. Az Alkotmány 43. § (2)
bekezdése rögzíti, hogy a helyi önkormányzati jogokat és
kötelezettségeket törvény határozza meg, ebből következően a
képviselő-testület is csak e törvények keretei között
gyakorolhatja a jogalkotói hatáskörét.
Az Alkotmány hivatkozott rendelkezéseinek megfelelő
szabályozást tartalmaz az Ötv. 16. § (1) bekezdése, melynek
értelmében a képviselő-testület a törvény által nem
szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá
törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat
önkormányzati rendeletet.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése – a helyi közszolgáltatások körében
– többek között, az önkormányzatok által ellátandó
közfeladatként jelöli ki az épített és természeti környezet
védelmét. A Kt. 46. § (1) bekezdésének c) pontja – a Kt. IV.
fejezetében, a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladatai
között – külön is kiemeli – hogy a települési önkormányzatok a
környezet védelme érdekében a környezetvédelmi feladatok
megoldására önkormányzati rendeletet bocsátanak ki, illetve
határozatot hoznak.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként az Ör. 53. § B) pont 1)
alpontjának az alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmány 44/A. §
(2) bekezdése szempontjából. A támadott rendelkezések Csömör
Nagyközség közigazgatási területére vonatkozóan állapítja meg a
zajterhelési határértékeket. A határértékek az R2. és 1. számú
mellékletében meghatározott határértékeknél enyhébbek. Az
indítványozó álláspontja szerint az R2. – törvényi
felhatalmazás alapján – megállapítja a zajterhelési
határértékeket, így a helyi önkormányzatok ezen a területen
jogalkotási hatáskörrel nem rendelkeznek.
A Htv. 85. § (1) bekezdésének e) pontja – mintegy megerősítve
az Ötv. és a Kt. fentebb hivatkozott rendelkezéseit –
egyértelműen és konkrétan rögzíti, hogy a helyi zaj- és
rezgésvédelmi szabályok megállapítása – szemben az indítványban
kifejtettekkel – a települési önkormányzatok képviselő-
testületének a feladat- és hatáskörébe tartozik.
A Kt. 48. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat
képviselő-testülete – törvényben vagy kormányrendeletben
meghatározott módon és mértékben – illetékességi területére a
más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben
korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg. A Kt.
89. § (3) bekezdése szerint pedig a határértéket a miniszter –
az érdekelt miniszterekkel együttesen kiadott – rendeletben,
vagy rendeletben meghatározott esetekben a környezetvédelmi
hatóság állapítja meg.
Az Alkotmánybíróság már foglalkozott az általános (miniszteri
rendeletben meghatározott) határértékek és az önkormányzati
zajvédelmi rendeletalkotás viszonyával. Az Alkotmánybíróság
elismerte, a helyi önkormányzatok rendeletalkotási hatásköre
kiterjed a törvényhozó és Kormány rendeletében megállapított
szabályozáshoz képest nagyobb mértékben korlátozó előírások
meghatározására (937/B/2000. AB határozat, ABH 2004, 1893,
1900.) illetékességi területének a helyi specialitások
figyelembevételével kijelölt egy részén. A települési
önkormányzat képviselő-testülete azonban önálló, új
határértékeket nem állapíthat meg, mivel erre a Kt.
felhatalmazása alapján csak miniszter rendeletben, vagy egyedi
ügyekben a környezetvédelmi hatóság jogosult. [34/2008. (IV.
3.) AB határozat, ABH 2008, 1350, 1356.]
A vizsgált esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Csömör Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testülete figyelmen
kívül hagyta a Kt. 89. § (3) bekezdése szerinti korlátozást
miszerint az általános határértékeket e törvényi felhatalmazás
alapján az R2. határozza meg azáltal, hogy nem ezeket
alkalmazta, hanem enyhébb zajterhelési határérékeket állapított
meg a központi jogszabályban meghatározott általános
határérékekhez képest. A kifejtettek alapján az Ör. 53. § B)
pont 1) alpontja ellentétes más jogszabállyal és így sérti az
Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért azt az Alkotmánybíróság
megsemmisítette.
3. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az Ör. 34. § (4)
bekezdésének az alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmány 44/A. §
(2) bekezdése szempontjából. Az Ör. támadott rendelkezése
szerint az M0 gyorsforgalmi út és csomóponti ágainak
tengelyétől 100 méteres védőtávolságot kell tartani mindkét
irányban. Az Ör. 34. § (5) bekezdése szerint ebben a védősávban
védelmi rendeltetésű erdőt kell kialakítani. A hivatalvezető
szerint a Kormány a környezetvédelmi hatósághoz telepítette a
környezetvédelmi feltételek megállapításának – így a
levegőtisztaság megőrzését szolgáló védelmi övezet
kijelölésének – jogkörét. A Kr2. által meghatározott keretek
között ugyanis a környezetvédelmi hatóság jogosult az utak
menti védelmi övezetek kijelölésére, így a helyi önkormányzatok
jogalkotási hatásköre ebben a tekintetben kizárt. Erre
tekintettel kérte a hivatalvezető az Ör. 34. § (4) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat
törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására
önkormányzati rendeletet alkot. Az Étv. szerint az építés helyi
rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az
országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban
megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének
felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet
természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos,
a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és
kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell
megállapítania. A helyi építési szabályzatnak az Étv. előírása
szerint tartalmaznia kell a védett és a védő területekkel
érintett területek lehatárolását, valamint az azokkal
kapcsolatos előírásokat. Az OTÉK a nyomvonal jellegű építmények
esetén a védőterületet védősávkénthatározza meg, amelynek
kiterjedését, felhasználásának és beépítésének lehetőségét,
módját és feltételeit a vonatkozó jogszabályok – ennek
hiányában az illetékes hatóságok előírásai – alapján kell
meghatároznia a helyi önkormányzatoknak. Az OTÉK 28. § (2)
bekezdése az erdőterületeket rendeltetésük alapján védelmi
(védett és védő), gazdasági, egészségügyi-szociális,
turisztikai, valamit oktatási-kutatási célú erdőkként
csoportosítja. A helyi önkormányzatoknak tehát törvényi
kötelezettségük van arra, hogy a helyi építési szabályzataikban
védőterületeket jelöljenek ki, amennyiben a vonatkozó – például
környezetvédelmi vagy egészségvédelmi tárgyú – jogszabályok
szerint az szükséges. Az OTÉK ugyan kizárja, hogy a
gyorsforgalmi utak tengelyétől számított 100-100 méteres sávba
egészségügyi-szociális, illetve turisztikai rendeltetésű erdőt
telepítsenek, nem zárja ki azonban véderdő létesítését.
Csömör Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testülete tehát nem
lépte túl a törvényi felhatalmazás kereteit, sőt, épp annak
eleget téve írta elő védelmi rendeltetésű erdő létesítését az
M0 gyorsforgalmi utat övező 100-100 méteres védősávban. A
kifejtettek alapján az Ör. 34. § (4) bekezdése nem ellentétes
más jogszabály rendelkezéseivel, így nem sérti az Alkotmány
44/A. § (2) bekezdését, ezért azt az Alkotmánybíróság a
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő
közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Holló András Dr. Kiss László
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró
. |