A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítványok alapján, valamint – részben
hivatalból eljárva – mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megszüntetése tárgyában – dr. Kovács Péter
alkotmánybíró párhuzamos indokolásával valamint dr. Bihari
Mihály, dr. Bragyova András és dr. Kiss László
alkotmánybíróknak a határozat 3. pontjára vonatkozó
különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság hivatalból megállapítja, hogy a
választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 89. § (1)
bekezdésében foglalt igazolás jogintézménye szabályozásakor az
Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával
alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal, hogy nem
teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 71. § (1)
bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő
követelmények érvényesülését biztosító jogszabályi
feltételeket.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói
feladatának 2007. június 30–ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C.
törvény 89. § (1) bekezdésével kapcsolatban mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló
indítványt egyebekben elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi
C. törvény 89. § (1) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt
elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országgyűlési
képviselők választásán történő végrehajtásáról szóló 60/2005.
(XII. 21.) BM rendelet 1. számú melléklete IV. 30. pontjának
második mondata alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezés a határozat közzétételének napján
veszti hatályát.
A rendelet 1. számú melléklete IV. 30. pontja az alábbi
szöveggel marad hatályban:
„30. Az igazolás és a 35. pont szerinti érvényes igazolványok
egyidejű bemutatását követően kell felvenni a névjegyzékre azt
a választópolgárt, aki a lakóhelyétől távol történő szavazásra
igazolással rendelkezik (egyidejűleg az igazolást el kell venni
és a választópolgárt F jegyzékre is fel kell venni).”
4. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi
C. törvény 66. § (1) bekezdése, 66. § (2) bekezdés b) pontja és
104. §–a alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi
C. törvénynek az országgyűlési képviselők választásán történő
végrehajtásáról szóló 60/2005. (XII. 21.) BM rendelet 1. számú
melléklete IV. 30. pontjának első mondata
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasítja.
6. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi
C. törvény 16. § (2) bekezdés c) pontja és 111. §–a
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt visszautasítja.
7. Az Alkotmánybíróság az igazolással szavazásról szóló
12/2006. (IV. 6.) OVB állásfoglalás alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást
megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé
teszi.
Indokolás
I.
1. Egy indítványozó módosított beadványában a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 66.
§ (1) bekezdése és 89. § (1) bekezdése, a választási eljárásról
szóló 1997. évi C. törvénynek az országgyűlési képviselők
választásán történő végrehajtásáról szóló 60/2005. (XII. 21.)
BM rendelet (a továbbiakban: R.) 1. számú melléklete IV. 30.
pontja valamint az igazolással szavazásról szóló 12/2006. (IV.
6.) OVB állásfoglalás alkotmányellenessége vizsgálatát
kezdeményezte.
Érvelése szerint ezek a szabályok az Alkotmány 71. § (1)
bekezdésben foglalt azon rendelkezést sértik, amely szerint a
választópolgárok az országgyűlési képviselőket egyenlő
választójog alapján választják. Az egyenlő választójog ugyanis
azt jelenti, hogy minden választópolgárnak joga van és
szabadságában áll egy képviselő sikeres megválasztásában, egy
szavazattal közreműködni. A támadott rendelkezések alapján
visszaélésre van lehetőség akkor, ha a választópolgár
igazolással szavaz az első fordulóban és a választás első
fordulója eredményes. Ilyen esetben elvileg akár a lakóhelyén,
akár igazolással egy másik olyan választókerületben, ahol az
első forduló eredménytelen volt, újabb jelölt megválasztásában
vehet részt, kizáró szabály hiányában.
Az indítványozó szerint a választópolgárok egyenlő választójoga
egyúttal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített
demokratikus jogállamiságnak is feltétele és következménye, az
egyenlőség sérelme ezt az elvet is sérti.
2. Egy másik indítványozó az R. 1. számú melléklete IV. 30.
pontjának második mondata alkotmányellenességének vizsgálatát
kezdeményezte.
Érvelése szerint az a mondat, amely szerint „Ugyanígy kell
eljárni, ha a választópolgár abban a szavazókörben kíván
szavazni, amelynek névjegyzékéből az igazolás kiadása miatt
törölték.”, ellentétes az Alkotmány 7. § (2) és a 37. § (3)
bekezdésével, a 2. § (1) bekezdésével és a 71. § (1) és (3)
bekezdésével, sérti az választójog egyenlőségének elvét.
Utalt arra, hogy az R. a választási eljárásról szóló 1997. évi
C. törvény (a továbbiakban: Ve.) számos, garanciális
rendelkezésével is ellentétes. Véleménye szerint a Ve. 89. §
(2)–(5) bekezdéséből az következik, hogy nincs törvényi
lehetőség az R. támadott szabályai szerinti eljárásra.
Javasolta a jogszabály megsemmisítését.
3. Érkezett az Alkotmánybírósághoz olyan beadvány is, amelyben
a Ve. 89. §–a és 104. §–a, valamint – ezekkel összefüggésben –
a Ve. 16. § (2) bekezdés c) pontja, 66. § (2) bekezdés b)
pontja és 111. §–a alkotmányellenességének megállapítását
kezdeményezték. Hivatkoztak az Alkotmány 2. § (1) bekezdése,
70. § (1)–(4) bekezdése és 71. § (1) bekezdése sérelmére, az
alábbiakban kifejtettek szerint.
Az indítványozó azzal érvelt, hogy „a Ve. hatályos
szabályozása” nem felel meg a 338/B/2002. AB határozatban
szereplő ama követelménynek, amely szerint igazolással történő
szavazás esetében a jogállamiság követelményének megfelelő, a
visszaélések lehetőségét kizáró, garanciális jellegű szabályok
megalkotása és érvényesítése indokolt a választások
tisztaságának védelme érdekében.
Az indítványozó úgy véli, hogy a Ve. 66. § (2) bekezdés b)
pontja értelmezhető úgy, hogy a választópolgár mind a
lakóhelyén, mind pedig az igazolásban szerepelő helyen
leadhatja szavazatát, ha korábban a lakóhelyétől távol való
szavazáshoz igazolást kért. Ez szerinte ellentétes a
választójog egyenlőségének és általánosságának elvével, mert
kétszeres szavazást tesz lehetővé, jóllehet ezt az R. 1. számú
melléklete 30. pontja kizárni igyekszik. Habár a
belügyminiszter vélhetően a választási csalás, a kétszeres
szavazás magakadályozása érdekében alkotta meg az R. 1. számú
mellékletének 30. pontját, a rendelet alapvető joggal
közvetlenül összefüggő kérdést szabályoz, ezért az Alkotmány 8.
§ (2) bekezdésére tekintettel alkotmányellenes és ellentétes a
Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontjával is.
Arra is hivatkozik, hogy az igazolás jogintézménye nem felel
meg annak, a 6/1991. (II. 28.) AB határozatban foglalt
követelménynek, amely szerint a magyarországi állandó lakással
rendelkező, de a választás napján lakóhelyétől távol levő
választópolgárt – a Magyar Köztársaság felségterületén belül
bárhol is gyakorolja szavazójogát – az országgyűlési képviselők
általános választásánál olyan helyzetbe kell hozni, mintha
állandó lakóhelyén adná le szavazatát, azaz nem fosztható meg
attól a jogtól, hogy az állandó lakóhelye szerinti területi
választókerület, valamint egyéni választókerület jelöltjére
egyaránt szavazhasson. A lakóhelyétől távol, de az ország
területén tartózkodó választópolgár számára arra kell
lehetőséget biztosítani az Alkotmány 70. §–a és 71. §–ából
következően, hogy a lakóhelye szerinti egyéni és területi
választókerület jelöltjeire szavazhasson. Egy másik
indítványozó, hasonló érvelés alapján, a Ve. 66. § (2) bekezdés
b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatát kérte.
Beadványában utalt arra is, hogy az Alkotmány 70/A. §–a
sérelmét jelenti az, hogy a szavazás napján külföldön tatózkodó
választópolgár a saját lakóhelye szerinti jelöltekre, ezzel
szemben a lakóhelyétől távol, de Magyarországon tartózkodó
személy a tartózkodási helye szerinti jelöltekre szavazhat.
Ezzel kapcsolatban kezdeményezte mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását is.
Az egyik beadvány tartalmaz olyan érvelést is, amely szerint, a
kifejtetteken túl, a Ve. 104. §–a azért is ellentétes az
Alkotmány 71. § (1) bekezdésével, mert a helyi önkormányzati
képviselők és polgármesterek választásának napján a Magyar
Köztársaság területén, de lakóhelyétől távol tartózkodó
választópolgárok nem adhatják le szavazatukat.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és azokat egy
eljárásban bírálta el.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam. (...)
7. § (...)
(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges. (...)
37. § (...)
(3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket
adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány
rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A
rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (...)
70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező
minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az
országgyűlési képviselők választásán választó és választható
legyen, valamint országos népszavazásban és népi
kezdeményezésben részt vegyen.
(2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező
minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más
tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel
rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a
helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán
választható és – amennyiben a választás, illetve a népszavazás
napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó
legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben
részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré
magyar állampolgár választható.
(3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként,
bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú
személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati
képviselők és a polgármesterek választásán – amennyiben a
választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság
területén tartózkodik – választó legyen, valamint a helyi
népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
(4) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező
minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más
tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel
rendelkező nagykorú állampolgárát megillet az a jog, hogy az
európai parlamenti választáson választható és választó legyen.
(...)
71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament
képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a
polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok
általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos
szavazással választják. (...)
(3) Az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament
képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és a
polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek,
amelyek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.”
2. A Ve. a következőképpen rendelkezik:
„16. § (...)
(2) A helyi választási iroda vezetője haladéktalanul értesíti a
korábbi lakcím szerint illetékes helyi választási iroda
vezetőjét a névjegyzékből való törlés érdekében. A korábbi
lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetője
hivatalból tájékoztatja az új lakcím szerint illetékes helyi
választási iroda vezetőjét arról, hogy a polgár (…)
c) a 89. § vagy a 104. § szerinti igazolást kapott, vagy (…)
e) sem a névjegyzékben, sem a választójoggal nem rendelkező
nagykorú polgárok nyilvántartásában, sem a külképviseleti
névjegyzékben nem szerepelt. (…)
66. § (1) A szavazóhelyiségben az a választópolgár szavazhat,
aki a névjegyzékben szerepel, illetőleg akit a szavazatszámláló
bizottság a névjegyzékbe felvesz.
(2) A szavazatszámláló bizottság – a személyazonosság és a
lakcím megállapítására alkalmas igazolvány alapján –
megállapítja a szavazni kívánó személyazonosságát és azt, hogy
szerepel–e a névjegyzékben. A szavazatszámláló bizottság
felveszi a névjegyzékbe azt a választópolgárt, aki (...)
b) igazolja, hogy lakcíme a szavazókör területén van, feltéve,
hogy nem szerepel a választójoggal nem rendelkező nagykorú
polgárok nyilvántartásában. (...)
89. § (1) Az a választópolgár, aki a szavazás napján lakcímétől
távol, de Magyarország területén tartózkodik, a lakcíme szerint
illetékes helyi választási iroda vezetőjétől kért igazolással
azon település helyi választási irodájának vezetőjétől – vagy a
szavazás napján szavazatszámláló bizottságától – kérheti a
névjegyzékbe való felvételét, ahol a szavazás napján
tartózkodik. Az igazolás alapján a választópolgár azon a
magyarországi településen szavazhat, ahol tartózkodik. (...)
104. § (1) Ha a választópolgár a lakóhelyén túl tartózkodási
hellyel is rendelkezik, a lakóhelye szerint illetékes helyi
választási iroda vezetőjétől kért igazolással a tartózkodási
helye szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől –
vagy a szavazás napján a szavazatszámláló bizottságtól –
kérheti a névjegyzékbe való felvételét. Az igazolás alapján a
választópolgár a tartózkodási helyén szavazhat.
(2) Az igazolás kiadásakor a lakóhely szerint illetékes helyi
választási iroda vezetője a választópolgárt egyidejűleg törli a
névjegyzékből. Az igazolásban – a választópolgár nyilatkozata
alapján – meg kell jelölni a tartózkodási helyet, ahol a
választópolgár szavazni kíván, és azt a névjegyzéken fel kell
tüntetni. Az igazolás átvételét a választópolgár, illetőleg e
célra szóló meghatalmazás alapján az általa megbízott személy
az aláírásával elismeri.
(3) Az igazolás és a személyazonosság igazolására alkalmas
igazolvány alapján a tartózkodási hely szerint illetékes helyi
választási iroda vezetője vagy a szavazatszámláló bizottság a
választópolgárt külön nyilvántartásba veszi. Az igazolást és a
külön nyilvántartást a választási iratok között meg kell
őrizni.
(4) Igazolást legkésőbb a szavazást megelőző második napon
lehet kiadni. Igazolást személyesen vagy meghatalmazott útján
lehet kérni. Az igazolás ajánlott levélben is kérhető, feltéve
hogy az az illetékes helyi választási irodához legkésőbb a
szavazást megelőző 5. napon megérkezik. A levélben meg kell
jelölni a tartózkodási helyet, ahol a választópolgár szavazni
kíván. A levélben kért igazolást a választópolgár számára az
általa megjelölt címre tértivevénnyel kell megküldeni.
(5) Az igazolás kiadásához az igazolást kérő a nevét, személyi
azonosítóját és lakcímét köteles közölni. (...)
111. § A szavazatszámláló bizottság felveszi a névjegyzékbe azt
a választópolgárt, aki a 104. § szerinti igazolást átadta.
(...)
153. § (1) Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy
rendeletben állapítsa meg:
a) a névjegyzék és választójoggal nem rendelkező nagykorú
polgárok nyilvántartása, valamint a választókerületek és a
szavazókörök kialakítása előkészítésének rendjét,
b) a választási eljárás határidőit és határnapjait,
c) a választási irodák feladatait és tagjainak képzését; az
országos, területi, helyi választási irodák közötti
hatáskörmegosztást,
d) a választásokkal összefüggő állami feladatok
számítástechnikai, szavazatösszesítési rendjének
megszervezését, technikai lebonyolítását,
e) az értesítő, az ajánlószelvény, az aláírásgyűjtő ív
mintáját, a választási jegyzőkönyvek, adatlapok és egyéb
nyomtatványok mintáit, példányszámát és továbbításának rendjét,
f) a választási eredmény országosan összesített adatainak
körét,
g) a választási költségek normatíváit, tételeit, elszámolási és
belső ellenőrzési rendjét.”
3. Az R. támadott szabálya szerint:
„30. Az igazolás és a 35. pont szerinti érvényes igazolványok
egyidejű bemutatását követően kell felvenni a névjegyzékre azt
a választópolgárt, aki a lakóhelyétől távol történő szavazásra
igazolással rendelkezik (egyidejűleg az igazolást el kell venni
és a választópolgárt F jegyzékre is fel kell venni). Ugyanígy
kell eljárni, ha a választópolgár abban a szavazókörben kíván
szavazni, amelynek névjegyzékéből az igazolás kiadása miatt
törölték.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság a 338/B/2002. AB határozatban
foglalkozott az igazolással szavazás egyes alkotmányossági
kérdéseivel. A határozat értelmében a választójog akkor
érvényesül az általánosság elvének megfelelően, ha a jogalkotó
lehetőséget ad arra, hogy előzetes igazolás alapján a szavazás
napján nem a lakóhelyükön tartózkodó magyar állampolgárok is
részt vehessenek a választásokon. A határozat ugyanakkor
hangsúlyozza, hogy az Alkotmánybíróság megítélése szerint is
indokolt az igazolással történő szavazás esetében a
jogállamiság követelményének megfelelő, a visszaélések
lehetőségét kizáró, garanciális jellegű szabályok megalkotása
és érvényesítése a választások tisztaságának védelme érdekében.
A határozat szerint „a választás tisztaságának megóvása, a
választási csalás megakadályozása, a jóhiszemű és
rendeltetésszerű joggyakorlás alapelveire (Ve. 3. §)
figyelemmel a Ve. 89. §–a konkretizálja a jogállamiság
követelményének megfelelő eljárási garanciákat. Így többek
között a visszaélések megelőzését szolgálja az, hogy az
igazolás kiadásával egyidejűleg a választópolgárt törölni kell
a lakcím szerinti névjegyzékből, valamint az is, hogy a
tartózkodási helyen szavazó választópolgárokról külön
nyilvántartás készül.”
A határozat utal arra, hogy lényeges törvényi garancia, hogy
igazolás alapján gyakorolt választójoggal csak akkor lehet
ilni, ha legkésőbb az első fordulót megelőző második napon
kérte a választópolgár a tartózkodási hely szerinti
névjegyzékbe való felvételét. (ABH 2003, 1504, 1507.).
A határozat a Ve. 89. §–át a támadó, az Alkotmány 57. §–a,
70/A. §–a, 2. §–a, az Alkotmány 8. §–a és 54. §–a sérelmét
állító indítványt elutasította. Megállapította, hogy miután a
jogalkotó az első fordulót megelőzően minden választópolgárra
nézve azonos feltételek mellett tette lehetővé az
átjelentkezést és a második fordulót megelőzően ugyancsak
valamennyi választópolgárra nézve egységes szabályozást
alkalmaz a Ve., a jogegyenlőség sérelme nem állapítható meg; a
Ve. 89. §–a és az Alkotmány emberi méltóságról rendelkező 54.
§–a, továbbá a bíróság előtti egyenlőséget és a bírósághoz
fordulás jogát megfogalmazó 57. §–a között pedig nem
állapítható meg értékelhető alkotmányjogi összefüggés.
Az "ítélt dolog" az alkotmánybírósági eljárásban azt jelenti,
hogy ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos
okból vagy összefüggésben ismételten előterjesztett indítvány
elbírált kérdésnek minősül, mert az érdemi döntéssel elbírált
ügyben hozott határozat az Alkotmánybíróságot is köti.
[1620/B/1991. AB végzés, ABH 1991, 972, 973.; 35/1997. (VI.
11.) AB határozat, ABH 1997, 200.]. Mindebből azonban az is
következik, hogy amennyiben az újabb indítványt más okból, a
rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére történő
hivatkozással vagy tartalmilag más rendelkezés megjelölésével
terjesztik elő, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi
vizsgálatába bocsátkozik.
Az az indítvány, amely a jogállamiság sérelmére hivatkozva
abból az okból támadja a Ve. 89. §–át, hogy az nem tartalmaz
elég garanciális jellegű szabályt a választások tisztaságának
megóvása érdekében, tartalmilag ugyanazt kifogásolja, mint amit
az Alkotmánybíróság a 338/B/2002. AB határozatban (ABH 2003,
1504.) már elbírált.
Jóllehet a jelen ügyben részben más alkotmányi rendelkezések
sérelmére hivatkoznak, a 338/B/2002. AB határozat indokolása és
határozathoz fűzött párhuzamos indokolás, valamint a
különvélemények összevetéséből azt a következtetést is le lehet
vonni, hogy az Alkotmánybíróság tartalmilag már állást foglalt
abban a kérdésben is, hogy a Ve. 89. §–a eleget tesz–e a
6/1991. (II. 28.) AB határozatból (ABH 1991, 19.) eredő
követelménynek, miszerint a választópolgár nem fosztható meg
attól a jogtól, hogy az állandó lakóhelye szerinti területi
választókerület, valamint egyéni választókerület jelöltjére
egyaránt szavazhasson.
Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy a Ve. 89. §–a – a
338/B/2002. AB határozatban kifejtettekből következően – nem
áll ellentétben az Alkotmánynak az anyagi választójogra
vonatkozó 70. § (1)–(4) bekezdésével. Az Alkotmánynak ezek a
szabályai arról szólnak, hogy kiket illet meg az a jog, hogy a
választásokon választó és választható legyen, valamint országos
népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Ettől
különálló kérdés, hogy a választópolgárok hogyan és milyen
választási rendszerben választják a képviselőket,
polgármestereket. Az Alkotmány 70. § (1)–(4) bekezdéséből nem
következik kényszerűen az a követelmény, hogy a lakóhelyétől a
szavazás napján távol tartózkodó választópolgár a lakóhelye
szerinti az egyéni választókerületi jelöltre szavazhasson. A
jogalkotóra tartozik annak eldöntése, hogy a Ve. 89. § (1)
bekezdésében szabályozottak szerint vagy más megoldással teszi
lehetővé a lakóhelyétől a szavazás napján távol tartózkodó
választópolgár számára a szavazást. Az Alkotmány 70. § (1)–(4)
bekezdésével ugyanakkor nem állna ellentétben az sem, ha –
eltérően a hatályos szabályozástól – a szavazás napján
lakóhelyüktől távol tartózkodó választópolgárok a lakóhelyük
szerinti területi választókerület, valamint egyéni
választókerület jelöltjére szavazhatnának. A választójog
egyenlőségének az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében
megfogalmazott elvével is – miként arra a 6/1991. (II. 28.) AB
határozat (ABH 1991, 19, 20.) rámutatott – összhangban állna,
ha a magyarországi állandó lakással rendelkező, de a választás
napján lakóhelyétől távol levő választópolgárt – a Magyar
Köztársaság felségterületén belül bárhol is gyakorolja
szavazójogát – az országgyűlési képviselők általános
választásánál olyan helyzetbe hoznák, mintha állandó lakóhelyén
adná le szavazatát, azaz nem fosztanák meg attól a jogtól, hogy
az állandó lakóhelye szerinti területi választókerület,
valamint egyéni választókerület jelöltjére egyaránt
szavazhasson. A szóba jöhető technikai megoldások közül annak a
kiválasztása, amely a legnagyobb garanciát nyújtja a
választások tisztaságára nézve, egyszersmind biztosítja a
szavazás általánosságát, egyenlőségét és titkosságát is, a
törvényalkotóra tartozik, ezért e kérdéssel – mint hatáskörén
kívül esővel – az Alkotmánybíróság nem foglalkozott. Mindezek
alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megszüntetésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság
elutasította.
Ugyanakkor két indítványozó az indítványt a korábban
elbíráltaktól eltérő más okból, a Ve. 89. §–ának más
alkotmányossági összefüggéseire történő hivatkozással
terjesztette elő. A jelen ügyben az az egyik alkotmányossági
kérdés, hogy az igazolással történő szavazás törvényi
rendelkezései a választójog általánossága mellett a választójog
egyenlősége követelményét is kielégítik–e, tekintettel arra a
körülményre, hogy a választások második fordulójában is lehet
igazolással szavazni, az első fordulóra irányadó szabályok
szerint.
2. Az Alkotmánybíróság korábbi megállapítása szerint „[a]z
Alkotmány – a 71. §–ában meghatározott választási alapelveken
kívül – nem tartalmaz rendelkezéseket a választójog
gyakorlásának módjára nézve. Ebből következően az Országgyűlés
széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer
megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása
során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi
rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés
rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a
választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány
keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat
meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne
ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot
alkotmányellenes módon ne korlátozzanak.” [63/B/1995. AB
határozat, ABH 1996, 509, 513.; 31/2000. (X. 20.) AB határozat,
ABH 2000, 210, 212–213.]
Az Alkotmánybíróság a 809/B/1998. AB határozatban általános
érvénnyel állapította meg: „A választójog egyenlőségének
alkotmányos elve két követelményt támaszt a választási törvény
megalkotójával szemben: egyrészt a választójog a
választópolgárok szempontjából azonos értékű legyen, másrészt a
szavazatok lehetőleg azonos súlyúak legyenek egy–egy képviselő
megválasztásánál.” (ABH 2000, 783, 784.)
A 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban kifejtettek (ABK 2005.
június, 363, 364–365) szerint a választójog egyenlő értékűsége
azt jelenti, hogy minden választópolgár azonos számú
szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden
szavazat ugyanannyit ér. E tekintetben az Alkotmány 71. § (1)
bekezdése a plurális választójogot zárja ki, amely
kedvezményezett választópolgári csoportok számára több vagy
eltérő értékű szavazatot biztosítana a választások során. Az
Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a követelmény abszolút:
az Alkotmányból következő „egy ember egy szavazat” elvének
érvényesülése e tekintetben semmilyen indokból nem
korlátozható. (A mai választási rendszerben ez a követelmény
értelemszerűen külön–külön vonatkozik az egyéni jelöltre és a
területi listára történő szavazásra.)
A 6/1991. (II. 28.) AB határozatban a testület hangsúlyozta,
hogy „a választópolgároknak az Alkotmány 71. §–ának (1)
bekezdésében biztosított jogát kiemelkedően fontos politikai
jognak tekinti”, mert „a választópolgárok kizárólag az aktív
választójog négyévenkénti gyakorlása révén tudnak befolyást
gyakorolni a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv
összetételére.” Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint „–
éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó
– akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle
korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és
egyeztethető össze az Alkotmánnyal.” (ABH 1991, 19, 20.)
A választási rendszer hatályos szabályai értelmében az
országgyűlési képviselők száma összesen háromszáznyolcvanhat.
Százhetvenhat országgyűlési képviselőt egyéni
választókerületben, százötvenkettőt megyei, fővárosi
választókerületben listán választanak. Az egyéni
választókerületben az első választási fordulóban az a jelölt
lesz országgyűlési képviselő, aki megkapta az érvényes
szavazatoknak több mint a felét, feltéve, hogy a szavazáson a
választókerület választópolgárainak több mint a fele szavazott.
A választópolgár egy jelöltre szavazhat. Ha az első választási
fordulóban a választókerület választópolgárainak több mint a
fele szavazott ugyan, de egy jelölt sem kapta meg az érvényes
szavazatoknak több mint a felét (a továbbiakban: eredménytelen
választási forduló), a második választási fordulót kell tartani
(az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi
XXXIV. törvény 4. és 7. §–a).
A Ve. 89. § (1) bekezdésének vizsgált szabályai értelmében az a
választópolgár, aki a szavazás napján lakcímétől távol
tartózkodik, igazolással azon település helyi választási
irodájának vezetőjétől – vagy a szavazás napján
szavazatszámláló bizottságától – kérheti a névjegyzékbe való
felvételét, ahol a szavazás napján tartózkodik.
A Ve. 89. § (5) bekezdése értelmében az igazolás kiadásához az
igazolást kérő a nevét, személyi azonosítóját, lakcímét, annak
a településnek a nevét, ahol a szavazás napján tartózkodik,
továbbá azt köteles közölni, hogy az igazolást az első, a
második vagy mindkét fordulóra kéri.
Ha a lakóhelytől távol való szavazásra jogosító igazolást a
második vagy mindkét fordulóra kérték, a Ve. 89. § (1)
bekezdésének az igazolással szavazást viszonylag széles körben
lehetővé tévő rendelkezései következtében előállhat az a
helyzet, hogy a választópolgár akkor is szavazhat a második
fordulóban, ha azon a településen, ahol az első fordulóban
szavazhatott, a szavazás érvényes és eredményes volt. Ilyen
esetben az érintett választópolgár újabb szavazatával, újabb
választókerületben befolyásolhatja a szavazás eredményét, míg
azok, akik nem éltek igazolással, egyetlen egyéni jelölt
megválasztásában vehetnek részt.
Ez a helyzet ellentétes a választójog egyenlőségének az
Alkotmány 71. § (1) bekezdésében foglalt elvével.
Az alkotmányellenes helyzet nem szüntethető meg a Ve. 89. § (1)
bekezdése alkotmányellenessé nyilvánításával és
megsemmisítésével. Az igazolás sajátos jogintézménye a
választójog általánosságának megfelelően a választás napján
lakcímétől távol tartózkodó, az Alkotmány alapján
választójogosultsággal rendelkező állampolgárok számára az
aktív választójoguk gyakorlásának módját és garanciáit
szabályozza. Ez így van még akkor is, ha a 89. § (1)
bekezdésében szabályozott jogintézmény – a Ve. hiányosságánál
fogva – nem teremt megfelelő egyensúlyt a választójog
általánossága és egyenlősége érvényesülését illetően. Az
alkotmányellenes helyzet többféleképpen megszüntethető, az
Alkotmánybíróságnak hatásköre van a Ve. 89. §–a
megsemmisítésére, de mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására is. A Ve. 89. § (1)
bekezdése megsemmisítése az Alkotmánybíróság megítélése szerint
a választójog általánossága elvének nagyobb sérelmét okozná,
mint a amilyen sérelmet az egyenlőség elve szenved a
gyakorlatban alkalmazható, bár hiányos jogszabály hatályban
tartása révén.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben
foglaltak szerint a Ve. 89. § (1) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasította. Ugyanakkor – hivatalból
eljárva – megállapította, hogy a Ve. 89. § (1) bekezdésében
foglalt igazolás jogintézménye szabályozásakor az Országgyűlés
jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes
helyzetet idézett elő.
Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörével
összefüggésben a 49/2001. (XI. 22.) AB határozatában az
alábbiakra mutatott rá:
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése kimondja: Ha az
Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt
állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi
felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és
ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető
szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának
teljesítésére. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata
szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor
kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó
mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes
helyzet. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.;
1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.; 35/1999. (XI.
26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.; 6/2001. (III. 14.) AB
határozat, ABK 2001. március, 115, 120.]
Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes
mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen
jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van
ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi
rendelkezés hiányzik. Az Alkotmánybíróság már több
határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor
kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a
jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó
jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan
szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek
alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1995. (III. 31.) AB
határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat,
ABH 1998, 132, 138.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999,
176, 196, 201.] (ABH 2001, 351, 355.)
Az Alkotmánybíróság a kifejtettek alapján az Abtv. 1. § e)
pontjában foglalt hatáskörében eljárva, hivatalból indított
eljárásban azt állapította meg, hogy a Ve. 89. § (1)
bekezdésében foglalt igazolás jogintézménye szabályozásakor az
Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával
alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal, hogy nem
teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 71. § (1)
bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő
követelmények érvényesülését biztosító jogszabályi
feltételeket.
3. A Ve. 89. § (1) bekezdésének első mondata úgy rendelkezik,
hogy az a választópolgár, aki a szavazás napján lakcímétől
távol, de Magyarország területén tartózkodik, a lakcíme szerint
illetékes helyi választási iroda vezetőjétől kért igazolással
azon település helyi választási irodájának vezetőjétől – vagy a
szavazás napján szavazatszámláló bizottságától – kérheti a
névjegyzékbe való felvételét, ahol a szavazás napján
tartózkodik.
A Ve. 89. § (1) bekezdésének második mondata kimondja, hogy az
igazolás alapján a választópolgár azon a magyarországi
településen szavazhat, ahol tartózkodik.
A 89. § (2) bekezdése szerint az igazolás kiadásakor a lakcím
szerint illetékes helyi választási iroda vezetője a
választópolgárt egyidejűleg törli a névjegyzékből.
A Ve. nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely lehetővé tenné,
hogy a Ve. említett szabályaitól eltérjenek, és a lakóhely
szerinti szavazókörben a névjegyzékre felvegyék azt a
választópolgárt, akit az igazolás kiadása miatt töröltek a
névjegyzékből.
Az R. 1. számú melléklete IV. pontja, amely a névjegyzéknek a
szavazás napján való vezetése szabályait tartalmazza, a 29.
pontjában kifejezetten kimondja, hogy az a választópolgár, aki
arra hivatkozik, hogy lakóhelye a szavazókör területén van,
akkor vehető fel a névjegyzékre, ha személyazonosságát és
lakcímét igazolja, feltéve, hogy a névjegyzékből korábban nem
törölték.
Az R. említett rendelkezésével azonosat tartalmazott „A
választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény
végrehajtásáról az országgyűlési képviselő–választásokon”című
9/1998. (II. 20.) BM rendeletnek – a 1/2002. (I. 16.) BM
rendelet 15. §–ával megállapított – 1. számú melléklete III.
10. bb) pontja.
Az R. 1. számú melléklete IV. 30. pontjának második mondatával
azonos szabályt viszont azok a rendeletek, amelyeket a
belügyminiszter a Ve. 153. §–a (1) bekezdésének a) pontjában
foglalt felhatalmazás alapján adott ki, 2004. október 29–ig nem
tartalmaztak. Ekkor lépett hatályba a választási eljárásról
szóló 1997. évi C. törvénynek a 2006. január 1–je előtti
időpontra kitűzött időközi országgyűlési
képviselő–választásokon történő végrehajtásáról szóló 65/2004.
(X. 29.) BM rendelet.
A Ve. 153. § (1) bekezdése részletesen meghatározza a
belügyminiszternek a törvény végrehajtásával kapcsolatos
rendeletalkotási jogkörét, de ebben nem szerepel az, hogy a
belügyminiszter jogosult volna a választójogosultság
nyilvántartása körében a Ve. 89–89/B. §–aiban foglaltaktól
eltérni. Hasonlóan értelmezte a belügyminiszter
rendeletalkotási jogkörét a 70/2002. (XII. 17.) AB határozat
(ABH 2002, 409.).
Az R. 1. számú melléklete IV. 30. pontjának második mondata
értelmében a választópolgár az eredménytelen választási
fordulót követően, az eredmények ismeretében dönthet abban a
kérdésben, hogy az igazolás szerinti helyen, vagy lakóhelyén
szavaz a második választási fordulóban.
Ez sérti azt, a 338/B/2002 AB határozatban (ABH 2003, 1504.)
lényeges garanciának tekintett törvényi szabályt, amely szerint
igazolás alapján gyakorolt választójoggal csak akkor lehet
élni, ha legkésőbb az első fordulót megelőző második napon
kérte a választópolgár a tartózkodási hely szerinti
névjegyzékbe való felvételét. A határozat megállapította
továbbá, hogy a választások tisztaságát sértené, ha az
eredmények ismeretében a két forduló között is lehetőség volna
arra, hogy a választópolgár igazolás alapján másutt adja le
szavazatát, mint az első fordulóban.
Az R–nek az a szabálya, amely a lakóhelyétől távol történő
szavazásra igazolással rendelkező választópolgárok névjegyzékbe
vételére irányadó szabályt kiterjeszti a névjegyzékből az
igazolás kiadása miatt törölt választópolgárnak ugyanebbe a
névjegyzékbe való felvételére, a Ve. idézett, 89. § (2)
bekezdése rendelkezéseibe ütközik, és ezért ellentétes az
Alkotmány 37. § (3) bekezdésével.
4. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az
indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak részét az
Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért
azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés
esetleges sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi
rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem vizsgálja. [pl.
44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.]
Az Alkotmánybíróság ezért nem vizsgálta, hogy az R. vizsgált
rendelkezése ellentétes–e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével,
7. § (2) bekezdésével és a 71. § (3) bekezdésével.
5. A Ve. 65–71. §–ai a szavazás módját illetően tartalmaznak
szabályozást. A Ve. 66. § (1) bekezdése a szavazóhelyiségben
való szavazásról szól, amikor kimondja: „a szavazóhelyiségben
az a választópolgár szavazhat, aki a névjegyzékben szerepel,
illetőleg akit a szavazatszámláló bizottság a névjegyzékbe
felvesz.”
Ez a szabály nincs összefüggésben és így ellentétben sem az
Alkotmány 71. § (1) bekezdésével és 2. § (1) bekezdésével,
ezért a Ve. 66. § (1) bekezdését támadó indítványt az
Alkotmánybíróság elutasította.
6. A Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontja nem értelmezhető úgy,
hogy a választópolgár mind a lakóhelyén, mind pedig az
igazolásban szereplő helyen leadhatja szavazatát, ha korábban a
lakóhelyétől távol való szavazáshoz igazolást kért.
A Ve. ugyane szakaszának (3) bekezdése mondja ki, hogy a
szavazatszámláló bizottság visszautasítja azt a
választópolgárt, aki – törvényi feltételek hiányában – nem
vehető fel a névjegyzékbe. Az igazolással való szavazás
törvényi szabályai előírják, hogy az igazolás kiadásakor a
lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetője a
választópolgárt törli a névjegyzékből [Ve. 89. § (2)
bekezdése]. A Ve. 89. § (1) bekezdése értelmében, az igazolás
alapján, a választópolgár azon a magyarországi településen
szavazhat, ahol tartózkodik.
E szabályok összevetéséből az következik, hogy az igazolás
kiadása miatt a lakóhelye szerinti névjegyzékből törölt
választópolgár a Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontja alapján
ugyanitt nem vehető fel a névjegyzékbe a szavazás napján. Ezt
az értelmezést erősíti az R. 1. számú melléklete 29. pontja,
amely szerint az a választópolgár, aki arra hivatkozik, hogy
lakóhelye a szavazókör területén van, akkor vehető fel a
névjegyzékre, ha személyazonosságát és lakcímét igazolja,
feltéve, hogy a névjegyzékből korábban nem törölték.
Az Alkotmánybíróság ezért a Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontját
az Alkotmány 71. § (1) bekezdése és 2. § (1) bekezdése
sérelmére hivatkozva támadó indítványt elutasította.
Az R. 1. számú melléklete 30. pontja első mondatának ama
előírása, amely szerint a névejegyzékbe való felvétellel
egyidejűleg az igazolást el kell venni, a névjegyzéknek a
szavazás napján történő vezetésére vonatkozó olyan technikai
szabály, amely az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alkalmazásában
nem igényel törvényi rendezést.
Az Alkotmánybíróság ezért az R. 1. számú melléklete 30. pontja
első mondatát támadó indítványt elutasította.
7. A Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontja nem ellentétes az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével. Nem a Ve. 66. § (2)
bekezdéséből, hanem a Ve. más szabályaiból következik az, hogy
a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgár a saját
lakóhelye szerinti jelöltre, listákra adhatja le szavazatát.
8. A Ve. 104. §–a arról szól, hogy a választópolgár, ha a
lakóhelyén túl tartózkodási hellyel is rendelkezik, igazolás
alapján a tartózkodási helyén szavazhat a helyi önkormányzati
képviselők és polgármesterek választásán.
A Ve. 100. §–a értelmében a Ve. I–X. fejezete rendelkezéseit –
a külképviseleti névjegyzékkel és a külképviseleti szavazással
kapcsolatos rendelkezések kivételével – a helyi önkormányzati
képviselők és polgármesterek választásán a Ve. XII. fejezetében
foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
A Ve. 104. §–a a választójogosultak nyilvántartása körében
tartalmaz szabályokat, ebben a körben eltér a Ve. 89. §–ától,
amely szintén a választójogosultak nyilvántartásáról szól, az
országgyűlési képviselők választásakor.
A Ve. 104. §–a kizárja, hogy önkormányzati választásokon a
lakcímétől vagy tartózkodási helyétől távol lévő személy azon a
településen szavazzon, ahol tartózkodik.
Az önkormányzati választások az országgyűlési képviselők
választásától eltérnek. Az Alkotmány 42. §–a értelmében a helyi
önkormányzás joga a község, a város, a főváros és kerületei,
valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg; a
helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi
közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a
lakosság érdekében való gyakorlása. A Ve. 104. §–ának
vizsgálatakor nemcsak a választójog általánosságának elvére
kell figyelemmel lenni, hanem az Alkotmánynak erre a szabályára
is.
Az Alkotmány 71. § (3) bekezdése szerint az országgyűlési
képviselők, az Európai Parlament képviselői, továbbá a helyi
önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról
külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
A helyi önkormányzati választásokat illetően ez a külön törvény
a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek
választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban:
Tv.). A Tv. 1. §–a szól az Alkotmány 42. §–ában és 70. § (2) és
(3) bekezdésében meghatározott választójogról. A Tv. 1. § (2)
bekezdése kimondja, hogy a választópolgár lakóhelyén vagy – ha
lakóhelye mellett legkésőbb a választás kitűzését megelőző
napig tartózkodási helyet is létesített – bejelentett
tartózkodási helyén választhat.
A Ve. 104. §–a a Tv–nek ezt a szabályát hajtja végre; nem
korlátozza a választójogot az állandó lakóhelyen történő
szavazásra, mint tette ezt az országgyűlési képviselők
választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 40. § (3)
bekezdése, amelyet az Alkotmánybíróság 6/1991. (II. 28.) AB
határozata emiatt semmmisített meg.
A Ve. 104. §–a ezért nem ellentétes az Alkotmány 71. § (1)
bekezdésével, a Ve. e szabályát támadó indítványt az
Alkotmánybíróság elutasította.
9. Az egyik indítványozó a Ve. 16. § (2) bekezdése és 111. §–a
alkotmányellenességének vizsgálatát a Ve. 89. §–a és 104. §–a
vizsgálatával összefüggésben kezdeményezte, de az indítvány nem
tartalmazza, hogy a Ve. 16. § (2) bekezdés c) pontja és 111.
§–a az Alkotmány felhívott rendelkezéseit milyen okból sérti.
Az Alkotmánybíróság ezért ezt az indítványt visszautasította,
az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe
foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban:
Ügyrend) 29. § d) pontja (ABH 2003, 2075.) alapján.
10. Az igazolással szavazásról szóló 12/2006. (IV. 6.) OVB
állásfoglalás alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló eljárást az Alkotmánybíróság
megszüntette.
A szóban lévő állásfoglalás a Ve. 66. §–a, 89. §–a és az R. 1.
számú melléklete IV. 30. pontjának alkalmazásával összefüggő
kérdésekről szól. Az R. 1. számú melléklete IV. 30. pontjának
második mondata alkotmányellenessé nyilvánításával az
állásfoglalás vizsgálata okafogyottá vált, ezért az Ügyrend 31
§ a) pontja alapján az Alkotmánybíróság az eljárást ebben a
részében megszüntette.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indoklása
A korábbi alkotmánybírósági határozatok által kijelölt úton
haladva meghozott határozat indoklását – a magam részéről –
azzal egészítem ki, hogy emlékeztetek arra: az országgyűlési
választások választójogi szabályainak meghatározatásakor a
jogalkotónak figyelemmel kell lennie az ezen a területen
vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeire is.
Az európai követelményekkel való összhangra az Alkotmánybíróság
már korábban is rámutatott, amikor megjegyezte a
22/2005.(VI.17.) AB határozatban is, hogy „ A választójog
egyenlőségéből származó alkotmányossági követelmények
tartalmának meghatározásakor az Alkotmánybíróság figyelembe
vette az Európa Tanács Velence Bizottságának 190/2002. számú
véleményét, amelyben a Code of Good Practice in Electoral
Matters a közös európai választójogi örökség egyik meghatározó
elemének minősíti a választójog egyenlőségét.” (ABH 2005, 246,
251–252.)
Mivel ez a testület e dokumentum elfogadása óta, a gyakorlati
tapasztalatok alapján számos újabb határozatot fogadott el,
fontos ezeket áttekintően figyelembe venni, amikor a jogalkotó
a saját mozgásszabadságával él. Ezek közül külön is
hangsúlyozni kell az alábbiakat: A. Jelentés a távszavazásnak
és az elektronikus szavazásnak az Európa Tanács standardjaival
való összeegyeztethetőségéről (Rapport sur la compatibilité du
vote ŕ distance et du vote électronique avec les standards du
Conseil de l’Europe: CDL–AD(2004)012); B. Jelentés a politikai
pártok választási részvételéről (Rapport sur la participation
des partis politiques aux élections: CDL–AD(2006)025); C:
Jelentés a parlamenti választásokon való részvételi jog
korlátainak eltörléséről (Report on the Abolition of
Restrictions on the Right to Vote in General Elections:
CDL–AD(2005)011); D. Értelmező nyilatkozat a választójog
stabilitásáról (Déclaration interprétative sur la stabilité du
droit électoral: CDL–AD(2005)043); E. Jelentés a választójogról
és a választások lebonyolításáról Európában (Rapport sur le
droit électoral et l’administration des élections en Europe:
CDL–AD(2006)018); stb.
Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetnek a
választási kérdésekre és az emberi jogok védelmére szakosított
intézménye, az ODIHR (OSCE Office for Democratic Institutions
and Human Rights) is számos dokumentumban dolgozta fel az
európai választási szabályokat és ezek gyakorlati
érvényesülését. E monitoring–gyakorlat szintetizáló
összefoglalását az ODIHR ún. választási irányelveiben
(Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections,
2001) adta meg.
Ezeknek a dokumentumoknak a jelen határozat problematikáját
illetően különösen azokat a téziseit tartom figyelemre
méltónak, amelyek a rendszer átláthatóságának és
megbízhatóságának garanciális kidolgozottságát várják el. A
garanciák túlnyomó része természetesen ma is teljesül, de
vannak olyanok, ahol a jogalkotónak célszerű átgondolni azt,
hogy a másutt is tapasztalt diszfunkciók megelőzésére
alkalmasak–e a jelenlegi hazai választójogi részletszabályok.
A Kódex (1.2.iv–v.) hangsúlyozza, hogy ha módot is kell nyitni
a választólistáról jogos ok nélkül lemaradtak számára arra,
hogy felkerüljenek a listára, de célszerű időbeli korlátokat
felállítani a visszaélések kiküszöbölése végett, és aggályosnak
tartja a választás napján történő helyesbítést, s
elfogadhatatlannak, ha ez magában a szavazóhelyiségben
történik. Garanciális szempontból indokoltnak tartja, ha a
helyesbítések eljárását az eredeti választókörzetre korlátozzák
(Kódex–kommentár, 7. §, 16.o.). A választói listát illetően a
Kódex kommentárja pedig a tényleges kötődés elvét hangsúlyozza,
azaz az egyén elsődleges lakóhelye választói listájára
kerüljön, ehelyett másodlagos lakóhelyén akkor vehető fel
választói listára, ha ott rendszeres jelleggel tartózkodik, és
ez például az ottani adóhatóság illetékessége alá tartozást
jelentheti. (Kódex–kommentár, 6. §, 15.o.)
A Jelentés a politikai pártok választási részvételéről – számos
más fontos elem mellett – felhívja a figyelmet a választási
kampányban a média felelősségére és arra, hogy kell, hogy
legyen olyan garanciális mechanizmus, ami biztosítja a hatékony
orvoslatot már a választás előtti időszakban az információk
önkényes felhasználásával illetve eltorzításával szemben. (36.
§)
Az Értelmező nyilatkozat fontosnak tartja pontosítani, hogy az
immár átdolgozott Kódexnek az a szabálya (II.2.b), ami a
választási rendszer alapelemeinek a választást megelőző évben
történő megváltoztatásától való tartózkodást hangsúlyozza,
valamint azt, hogy az esetleges változtatásnak lehetőleg
alkotmányi (illetve ahol ilyen van, ott a közönséges
törvényekét meghaladó) szinten kell megjelennie, ez csak a
választójog alapvető szabályaira vonatkozik. (II.(1–3).
Pontosítja azt is, hogy bármilyen választási reformot azonban a
választásokhoz képest idejekorán kell végrehajtani, hogy az
valóban alkalmazható legyen. (II/5)
A Jelentés a távszavazásnak és az elektronikus szavazásnak az
Európa Tanács standardjaival való összeegyeztethetőségéről nem
tartja igazán kívánatosnak a levél útján történő távszavazás
intézményét az ún. új demokráciákban, és azt az őrizetesekre,
kórházakban ápoltakra, otthoni mozgáskorlátozottakra és a
külföldön tartózkodókra korlátozná, feltéve, hogy a posta
működése pontos és megbízható és a csalások és megfélemlítések
kockázatát sikerül kizárni. (17. §) Az elektronikus szavazást
és a hasonló technikákat illetően hangsúlyozza, hogy erre csak
ott szabad sort keríteni, ahol a megbízhatóság és az
átláthatóság garanciáit biztosítani tudják. (18–21. §)
Mindebben a jogi–technikai garanciák fontosságát meghatározó
jelentőségűnek tekinti a Jelentés. (64–68. §, 69–70. §)
A Jelentés a választójogról és a választások lebonyolításáról
Európában fontosnak tartja kiemelni, hogy a távollevők
szavazása esetében igen szigorú feltételeket kell előírni. (60.
§). A rendes választói listákról lemaradt választójogosultak
kiegészítő listájának intézménye kapcsán a Jelentés rámutat
annak veszélyére, amit ezeknek eltúlzott használata
eredményezhet. (72. §), ideértve a többszörös szavazás
veszélyét, valamint azt, hogy a szavazó végül nem a saját
választókerületét illetően szavaz. (73. §)
Az ODIHR–irányelvek közül ki kell emelni annak elvárását, hogy
a választói nyilvántartás mint olyan megbízható és pontos, azok
vezetése pedig tökéletesen átlátható legyen. (VII/A. p. 13–14)
A mozgóurnás szavazásnál is szigorú feltételek megkövetelését
tartja célszerűnek, például az előzetes, írásos és lehetőleg
indoklással alátámasztott igénylést. (XII/C, p.26) Az
irányelvek is felhívják a figyelmet arra, hogy az egyedi
szavazó csoportok sajátos igényeit kielégítő, különleges
szavazási megoldások könnyen kaput nyithatnak a visszaélésekre
(XII/E, p. 27.).
Az egymással tartalmilag harmonizáló, fentebb hivatkozott
dokumentumok jogforrási szempontból nem kötelezőek ugyan,
azonban a gyakorlati tapasztalatok fényében szintetizálták az
eddigi gyakorlatot, elismerve természetesen, hogy nincs
egységes, mindenütt alkalmazható megoldás.
Nyilvánvaló, hogy a választott jogtechnikai megoldásnak azonban
ki kell elégíteni azokat az elvárásokat, amelyeket az 1993. évi
XXXI. törvénnyel kihirdetett Emberi Jogok Európai Egyezményének
1. kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikke fűz a szabad
választásokhoz való jogról. Eszerint „A Magas Szerződő Felek
kötelezik magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos
szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények
között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően
biztosítja a nép véleményének kifejezését.”
Fontos hangsúlyozni, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága
pedig maga is hivatkozott a Velence Bizottság Kódexére, mint
amit iránymutatónak tekintett a választások egyes technikai
részletkérdéseinek megítélésében. (Melnichenko c. Ukrajna
ügyben hozott ítélet, 2004. október 19, 57. §). Ugyanebben a
szellemben és elismerve, hogy a konkrét megoldást illetően az
államoknak jelentős mozgásszabadságuk van, említette az Emberi
Jogok Európai Bírósága a sajtószabadság és a választási kampány
sajátosságainak összefüggéseiről szólva , hogy „mivel a két jog
konfliktusba kerülhet, esetleg szükséges lehet a választások
idején vagy azt megelőzően olyan korlátozásokat alkalmazni,
amelyek egyébként nem lennének elfogadhatóak, annak érdekében,
hogy a nép véleményének kifejezését biztosítsák a törvényhozó
testület megválasztását illetően.” (Bowman c. Egyesült
Királyság ügyben hozott ítélet, 1998. február 19. 43. §)
Egybevágott a Velence Bizottság Kódexében foglaltakkal az is,
amikor az államok által a passzív választójoghoz fűzött
bizonyos kritériumokat értékelve az Emberi Jogok Európai
Bírósága rámutatott, hogy „lényegi fontosságú, hogy a
képviselőjelöltek tartással rendelkező és őszinte személyek
legyenek. Az arra történő kötelezés, hogy nyíltan és őszintén
jelenjenek meg a közönség előtt, lehetővé teszi a választóknak,
hogy értékeljék ezek személyes értékeit és arra irányuló
képességüket, hogy melyikük képviselné jobban érdekeiket a
parlamentben.” (Melnichenko ügyben hozott ítélet, 58. §). Az
Emberi Jogok Európai Bírósága már több ügyben is érintette a
szavazati jognak olyan előfeltételeit, mint amelyek például
bizonyos időtartamú helyben lakást írnak elő. Bár ezek az ügyek
korlátozott törvényhozatali autonómiával felruházott területi
önkormányzatok különleges státusához kötődtek, az ítéletek elvi
éllel megfogalmazott tételei sokban egybevágnak a fentebb, az
általános választásokkal összefüggésben hivatkozott
fejtegetésekkel. A Py c. Franciaország ügyben hozott 2005.
január 11–i ítéletben is megerősítette, hogy „a lakóhely
illetve a helyben lakás bizonyos időtartamának megkövetelése a
választójog megadásához – elvben – nem önkényes korlátozása a
választójognak.” (Py ügyben hozott ítélet 48. §) Lehet, hogy
vannak valakinek bizonyos helyi kapcsolatai „a jog azonban nem
lehet tekintettel egyedi esetekre, hanem általános normát kell
megjelenítenie.” (Py ügyben hozott ítélet, 51. §) „Nem
ésszerűtlen tehát a választópolgártól bizonyos időtartamú
helyben lakást megkövetelni a helyi választásokon való
részvétele biztosítása előtt.” (Py ügyben hozott ítélet, 56. §)
Mindezek összefüggenek azzal, hogy az Emberi Jogok Európai
Bírósága szerint „az aktív és passzív választójogok bár
fontosak, de nem abszolút jellegűek (…) A feltételek a kérdéses
jogokat azonban lényegi tartalmukban nem lehetetlenítik el, és
nem foszthatják meg hatékonyságuktól: jogszerű célt kell
követniük és a választott eszközök nem lehetnek aránytalanok.”
(Podkolzina c. Lettország ügyben hozott 2002. április 9–i
ítélet, 33. §) „A megszabott feltételek nem akadályozhatják a
törvényhozás megválasztásában az emberek szabad
akarat–kifejezését, tükrözniük, és nem akadályozniuk kell az
eltökéltséget a választási eljárás integritásának és
hatékonyságának fenntartásában.” (Hirst c. Egyesült Királyság
ügyben hozott (2.), 2005. október 6–i nagykamarai ítélet, 62.
§)
Fentieket összegezve – nézetem szerint – az is megállapítható,
hogy bár igaz, a jelen határozatban érintett megoldások
önmagukban nem sértették meg a magyar állam által vállalt
nemzetközi kötelezettségeket, de a megoldás nagyvonalúsága több
problémát okozott, mint amennyinek a kiküszöbölésére
törekedett. A vizsgált választójog–technikai intézmény nem is
alapult nemzetközi jogi kötelezettségen. Nem több jogot adott,
hanem más optikát használva szabályozott, amely azonban így
újabb problémákat generált. Míg a hazai megoldás az
átjelentkezést végső soron adminisztratív kérdésnek tekintette,
ami az állampolgár kényelmét szolgálja, addig a hivatkozott
nemzetközi dokumentumok a hasonló eljárásjogi természetű
könnyítéseket anyagi jogi (valamint további kiegészítő
eljárási) feltételektől teszik függővé. Nézetem szerint
érzékelhető tehát egy bizonyos mérvű inkonzisztencia a nem a
lakóhelyen történő szavazás célját, értelmét és technikáját
illetően a magyarországi jogszabályok, azok gyakorlata illetve
az Európa Tanács és az EBESZ megközelítése között. Már a
338/B/2002. AB határozathoz fűzött, Tersztyánszkyné dr. Vasadi
Éva bírónő által készített, és három bíró csatlakozását élvező
különvélemény is érzékelte ezt a problémát s osztom azt ebben
kifejtett álláspontot, hogy „nem sértené a választójog
általánosságának elvét, ha az egyébként fennálló választójogát
a polgár a jelenleginél szigorúbb feltételek mellett
gyakorolhatná, ha a szavazás napján lakcímétől távol van.” (ABH
2003, 1504, 1513.) Mivel az Alkotmánybíróság jelen határozata
nyomán a jogalkotónak meg kell tennie a megfelelő lépéseket,
nézetem szerint ezek során nem kerülheti el, hogy a hazai jogi
reformban – tekintettel a vállalt nemzetközi jogi
kötelezettségek és a belső jog összhangjának az Alkotmány 7. §
(1) szerinti összhangja követelményére – megfelelő figyelmet
fordítson az európai választójogi monitoring–intézmények által
hangsúlyozott átláthatósági és megbízhatósági követelmények
hivatkozott tapasztalataira.
Budapest, 2006. október 3.
Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részének 3. pontját — a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országgyűlési
képviselők választásán történő végrehajtásáról szóló 60/2005.
(XII. 21.) BM rendelet 1. számú melléklete 30. pontja utolsó
mondatának megsemmisítését — nem tudom elfogadni.
Indokaim a következők:
1. A többségi határozat a választási eljárásról szóló 1997. évi
C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 89. § (1) bekezdésével való
ellentétre alapítja a BM rendelet megsemmisítését. Ez az érv
nem helytálló, ugyanis az ellentéthez azonos szabályozási tárgy
lenne szükséges, amiről itt nem lehet szó. A Ve. 89. § ugyanis
arról szól, milyen feltételekkel adható ki igazolás azoknak a
választópolgároknak, akik Magyarország területén lakcímüktől
távol kívánnak szavazni. A névjegyzékbe való felvételt a
szavazás napján a Ve. 66. §–a szabályozza. A Ve. 89. § (1)
bekezdés utolsó mondata pedig megengedi, hogy az igazolás
birtokában lévő választópolgár szavazhasson a településen, ahol
tartózkodik (illetve ahova az igazolása szól). A Ve. e
szabályából tehát nem következik, hogy a választópolgár az első
vagy a második fordulóban ne szavazhatna a lakcíme szerinti
választókerületben, csak arra ad jogot, hogy igazolás
birtokában a tartózkodási helyén szavazhasson.
2. A Ve. 66. § (2) bekezdése a következőkről rendelkezik:
„A szavazatszámláló bizottság — a személyazonosság és a lakcím
megállapítására alkalmas igazolvány alapján — megállapítja a
szavazni kívánó személyazonosságát és azt, hogy szerepel–e a
névjegyzékben. A szavazatszámláló bizottság felveszi a
névjegyzékbe azt a választópolgárt, aki
a) igazolással rendelkezik,
b) igazolja, hogy lakcíme a szavazókör területén van, feltéve,
hogy nem szerepel a választójoggal nem rendelkező nagykorú
polgárok nyilvántartásában.”
Álláspontom szerint a többségi határozat csak akkor
nyilváníthatta volna alkotmányellenesnek a BM rendelet vitatott
szabályát, ha a Ve. 66. § (2) bekezdésének b) pontja
alkotmányellenes lenne. A többségi — szerintem is helyes —
nézet szerint viszont a Ve. 66. § (2) bekezdésének b) pontja
nem alkotmányellenes; ezért nem lehet alkotmányellenes annak a
következménye sem a törvény végrehajtását szolgáló rendeletben.
A most megsemmisített mondat nélkül a szavazatszámláló
bizottság pontosan úgy lett volna köteles dönteni az
igazolással rendelkezők szavazásáról eredeti lakóhelyükön,
ahogyan a rendelet előírta (és ez marad a helyzet ezután is, ha
a Ve. 66. §–a nem változik).
3. Egyébiránt az indítványozók által felhozott érv, hogy ti.
ily módon lehetővé válik egyes szavazópolgárok szavazóerejének
— befolyásának — növelése, ha a választó lakóhelyén az első
forduló eredményei miatt van második forduló, míg a
tartózkodási helyén már nincs [mert az első fordulóban a
szavazás érvényes és eredményes volt az országgyűlési
képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 7. §
(1) bekezdése szerint], ez a lehetőség a magyarországi
kétfordulós vegyes választási rendszer következménye; semmi
indok nincs feltételezni, hogy az ilyen esetek ne
véletlenszerűen oszlanának meg a különböző jelölő szervezetek
támogatói között. Másodszor: fordított helyzet is előállhat, ha
a választópolgár tartózkodási helyén szavazhatna a második
fordulóban, de a lakcíme szerinti választókörzetben nincs
második forduló. Ezeket az eseteket azonban a választási
statisztika nem tartja nyilván. (A második fordulóban leadott
szavazatok csak az egyéni választókerületi eredményeket
befolyásolják, a töredékszavazatok elosztását csak közvetve,
éspedig az elért egyéni mandátumokkal fordított arányban.)
Az indítványozók feltételezik, hogy a választók egyes
csoportjai szervezetten, de legalábbis egyenként stratégiai
szavazással élnek a különben véletlenszerűen előálló
lehetőséggel. Ez a feltevés aligha támasztható alá tapasztalati
érvekkel és azon alapul, hogy a választók helyváltoztatása —
vagy, mint itt, a tervezett helyváltoztatás elmaradása —
politikai motívumokból történik. Életszerűbb feltevés, hogy a
lakcím szerinti választókörzetben történő szavazást döntően
magántermészetű okok motiválják; az igazolás kiadása és a
második forduló között több mint két hét telik el, így
elképzelhető, hogy előre nem látott körülmények indítják a
szavazópolgárokat az otthonmaradásra.
Budapest, 2006. október 3.
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
. |