Hungarian

Ügyszám: .	63/B/1995
Előadó alkotmánybíró: Schmidt Péter Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 63/B/1995. AB határozat .

ABH oldalszáma: 1996/509 .

A döntés kelte: Budapest, 09/23/1996 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege: A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az   Alkotmánybíróság   jogszabály   alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára  irányuló indítvány alapján meghozta a következő                        határozatot : Az Alkotmánybíróság  a helyi  önkormányzati képviselők  és a polgármesterek választásáról  szóló 1990.  évi LXIV. törvény 11. § (2) bekezdése, 46/A. §-a, valamint 4. számú melléklete alkotmányellenességének  megállapítása   és   megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.                          Indokolás                              I. Indítványozó   a    helyi   önkormányzati    képviselők   és polgármesterek választásáról  szóló 1990.  évi LXIV. törvény ( a továbbiakban  :  Övjt. ) megyei önkormányzati képviselők választására  vonatkozó  rendelkezéseinek  -  nevezetesen  a 46/A. §-ának,  11. §  (2) bekezdésének,  valamint a 4. számú mellékletének - megsemmisítését kérte. Indítványozó  álláspontja   szerint  a   46/A.  §-nak  az  a rendelkezése,   mely   szerint   a   megyei   jogú   városok választópolgárai  nem  vehetnek  részt  a  megyei  közgyűlés tagjainak     megválasztásában,      sérti      a      megye választópolgárainak  az  Alkotmány  42.  §-ában  biztosított önkormányzáshoz való  jogát. Szerinte nem fogadható el az az érvelés, mely szerint a megyei jogú városok választópolgárai azért nem  választanak képviselőt a megyei közgyűlésbe, mert a megyei jogú város önkormányzata ellátja területén a megyei önkormányzati feladatokat  is.  Az  Alkotmány  41.  §-a  nem ismeri el  önálló területi  egységként a megyei jogú várost, ezért véleménye  szerint a  megyei jogú  városok nem  önálló megyék, hanem  a megye részei.  Gyakori az érdekösszeütközés a megyei és megyei jogú városi önkormányzatok között, mert a feladat és  hatáskörök  megosztásáról  szóló  törvények  nem nyújtanak  garanciát   arra,  hogy  a  megyei  jogú  városok önkormányzata valóban  ellássa működési  területén a  megyei feladatokat.  A   megyei  intézmények   a  megye  székhelyén működnek  és   szolgáltatásokat  nyújtanak  a  megyeszékhely lakosságának is.  A megyei közgyűlésekben gyakran kap hangot az a nézet, hogy a megyei intézmény szolgáltatásaiból zárják ki a  megyeszékhely lakóit,  illetve csak  akkor  fejlesszék ezeket az  intézményeket,  ha  ahhoz  a  megyei  jogú  város önkormányzata  hozzájárul.   Az  Övjt.  -ben  megfogalmazott választójogi szabályok tovább élezik az ellentéteket, mert a megyei  jogú   város  választópolgárai   nem   választhatnak képviselőt a  megyei közgyűlésbe.  Ez a szabályozás a megyei jogú  városban   élő  választópolgárok  választójogát  sértő megkülönböztetést tesz  a megyei  jogú városban  élők  és  a megye más településein élők között. Indítványozó jogi álláspontja szerint az Övjt. -nek a megyei közgyűlés tagjainak  választására vonatkozó szabályai sértik a  passzív   választójogot,  azaz   az  Alkotmánynak  azt  a szabályát is,  mely szerint  minden  választópolgár  nemcsak szabadon  választ,  hanem  szabadon  választható.  A  megyei közgyűlés képviselőinek  megválasztása során  - az új magyar választójogi törvényekben  példátlan módon  - csak  valamely bejegyzett párt  és  társadalmi  egyesület  listájára  lehet szavazni,  a   független   képviselő   jelöltek   a   megyei önkormányzati választásokból ki vannak rekesztve. Ugyancsak alkotmánysértőnek  ítéli meg  az  indítványozó  az Övjt.  -nek   a   megyei   önkormányzati   választásokon   a választókerületek   kialakítására    vonatkozó   szabályait, valamint 4 %-os küszöb megállapítását, álláspontja szerint e szabályok sértik az arányos képviselet elvét.                             II. 1.  Az   Alkotmánybíróság  az   indítvány  elbírálása  során elsőként azt  vizsgálta, hogy sértik-e a megyei jogú városok választópolgárainak közössége  számára az  Alkotmány 42.  §- ában biztosított helyi önkormányzáshoz való jogot az Övjt. - nek a  megyei közgyűlés  tagjainak megválasztására vonatkozó szabályai. Az Alkotmány  42. §  kimondja, hogy  a község,  a  város,  a főváros és  kerületei, valamint  a megye választópolgárainak közösségét megilleti  a helyi  önkormányzáshoz való  jog.  A választópolgárok ezt a jogukat a 44. § (1) bekezdése alapján az általuk  választott képviselő-testület  útján,  illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. A megyei közgyűlés tagjainak választásáról az Övjt. 46/A. §- a rendelkezik.  A 46/A.  §  (1)  bekezdésének  első  mondata kimondja,   hogy    "A   megyei    közgyűlés    tagjait    a választópolgárok   -    kivéve   a    megyei   jogú    város választópolgárait - közvetlenül, listán választják. " Az  Övjt.   e  szabálya   alapján  a   megyei   jogú   város választópolgárai  nem   vesznek  részt  a  megyei  közgyűlés tagjainak megválasztásában. Annak megítélése  során,  hogy  ez  a  választójogi  előírás korlátozza-e a  megyei jogú  város választópolgárainak helyi önkormányzáshoz  való   jogát,  az  Alkotmánybíróságnak  azt kellett vizsgálnia, hogy van-e a helyi önkormányzásnak olyan területe,  amelynek   gyakorlásában  a   megyei  jogú  város polgárai e  választójogi szabály  következtében nem vehetnek részt. A helyi  önkormányzást az  Alkotmány 42. §-a definiálja, ami ezen  alkotmányi  meghatározás  szerint  a  választópolgárok közösségét érintő  helyi közügyek  önálló intézését, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlását jelenti. Az Alkotmány  a helyi  önkormányzatokra vonatkozóan azokat a minden   önkormányzatra   irányadó,   alapvető   garanciális szabályokat  tartalmazza,  amelyek  a  helyi  önkormányzatok autonómiájának alkotmányos  védelmét hivatottak biztosítani. Nem szabályozza  a helyi  önkormányzatok típusait,  a  helyi önkormányzatok  egyes   típusainak   jogállását,   így   nem tartalmaz rendelkezéseket  arra  nézve  sem,  hogy  a  helyi önkormányzás körébe  tartozó  feladatok,  hatáskörök  miként oszlanak  meg   a  települési  önkormányzatok  és  a  megyei önkormányzatok  között.   Nem  rendelkezik   a  megyei  jogú városokról sem.  A helyi  önkormányzatokra vonatkozó további szabályok megalkotását  a törvényhozásra  bízza. A 43. § (2) bekezdése  úgy   rendelkezik,  hogy  a  helyi  önkormányzati jogokat és  kötelezettségeket törvény határozza meg. A helyi önkormányzatok  jogállását,  feladat-  és  hatáskörét  -  az Alkotmány  44/C.   §-a  alapján   megalkotott  -   a   helyi önkormányzatokról  szóló   1990.  évi   LXV.   törvény   ( a továbbiakban :  Ötv. ) szabályozza. Abból, hogy az Alkotmány 41. §-a  az állami  területi beosztás  és 42.  §-a az  egyes területi      egységek      választópolgárait      megillető önkormányzáshoz való  jog szabályozása során a várost jelöli meg   olyan    állami    területi    egységként,    amelynek választópolgárait  megilleti   az  önkormányzás   joga,  nem következik  az,  hogy  törvény  nem  állapíthat  meg  eltérő szabályokat az  eltérő  nagyságrendű  és  funkciójú  városok önkormányzatára, nem alakíthat ki különböző jogállású városi önkormányzatokat.   Az   eltérő   jogállású   önkormányzatok létrehozására maga  az Alkotmány  ad  felhatalmazást  akkor, amikor  43.  §  (1)  bekezdésében  kimondja,  hogy  a  helyi önkormányzatok  alapjogai   egyenlőek,   az   önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek. Ezeknek az  alkotmányi rendelkezéseknek  megfelelően állapít meg Ötv. VI. fejezete a megyei jogú városok önkormányzatára, a más települési önkormányzatoktól eltérő szabályokat. A 61. § (1)  bekezdésének utolsó  mondata úgy rendelkezik, hogy "A megyei jogú  város települési  önkormányzat, és  területén - megfelelő  eltérésekkel  -  saját  hatásköreként  ellátja  a megyei önkormányzati  feladat- és  hatásköröket. ". A megyei jogú város  önkormányzata tehát sajátos jogállású települési ( városi ) önkormányzat.  Más  települések  tekintetében  az Alkotmány 42.  §-a által  meghatározott  helyi  önkormányzás körébe tartozó  önkormányzati  feladat-  és  hatásköröket  a települési önkormányzatok  és a  megyei önkormányzatok  - az Ötv.  -ben   és  más   törvényekben  meghatározott  módon  - megosztva gyakorolják,  a megyei  jogú  városokban  a  helyi önkormányzás körébe  tartozó valamennyi feladat- és hatáskör gyakorlása a  megyei jogú város önkormányzatának feladat- és hatáskörébe tartozik. Mindezek alapján  az Alkotmánybíróság  megállapította,  hogy nincs  az   Alkotmány   42.   §-ában   meghatározott   helyi önkormányzásnak olyan  területe, amelynek  gyakorlásából  az Övjt.  46/A.   §  (1)  bekezdésének  az  indítványozó  által vitatott   szabálya    kizárná   a   megyei   jogú   városok választópolgárait.    Így     a    megyei     jogú     város választópolgárainak helyi  önkormányzáshoz  való  jogát  nem korlátozza az  a rendelkezés, mely szerint nem vesznek részt a megyei közgyűlés tagjainak megválasztásában. A   választópolgárokat   az   önkormányzati   választásokkal kapcsolatban megillető  aktív választójog a választópolgárok közösségét az  Alkotmány 42.  §-a  alapján  megillető  helyi önkormányzáshoz   való    jog   gyakorlásához    tapad.   Az önkormányzati választás  funkciója az  önkormányzáshoz  való jog gyakorlására az Alkotmány 44. § (1) bekezdése értelmében hivatott képviselő-testület létrehozása. Ezért az előzőekben kifejtetteknek     megfelelően     nem     eredményezi     a választópolgárok aktív választójogának korlátozását az Övjt. 46/A. §-ának  az a  rendelkezése, mely szerint a megyei jogú város választópolgárai  nem vesznek  rész a megyei közgyűlés tagjainak megválasztásában. Indítványozó megalapozottan  veti fel,  hogy a  megyei  jogú városok sajátos jogállása ellentmondások forrása a megyei és megyei jogú  önkormányzatok viszonyában.  A  gyakorlatban  a megyei és a megyei jogú városi önkormányzat tevékenysége sok tekintetben szorosan  összefonódik,  a  megyei  önkormányzat által nyújtott  közszolgáltatások sok  esetben kielégítik  a megyei jogú  város lakosságának szükségleteit is és fordítva a megyei  jogú városok  önkormányzata  is  tart  fenn  olyan közszolgáltatást nyújtó intézményeket, amelyek részt vesznek a  város   területén  kívül   élő  lakosság  szükségleteinek kielégítésében. Ugyanakkor  a  megyei  és  a  megyei  városi önkormányzat  eltérő   érdekeinek   megfelelően,   egymástól függetlenül   dönt   a   közszolgáltatások   működtetéséről, fejlesztéséről.  Nem   vitatható,   hogy   ez   gyakran   az önkormányzatok közötti  konfliktusokhoz is  vezet.  Ezért  a megyei  jogú  városok  helye  az  önkormányzati  rendszerben létrejöttük  óta   szakmai  és  politikai  viták  tárgya.  A törvényhozás sem minden esetben egyértelmű és következetes a feladat- és  hatásköröknek a  megyei és a megyei jogú városi önkormányzat  közötti   megosztásában  ( így   például   nem egyértelműen  elhatárolt   egyes  közhatalmi   jogosítványok gyakorlása szempontjából  a megyei  önkormányzat  szerveinek illetékességi   területe ) .    Nem    tekinthető    azonban alkotmányellenesnek az  a törvényi  megoldás,  amely  nem  a megyei  jogú   város  polgárainak   a  megyei   közgyűlésben biztosított képviselet útján, hanem más módon teremti meg az eltérő érdekek  összehangolásának  szervezeti  kereteit.  Az Ötv.  61/A.  §-a  a  közös  érdekeltségű  feladatokban  való együttműködés előkészítésére  és összehangolására  egyeztető bizottság létrehozását  írja elő  a megyei  jogú város  és a megye közgyűlése számára. 2. Az  indítvány továbbá  vitatja az  Övjt.  -nek  néhány  a megyei közgyűlés  tagjainak megválasztására  vonatkozó,  más önkormányzati képviselők megválasztásától eltérő szabályait. Álláspontja szerint  az Övjt.  46/A. §  az a  szabálya, mely szerint  a   megyei  közgyűlés  tagjait  listán  választják, alkotmányellenes módon  korlátozza az  Alkotmány 70.  §  (1) bekezdése alapján  minden  nagykorú  állampolgárt  megillető passzív választójogot.  Az arányos képviselet elvét sértőnek ítéli  meg  a  megyei  közgyűlés  tagjainak  megválasztására kialakított  választókerületek  szabályozását,  illetőleg  a 46/A. §  (3) bekezdését, mely szerint nem jut mandátumhoz az a lista,  amelyre a leadott szavazatok száma nem haladta meg a választókerületben  leadott összes  érvényes szavazat több mint 4 %-át. Az Alkotmány  70. §-a  szabályozza a  választójogot. Az  (1) bekezdésében   kimondja   :      "Minden   nagykorú   magyar állampolgárnak joga  van ahhoz,  hogy - ha állandó lakóhelye Magyarországon  van   -  az   országgyűlési   és   a   helyi önkormányzati választásokon  választható és - ha a választás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen. " Az Alkotmány  e rendelkezése  alapján a választójog, mind az aktív, mind  a passzív  választójog Alkotmányban biztosított alapvető állampolgári  jog.   Olyan alapvető  jog, amely  az állampolgároknak  az   állami  hatalom   gyakorlásában  való részvételét hivatott  biztosítani és  amelynek érvényesülése azt a  követelményt  támasztja  az  állammal  szemben,  hogy biztosítsa gyakorlásának  feltételeit  és  jogszabály  -  az Alkotmány  8.   §   (2)   bekezdésben   foglalt   előírásnak megfelelően törvény  - határozza  meg gyakorlásának  módját, rendjét, valamint  garanciáit. Az  Alkotmány -  a 71. §-ában meghatározott választási  alapelveken kívül  - nem tartalmaz rendelkezéseket a  választójog gyakorlásának  módjára nézve. Ebből   következően    az   Országgyűlés    széles   döntési szabadsággal    rendelkezik     a    választási     rendszer megválasztása,    a    választási    eljárás    szabályainak megállapítása során.  A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket,  a jelöltállítás,  a szavazás és a  mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a  választójogi szabályok  megalkotása során is, csak az  Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket  a  szabályokat  meghozni,  hogy  azok  az  Alkotmány rendelkezéseivel ne  ütközzenek,  Alkotmányban  szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak. Az Övjt.  megalkotása során  a  törvényhozó  a  választójogi szabályok megalkotásával  is lehetőséget  kívánt biztosítani arra, a  különböző településeken  és területi  egységekben a helyi  sajátosságoknak,  az  eltérő  politikai  tagoltságnak megfelelő képviselő-testületek  jöjjenek  létre,  ezért  nem egységesen  rendezte  a  helyi  képviselők  megválasztásának szabályait, hanem az önkormányzati választások differenciált rendszerét alakította ki. Eltérő szabályok  alapján történik  a 10 000-nél kisebb és a 10 000-nél  nagyobb lakosság  számú  települések  képviselő- testületének megválasztása,  valamint a megyei és a fővárosi közgyűlés tagjainak  megválasztása.  Önmagában  az,  hogy  a törvény különböző  választási rend  alkalmazását  rendeli  a különböző   típusú    helyi   önkormányzatok   képviselőinek megválasztására, nem tekinthető alkotmányellenesnek. Az Alkotmány keretei között, ugyancsak a törvényhozó döntési szabadsága körébe tartozik annak eldöntése is, hogy az egyes választások  szabályozása   során  egyéni  választókerületi, listás vagy vegyes választási rendszert alkalmaz. A listás  választás, amely  más országokban is széles körben alkalmazott megoldás,  önmagában nem  korlátozza  a  passzív választójogot. Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése ugyanis nem biztosít alanyi jogot  arra,   hogy  mindenki,  aki  passzív  választójoggal rendelkezik  és  képviselő  kíván  lenni,  pusztán  a  saját akaratelhatározásából a választásokon jelöltként elinduljon. A  jelöltállítás   rendjét   a   választási   eljárásnak   a választójogi törvényekben  foglalt szabályai határozzák meg. Az  Alkotmány   a  jelölés   rendjére  nézve  nem  tartalmaz rendelkezést.   Ebből    következően   -    mint   azt    az Alkotmánybíróság már  korábbi határozatában  kifejtette -  a jelölésre, annak módjára vonatkozó szabályok megállapítása - az Alkotmány  keretei között  -  a  törvényhozó  mérlegelési jogkörébe tartozik.   [ 19/1994.  ( IV.  1. )  AB határozat, ABH, 1994, 101. ] Az arányos  képviselet elvét  az Alkotmány nem rögzíti és az az Alkotmány  rendelkezéseiből sem  vezethető le.  Ez  teszi lehetővé többek  között, hogy  az  Övjt.  más  önkormányzati képviselők választása esetén - a képviselet arányosságát nem biztosító    -    egyéni    választókerületi    választásról rendelkezzék. Így  az arányos képviselet elvének sérelme nem alapozza meg  az Övjt.  11. §  (2) bekezdésében,  46. §  (1) bekezdésében és  4. számú  mellékletében foglalt,  a  megyei közgyűlési választások  választókerületeinek  kialakítására, valamint a  46. §  (3) bekezdése  által a  mandátumszerzésre megállapított   4    %-os   küszöbre   vonatkozó   szabályok alkotmányellenességének megállapítását  sem. Az indítvány az Övjt. fenti  rendelkezései tekintetében  más alkotmányossági kifogást nem tartalmaz. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó   által    a   megyei   közgyűlési   képviselők választásával kapcsolatosan az Övjt. 11. § (2) bekezdésében, 46.  §-ában   és  4.   számú   mellékletében   megállapított rendelkezésekkel    szemben    támasztott    alkotmányossági kifogások   nem    megalapozottak,   ezért   az   indítványt elutasította.                      Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke          Dr. Ádám Antal           Dr. Kilényi Géza           alkotmánybíró              alkotmánybíró                       Dr. Lábady Tamás                        alkotmánybíró                      Dr. Schmidt Péter                     előadó alkotmánybíró        Dr. Szabó András        Dr. Tersztyánszky Ödön          alkotmánybíró               alkotmánybíró         Dr. Vörös Imre           Dr. Zlinszky János           alkotmánybíró              alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	63/B/1995
Date of the decision: .	09/23/1996
.
.