Hungarian

Ügyszám: .	1/B/1999
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 39/1999. (XII. 21.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1999/325 .

A döntés kelte: Budapest, 12/21/1999 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására  irányuló  indítványok  alapján  –  dr.  Bihari Mihály,  dr. Czúcz Ottó és dr. Kiss László különvéleményével  – meghozta a következő                          határozatot:                                 1.  Az  Alkotmánybíróság megállapítja: a nyugdíjemeléseknél  az Alkotmány  70/A.  §  (1)  és  (3) bekezdése  alapján  gyakorolt pozitív  diszkrimináció  alkalmazásának  alkotmányos  korlátját jelenti  a társadalombiztosítási nyugdíj biztosítási jellegének érvényesítése.   A  jogalkotónak  a  nyugdíjemelés   mértékének megállapítása során figyelemmel kell lennie az Alkotmány  70/E. §-ából  folyó  azon követelményre, hogy a szociális  szempontok érvényesülése érdekében a biztosítási elv ne sérüljön. 2.  Az  Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény – a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 109. § (1) és  (2) bekezdésével  megállapított  – 62.  §  (2)  és  (7)  bekezdése, valamint a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló 222/1998.  (XII.  30.)  Korm. rendelet  alkotmányellenességének megállapítása  és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja. Az   Alkotmánybíróság   e  határozatát  a   Magyar   Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                                               I. 1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, melyekben az indítványozók  a  Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 109. §  (1) és  (2)  bekezdésének, valamint a nyugellátások és  a  baleseti járadék emeléséről szóló 222/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban:  Korm.r.) alkotmányellenessége megállapítását  és megsemmisítését  kérik.  Az indítványokat  az  Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el. 2.  A  társadalombiztosítási  nyugellátásról  szóló  1997.  évi LXXXI.  törvény  (a  továbbiakban:  Tny.)  eredeti  62.  §  (2) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazta: “(2) Az 1999. január 1-je előtti időponttól megállapított és az (1)    bekezdésben    meghatározott   nyugellátást,    baleseti nyugellátást 1999. január hónapban az 1998. évben várható nettó keresetnövekedés mértéke szerint kell emelni.” E  szabályt  a  Kvtv.  109. § (1) bekezdése  a  következőképpen módosította : “(2) Az 1999. január 1-je előtti időponttól megállapított saját jogú  és  hozzátartozói nyugellátást, baleseti  nyugellátást  – ideértve    a    mezőgazdasági   szövetkezeti   járadékot,    a mezőgazdasági  szakszövetkezeti járadékot  és  a  mezőgazdasági szakszövetkezeti  tagok növelt összegű  járadékát  is  –  1999. január  hónapban az 1999. évre tervezett fogyasztói árnövekedés mértékének   megfelelően  11  százalékkal,  de  legalább   3500 forinttal  kell  emelni, az emelés mértéke  azonban  ez  utóbbi esetben sem haladhatja meg a 25,5 százalékot. Az a személy, aki egyidejűleg   több   nyugellátásban   részesül,   ellátásonként jogosult a 11 százalékos mértékű emelésre, azonban a saját jogú nyugellátásának, baleseti rokkantsági nyugdíjának emelése ebben az  esetben sem lehet 3500 forintnál kevesebb, de a saját  jogú nyugellátása, baleseti rokkantsági nyugdíja emelésének  mértéke nem haladhatja meg a 25,5 százalékot.” Az    indítványozók   álláspontja   szerint    a    rendelkezés alkotmányellenességének alapja az, hogy a Tny.  eredeti  62.  § (2)   bekezdésében  foglalt,  az  1998.  évre  vonatkozó  nettó keresetnövekedés mértékéhez igazodó nyugdíjemelési  rendelkezés összességében  nagyobb  összegű nyugdíjemelést  irányzott  elő, mint  a  Kvtv. 109. § (1) bekezdésének az 1999. évre  tervezett fogyasztói  árnövekedéshez kötött emelési szabálya. A  módosító szabály  a  nyugellátásban, baleseti nyugellátásban  részesülők túlnyomó   többsége   számára   a   korábbinál   kedvezőtlenebb nyugdíjemelési    rendelkezést   tartalmaz.   Az    indítványok sérelmezték     a     nyugdíjemelésre     vonatkozó     szabály megváltoztatását,  kifogásolták  a  módosítás  időpontjának  és alkalmazott megoldásainak jogbiztonságot veszélyeztető  módját, továbbá azt, hogy az új szabály egyes nyugdíjas rétegek  között hátrányos   megkülönböztetést  tesz  és   sérti   a   szociális biztonsághoz és a tulajdonhoz való jogot, valamint  az  arányos közteherviselés alkotmányos követelményét is.      2.1.  Az indítványokban kifejtettek szerint a Tny.  62.  § (2)   bekezdése  sérti  az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében megfogalmazott  jogállamiság  elvét,  a  jogállamiság   elvéből következő jogbiztonság követelményét.     Az   indítványozók  álláspontja  szerint   a   jogbiztonság érvényesülése   azt  követeli  meg  a  jogalkotótól,   hogy   a jogszabályokban   kifejezett  állami  magatartás   kiszámítható legyen,   a   családi  és  egyéni  egzisztenciális   döntéseket tervezhetővé  tegye.  Az  a tény,  hogy  a  Kvtv.  109.  §  (1) bekezdése   néhány   nappal  az  alkalmazás   időpontja   előtt módosította  a Tny. 62. § (2) bekezdésének 1998.  január  1-jén hatályba  lépett  nyugdíjemelési szabályát,  súlyosan  sérti  a jogbiztonság követelményét. A törvényalkotásnak ez a  módja  az állam   magatartását  kiszámíthatatlanná,  a  családi,  illetve személyes    életvitelt    tervezhetetlenné    teszi.     Egyes indítványozók  a módosító rendelkezés elfogadásának  időpontját illetően  hivatkoznak arra is, hogy a jogalkotó nem biztosított kellő időt a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.      Az  indítványozók szerint a vitatott módosító  rendelkezés azért  is  sérti  a  jogállamiság elvét,  mert  szerzett  jogot korlátoz.  A törvény közeli jövőre vonatkozó előírásai  alapján keletkező  elvárások  szerzett  jognak,  alkotmányos   védelmet élvező várománynak tekintendők. Hivatkozva a 43/1995. (VI. 30.) AB  határozatra  – amelyben az Alkotmánybíróság  kifejtette  az érintetteket  jogszabály  alapján  megillető  várományok  rövid határidejű korlátozásának alkotmányossági követelményeit  –  az indítványok  azt  állították, hogy a Tny.  eredeti  62.  §  (2) bekezdése  alapján a nyugdíjasoknak olyan várománya keletkezett az  abban  foglalt  emelésre, amely gyakorlatilag  a  maximális alkotmányos védelmet élvezi és a Tny. hatályba lépését követően nem  merültek  fel  olyan kényszerítő körülmények,  változások, amelyek  a  nyugdíjemelési szabály megváltoztatását indokolnák. Célszerűségi,   gazdaságpolitikai   megfontolások   alapján   a szerzett  jogok  nem  korlátozhatók, különösen  akkor  nem,  ha valamely  jog érvényesülését állami garancia övezi,  amelyet  a Tny. 2. § (2) bekezdése a nyugdíjak tekintetében előír.      2.2. Az indítványozók által kifejtettek szerint a Tny. 62. §-ának  módosított  (2)  bekezdése nem  egyeztethető  össze  az Alkotmány  70/E. §-ával sem. Álláspontjuk szerint az  Alkotmány 70/E.  §  (1)  bekezdéséből okszerűen következik  az,  hogy  az alkotmányosan megengedett nyugdíjemelési szabály nem  hagyhatja figyelmen kívül a keresetnövekedés mértékét. Az Alkotmány 70/E. §  (1)  bekezdésének és a – nemzeti, belső jog részét képező  – Gazdasági,    Szociális   és   Kulturális   Jogok    Nemzetközi Egyezségokmánya   10-12.  cikkelyeinek  egybevetéséből   az   a következtetés adódik, hogy az állampolgárnak alkotmányos igénye van az életszínvonal megőrzésére és a nyugdíjak közötti arányok fenntartására. A  megállapított  nyugdíjak mértékét érintő minden  változásnak összhangban  kell  állnia a szociális  biztonság  –  nemzetközi jogilag is megalapozott – alkotmányos garanciájával. E garancia alapvető   viszonyítási  pontja  az,   hogy   a   nyugellátások formájában kifejeződő szociális biztonság vásárolt  jog  –  nem pedig  szociális  segély  –, így azt –  legalább  részben  –  a mindenkori hasonló vásárlóerő mértékéhez kell viszonyítani.  Az Alkotmány  70/E.  § (1) bekezdése ugyanis nem azt  az  ellátási színvonalat   garantálja,  amelyet  a  jogosult  annak   idején megszerzett,  hanem  azt,  amelyet  az  illető  a  szolgáltatás igénybevételének bármely pillanatában megszerezhetne, ha  éppen akkor vásárolná meg a kérdéses szolgáltatást.      2.3. Az indítványokban kifejtettek szerint a Tny. vitatott rendelkezése   sérti  az  Alkotmány  13.  §  (1)   bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot is. A 43/1995. (VI. 30.) AB határozatban   és   a  64/1993.  (XII.  22.)  AB   határozatban foglaltakra  hivatkozással  kifejtik,  hogy  Magyarországon   a társadalombiztosítás  vegyes rendszere érvényesül,  amelyben  a biztosítási  elemek  éppúgy  jelen vannak,  mint  a  társadalmi szolidaritás  elemei,  azonban a biztosítási  elem  elsőbbséget élvez a szolidaritással szemben. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint, ama társadalombiztosítási szolgáltatások esetén,  ahol a   biztosítási   elem  szerepet  játszik,   a   szolgáltatások csökkentésének     vagy    megszüntetésének     alkotmányossága egyértelműen  a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó  el. Az   indítványozók  álláspontja  szerint  a  Tny.  62.  §   (2) bekezdésének  módosított  rendelkezése  a  szolidaritási   elem elsőbbségét  fogalmazza  meg,  mivel  annak  alapján   azok   a személyek,    akik   megelőző   járulékfizetésükkel    kevesebb nyugdíjbiztosítási   szolgáltatást  vásároltak   meg,   nagyobb emeléshez   jutnak,  mint  akik  magasabb  színvonalú   ellátás ellenértékét  előlegezték meg. A biztosítási és a szolidaritási elem  arányainak önkényes megváltoztatása pedig  –  a  26/1993. (IV. 29.) AB határozatban foglaltak alapján – alkotmányosan nem megengedett.  A  biztosítási elemnek a vitatott rendelkezésbeli alulértékelése   miatt  megszűnik  a  rá   vonatkozó   objektív alkotmányos   tulajdonvédelem.  A  tulajdonvédelem  alkotmányos elvének ugyanis – a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat szerint – a társadalombiztosítás területén is kapcsolatban kell maradnia  a vagyonnal,  az  értékteremtő munkával,  amelynek  indítványozók szerinti    mindenkori   objektív   mércéje    az    a    nettó keresetnövekedés,  amelyet  a  Tny.  62.  §-ának  eredeti   (2) bekezdése tartalmazott. A módosító rendelkezésben előirányzott, tervezett   fogyasztói   árnövekedés   sem   fogalmilag,    sem közgazdaságilag   nem  kötődik  a  tulajdonhoz,   ezért   annak védelmére sem szolgálhat.       2.4.   Az   indítványozók  többsége  szerint  a  vitatott nyugdíjemelési   szabály  sérti  az  Alkotmány   70/A.   §-ában szabályozott   jogegyenlőség  követelményét  és   a   hátrányos megkülönböztetés    alkalmazását   tiltó   rendelkezését.    Az indítványok  annak  bizonyítására,  hogy  a  Tny.  62.   §-ának kifogásolt   (2)   bekezdése  alkotmányellenes  diszkriminációt tartalmaz, két érvet sorakoztatnak fel.      a)  A  Tny.  62.  §  (1)  és korábbi  (2)  bekezdése  –  a biztosítási  elv fokozott érvényesítését szem  előtt  tartva  – átfogóan   rendezte   a   nyugellátások  évenkénti   rendszeres emelésének  kérdését.  A Tny. 62. § (1)  bekezdése  alapján  az érintettek    1998.    január    hónapban    már    részesültek nyugdíjemelésben.  A  Kvtv.  109. §  (1)  bekezdésében  foglalt módosító   szabály   értelmében  az   ugyanezen   elv   szerint meghatározott,  de  1999.  januárjában  esedékes  nyugdíjemelés viszont  már  elmaradt.  Az  1998.  januárjában  és  az   1999. januárjában   esedékes  nyugdíjemelésben   érintett   személyek alkotmányjogilag homogén csoportot képeznek. A  diszkrimináció- tilalom az Alkotmánybíróság 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában lefektetett   elvek   szerint  az  azonos  jellemzőket   mutató csoporton  belül  érvényes. E csoport tagjai között  nem  lehet különbséget  tenni arra tekintettel sem, hogy nyugdíjukat  mely időpontban   állapították  meg.  Az  Alkotmány  70/A.   §   (1) bekezdésében megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés  tilalma sérelmet  szenved,  mert  eltérő  módszerű  és  eltérő  mértékű nyugdíjemelési   szabály   vonatkozik   a   jogosultak   azonos csoportjához  tartozó személyekre aszerint,  hogy  a  nyugdíjuk milyen  időpontban került meghatározásra. Az Alkotmány 70/A.  § (1) bekezdésének csak olyan előírás felel meg, amely ugyanazt a nyugdíjemelési   szabályt  tartalmazza  a  mindkét   időpontban megállapított  nyugdíjat  élvező személyekre.  Mivel  az  1998. januári  nyugdíjemelés  a  Tny. 62. §  (1)  bekezdésén  alapuló mértékéhez   az   érintettek   már   hozzájutottak,    így    a diszkriminációs  tilalomba nem ütköző  szabály  csakis  a  Tny. eredeti szövegezésű 62. § (2) bekezdése lehet.      b)  Alkotmányellenes  módon tesz  különbséget  a  vitatott rendelkezés  által  alkalmazott differenciált  nyugdíjemelés  a nyugdíjasok   egyes   csoportja   között.   Az   indítványokban kifejtettek szerint a nyugdíjemelés differenciálása  önkényesen –  és  a  vásárolt  jogosultság biztosítási  alapját  sértve  – megváltoztatja  a  már nyugállományban levők  között  kialakult nyugdíjarányokat. A vitatott rendelkezés a magasabb  nyugdíjjal rendelkezőkkel       szemben       alkalmazott        hátrányos megkülönböztetéssel, a magasabb nyugdíjjal rendelkezők  terhére állapít  meg kedvezőbb nyugdíjemelési rendelkezést az  alacsony nyugdíjjal  rendelkezők  javára. Az  indítványozók  álláspontja szerint   a   negatív  diszkrimináció  nem  lehet   a   pozitív diszkrimináció  eszköze.  Helyes  és  szükséges   az   alacsony nyugdíjakat   az   átlagon  felül  emelni,   a   legalacsonyabb nyugdíjakat  a  létminimumhoz közelíteni,  de  nem  a  szerzett biztosítotti   jogon  járó  nyugdíjának   rovására,   hanem   a költségvetés  terhére, a szociális intézményrendszer  keretében megoldandó állami feladatként.      2.5.  Egy  indítvány  a  Tny. 62.  §-ának  módosított  (2) bekezdését  ellentétesnek tartja az Alkotmány 70/I.  §-ának  az arányos  közteherviselés kötelezettségét előíró rendelkezésével is,  ugyanis  az  állampolgárok  egyes  csoportjára  többszörös kötelezettséget ró. Azon  nyugdíjasok,  akiknél nem a teljes  járulékalapot  képező jövedelmet,  hanem  annak csak jogszabály  szerinti  százalékos mértéknek  megfelelő  összegét  vették  figyelembe  a   nyugdíj megállapításánál, a megsemmisíteni kért jogszabályi hely  által többszörösen   járulnak   hozzá  a   társadalmi   közterhekhez. Nyugdíjuk   megállapításánál  ugyanis   csak   részben   vették figyelembe  a nyugdíj alapjánál azon havi átlagkeresetet,  mely után  ezen  állampolgárok és munkáltatójuk  ugyanolyan  mértékű járulékot  fizettek,  mint  azok,  akiknek  most  a  százalékos mértéknél  magasabb összegű társadalombiztosítási  nyugellátás- emelést ír elő a vitatott törvényi szabály.       2.6.   Több  indítványozó  álláspontja  szerint  a  Kvtv. előkészítése  során  megsértették  az  Alkotmány  35.   §   (1) bekezdésének  a)  és  b)  pontjában,  valamint  a  35.  §   (2) bekezdésében  foglalt rendelkezéseket. A Kormány a költségvetés elveinek, sarokszámainak, előirányzatainak meghatározásakor  és az  Országgyűléshez  való benyújtásakor  a  hatályos  törvények alapján  köteles eljárni, ebben az esetben a Kormány a hatályos törvényi  előírásokat figyelmen kívül hagyva, egy  még  el  nem fogadott    törvényi    rendelkezés    alapján    tette     meg előterjesztését. Egy indítványozó amiatt is alkotmányellenesnek tartja   az   új   törvényi  szabályt,  mert  a  Kormány   ezen intézkedését  –  az  Alkotmány 36. §-ának  megsértésével  –  az érdekelt  társadalmi szervekkel való egyeztetés nélkül építette a költségvetési törvénybe.       2.7.  Az  indítványozók  –  mivel  a  Kvtv.  109.  §  (1) bekezdésében  foglalt módosító rendelkezés a  Tny.  62.  §  (2) bekezdése   alapján   szerzett   jognak   tekintendő    és    a bizalomvédelem    alkotmányos   követelményével    megerősített várományok  alkotmányellenes  megváltoztatására  irányul  –   a jogbiztonság   érvényesülése  érdekében  a   rendelkezésnek   a hatálybalépés      időpontjára     visszamenőleges      hatályú megsemmisítését kérik. 3.  Két  indítványozó ugyanezen érvek alapján kérte  a  Korm.r. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is. A  Korm.r. a Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdése alapján – részben  annak  rendelkezését  megismételve  –  az  1999.   évi nyugdíjemelések részletes szabályait határozza meg. 4.  A  Kvtv.  109.  §  (2)  bekezdése az indítványozók  szerint önállóan  is  sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét.  A  Kvtv. 109. § (2) bekezdése a következő (7) bekezdéssel egészítette ki a Tny. 62. §-át és az eredeti (7)-(8) bekezdések jelölését (8)- (9) bekezdésre változtatta:     “(7) Az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy az  (5) bekezdés  rendelkezéseitől eltérően a  tényleges,  illetőleg  a várható makrogazdasági folyamatok és adatok ismeretében – a (2) bekezdésben  meghatározott emelésen  túlmenően  –  a  szükséges feltételek  megléte  esetén  további kiegészítő  intézkedéseket tegyen.” Az indítványozók szerint ez a rendelkezés nem felel meg annak a jogbiztonsági  követelménynek, mely szerint  a  jog  egészének, egyes  részterületeinek és egyes szabályainak is  világosaknak, egyértelműeknek és következeteseknek kell lenniük. A Tny. 62. §- ának  új (7) bekezdésében alkalmazott fogalmak: “makrogazdasági folyamatok   és  adatok”,  “kiegészítő  intézkedések”   jogilag értelmezhetetlenek. Az új (7) bekezdés kategóriái a Tny. 62. §- ának változatlanul hagyott szabályaihoz sem illeszkednek, ezért kiszámíthatatlanságot és jogbizonytalanságot rejtenek magukban. A  Tny.-nek  ez  az  új rendelkezése több indítványozó  szerint sérti    az   Alkotmány   8.   §   (2)   bekezdését    is.    A társadalombiztosítási nyugellátás alkotóeleme annak a szociális biztonságnak,   amelyet  az  Alkotmány   70/E.   §-a   alapjogi védelemben   részesít.  A  nyugdíjemelés   szabályozása   tehát törvényhozási útra fenntartott tárgykör, amelyben a  Kormánynak semmilyen  felhatalmazás nem adható. A Tny. 62. §-ának  új  (7) bekezdésén  belül további alkotmányellenességet eredményez  az, hogy  a  Kormánynak  adott – önmagában  is  alkotmányellenes  – felhatalmazás “kiegészítő intézkedések” megtételére irányul. 5.  Az  Alkotmánybíróság – az előkészítő munkák  körében  –  az indítványokkal  kapcsolatos észrevételeik  megtétele  érdekében megkereste  a  pénzügyminisztert,  a  szociális  és  családügyi minisztert,    valamint   a   Miniszterelnöki   Hivatalnak    a társadalombiztosításért – a megkeresés időpontjában  –  felelős politikai államtitkárát.                               II.      1.  Az Alkotmánybíróság már több határozatban vizsgálta  a nyugdíjemelések  mértékével és a nyugdíjak  értékállandóságának megóvásával     kapcsolatos     alkotmányossági     kérdéseket. [772/B/1990.  AB határozat, ABH 1991, 519, 522.; 26/1993.  (IV. 29.)  AB  határozat, ABH 1993, 196.; 1067/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 446.; 277/B/1997. AB határozat, ABH 1997, 740.] Az  Alkotmánybíróság a 26/1993. (IV. 29.) AB  határozatában  (a továbbiakban:  Abh.)  a  18/1992.  (III.  11.)  OGY  határozat, valamint   az   52/1992.  (III.  25.)  Korm.   rendelet   egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata során fejtette ki a nyugdíjak   emelésére  vonatkozó  alkotmányos  követelményekkel kapcsolatos álláspontját. E   határozatában   az   Alkotmánybíróság  a   nyugdíjemeléssel kapcsolatos       rendelkezések       alkotmányosságát        a társadalombiztosításról  szóló  1975.  évi   II.   törvény   (a továbbiakban:   Tbtv.)   alapján  működő  társadalombiztosítási rendszernek az érintettekre alkotmányossági szempontból  kiható sajátosságait  figyelembe  véve  vizsgálta,  és   a   következő megállapításokat tette: Az  Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog     megvalósításának     egyik     eszköze,     azaz      a társadalombiztosításnak  a  szerzett  jogok   garantálását   az ellátáshoz  való  alkotmányos  jog megvalósítására  figyelemmel kell   biztosítania.  Ameddig  tehát  az   állam   a   kötelező társadalombiztosítást   úgy   működteti,   illetőleg   működési feltételeit úgy garantálja, hogy az ezeknek az elveknek,  tehát nemcsak  az  ún.  vegyes  – biztosítási és  szociális  elemeket egyaránt   szem  előtt  tartó  –  rendszernek,  de   annak   az alkotmányos  követelménynek is megfelel, hogy  a  megélhetéshez szükséges ellátási jogosultságot, mint a szociális biztonsághoz való   alkotmányos   jog   nevesített   tartalmi   elemét,    a nemzetgazdaság lehetőségei, az érdekegyeztetések eredményei  és egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az Alkotmány 70/E. §- ában írt alkotmányos kötelezettségének eleget tesz. A nyugdíj – az   Alkotmány  rendelkezéséből  következően  –  szerzett  vagy vásárolt   jog  annyiban  feltétlenül,  hogy  annak   nominális mértékét  az  állam  alkotmányosan nem csökkentheti.  Ha  pedig annak  reálértéke  –  a  nagyarányú infláció,  a  költségvetési ártámogatások  megszüntetése vagy egyéb okok miatt  –  csökken, akkor  az  állam az Alkotmány 70/E. §-a alapján úgy  köteles  a társadalombiztosítást ehhez a változáshoz igazítani, hogy az  a nyugdíjasok és más jogosultak ellátáshoz való jogát megfelelően teljesítse. Ennek során a tényleges veszteséget el nem érő,  de az  ellátáshoz való alkotmányos jogot biztosító változtatás nem önkényes, s így nem is alkotmányellenes. Az  Alkotmány  70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát   csak   az   következik,  hogy  az  állam   a   polgárok megélhetéshez  szükséges  ellátáshoz  való  jogaik  realizálása érdekében   társadalombiztosítási   és   szociális   intézményi rendszert  köteles  létrehozni, fenntartani és  működtetni.  Az Alkotmány  azonban  e rendszerek működésére vonatkozó  alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg. Így az Alkotmány rendelkezéséből nem következik, hogy az államnak a  nyugdíjasok ellátását kizárólag a társadalombiztosítás útján és biztosítási rendszerben  kell megvalósítania, mint ahogy az sem,  hogy  más rászorultak, (pl. az árvák, özvegyek stb.) ellátását egyedül  a szociális   intézményi  hálózat  keretében  kell  teljesítenie. Alapvetően  technikai – és nem alkotmányos  –  kérdés,  hogy  a jogalkotó  az  ellátáshoz  való jog  biztosítását  a  nyugdíjak százalékos, meghatározott (fix) összegű emelésével  vagy  egyéb módon     valósítja    meg.    Ennek    során     azonban     a társadalombiztosításban  meglevő –  vásárolt  jogon  alapuló  – biztosítási   elemet   és   a  társadalombiztosítás   szociális funkcióit egyaránt köteles mérlegelni és figyelembe venni, azok arányaitól önkényesen nem térhet el. Az  Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli követelmény,  hogy  a társadalombiztosítási  és  a szociális  intézményi  rendszer  a megélhetéshez   szükséges  ellátásra  vonatkozó   jogosultságot megvalósítsa.  A  vegyes  rendszerű társadalombiztosítás  tehát önmagában  nem alkotmányellenes mindaddig, ameddig az  állam  a jogi  szabályozással azt úgy működteti, hogy a biztosítás útján szerzett  jogokat,  továbbá a szociális biztonsághoz  való  jog tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti. Az arányok önkényes  megváltoztatása (pl. a magasabb  nyugdíjak  nominális csökkentése   az   alacsonyabb  összegű   nyugdíjak   szociális szempontú   emelése  érdekében)  azonban  már  alkotmányellenes volna. A  vegyes rendszerű magyar társadalombiztosítás korszerűtlen és az   indítványokban   kifejtettek  szerint  sok   vonatkozásban igazságtalanul működő intézményhálózata a rendszerváltás előtti évtizedekben  alakult  ki. A rendszer korszerűsítése,  a  piaci viszonyokhoz    való    illesztése    folyamatban    van.     A társadalombiztosítás teljes átalakításáig  az  Alkotmánybíróság csak  az  intézmény alkotmányos működtetését vizsgálhatja.  Azt kell tehát értékelnie, hogy a támadott jogszabályok figyelemmel vannak-e  az  Alkotmány 70/E. §-a szerint  a  kialakult  vegyes megoldással   szembeni   alkotmányos   kívánalmakra,   azaz   a nyugdíjemeléssel  kapcsolatos  rendelkezések  egyaránt   eleget tesznek-e   a  rendszerbe  épített  biztosítási  és   szociális követelményeknek,  éspedig úgy, hogy az az Alkotmány  70/E.  §- ában  előírt  ellátáshoz  való jogosultsággal  szembeni  állami kötelezettség  teljesítéséhez alkotmányosan megfelelő  legyen.” (ABH 1993, 196, 198-200.)       2.   Az   Alkotmánybíróság  e  határozatát   követően   a társadalombiztosítás  működőképességének  és  finanszírozásának biztosítása  érdekében jelentős változtatásokra  került  sor  a társadalombiztosítás rendszerében. Egy korábban megkezdett reformfolyamat (a Társadalombiztosítási Alap     leválasztása    az    állami    költségvetésről,     a társadalombiztosítás      ágazatainak      elválasztása,      a járulékfizetési  rendszer átalakítása, stb.)  eredményeként  az Országgyűlés   elfogadta  az  1997.  évi   LXXX.   törvényt   a társadalombiztosítás   ellátásaira    és    a    magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről, az  1997. évi LXXXI. törvényt a társadalombiztosítási nyugellátásról,  az 1997. évi LXXXII. törvényt a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj- pénztárakról,  valamint  az  1997.  évi  LXXXIII.  törvényt   a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól. Ezek   a  törvények  egy  új  alapokra  helyezett,  átalakított társadalombiztosítás  és  –  ezen belül  –  új  nyugdíjrendszer szabályozását tartalmazzák. Az új szabályozás megváltoztatta  a nyugdíjrendszer  szerkezetét.  A  reform  során  az  eddigi   – lényegében egységes – rendszert széttagolták, s azt  egy  három pillérből  álló többszintű rendszerré formálták át. A  kötelező nyugdíjbiztosítás két részre vált: a társadalombiztosítási és a tőkefedezeti  alapon  működő  magánpénztári  ágazatra,  s  ezek működését önkéntes pénztárak egészítik ki. Lényegesen  megváltoztak  és  a törvény  rendelkezései  alapján mintegy másfél évtizeden keresztül folyamatosan alakulnak át  a társadalombiztosítási  nyugdíjrendszer   alapvető   elemei.   A módosítások  érintették a nyugdíj-skálát, a minimum  szolgálati időre   vonatkozó  előírásokat,  a  nyugdíj  alapjául  szolgáló jövedelmek    kiszámításánál   alkalmazott   ún.    degressziós szabályokat,  korlátozták  a járulék fizetése  nélkül  elismert szolgálati  időknek  a  nyugdíj  számításánál  való  figyelembe vételét,   stb.   A   biztosítási   rendszer   keretei   között jogosultságokat  nem szerző állampolgárok számára  a  szociális ellátások  keretei  között  –  a  nyugdíjrendszeren   kívül   – bevezették az időskorúak járadékát. Mindezen  változások  nyomán  nagymértékben  erősödött  az   új nyugdíjrendszer    biztosítási    karaktere,    s    jelentősen visszaszorultak a szociális célú újraelosztási szempontok.  Bár a társadalombiztosítási nyugdíjnak változatlanul jellemzője az, hogy  vegyes rendszerű nyugdíj, amelyben egyaránt megtalálhatók a  biztosítási  és  szolidaritási  elemek,  az  is  kétségkívül megállapítható,     hogy     az     új     szabályozásban     a társadalombiztosítási  nyugdíjon belül  is  egyre  dominánsabbá válik  a  nyugdíj  biztosítási jellege  a  szociális  elemekkel szemben.      3.  Az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt abban a kérdésben kellett   állást   foglalnia,   hogy   a   nyugdíjrendszer   új szabályozása    új    döntési    helyzetet    teremtett-e    az Alkotmánybíróság   számára   az  indítványok   által   vitatott nyugdíjemelési szabály alkotmányosságának elbírálása  során.  E kérdés  megítélésekor az Alkotmánybíróság a következőket  vette figyelembe :      –  A  Tny.  62. §-ának a Kvtv. 109. § (1) bekezdése  által megállapított (2) bekezdése nem a tartósság igényével határozza meg  a  nyugdíjemelés  elveit, hanem  egyetlen  évre,  egyetlen időpontra megállapított nyugdíjemelési rendelkezést tartalmaz.      –  A rendelkezéssel érintettek döntő többsége nem az 1997- ben  elfogadott  és  1998.  január  1-jén  hatályba  lépett  új jogszabályokban  szabályozott  nyugdíj-megállapítási  szabályok alapján szerzett nyugdíjjogosultságot.       –   Az  érintettek  nyugdíjjogosultságát  a  –  különböző időszakokban,  különbözőképpen  alakuló  –  korábbi   szabályok alapján teljesített járulékfizetés alapozta meg.      –  A nyugdíjreform a vonatkozó törvények hatálybalépésével nem   tekinthető  befejezettnek,  megvalósulása  időben  hosszú folyamat  eredménye. Ezt a folyamatot tükrözik a Tny. szabályai is.  A  törvény  egy  sor átmeneti szabályt tartalmaz  arra  az időszakra,   míg  a  törvény  által  szabályozott   új   típusú társadalombiztosítási nyugdíj valamennyi szabálya 2013.  január 1-je  után  alkalmazhatóvá válik. Az új törvények célkitűzései, elvei,   szabályai   úgy   valósulnak  meg,   ahogy   különböző korosztályok   belépnek   az  új  rendszerbe.   Ezért   az   új szabályozásából   eredő   alkotmányossági   követelmények   nem vetíthetők  ki  azokra a nyugdíjasokra, akik  nem  e  szabályok alapján  szerezték nyugdíjjogosultságukat. Az állam helytállási kötelezettsége   ezek   felé  a   polgárok   felé   a   korábbi szabályozásnak megfelelő alkotmányossági követelmények  szerint áll fenn.       –   A  társadalombiztosítás  reformja  nem  érintette  az Alkotmánynak  azokat  a rendelkezéseit, amelyek  alapján  egyes nyugdíjbiztosításra   vonatkozó  jogszabályok   alkotmányossága megítélhető.   A   társadalombiztosítási   reformra   vonatkozó törvények  elfogadásával egyidejűleg az Alkotmány  módosítására nem került sor. Mindezeket  figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy – a nyugdíjrendszerben bekövetkezett változások ellenére – nem  lát  indokot  arra, hogy az indítványozók  által  vitatott rendelkezés  elbírálása során eltérjen kialakult gyakorlatától, és  az  adott ügyben az új törvények alapján új – a  korábbitól eltérő     –    alkotmányos    alapokon    ítélje     meg     a társadalombiztosítási   nyugdíj   biztosítási   és    szociális elemeinek viszonyát.                                                              III.      1. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján elsőként azt vizsgálta,  hogy  sérti-e az Alkotmány 2.  §  (1)  bekezdésében szabályozott  jogállamiság elvét az,  hogy  az  Országgyűlés  – néhány nappal az alkalmazására előírt határnap előtt – a  Kvtv. 109.  §  (1) bekezdésében az 1999. évi nyugdíjemelés mértékének csökkenését  eredményező módon módosította a  Tny.  62.  §  (2) bekezdését. Az  Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Annak vizsgálata során, hogy a vitatott rendelkezés sérti-e  az Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdését, az  Alkotmánybíróságnak  két kérdésben  kellett állást foglalnia. Döntenie kellett  abban  a kérdésben,   hogy   megállapítható-e  a  módosító   rendelkezés alkotmányellenessége a szerzett jogok sérelme  miatt.  Másrészt azt   kellett   megítélnie,   hogy   a   módosító   rendelkezés elfogadásának    módja   sérti-e   a   jogállamiságból    folyó jogbiztonság követelményét. A  43/1995.  (VI. 30.) AB határozatának rendelkező részében  az Alkotmánybíróság    elvi   éllel   megállapította,    hogy    a jogbiztonság, mint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi  eleme és   a  szerzett  jogok  védelmének  elvi  alapja  a  szociális rendszerek  stabilitása  szempontjából különös  jelentőségű.  E megállapítás alátámasztására a határozat indokolása kifejtette, hogy  a szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat  nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról  a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változtatáshoz különös indok szükséges. A kötelező  biztosítási rendszer  esetében  a járulékok kötelező befizetése,  vagyis  a vagyonelvonás  fejében  a biztosított  a  rendszer  fokozottabb stabilitását  várhatja  el.  A  törvénnyel  elrendelt  kötelező járulékfizetést  nagymértékű állami garanciavállalás  (a  másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja. A kötelező biztosítás elvonja  ugyanis azokat az eszközöket, amelyekkel  az  érintett saját   kockázatára  maga  gondoskodhatott  volna  magáról   és családjáról,   s   ezt   a   vagyont   a   társadalombiztosítás szolgálatába  állítja. A fedezet társadalmasításával  az  állam tipikus   tulajdonosi  magatartást  kollektivizál.  A  kötelező biztosítási rendszerben az ellátások és az ellátásokhoz  fűződő várományok  védelme  ezért fokozattan  indokolt.  A  várományok annál  nagyobb  védelmet  élveznek,  minél  közelebb  állnak  a beteljesedéshez,  vagyis a szolgáltatásra irányuló  alanyi  jog megnyíltához. (ABH 1995, 188, 193-195.) Az  Alkotmánybíróság ezeket az alkotmányossági  követelményeket következetesen   érvényesítette   minden   olyan    jogszabályi rendelkezés  alkotmányosságának elbírálása során, amikor  az  a kötelező  társadalombiztosítás alapján járó valamely  ellátásra való  jogosultságot rövid határidővel megvont vagy korlátozott. [Pl.:  52/1995.  (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995,  230,  233.; 56/1995.  (IX.  15.)  AB határozat, ABH  1995,  260,  265-267.; 5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 84.] A  Kvtv. 109. § (1) bekezdése alacsonyabban állapította meg  az 1999.  január  1-jén esedékes –tehát jövőbeli  –  nyugdíjemelés mértékét,  mint  az a Tny. 62. § (2) bekezdése alapján  várható volt.  Ebben  az  esetben az ellátáshoz való jog  megvonásáról, korlátozásáról,  az  ellátások  tényleges  csökkentéséről   nem beszélhetünk.  Az  Alkotmánybíróságnak azonban  azt  a  kérdést mindenképpen  meg kellett vizsgálnia, hogy a  Tny.  62.  §-ának eredeti  (2)  bekezdése alapján keletkezett-e az  érintetteknek alanyi   joga  a  nyugdíjak  meghatározott  mértékű  emelésére, illetőleg e szabály alapján keletkezett-e olyan váromány, amely a szerzett jogokkal azonos alkotmányos védelmet élvez. A  Tny.  nyugdíjemelési  szabályai a  nyugdíjemelés  mértékének megállapítására   szolgáló   módszert   határozzák    meg.    E rendelkezések   jogosultságot  csak   a   nyugdíjak   emelésére keletkeztetnek,  de  belőlük  az érintetteknek  nem  keletkezik alanyi jogi igénye a nyugdíjak meghatározott összegű emelésére. E  szabályok alapján a nyugdíjemelés adott évre szóló tényleges mértékének  a megállapítása a Tny. előírásainak megfelelően,  a gazdasági   folyamatok  elemzése  alapján  végzett   számítások eredménye,  így a nyugdíjemelés adott évre szóló  mértékét  egy másik  jogszabályban kell megállapítani. Meghatározott  mértékű nyugdíjemelésre  való  jogosultság a nyugdíjemelés  adott  évre irányadó mértékét meghatározó jogszabály alapján nyílik meg.  A Tny.  62.  §-ának  a módosítás előtti (2) bekezdése  is  azt  a módszert szabályozta, aminek segítségével az 1999. január 1-jén esedékes nyugdíjemelés mértékét meg kellett volna állapítani. E szabály alapján az érintetteknek nem keletkezett alanyi joga  a nyugdíjak meghatározott mértékű emelésére. A törvényhozó  –  az 1999.  évi  nyugdíjemelési igények megnyílását megelőzően  –  a költségvetési törvény elfogadása során egy döntésben – a  Kvtv. 109.   §   (1)   bekezdésének  elfogadásával  –  határozott   a nyugdíjemelés  1999-re szóló mértékének megállapításáról  és  a Tny.   62.   §  (2)  bekezdésének  módosításáról.  A  nyugdíjak határozott  mértékű emelésére az érintettek ezzel  a  döntéssel szereztek jogosultságot. Az  Alkotmánybíróság  mindezek alapján megállapította,  hogy  a nyugdíjemelési  szabályok  megváltoztatása  –  amely  a   nettó keresetek növekedését követő nyugdíjemelés helyett a fogyasztói árak   növekedésének  mértékéhez  igazította  a   nyugdíjemelés mértékét  – szerzett jogokat nem sértett, és a Tny. 62.  §-ának eredeti  (2)  bekezdése  alapján  az  érintettek  számára   nem keletkezett  olyan  határozott tartalmú közjogi  váromány  sem, amely a szerzett jogokkal azonos alkotmányos védelmet igényel. A  nyugdíjak 1999. évi emelésének elvét, módszerét meghatározó, a   Tny.   62.   §-ának   eredeti  (2)   bekezdésében   foglalt rendelkezésből   olyan   törvényi   igérvény   keletkezett   az érdekeltek  számára,  amelynek  alapján  az  érintettek  joggal bízhattak  abban,  hogy  a  nyugdíjak mértékének  megállapítása során  az Országgyűlés e szabály alapján fog eljárni. Az  ilyen törvényi igérvények rövid időn belüli visszavonása, korlátozása is  vezethet  a  jogbiztonság sérelméhez, ha  azt  a  jogalkotó önkényesen,  indok  nélkül  teszi.  Az  Alkotmánybíróság   több határozatában  rámutatott  arra,  hogy  a  társadalombiztosítás működőképességének a fenntartása, az állam helytállásának külső és  a  társadalombiztosításban rejlő okok miatti  megnehezülése alkotmányosan   indokolhat   az   érintettekre   kedvezőtlenebb hatással  járó módosításokat. [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205-206.] Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint a társadalombiztosítás új  rendjét meghatározó törvények hatályba lépésének  évében  a társadalombiztosítási   rendszer   átalakításával    együttjáró gazdasági   folyamatok   miatt   a   Nyugdíjbiztosítási    Alap helyzetének megnehezülése (a járulékok egy részének átháramlása a    magánnyugdíjpénztárakba,   a   járulékbeszedési   rendszer átszervezése  stb.)  megfelelő indokul  szolgál  az  1999.  évi nyugdíjemelés     megállapítására     vonatkozó     rendelkezés módosításához. Az  Alkotmánybíróság  gyakorlatában számos határozatot  hozott, amelyekben   a   jogszabály  hatálybalépése   kapcsán   az   új rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt  alkotmányos követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB  határozat, ABH  1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH  1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156- 159.;  57/1994.  (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994,  322,  324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.] A  28/1992.  (IV.  30.)  AB határozatában  az  Alkotmánybíróság rámutatott  arra,  hogy  a  jogbiztonság  követelménye  azt   a kötelezettséget  hárítja  a  jogalkotóra,  hogy  a   jogszabály hatályba  lépésének  időpontját úgy  kell  meghatároznia,  hogy kellő idő maradjon     – a jogszabály szövegének megismerésére;       –   a   jogalkalmazó   szervek   számára   a   jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;      –  a  jogszabállyal érintett szervek és személyek  számára annak  eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a  jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 157.) A   7/1992.   (I.  30.)  AB  határozatban  az  Alkotmánybíróság kifejtette  azt  is,  hogy  a  jogszabály  alkalmazására   való felkészüléshez szükséges kellő idő megállapítása és biztosítása a  jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye.    Az   alkotmányellenesség   csak   a    jogszabály alkalmazására  való felkészülést szolgáló időtartam  kirívó,  a jogbiztonságot  súlyosan veszélyeztető vagy  sértő  elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992, 47.) A  Kvtv.  kihirdetésére 1998. december 29-én a  Magyar  Közlöny 1998.  évi  120.  számában került sor  és  rendelkezései  1999. január 1-jén léptek hatályba. Az  Alkotmánybíróság  a  43/1995. (VI.  30.)  AB  határozatában rámutatott  arra,  hogy  a társadalom  jelentős  részét  érintő szociális  ellátási  rendszer  átalakítását  célzó  jogszabályi rendelkezések  bevezetésénél,  hatálybaléptetésénél  pedig   az Alkotmány    2.   §-a   szerinti   jogállamiságnak    megfelelő követelmény,  hogy  az  állam magatartása legyen  kiszámítható, mind a természetes, mind a jogi személyek, mind gazdasági, mind a   családi  vagy  egzisztenciális  döntéseknél  megalapozottan tudjanak    tervezni,   és   következtetni   az   államnak    – jogszabályokban testet öltő – akaratára.” (ABH 1995, 198.) Az   Alkotmánybíróság  álláspontja  szerint   a   nyugdíjemelés mértékének megállapítására vonatkozó jogszabályi rendelkezésnek az  igények  megnyílása előtt három nappal történő  kihirdetése veszélyeztetheti  az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében  deklarált jogállamiság   fő  tartalmi  elemének,  a  jogbiztonságnak   az érvényesülését.  A nyugdíjemelés mértéke – különösen  ha  az  a tervezettnél   kedvezőtlenebbül   alakul   –   befolyásolja   a nyugdíjasok egzisztenciális döntéseit, kiadásaik tervezhetősége megkívánja, hogy e rendelkezések, hatályosulásukat megelőzően – megfelelő  időben – ismertté váljanak. Ugyanezt a  követelményt támasztja  a  jogalkotással szemben az is, hogy a  jogalkalmazó szerveknek  legyen  idejük az új szabályok  alkalmazására  való felkészülésre. Az  Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya   miatt   akkor  állapította  meg  valamely   jogszabály alkotmányellenességét,  ha  az szerzett  jogot  korlátozott,  a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy   a  megismerés  és  a  felkészülés  lehetőségének  hiánya sérelmet   okozott   az  érintettek  számára,   akadályozta   a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat,  ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188,  196.;  44/1995. (VI. 30.) AB határozat,  ABH  1995,  203, 207.] A  Tny.  62. § (2) bekezdésének módosítása szerzett  jogot  nem érintett, a módosító rendelkezés tartalma és jellege miatt az a tény,  hogy  az  új  szabályok megismeréséhez  rövid  idő  állt rendelkezésre,  az érintettek számára sérelmet nem  okozott.  A vitatott  rendelkezés teljesedésbe ment, vagyis a  felkészülési idő  rövidsége  nem  akadályozta  a  jogalkalmazó  szerveket  a szabály végrehajtásában. Az  Alkotmánybíróság – figyelemmel arra, hogy az indítványokkal támadott       rendelkezéssel      kapcsolatosan       tartalmi alkotmányellenesség nem volt megállapítható – úgy  ítélte  meg, hogy  önmagában  a felkészülési idő rövidsége  miatt  –  a  már végrehajtott   jogszabályi  rendelkezés  tekintetében   –   nem keletkezett    olyan   kirívó,   a   jogbiztonságot    súlyosan veszélyeztető    helyzet,    amely    az    alkotmányellenesség megállapítását és megsemmisítését indokolná.       2.   Az   Alkotmánybíróságnak  az   indítványok   alapján vizsgálnia  kellett  azt  is, hogy levezethető-e  az  Alkotmány 70/E.  §-ából  a keresetek növekedésével arányos  nyugdíjemelés alkotmányos  követelménye, sérti-e az Alkotmányban szabályozott szociális  biztonsághoz  való jogot  az,  hogy  a  Tny.-nek  az indítványozók   által  vitatott  szabálya  a  fogyasztói   árak növekedésének   arányában   állapítja   meg   az   1999.    évi nyugdíjemelés mértékét. Az   Alkotmány  70/E.  §  (1)  bekezdése  értelmében  a  Magyar Köztársaság    állampolgárainak   joguk   van    a    szociális biztonsághoz: öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és  önhibájukon  kívül bekövetkezett munkanélküliség  esetén  a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2)  bekezdés szerint  a  Magyar  Köztársaság  az  ellátáshoz  való  jogot  a társadalombiztosítás   útján   és   a   szociális   intézmények rendszerével valósítja meg. Az   Alkotmánybíróság   számos  határozatában   értelmezte   az Alkotmánynak ezt a rendelkezését. Több  határozatában is rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/E. §  (2) bekezdéséből az állam kötelezettségei tekintetében  csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz     való     jogának     érvényesítése     érdekében társadalombiztosítási  és szociális intézményrendszert  köteles létrehozni,  fenntartani, működtetni. Az  Alkotmány  azonban  e rendszerek   működésére  vonatkozó  elveket,  szabályokat   nem határoz  meg.  Ezen  belül a jogalkotó  maga  határozhatja  meg milyen   eszközökkel   éri   el  társadalompolitikai   céljait. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.; 5/1998. (III.  1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 84.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH  1998,  140,  145.; 50/1998. ( XI. 27.) AB  határozat,  ABH 1998, 387, 398.] Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezése során rámutatott  arra is, hogy a szociális biztonság nem jelent  sem biztosított  jövedelmet, sem pedig azt, hogy  az  állampolgárok egyszer  elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne. [32/1991. (VI. 6.)  AB határozat,  ABH 1991, 146, 163.; 772/B/1990. AB határozat,  ABH 1991, 519, 520.] Az  Alkotmánybíróság korábbi határozataiban vizsgálta  azt  is, hogy az Alkotmány 70/E. §-a mennyiben korlátozza a törvényhozót az ellátásokon belüli változtatások, átalakítások tekintetében. Az  Alkotmánybíróság e határozataiban rámutatott arra, hogy  az állam   széleskörű  jogosítványokkal  rendelkezik  a  szociális ellátásokon  belüli  változtatásokra,  átcsoportosításokra   és átalakításokra   a   gazdasági   viszonyok   függvényében.    A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül  illeti meg   az   államot.   Annak  elbírálásánál,   hogy   az   egyes szolgáltatások alkotmányosan miként csökkenthetők vagy vonhatók meg,   a  szociális  biztonsághoz  való  jog  annyiban  játszik szerepet, hogy az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke egészében  nem  csökkenhet  az  Alkotmány  70/E.  §-a   szerint megkövetelt minimális szint (a megélhetéshez szükséges ellátás) alá.  Az egyes változtatások alkotmányossága azonban függ attól is, hogy nem ütköznek-e más alkotmányos elvekbe és jogokba, így nem    ellentétesek-e   jogbiztonság   elvével,   a   hátrányos megkülönböztetés tilalmával, illetve – ha biztosítási elemet is tartalmazó  szolgáltatásról van szó –  a  tulajdon  védelmével. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.; 43/1995. (VI.  30.) AB határozat, ABH 1995, 192.; 5/1998. (III.  1.)  AB határozat, ABH 1998, 82, 84-85.] Az  Abh.  az  Alkotmány 70/E. §-ából a nyugdíjemelés  mértékére irányadó    követelményekkel   kapcsolatosan   a   következőket tartalmazza: “Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az  Alkotmány 70/E.   §-ából   nem   következik,  hogy  az   állampolgároknak alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére,  illetőleg a  nyugdíjak közötti arány fenntartására. A nyugdíjak és  egyéb juttatások,   járadékok   emelésének   mértéke   alapvetően   a nemzetgazdaság  teherbíró képességének, a  társadalombiztosítás állapotának,  az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek  és számos  egyéb  tényezőnek a függvénye, az  Alkotmány  vonatkozó rendelkezéseiből   azonban  az  emelés  mértékére,   nagyságára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg. Nyilvánvalóan   alkotmányellenes   volna,   ha   az   állam   a nyugellátásokat  és  az  egyéb  ellátásokat  egyáltalában   nem emelné,  miként  az  is, ha az emelés százalékát  szélsőségesen alacsony  mértékben,  vagy  eseti  szociális  segélyezés  útján határozná  meg.  Ez esetben ugyanis figyelmen kívül  maradna  a kombinált  típusú társadalombiztosítás biztosítási  eleme,  azt ugyanis  az  éves  infláció mértéke,  az  állami  ártámogatások megszűnése   vagy  visszaszorítása  teljesen  kiüresítené.   Az azonban,  hogy  mindezeket a negatív  gazdasági  tényezőket  az államnak a nyugellátások emelésénél maradéktalanul kompenzálnia kell, az Alkotmányból nem következik. Az Alkotmány 70/E. §-ának keretei  között – a szociális biztonsághoz való jog garantálása mellett  – az állam, ha lehetőségei nem engedik, nem köteles  a nyugdíjak  és  egyéb ellátások értékállandóságát megőrizni.  Az öregség,  rokkantság  stb.  esetére a  megélhetéshez  szükséges ellátásra  való jogosultság biztosításával az állam alkotmányos kötelezettségének  akkor is eleget tesz,  ha  az  inflációs  és egyéb      negatív      gazdasági     jelenségek      megfelelő figyelembevételével,  de  egyéb  szempontokat   is   mérlegelve állapítja  meg az ellátások emelésének évi mértékét. Ezeknek  a jogosultságoknak   a   jogszabályokkal   történő   évi   –    a lehetőségekhez  igazodó,  megfelelő  mértékű  –  indexelése  az ellátáshoz való alanyi jogosultságot nem sérti....” (ABH  1993, 200.) Az   Alkotmány  70/E.  §-ában  foglalt  rendelkezéseket  és  az Alkotmánybíróságnak e rendelkezés értelmezésével  kapcsolatosan kialakult   gyakorlatát  figyelembe  véve  az  Alkotmánybíróság megállapította,  hogy  az  Alkotmány  70/E.  §-a   alapján   az érintetteknek  nincs  alkotmányos  jogosultsága   a   nyugdíjak meghatározott  mértékű  emelésére,  de  e  rendelkezésből   nem következik jogalkotói kötelezettség sem arra, hogy a  nyugdíjak értékének megőrzését egy meghatározott módon (a fogyasztói árak vagy a nettó keresetek növekedéséhez igazodóan) biztosítsa.  Az Alkotmány    e    rendelkezéséből   nem   vezethető    le    az indítványozóknak  az  az  álláspontja  sem,  hogy  a  nyugdíjak emelésének azért kell a keresetnövekedéssel arányosnak  lennie, mert  az  Alkotmány  70/E.  §-a  azt  az  ellátási  színvonalat garantálja,  amelyet a jogosult a szolgáltatás igénybevételének bármely  pillanatában megszerezhetne, ha éppen akkor  vásárolná meg a kérdéses szolgáltatást.      Az  Alkotmánybíróság mindezek alapján úgy ítélte meg, hogy a  Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdésével kapcsolatosan az Alkotmány 70/E. §-ának sérelme nem állapítható meg.       3.   Az   Alkotmánybíróságnak  az   indítványok   alapján vizsgálnia  kellett azt is, hogy a Tny. 62.  §-ának  módosított (2)  bekezdése  és  a Korm.r. tekintetében megállapítható-e  az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme. Az  Abh.-ban  az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást,  hogy  az ellátáshoz  való  jog  és az Alkotmány 13.  §-ában  biztosított tulajdonhoz való jog között nincs összefüggés. (ABH 1993,  196, 202.)   Ezt  az  álláspontját  azonban  későbbi  határozataiban felülvizsgálta. A 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában  fejtette ki   álláspontját   az   Alkotmány  13.   §-ában   szabályozott tulajdonhoz    való    jog   védelméből   fakadó    alkotmányos követelményekről   a   társadalombiztosítási   szolgáltatásokra nézve. Kimondta,  hogy  mindazon társadalombiztosítási  szolgáltatások esetében,   ahol  a  biztosítási  elem  szerepet   játszik,   a szolgáltatások     csökkentésének     vagy     megszüntetésének alkotmányossága  a tulajdonvédelem szabályai szerint  bírálandó el.  A 64/1993. (XII. 22.) AB határozatra (ABH 1993, 373, 380.) hivatkozással  kifejtette, hogy a tulajdon alapjogi  védelmének kiterjesztése   a  társadalombiztosítási  szolgáltatásokra   és várományaikra  az  Alkotmánybíróságnak a tulajdon  funkciójáról kifejtett    felfogásába   illeszkedik.    Az    Alkotmány    a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia  hagyományos anyagi  alapját részesíti védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy  kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy  közben  ugyanezt  a  védelmi  feladatot  elláthassa.   Az alapjogi  tulajdonvédelem  kiterjed a  tulajdon  egykori  ilyen szerepét   átvevő  vagyoni  jogokra,  illetve   közjogi   alapú jogosítványokra is (pl.: társadalombiztosítási igényekre). Az  emberek  túlnyomó  többsége ma nem önnyugdíjas,  s  inaktív korára  társadalmi és gazdasági biztonságát  nem  saját  dologi javai  jelentik, hanem eleve úgy él, hogy munkája  eredményének egy  részét  a  társadalombiztosításba ruházza be,  s  annak  a szolgáltatásai  látják  el  a szűken értelmezett  polgári  jogi vagyon biztonságot garantáló feladatát. Ha pedig javait törvény vonja  el  erre  a  célra,  a törvénynek  kell  a  tulajdonéval összehasonlítható biztonságot nyújtania.... A tulajdonvédelem a társadalombiztosítás terén sem veszti el  kapcsolatát  a  saját vagyonnal  vagy  értékteremtő  munkával....  A  tulajdonvédelem addig  terjedhet, amíg a szolgáltatás ugyanazt a funkciót látja el,   amire  a  dologi  vagyon  is  szolgálna,  amiből  az   is következik,  hogy  ez  a  tulajdonsága  nem  szüntethető   meg. Ugyanakkor  a  pontos  megfelelést  a  saját  befizetés  és   a szolgáltatás között a társadalombiztosítás működési módja  (nem tőkésített vagyon) és a beépített szolidaritási elem,  valamint a  hosszú  távon  a  járulékfizető által is hordozott  kockázat kizárja. (ABH 1995, 188, 195.) Az  Alkotmány  13.  §-a a tulajdon korlátozásával,  elvonásával szemben  nyújt  alapjogi védelmet, így a  társadalombiztosítási szolgáltatások  körében is a biztosítás alapján járó  ellátások korlátozása,  illetőleg  megszüntetése  esetében   jelenti   az alkotmányosság  megítélésének  mércéjét.  A  vitatott   szabály esetében  az  ellátások  korlátozásáról,  megszüntetéséről  nem beszélhetünk.   Az,  hogy  a  törvényhozó  a  törvény   korábbi szabályaitól  eltérően, annál alacsonyabb  mértékben  határozta meg  az  1999.  évi nyugdíjemelések mértékét, nem tekinthető  a biztosítás alapján járó ellátás csökkentésének. Az  Alkotmánybíróság annak ellenére, hogy az Abh.-ban  még  nem ismerte  el  a társadalombiztosítási alapon járó szolgáltatások és  az Alkotmány 13. §-a közötti tartalmi összefüggést, már ott megállapította: a nyugdíjak értékállóságával kapcsolatos állami kötelezettség azonban nemcsak az összefüggés hiánya  miatt  nem vezethető le az Alkotmány 13. §-ából, de azért sem, mert a  13. §  a  tulajdon  értékállóságát sem garantálja alkotmányosan.  A tulajdon  értékcsökkenése gazdasági, konjunkturális,  inflációs vagy  egyéb okok miatt, nem azonos a tulajdon elvonásával. Mint ahogy  a  nyugdíjak  – vagy más jövedelmek  –  reálértékének  a csökkenése  sem  jelent  nyugdíj- vagy jövedelemelvonást.  (ABH 1993, 196, 203.) Mindezekből  következően  az  Alkotmány  13.  §-a  alapján  sem állapítható   meg   az   állam   kötelezettsége   a   nyugdíjak meghatározott  mértékű  emelésére,  illetőleg  arra,   hogy   a nyugdíjak  vásárló erejének megőrzését egy meghatározott  módon biztosítsa.      4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a nyugdíjemelés mértékére, és annak megállapítási módjára vonatkozó alkotmányos kötelezettség sem az Alkotmány 13. §-a, sem 70/E.  §-a  alapján nem   állapítható  meg.  Az  Alkotmányból  az  államnak  az   a kötelezettsége   vezethető   le,  hogy   olyan   nyugdíjemelési mechanizmust köteles működtetni, amely egyrészt biztosítja azt, hogy  a  gazdaságban zajló folyamatok, a megélhetési  költségek jelentős    változásai   a   társadalombiztosítási    nyugdíjak biztosítási jellegét ne veszélyeztessék, másrészt garantálja  a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog érvényesülését. Nem    alkotmányossági   kérdés,    hogy    a    jogalkotó    e kötelezettségének milyen módon, a keresetek növekedésének  vagy az infláció mértékének figyelembevételével tesz-e eleget. Az  Alkotmánybíróság e kérdéssel összefüggésben áttekintette  a nyugdíjak   vásárló   erejének  megőrzésére   más   országokban alkalmazott    megoldásokat.   Az   áttekintés    eredményeként megállapította,  hogy  az  értékmegőrzésnek  nem   alakult   ki egységesen   alkalmazott  mechanizmusa.   Az   egyes   országok törvényhozásának és gyakorlatának vizsgálata azt mutatja,  hogy a   különböző  államok  mind  az  emelés  mértékét,   mind   az értékmegőrzéshez kiválasztott összehasonlítási alapot,  mind  a nyugdíjemelések   időbeli   rendszerességét   tekintve   eltérő megoldásokat  alkalmaznak. Vannak olyan országok, amelyekben  a törvényhozás a nyugdíjak rendszeres emeléséről, annak elveit és módját  meghatározva rendelkezik. Másutt a törvényi szabályozás csak a nyugdíjak kiigazításának általános elveit határozza  meg és  a  társadalombiztosítási  szervek  joga  dönteni  arról,  a törvényi  elvek alapján indokolt-e a nyugdíjemelés és ha  igen, milyen  mértékben.  Ismét  más országokban  eseti  jelleggel  a jelentős  gazdasági változások hatására kerül sor  a  nyugdíjak emelésére.  Ugyancsak különbözőek az alkalmazott  megoldások  a tekintetben  is,  hogy  milyen  gazdasági  változások  hatására (megélhetési   költségek  növekedése,  a  keresetek   általános szintjének  növekedése, stb.) tekintik indokoltnak a  nyugdíjak emelését,     illetőleg     milyen     gazdasági     mutatókhoz (keresetnövekedés, a minimálbér növekedése, az infláció mértéke vagy  más  mutatók,  illetőleg  ezek  valamiféle  kombinációja) igazítják a nyugdíjemelés mértékét.       5.   Az   indítványokban  megfogalmazott  alkotmányossági kifogások alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt a kérdést is, hogy a Tny. vitatott szabálya, valamint a Korm.r. sérti-e  az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség követelményét. Az  Alkotmánybíróság  már  számos határozatában  értelmezte  az Alkotmány  70/A.  §-ának (1) bekezdését.  Kialakult  gyakorlata szerint  az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét   megfogalmazó  alkotmányi  követelményként   értelmezte. Kimondta,  hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok  tekintetében  tett megkülönböztetésekre  terjed  ki, abban  az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy  az alapvető  állampolgári  jog  tekintetében  történt,  az  eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg,  ha  az az  emberi  méltósághoz való jogot sérti.  Az  Alkotmánybíróság eddigi   gyakorlata  során  ez  utóbbi  körben   akkor   ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést,  ha a  jogalkotó  önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 47, 48.; 21/1990. (X. 4.)  AB határozat,  ABH  1990,  73,  77-78.;  61/1992.  (XI.  20.)   AB határozat,  ABH  1992,  280, 281-282.; 35/1994.  (VI.  24.)  AB határozat,  ABH  1994,  197, 203-204.; 30/1997.  (IV.  29.)  AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; stb.] Az  indítványozók  álláspontja szerint a  vitatott  rendelkezés azért   sérti   az   Alkotmány   70/A.   §   (1)   bekezdésében megfogalmazott   jogegyenlőség   követelményét,   mert   eltérő módszerű   és  mértékű  nyugdíjemelési  szabály  vonatkozik   a jogosultak  azonos  csoportjához tartozó személyekre  aszerint, hogy   nyugdíjuk   milyen  időpontban  került   megállapításra. Álláspontjuk  szerint ugyanis az 1998 januárjában  és  az  1999 januárjában      esedékes      nyugdíjemelésben      érintettek alkotmányjogilag homogén csoportot képeznek. Az    Alkotmánybíróság   álláspontja   szerint    a    vitatott rendelkezésben ilyen különbségtétel nem állapítható meg. Az  Alkotmány  70/A.  §  (1) bekezdésébe foglalt  jogegyenlőség sérelme  – az Alkotmánybíróságnak számos határozatában,  így  a fent idézett határozataiban is kifejtett álláspontja szerint  – abban  az  esetben  állapítható  meg,  ha  a  jogalkotó  azonos szabályozási    körbe    tartozó   jogalanyok    között    tesz alkotmányellenes módon megkülönböztetést. Az Alkotmány 70/A. §- ának  sérelme csak azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok közötti  különbségtétel  esetén vizsgálható.  Önmagában  abból, hogy  a  módosítás  előtt a Tny. 62. §-ának  (1)-(2)  bekezdése azonos módon rendelte megállapítani az 1998. január 1-jei és az 1999.  január 1-jei nyugdíjemelés mértékét, nem következik  az, hogy  a  Tny. 62. § (1) és (2) bekezdésének hatálya alá tartozó jogalanyok  olyan homogén csoportot képeznének, akik  között  a különbségtétel  felveti az Alkotmány 70/A. §  (1)  bekezdésében szabályozott jogegyenlőség sérelmét. A Tny. 62. §-ának  eredeti (2)   bekezdése   az   1999.   január   1-jei   nyugdíjemelésre vonatkozott,    szabályait    alkalmazni    kellett    mindazon jogalanyokra,  akiknek  nyugdíját  1999.  január   1-je   előtt állapították meg. A szabály módosítása is minden 1999. január 1- je  előtt megállapított nyugdíjra kiterjed, függetlenül  attól, hogy  a  nyugdíjat  mely  időpontban állapították  meg,  így  a nyugdíjasok   között   a  nyugdíj  megállapításának   időpontja szerinti különbségtétel nem áll fenn. A  Tny.  62.  § (2) bekezdésének és a Korm.r.-nek  a  nyugdíjak emelése során alkalmazott differenciált megoldása – mivel az az azonos  szabályozási  körbe  tartozó  jogalanyok  között   tesz különbséget  –  vitathatatlanul  az  Alkotmány  70/A.  §-a  alá tartozik,  és  az  Alkotmánybíróságnak  vizsgálnia  kell  annak alkotmányosságát    az    Abh.   által    megállapított    azon alkotmányossági követelménnyel összefüggésben is, hogy az állam a társadalombiztosítási rendszeren belül meglévő biztosítási és szociális elemek arányát nem változtathatja meg önkényesen. A  vizsgált szabályok alapján megállapítható, hogy az  infláció tervezett mértékének megfelelő 11%-os nyugdíjemelést minden,  a vitatott  rendelkezések hatálya alá tartozó nyugdíjas megkapta. Azok  a  nyugdíjasok  kaptak  ennél  nagyobb  összegű  emelést, akiknél a 11%-os emelés nem érte el a 3500 forintot, az  emelés mértéke azonban ezen nyugdíjasok esetében sem haladhatta meg  a 25,5  %-ot.  A  szabályozás  tehát az  alacsony  (a  létminimum alatti,  illetőleg  azt alig meghaladó) nyugdíjjal  rendelkezők javára  előnyösebb nyugdíjemelési szabályokat  állapított  meg, azaz   pozitív   diszkriminációt   alkalmazott   meghatározott, hátrányos szociális helyzetben élő nyugdíjas rétegek javára. Az  Alkotmánybíróság  a  pozitív diszkriminációval  kapcsolatos álláspontját  először  a  9/1990. (IV.  25.)  AB  határozatában fejtette ki, amely határozatban elvi éllel szögezte le, hogy az Alkotmány    70/A.    §    (1)   bekezdésében    megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden,  még  a végső    soron    nagyobb   társadalmi    egyenlőséget    célzó megkülönböztetés  is  tilos.  A megkülönböztetés  tilalma  arra vonatkozik,  hogy  a  jognak  mindenkit  egyenlőként,   egyenlő méltóságú  személyként kell kezelnie, azaz az  emberi  méltóság jogán    nem    eshet    csorba,   azonos    tisztelettel    és körültekintéssel,   az   egyéni   szempontok   azonos   mértékű figyelembe  vételével  kell  a  jogosultságok  és  kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. (ABH 1990, 46, 48.) Az  Alkotmánybíróság határozataiban rámutatott arra is, hogy  a pozitív   diszkrimináció   alkalmazásával   kapcsolatosan    is alkotmányos követelmény az, hogy a megkülönböztetés  nem  lehet önkényes,   a  megkülönböztetésnek  a  tárgyilagos   mérlegelés szerint  ésszerű  indoka  kell, hogy  legyen.  Az  önkényes  és ésszerű indok nélküli megkülönböztetés sérti az emberi méltóság alapjogát,  mert  ilyen  esetben a törvényhozó  bizonyosan  nem kezelte  az  érintetteket azonos méltóságú személyként,  s  nem értékelte  mindegyikük  szempontjait  azonos  körültekintéssel, figyelemmel és méltányossággal. Az ilyen szabályozás a  pozitív diszkrimináción belül is alkotmányellenes. [1/1995. (II. 8.) AB határozat,  ABH  1995,  31,  47-48.;  30/1997.  (IV.  29.)   AB határozat, ABH 1997, 130, 140.] Az  Alkotmánybíróságnak e körben tehát azt kellett  vizsgálnia, hogy  az alacsony nyugdíjjal rendelkező nyugdíjasok javára tett megkülönböztetés  nem  önkényes-e, a megkülönböztetésnek  van-e ésszerű indoka. Az  indítványozók érvelése szerint a megkülönböztetés önkényes, mert   vásárolt   jogosultság  biztosítási  alapját   megsértve irvényesít szociális szempontokat a nyugdíjemelés során, hiszen azok  számára  biztosít nagyobb összegű emelést, akik  rövidebb szolgálati  idő  alapján  alacsonyabb  járulékfizetés   alapján szereztek nyugdíjjogosultságot. Azok  a nyugdíjasok, akiknek nyugdíját 1999. január 1-je  előtt állapították  meg, nem azonos szabályok alapján  tettek  eleget nyugdíjfizetési kötelezettségüknek, és nyugdíjuk  megállapítása sem  azonos  szabályok szerint történt. Élnek  köztük  olyanok, akik  még  a Tbtv. hatályba lépése előtti jogszabályok  szerint szereztek  nyugdíjjogosultságot, amikor a nyugdíj  egyértelműen szociális intézményként funkcionált, biztosítási eleme háttérbe szorult.    A    Tbtv.-vel   kialakított    vegyes    rendszerű társadalombiztosítás sem volt változatlan a  törvény  hatályban létének   több  mint  20  esztendeje  alatt.  Több   alkalommal módosultak   a   járulékfizetési  szabályok   és   a   nyugdíj- megállapítás  szabályai,  s változtak  a  társadalombiztosítási rendszerben  a biztosítási és szociális elemek arányai  is.  Az kétségtelenül megállapítható, hogy a változások következtében – különösen  az  elmúlt  tíz  évben –  fokozatosan  növekedett  a társadalombiztosítás  biztosítási jellege  a  szociális  elemek rovására.  A nyugdíjak rendszeres emelését előíró első  szabály 1991-ben  jelent meg a társadalombiztosításról szóló törvényben [1975.  évi II. törvénynek az 1991. évi II. törvény  3.  §-ával megállapított  44.  § (4) bekezdése]. Ezt megelőzően  nem  volt törvényi    garancia    a    nyugdíjak    karbantartására,    a nyugdíjemelésekre  eseti  jelleggel, a költségvetés  teherbíró- képességétől  függően került sor. Az 1999.  január  1-je  előtt megállapított nyugdíjak mértékét nem azonos módon határozza meg a  nyugdíjas  által  fizetett  járulék  mértéke  és  az  általa teljesített    szolgálati   idő.    Az    alacsony    nyugdíjak kialakulásának indokai között – az érintett nyugdíjasok egy nem elhanyagolható  rétege esetében – nagy szerepe  van  annak  is, hogy  az  aktív korukban, valamint a nyugdíjuk megállapításakor hatályos   jogszabályok  alapján  működő  társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási jelleg másodlagos szerepet kapott  és évek hosszú során át nem történt meg következetesen a nyugdíjak karbantartása.   Ugyanakkor  e  nyugdíjasok   tekintetében   is törvényi  kötelezettséget  vállalt  az  állam  arra,   hogy   a társadalombiztosításon belül biztosítja  számukra  a  szociális biztonságot. A Tbtv. 3. §-a a társadalombiztosítás alapelveként mondta  ki,  hogy  az anyagi ellátás a végzett  munkához  és  a szociális biztonság követelményeihez igazodik. Nem   bizonyítható   az  indítványozóknak  a   megkülönböztetés önkényességének igazolására kifejtett azon állítása sem,  amely szerint  az  alacsony  nyugdíjak emelése érdekében  alkalmazott pozitív  diszkrimináció azok terhére történt,  akik  szolgálati idejük   és  az  általuk  fizetett  járulék  alapján   magasabb nyugdíjra   szereztek   jogosultságot.  Érvelésük   szerint   a törvényhozó az alacsony nyugdíjaknak a többi nyugdíjtól  eltérő emelését  – a biztosítási elv sérelme nélkül – csak  az  állami költségvetés terhére tehette volna meg. A  Nyugdíjbiztosítási  Alapnak az állami  költségvetéstől  való elválasztása  megtörtént,  azonban  ez  nem  jelenti  annak   a költségvetéstől  való teljes elkülönülését. A  Tny.  2.  §  (2) bekezdése alapján az állam a nyugdíjak kifizetését garantálja. A   Tny.  2.  §  (2)  bekezdése  kimondja,  hogy  az  állam   a társadalombiztosítási  nyugellátások   kifizetését   akkor   is biztosítja, ha a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásai meghaladják a bevételeket.  Ha  a Nyugdíjbiztosítási Alap tervezett  kiadásai meghaladják a bevételeket, a központi költségvetés a  különbség összegét előirányzatként biztosítja. A  társadalombiztosítási  alapok  és  a  központi  költségvetés kapcsolatát  az  államháztartásról  szóló  1992.  évi  XXXVIII. törvény   (a   továbbiakban:  Áht.),  az   éves   költségvetési törvények,  valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak éves költségvetéséről szóló törvények részletesen szabályozzák. A  Kvtv.  1.  számú mellékletéből egyértelműen  megállapítható, hogy   a   központi   költségvetés  1999.  évre   költségvetési előirányzatot    biztosított    a    Nyugdíjbiztosítási    Alap támogatására  egyrészt a magánnyugdíjpénztárba  átlépők  miatti járulékkiesés  pótlására,  másrészt a  Nyugdíjbiztosítási  Alap kiadásainak támogatására (XXII. fejezet 26. cím). A  vitatott rendelkezés a magasabb nyugdíjak nominális  értékét nem  csökkentette,  –  a  korábbi  nyugdíjemelési  gyakorlattól eltérően  –  nem alkalmazta a magasabb nyugdíjak  maximálásának módszerét sem. A nyugdíjak vásárlóerejének megőrzését szolgáló, a   tervezett   fogyasztói  árnövekedésnek  megfelelő   mértékű nyugdíjemelést minden nyugdíjas megkapta, az alacsony nyugdíjak magasabb  emelésére  a  Nyugdíjbiztosítási  Alap  költségvetési támogatása mellett került sor. Mindezeket figyelembe  véve  nem állapítható  meg,  hogy  a törvényhozó  a  magasabb  nyugdíjjal rendelkezők hátrányára gyakorolt pozitív diszkriminációt. A  Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdése és a Korm.r. nem  a nyugdíjemelés  szabályait  a  tartósság  igényével  megállapító rendelkezéseket  tartalmaz, hanem a nyugdíjemelés  módjának  és konkrét  mértékének  egyetlen időpontban,  1999.  január  1-jén alkalmazandó  szabályait állapítja meg. A Tny.  62.  §  (3)-(4) bekezdésében     foglalt    szabályokat     figyelembe     véve megállapítható, hogy 2000. január 1-jétől, majd 2001. január 1- jétől  már  más szabályok határozzák meg a nyugdíjak  évenkénti emelésének elveit. A Tny. által szabályozott új nyugdíjrendszer szabályai  alapján  szerzett,  2012.  december  31-ét  követően megállapított nyugellátások emelésének szabályait pedig a  Tny. 63.  §-a  állapítja  meg.  Ezek  a  szabályok  a  nyugdíjemelés szociális  alapon  történő differenciálására  rendelkezést  nem tartalmaznak. Az egyetlen alkalommal végrehajtott differenciált nyugdíjemelés nem   eredményezi   a  nyugdíjrendszer  biztosítási   elemeinek háttérbe szorítását, a nyugdíjrendszer biztosítási és szociális elemei közötti arányok megbontását. Amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben már rámutatott,  az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog keretében,  mint  e jog      megvalósításának      eszközét      szabályozza      a társadalombiztosítást.    Ebből    következően     az     állam kötelezettsége,  hogy a társadalombiztosítás működtetése  során is   biztosítsa  a  megélhetéshez  szükséges  ellátás   jogának érvényesülését. Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alacsony nyugdíjjal rendelkezők  számára  megállapított  magasabb  nyugdíjemelés  a megélhetéshez   szükséges   ellátáshoz   való   alapvető    jog érvényesülését szolgálja. Nem sérti az Alkotmány  70/A.  §-ában foglalt  jogegyenlőség követelményét az, hogy a  törvényhozó  a nyugdíjreform-folyamat  megindításával  kapcsolatos   gazdasági nehézségek  terheit  az alacsony nyugdíjjal  rendelkezőkre  nem kívánta  áthárítani  és  a  megélhetésükhöz  szükséges  ellátás biztosítása  érdekében a nyugdíjemelés mértékének megállapítása során pozitív diszkriminációt alkalmazott javukra. Ezt  fogalmazta  meg  az Alkotmánybíróság az  Abh.-ban,  amikor megállapította,  hogy ...az Alkotmány 70/A. § (1)  bekezdéséből nem  következik  az  államnak  a  nyugdíjak  arányos  emelésére vonatkozó   kötelezettsége   sem.  A   kisnyugdíjasok   számára alkalmazott ún. pozitív diszkrimináció kifejezetten összhangban áll   az   Alkotmány   70/A.   §   (3)   bekezdésében   foglalt rendelkezéssel,  illetőleg  a  70/E.  §  (1)  bekezdésében  írt alkotmányi   követelménnyel.  Ez   utóbbi   rendelkezésben   az Alkotmány   a   szociális  biztonsághoz  való  jog   alatt   az állampolgárok  megélhetéséhez szükséges ellátási  jogosultságát nevesíti,  amely  nem  az életszínvonal  megőrzésére  vonatkozó jogosultságot, hanem – összefüggésben az Alkotmány 17. §-ával – a  szociális  ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget  emeli alkotmányos tétellé”. (ABH 1993, 201. ) Mindezeket  figyelembe véve az Alkotmánybíróság  az  érintettek körére  és a megkülönböztetés indokaira tekintettel úgy  ítélte meg, hogy a Tny. 62. § (2) bekezdésében, valamint a Korm.r.-ben foglalt különbségtétel nem alkotmányellenes. Ugyanakkor  az  Alkotmánybíróság  rámutat  arra  is,   hogy   a nyugdíjemelésnek  az  a  módja,  amelyet  a  Tny.  62.  §   (2) bekezdése,   illetőleg  a  Korm.r.  tartalmaz,   tartósan   nem alkalmazható. Az     Alkotmánybíróság     alkotmányossági     követelményként megállapította,  hogy  a pozitív diszkrimináció  alkalmazásának alkotmányos korlátját jelenti a társadalombiztosítási nyugdíjak biztosítási  jellege,  amely, ahogy a nyugdíjrendszer  reformja időben  halad  előre, egyre erősödik. A nyugdíjak differenciált emelése  hosszabb  távon megváltoztatja a társadalombiztosítási nyugdíjrendszeren  belül a biztosítási és  a  szociális  elemek arányát,  s ez – amint arra az Alkotmánybíróság már az Abh.-ban rámutatott  (ABH 1993, 196, 200.) – alkotmányellenes  helyzetet eredményezhet. A  jogalkotónak a nyugdíjemelés mértékének megállapítása  során figyelemmel   kell  lennie  arra,  hogy  szociális   szempontok érvényesítése érdekében a biztosítási elv ne sérüljön. Az  Alkotmánybíróság  jogosult esetenként elbírálni  a  pozitív diszkrimináció alkalmazásának alkotmányosságát.      6. Egy indítványozó álláspontja szerint a vitatott szabály sérti   az   Alkotmány   70/I.  §-ában   szabályozott   arányos közteherviselés  kötelezettségét. Ugyanis azok  a  nyugdíjasok, akiknél  a nyugdíj megállapítására vonatkozó szabályok  szerint nem  a teljes járulékalapot képező jövedelmet, hanem annak csak a degressziós kulcsnak megfelelő százalékát vették figyelembe a társadalombiztosítási     nyugdíj      megállapításánál,      a megsemmisíteni kért jogszabályhely által többszörösen  járulnak hozzá a közterhekhez. Az  Alkotmány  70/I.  §-a  kimondja,  hogy  minden  állampolgár köteles   jövedelmi  és  vagyoni  viszonyainak  megfelelően   a közterhekhez hozzájárulni. A  kifogásolt  nyugdíjemelési  szabály  az  állampolgároknak  a közterhek  körébe  tartozó hozzájárulási  kötelezettségeit  nem irinti, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy  a  Tny. 62.  §  (2)  bekezdésében foglalt szabály  és  az  Alkotmány  e rendelkezése között tartalmi összefüggés nem állapítható meg.      7.  Az  indítványok alapján az Alkotmánybíróság  vizsgálta azt  is,  hogy  megállapítható-e a Tny. 62. § (2)  bekezdésének alkotmányellenessége   azért,   mert   a   módosító    törvényi rendelkezés  előkészítése során – amint  azt  az  indítványozók állítják  –  a  Kormány  megsértette az  Alkotmány  35.  §  (1) bekezdésének  a)  és  b) pontjában, a 35. §  (2)  bekezdésében, valamint 36. §-ában foglalt rendelkezéseket. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés a) és b) pontja, valamint 35. § (2) bekezdése a következő rendelkezéseket tartalmazza: 35. § (1) A Kormány a)   védi   az  alkotmányos  rendet,  védi  és  biztosítja   az állampolgárok jogait; b) biztosítja a törvények végrehajtását;.... (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki,  és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A  Kormány rendelete  és  határozata törvénnyel nem  lehet  ellentétes.  A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. Az  indítványokban kifejtett álláspont szerint az  Alkotmány  e rendelkezései   alapján   a   Kormány   a   hatályos   törvényi előírásoknak  megfelelően köteles a költségvetést előkészíteni. Ebben   az   esetben   a   Kormány  a  költségvetési   javaslat benyújtásakor   hatályos  törvényi  előírást  figyelmen   kívül hagyva,  egy  még el nem fogadott törvényi rendelkezés  alapján tette meg előterjesztését. A  Kormány  eljárásával  kapcsolatosan az  indítványozók  által állított  alkotmánysértés nem állapítható  meg.  A  Kormány  az Alkotmány     25.     §    (1)    bekezdésében     szabályozott törvénykezdeményezési   jogát  gyakorolta   akkor,   amikor   a költségvetési javaslat benyújtásával egyidőben javaslatot  tett a Tny. 62. § (2) bekezdésének módosítására. Az   Alkotmány  36.  §-a  úgy  rendelkezik,  hogy   a   Kormány feladatainak   ellátása   során   együttműködik   az   érdekelt társadalmi szervekkel. Az  egyik  indítványban foglalt álláspont szerint a Kormány  az Alkotmánynak ezt a rendelkezését is megsértette,  mert  a  Tny. 62.  §  (2) bekezdését módosító rendelkezés előkészítése  során nem egyeztetett az érdekelt társadalmi szervezetekkel. Az  Alkotmány 36. §-a a Kormánynak a társadalmi szervekkel való együttműködési  kötelezettségét  szabályozza,  nem  szabályozza azonban  azt, hogy együttműködési kötelezettsége mely  döntései kapcsán   és   milyen  formában  áll  fenn.  Az   Alkotmány   e rendelkezéséből    nem   következik   a   Kormánynak    az    a kötelezettsége,  hogy  a törvények előkészítése  során  köteles kikérni  az érdekelt társadalmi szervek véleményét. A jogalkotó szervek egyeztetési kötelezettségét a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozza. A  Jat.  20.  §-a  kimondja, hogy a jogalkalmazó  szerveket,  a társadalmi  szervezeteket és az érdekképviseleti  szerveket  be kell  vonni  az  olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek  az  általuk  képviselt és védett érdekeket,  illetőleg társadalmi  viszonyokat érintik. A 27. § c)  pontja  pedig  úgy rendelkezik,  hogy  a  Kormány  elé  terjesztendő   jogszabály- tervezetekről  azok  előkészítése során az érdekelt  társadalmi szervezetek     és    érdekképviseleti    szervek     véleményt nyilvánítanak. A  Jat. e rendelkezéseit figyelembe véve megállapítható,  ha  a jogalkotó  a  jogszabály előkészítése  során  nem  kéri  ki  az érintett  társadalmi  szervek véleményét,  megsérti  a  Jat.  e rendelkezéseit.   Az   Alkotmánybíróság   számos   határozatban kifejtette,  hogy  a jogszabályt előkészítő szerveknek  a  Jat. szerinti       vélemények       beszerzésével       kapcsolatos kötelezettségszegése   önmagában  nem   érinti   a   jogszabály érvényességét,  vagyis  pusztán ez  a  kötelezettségszegés  nem elégséges  ok  a  kiadott  jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. [352/B/1990. AB határozat, ABH  1990, 228, 229.; 30/1991. (VI. 5.) AB határozat ABH  1991, 421,  422.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat ABH 1991, 146, 159.; 34/1991.   (VI.  15.)  AB  határozat,  ABH  1991,  170,   172.; 496/B/1990.  AB  határozat, ABH 1991, 493, 495.;  7/1993.  (II. 15.)  AB határozat, ABH 1993, 418, 419-420.; 54/1996. (XI. 30.) AB  határozat,  ABH  1996, 173, 195.;  50/1998.  (XI.  27.)  AB határozat, ABH 1998, 387, 395-397.] Ugyanakkor  az Alkotmánybíróság azt is megállapította,  hogy  a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak  betartása a  törvény  érvényességének az Alkotmány 2. § (1)  bekezdéséből levezethető  jogállami követelménye. Ezért az  Alkotmánybíróság megsemmisíti  a  jogszabályt, ha a  jogalkotási  eljárás  során olyan  súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el,  amely  a jogszabály  közjogi  érvénytelenségét  idézte  elő,  illetőleg, amely    másként   nem   orvosolható,   mint    a    jogszabály megsemmisítésével.  [3/1997. (I. 22.) AB határozat,  ABH  1997, 33,  39-40.;  29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH  1997,  122, 128.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 332, 345.] Az    Alkotmánybíróság   gyakorlata   szerint   a    közhatalmi jogosítványokkal  nem  rendelkező társadalmi,  érdekképviseleti szervek    véleményének   beszerzése   a   jogszabály   közjogi érvényességének    nem   feltétele.    Mivel    a    jogszabály érvénytelenségét  nem  eredményezi, nem  minősül  a  jogszabály megsemmisítéséhez  vezető, súlyos eljárási  jogszabálysértésnek az, ha a jogszabály-előkészítése során a jogalkotó a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt. A jogszabályok   előkészítésére  vonatkozó   törvényi   előírások megsértése   csupán   a   jogalkotó  államigazgatási,   esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. [7/1993. (II.  15.)  AB határozat, ABH 1993, 418, 419.] A  jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak  akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását,  ha  az adott jogszabály  egyben  az  Alkotmány valamely  rendelkezését is sérti. Sem az Alkotmány  4.  §-ából, sem  7.  §  (2)  bekezdéséből, sem 36. §-ából nem következik  a jogalkotó  szerveknek az a kötelezettsége, hogy  a  jogalkotási eljárás   során  az  érintett  társadalmi  szervek   véleményét kikérje.  [30/1991. (VI. 5.) AB határozat ABH 1991, 421,  422.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395-397.] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  Tny.  62.  §  (2)  bekezdése  és  a  Korm.r.  nem  sérti  az Alkotmánynak  az  indítványozók által felhívott rendelkezéseit, ezért az indítványokat elutasította.                                                               IV.                                 Az  indítványok vitatták a Tny. 62. §-ának – a Kvtv. 109. § (2) bekezdésével   megállapított   –   (7)   bekezdésében   foglalt rendelkezés alkotmányosságát. E  rendelkezés  vizsgálata  során  az  indítványok  alapján  az Alkotmánybíróságnak  két  kérdésben kellett  állást  foglalnia. Sérti-e  a  jogbiztonság  követelményét  az,  hogy  a  vitatott szabály olyan határozatlan fogalmakat használ, amelyek miatt  a norma   tartalma  nem  értelmezhető  egyértelműen,  emiatt   az érintettek  számára  kiszámíthatatlanságot, jogbizonytalanságot okoz?  Megsértette-e  a  törvényhozó  az  Alkotmány  8.  §  (2) bekezdését   azzal,   hogy   a  Kormányt   hatalmazta   fel   a nyugdíjemelés mértékének évközi korrekciójára?      1. A Tny. vitatott rendelkezése az 1999. évre a Tny. 62. § (5) bekezdésétől eltérő rendelkezést állapít meg. A Tny. 62.  § (5)  bekezdése a nyugdíjemelés évközi korrekciójának szabályait rendezi, kimondja: Ha  az  árnövekedés  és a nettó átlagkereset-növekedés  várható mértéke  legalább  egy százalékponttal meghaladja  a  tervezett mértéket,    akkor   november   hónapban   –    január    1-jei visszamenőleges  hatállyal  –  kiegészítő  nyugdíjemelést  kell végrehajtani. Amennyiben az eltérés nem haladja meg az említett mértéket,   akkor   november  hónapban  az  egész   évre   járó különbözetet  egy  összegben kell  kiutalni.  Az  (1)  bekezdés szerinti  emelésnél  a tárgyévet megelőző évi  tényleges  nettó keresetnövekedés 2,5 százalékponttal csökkentett mértékét  kell a  kiegészítő nyugdíjemelésnél figyelembe venni, de  a  januári emelés  és  a  kiegészítő  emelés együttes  mértéke  nem  lehet kevesebb 19 százaléknál. A  Tny. 62. §-ának új (7) bekezdésében a törvényhozó 1999-re  e rendelkezésektől eltérő szabályt állapít meg. Úgy  rendelkezik, hogy az 1999. évben a nyugdíjemelés évközi korrekciójára a  62. §  (5)  bekezdésének szabályai nem alkalmazandók. A törvény  az 1999.  évre  nézve  nem  állapít meg szabályokat  a  kiegészítő nyugdíjemelésre, hanem felhatalmazást ad a Kormánynak arra,  ha a  gazdasági  folyamatok évközbeni alakulása lehetővé  teszi  a Tny.  62.  §  (2)  bekezdésében foglaltakon túlmenő  kiegészítő intézkedéseket  tegyen,  a  gazdasági  lehetőségek  ismeretében döntsön  a  kiegészítő nyugdíjemelésről és  megállapítsa  annak szabályait. Az  Alkotmánybíróság számos határozatában  –  először  11/1992. (III.  5.  )  AB  határozatában  –  rámutatott  arra,  hogy   a jogbiztonság az Alkotmánybíróság értelmezésében –  az  államtól és  elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog  egésze, egyes   részterületei,   és  egyes  szabályai   is   világosak, egyértelműek,  hatásukat  tekintve kiszámíthatóak  és  a  norma címzettjei  számára  előreláthatóak  legyenek...A  jogbiztonság megköveteli   a   jogszabályok  olyan  világos  és   egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását,  s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is,  hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró jogalanyok és állami szervek magatartását. (ABH 1992, 84, 91.) A  vitatott törvényi rendelkezés – amelynek címzettje a Kormány –  jogalkotásra szóló felhatalmazást tartalmaz;  a  nyugdíjasok számára  nem keletkeztet jogot és kötelezettséget, ezért  annak alapján jogalkalmazási eljárásra sem kerül sor. Ezt  figyelembe véve, a kifogásolt rendelkezéssel kapcsolatosan az  Alkotmány  2.  § (1) bekezdéséből nem a  nyugdíjasok  és  a jogalkalmazók  számára kiszámítható és egyértelmű normatartalom követelménye  következik, hanem az, hogy a  felhatalmazást  adó norma   feleljen   meg   a  jogalkotásra  szóló   felhatalmazás követelményeinek.   A   jogalkotási   felhatalmazás    tartalmi követelményeit a Jat. 15. § (1) bekezdése határozza meg,  amely kimondja : 15.   §   (1)   A  végrehajtási  jogszabály  alkotására   adott felhatalmazásban   meg   kell   határozni    a    felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja  a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy  a  Tny.  62.  §  (7) bekezdésében  foglalt  felhatalmazó  rendelkezés   tartalma   e követelményeknek  megfelel, a felhatalmazás jogosultja,  tárgya és  keretei határozottak. A Kormány a felhatalmazás  alapján  a Tny.  62.  §  (2)  bekezdésben meghatározott emelésen  túlmenő, tehát   a   nyugdíjasokra  nézve  pozitív  tartalmú  kiegészítő intézkedések   megtételére,  a  nyugdíjak   további   emelésére jogosult akkor, ha a makrogazdasági folyamatok elemzése  és  az adatok   alapján   megállapítható,  hogy  az  állam   teherbíró képessége e kiegészítő intézkedések megtételét megengedi.      2.  Az  Alkotmánybíróság álláspontja  szerint  a  vizsgált felhatalmazó rendelkezés nem ellentétes az Alkotmány 8.  §  (2) bekezdésével sem. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint A Magyar Köztársaságban az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Az Alkotmány 70/E. §-ában rendelkezik a társadalombiztosításról mint    a    szociális   biztonsághoz   való   jog   intézményi garanciájáról.  A  Jat.  5.  §  j)  pontja  kimondja,  hogy  az állampolgárok   alapvető   jogai   körében   törvényben    kell szabályozni     az     egészségügyi     ellátást      és      a társadalombiztosítást.  Az  Alkotmány  8.  §  (2)  bekezdésében foglalt  előírás biztosítékaként a Jat. 15. § (2)  bekezdése  a jogalkotási felhatalmazással kapcsolatos törvényi követelmények között  kimondja,  hogy a szabályozás körébe  tartozó  alapvető jogok    és    kötelezettségek   szabályozására    nem    lehet felhatalmazást adni. Mindezekből azonban nem következik, hogy a nyugdíjak emelésének évközi korrekciójára nem adható felhatalmazás a Kormánynak. Az   Alkotmánybíróság  gyakorlata  szerint  –  amelyet  először 64/1991.  (XII.  17.)  AB határozatában  fejtett  ki  –...  nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és   lényeges  garanciáinak  megállapítása  csakis   törvényben történhet,  törvény  kell  továbbá  az  alapjog  közvetlen   és jelentős  korlátozásához is. Közvetett  és  távoli  összefüggés esetében  azonban elegendő a rendeleti szint  is.  Ha  nem  így lenne  mindent törvényben kellene szabályozni. (ABH 1991,  297, 300.) A   támadott   szabály   alapvető  jog  tartalmának,   lényeges garanciáinak  meghatározását, alapvető jog korlátozását  érintő szabályozásra  nem tartalmaz felhatalmazást. A felhatalmazás  – tartalma  szerint  kizárólag a nyugdíjak  emelésére  vonatkozik zgy,  hogy  a Kormány mozgástere csak Tny. 62. § (2)  bekezdése körében,   az   érintettek   számára   kedvezőbb   intézkedések megtételére  terjed  ki  – olyan távoli összefüggésben  áll  az Alkotmány 70/E. §-ában szabályozott alapvető joggal, hogy annak rendeleti szintű szabályozása nem ütközik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe. A  határozat  az  állampolgárok széles körét érinti,  ezért  az Alkotmánybíróság  elrendelte annak a Magyar Közlönyben  történő közzétételét.                        Dr. Németh János                   az Alkotmánybíróság elnöke   Dr. Bagi István                          Dr. Bihari Mihály   alkotmánybíró                                alkotmánybíró                                   Dr. Czúcz Ottó                             Dr. Erdei Árpád   alkotmánybíró                                alkotmánybíró                                   Dr. Harmathy Attila                       Dr. Holló András   alkotmánybíró                         előadó alkotmánybíró                                   Dr. Kiss László                       Dr. Kukorelli István   alkotmánybíró                                alkotmánybíró                                   Dr. Strausz János        Dr.Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva   alkotmánybíró                                alkotmánybíró Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleménye Véleményem  szerint  alkotmányellenes a  Tny.  62.  §-ának  (2) bekezdése, ezért az Alkotmánybíróságnak ezt a rendelkezést  meg kellett volna semmisíteni. Ugyancsak alkotmányellenesnek tartom – egyetértve a Kiss László alkotmánybíró különvéleményének 1/a- b  és 2/b-c. pontjaiban részletezett közjogi megfontolásokkal – az említett szakasz (7) bekezdését is. Ez utóbbival kapcsolatos kérdésekre azonban nem kívánok részletesebben kitérni. 1.  A  Tny.  62.  §  (2) bekezdése lényegesen  eltérő  nyugdíj- indexálási   szabályok  alkalmazását  írja  elő  a  nyugdíjasok különféle kategóriái számára attól függően, hogy milyen magas a nyugdíjuk  mértéke.  Míg  a  minimális  nyugdíjjal  rendelkezők ellátásai  akár  25,5 %-kal is emelkedhetnek,  addig  az  átlag közelében vagy az e feletti nyugdíjjal rendelkezőknél már  csak 11 %-os emelést folyósítanak. A    társadalombiztosítás   pénzügyi   alapjainak   1999.   évi költségvetéséről  szóló 1998. évi XCI. törvény  indoklásának  a nyugdíjbiztosítási  ellátások  kiadásairól  szóló   fejezetéből megállapítható,  hogy  az idei pénzügyi év  tervezése  során  a nyugdíjak emelésére az összes nyugdíjkiadás 13-14,2 %-át kitevő hányadot különítettek el. Ilyen mértékű emelést kaphatott volna valamennyi   nyugdíjas,   ha  mindenkire   azonos   szabályokat alkalmaztak  volna.  A  Tny. 62. § (2)  bekezdése  azonban  más megoldást   választott  s  az  alkalmazott  modell  kétségkívül különbséget tett az érintettek különféle csoportjai között. Az  Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint (191/B/1992. AB határozat  ABH  1992. 592, 593; 1043/B/1997. AB  határozat  ABH 1998.  800,  802.)  az Alkotmány 70/A. §-ának  (1)  bekezdésébe ütközik,  ha  valamely  jogszabály a szabályozás  szempontjából azonos    csoportba    tartozó,   egymással   összehasonlítható jogalanyok   között  tesz  különbséget,  anélkül,  hogy   annak alkotmányos indoka lenne. A    nyugellátásuk   indexálását   váró   nyugdíjasok    azonos szabályozási   körbe  tartozó  jogalanyok.  Homogén   csoportot alkotnak,  hiszen  azonos módon felelnek meg  a  törvény  által használt  csoportképző ismérvnek: valamennyiük nyugdíját  1999. január  1-je  előtt  (a nyugdíjba vonulásuk pillanatában  rájuk vonatkozó  szabályok  szerint)  állapították  meg.  Az   azonos szabályozási körbe tartozó voltukon – véleményem szerint  –  az sem   változtat,  ha  eltérő  jogszabályi  feltételek   mellett szereztek  nyugdíjjogosultságot (pl.  az  évtizedekkel  korábbi biztosítási     viszonyaik     idején     különböző     mértékű hozzájárulásokat kellett fizetniük, vagy például az  öregségi-, a  rokkantsági-,  illetve a hozzátartozói  nyugdíjra  vonatkozó szabályok szerint eltérő módon állapították meg ellátásaikat, s az   ellátásaik  mértéke  is  különbözik).  Valamennyiük  közös vonása,  hogy a nyugdíjba vonulásukig megszerezték a (korabeli) jogszabályoknak   megfelelő  jogosultsági  feltételeket.   Erre tekintettel  az  (akkori)  hatályos  törvények  alapján  egy  a (nyugdíjba beszámító) jövedelmük meghatározott hányadát  kitevő és (többnyire az) életük végéig nyújtandó ellátás folyósítására szereztek  jogot.  Az  a  tény, hogy a nyugdíjrendszer  korábbi időszakaiban   az   akkori  körülmények  között   esetleg   más feltételekkel  váltak jogosulttá, nem változtat  a  megszerzett jogosultságuk minőségén. A Tny. 62. § (2) bekezdésében meghatározott s az indítványokkal támadott  rendelkezés  e homogénnek tekinthető  csoport  tagjai körében  rendelte  el  eltérő  szabályok  alkalmazását   s   ez ellentétes  az  Alkotmány  70/A.  §-ának  rendelkezéseivel.   A támadott  szabály  ugyanis nyilvánvalóan az érintettek  eredeti nyugdíjának  alacsonyabb, vagy magasabb  összege  alapján  tett különbséget  az  azonosnak tekinthető  csoport  tagjai  között: azoknak  biztosított  magasabb mértékű emelést  akik  az  aktív életszakaszukban   az   átlagosnál  alacsonyabb   nyugellátásra szereztek  jogosultságot s ez a kiemelt kezelés  azok  rovására történt  akik  aktív  életük során magasabb  összegű  nyugdíjra szereztek  jogot.  Ezt pedig több ok miatt is  kifogásolhatónak tartom. A      társadalombiztosítási     rendszer     részét     képező nyugdíjrendszerben a nyugdíj mértékének meghatározása általában csak   két  tényezőtől:  a  szolgálati  idő  hosszától   és   a nyugdíjazást megelőző időszakban elért átlagkereset nagyságától függ.  Kétségtelen,  hogy  a nyugdíj  összegének  megállapítása során  szerepet kapnak olyan elemek is amelyek a “szolidaritási elvet”  tükrözik  (pl.  a  magasabb  átlagkeresetek  degresszív beszámítása,  vagy a rokkantsági nyugdíjaknál az életkor  és  a szolgálati  idő  viszonya stb.). Ezek azonban egyrészt  csak  a jogosultság  konkretizálódásáig  (vagyis  a  nyugdíjba  vonulás pillanatáig) hatnak, másfelől pedig nem változtatják meg azt az alaphelyzetet,  hogy  az  ellátás mértékét  döntően  a  korábbi életteljesítmény határozza meg. Ehhez képest rendszeridegen  az indexálási   mechanizmus   kialakítása   során   olyan   elemek alkalmazása,   amelyek  inkább  az  Alkotmány  70/E.   §.   (2) bekezdésében      említett     másik     ellátási      formára: társadalombiztosításon kívüli szociális intézményekre jellemző. Azzal,  hogy a Tny. 62. §. (2) bekezdése a jövedelmi  helyzetük alapján különbözteti meg a nyugdíjasok egyes csoportjait  olyan szabályozó  tényezőt  emel be a nyugdíjrendszerbe  amely  annak biztosítási karakterét önmagában jelentős mértékben lerontja  s amely    hozzájárulhat   a   biztosítási   jellegű    intézmény segélyezésbe való “lecsúsztatásához”. Ez pedig a 43/1995.  (VI. 30.) AB határozat (ABH 1995. 188, 202.) megállapítása szerint – s  az  én  felfogásom  szerint is – fölér  egy  alapjogba  való beavatkozással s ezért kellő indok nélkül alkotmányellenes. Az   alacsonyabb  nyugdíjjal  rendelkezők  kiemelt   támogatása társadalmilag  indokolt  lehet  –  ezt  magam  is  kiemelkedően fontosnak  tartom  –  a többi nyugdíjassal összehasonlítva  (az adott  rendszeren belül) azonban nem. Ha az aktív életszakaszok időtartama  alatt  nem  találunk  kivetnivalót  abban,  hogy  a bonyolultabb szakértelmet kívánó és eredményesebb munkát végzők magasabb  jövedelmet  érjenek el, akkor a  hosszabb  szolgálati idővel  és a magasabb jövedelemből kiszámított magasabb összegű nyugdíjakat   sem   tekinthetjük  kevésbé   védelemre   érdemes ellátásnak. Ezért ha pozitív diszkriminációt akarunk gyakorolni a  kevesebb nyugdíjjal rendelkező kiemelt támogatása érdekében, akkor    ennek   forrásait   az   egész   társadalomnak    kell előteremtenie. Megengedhetetlen az, hogy e célt az –  egyébként azonos   szintű   jogi  védelmet  érdemlő  –  többi   nyugdíjas nyugdíjemelésének a lehetségesnél alacsonyabbra állítása  útján kívánjuk  meg  elérni.  Ezzel összefüggésben  teljes  mértékben egyetértek Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró úrnak a 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz (1993. 204, 208.) fűzött különvéleményében megfogalmazottakkal, mely szerint: “A negatív diszkrimináció  … nem  lehet  a  pozitív diszkrimináció eszköze,  vagyis  egyesek jogfosztása   árán  nem  lehet  mások  számára   többletjogokat biztosítani.” A  rendelkezésünkre  álló  adatokból kitűnik,  hogy  az  állami költségvetés   nyújtott   ugyan   támogatást   az   1999.   évi nyugdíjbiztosítási  kiadások  fedezetéhez,  ezek  az   összegek azonban  a  magánnyugdíj-pénztárba átlépők  tagdíj  kieséseinek pótlására-  és néhány más ún. hozzájárulás fizetéssel  meg  nem alapozott    jogosultság   (fegyveres   testületek    tagjainak kedvezményes nyugellátása, a sorkatonai szolgálati idők, a GYES- ben,  GYED-ben, GYET-ben részesülők-, az egyházi személyek után fizetett    nyugdíjjárulék   és   nyugdíjbiztosítási   járulék) fedezetéül   szolgáltak.  Más  célból  nyújtott   költségvetési támogatásokról  nincsenek adatok. Ha pedig ilyen  átutalás  nem érkezett  a  nyugdíjbiztosítás pénzügyi  alapjába  –  s  az  én információim  szerint  ilyen  átutalás  nem  történt  –   akkor megállapítható,  hogy az alacsony nyugdíjjal  rendelkezők  akár 25,5 %-ot is elérő nyugdíjemelésének forrása abból adódik, hogy a  nyugdíjasok  egy része az átlagosan nyújtható  13-14,2  %-os nyugdíjemelés  helyett csak 11 %-os emelésben részesült.  Ez  a megoldás  indokolatlanul megkülönbözteti  a  nyugdíjasok  egyes kategóriáit,  s ezért ezt a rendelkezést az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie. 2.  Van  azonban egy általánosabb probléma is ami miatt a  Tny. 62.  §. (2) bekezdése komoly alkotmányos aggályokat vet fel.  A rendelkezés  olyan a nyugdíjak mértékét érintő beavatkozásoknak is  teret  nyit  a  közhatalmat  gyakorló  állam  számára,  ami alkotmányos megfontolások alapján nem engedhető meg. Több  alkotmánybírósági  határozat is  megállapította,  hogy  a társadalombiztosítás – minden sajátossága mellett –  alapvetően biztosítás, amelynek lényege, hogy meghatározott díj  (járulék) ellenében  a  biztosítót  helytállási  kötelezettség   terheli. [11/1991.  (III. 29.) AB határozat, ABH 1991. 34. 35;  45/1995. (VI.  30.)  AB  határozat, ABH 1995, 210,  211.]  Ebből  az  is következik,   hogy   az   ilyen   jogviszonyok   (az   említett sajátosságok  mellett)  alapjában  véve  magánjogi   szerkezetű struktúrák. Az állampolgárok saját hosszú éveken át teljesített befizetéseikkel  ezek  közreműködésével  önmaguknak   szereznek jogosultságot  későbbi nyugellátásaikra.  Ezek  az  intézmények kétoldalú  kötelezettségeket keletkeztetnek: a biztosítottaktól aktív  életszakaszuk (rendszerint teljes) időszakában azzal  az ígérvénnyel  vonják  el  megszerzett  (havi)  jövedelmeik   egy részét,  hogy  ennek fejében nyugdíjba vonulásukat  követően  a megélhetési forrásaikról (a korábbi életszínvonalukhoz  igazodó –  s  jogszabályokban rögzített módon meghatározott  –  mértékű ellátásokkal) az állam által létrehozott intézmény  gondoskodik majd.  (Megjegyzem,  hogy  a  magánjogi  jelleg  alapján  lehet egyébként    kifejteni   a   többségi   döntéssel    elfogadott határozatban     részletesen    kidolgozott    tulajdon-védelmi összefüggéseket is – melyek fontosságával magam is egyetértek.) A  magánjogi  struktúrák  azonban  jellemzően  mellérendeltségi viszonyokat  szabályoznak. Ez így van  a  társadalombiztosítási jogviszonyok esetében is. Ez pedig csak úgy lehetséges,  ha  az állam  e viszonyokban nem a közhatalmat gyakorló szervezetként, hanem  mint  egy  (történetesen  az  állam  által  létrehozott) sajátos  szolgáltató intézmény jár el. E szolgáltató  szervezet különös   abból   a  szempontból  is,  hogy  nálunk   kialakult történelmi  viszonyok  között  (egyebek  mellett  az  optimális üzemméret biztosítása érdekében, továbbá a rendszerrel  szemben támasztott  kiemelkedő biztonsági, megbízhatósági igények  stb. miatt)  monopolhelyzetben  lévő  intézményként  funkcionál.  Az ilyen  magánjogi viszonyokat átfogó, de monopolhelyzetben  lévő intézmények működésének jogi szabályozása során – az  általános jogi  elvek, megfontolások szerint – különösen nagy gondot kell fordítani  a  bizalomvédelemre: arra,  hogy  megakadályozzuk  a monopolhelyzetben lévő fél oldaláról a velük kapcsolatba kerülő ügyfelek     érdekeit    esetleg    veszélyeztető    egyoldalú, visszaélésszerű lépések megtételének lehetőségét. A   társadalombiztosítás,  s  ezen  belül   a   nyugdíjrendszer intézményének   “állami  szolgáltató”  jellegével   (a   védett személyek oldaláról nézve) a jogviszony kötelezettségi  oldalán összeegyeztethető  lehet,  hogy az  intézmény  [az  államnak  a társadalombiztosítási rendszer fenntartásával és működtetésével kapcsolatos  alkotmányos kötelezettségei miatt  (Ld.:  26/1993. (IV.29.) AB határozat ABH 1993. 196, 199.)], közhatalmi jellegű kényszerítő  eszközöket is alkalmazzon a  működéshez  szükséges források  előteremtése érdekében. Erre azonban csak kivételesen kerülhet   sor,  és  csak  olyan  mértékig,  ami  a   feladatok ellátásához nélkülözhetetlen. Ezzel összefüggésben utalok arra, hogy azt több alkotmánybírósági határozat is megállapította:  a társadalombiztosítás    rendszerének    kötelező    volta,    a társadalombiztosítási     járulék      fizetésére      irányuló kötelezettségeket  előíró rendelkezések nem alkotmányellenesek. [772/B/1990/5. AB határozat (ABH 1991. 519, 522); 36/1997. (VI. 11.) AB határozat (ABH 1997. 222, 228.)] Nem kevésbé fontos azonban a szolgáltató jelleg hangsúlyozása a jogviszony  másik oldalán (az ellátásnyújtás időszakában)  sem. Az  Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében azt is  rögzítette, hogy a társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségből a biztosítás  jellegénél fogva személyes és  előre  meghatározott igények származnak. [45/1995. (VI. 30.) AB határozat ABH  1995. 210,  215.]  A  jogviszony ellátásnyújtási  oldalán  az  állami intézmény  “szolgáltató  jellege”  azt  is  jelenti,   hogy   a közhatalmi  megfontolásokat  megtestesítő  állam  az  ellátások mértékének  alakításába is csak kivételesen, és csak  különösen indokolt  esetekben  avatkozhat  be.  Ilyesmire  –  álláspontom szerint – csak akkor kerülhet sor, ha: –    a  változó  külső  körülmények  miatt  az  egész  rendszer további fenntartása kerülne veszélybe, vagy –    a  struktúrán belül olyan súlyos feszültségek  alakulnának ki,    amelyek   a   rendszer   összeomlásával,   vagy    előre prognosztizálható működésképtelenné válásával fenyegetnének. Napi,  vagy  eseti  politikai megfontolások  alapján  született beavatkozásokra (például a különféle érdemek elismerése-,  vagy a   sajátos  szociális  szempontok  érvényesítése  céljából)  a jogviszony ezen szolgáltatási fázisában már nem kerülhet sor. A védett   személyek  erre  az  időszakra  már  teljesítették   a legfontosabb kötelezettségeiket s joggal várhatják el,  hogy  a “szolgáltató” is korrekt módon teljesítse az intézmény  oldalán felmerülő   szolgáltatási   kötelezettségeket.   (Ráadásul    a nyugdíjra  jogosultságot  szerzők –  életkoruk  előrehaladtával vagy egészségi állapotuk nagyfokú hanyatlásával stb. – erre  az életszakaszukra  eljutván nagyrészt el  is  veszítették  azt  a képességüket,  hogy  megélhetési  forrásaikról  saját  munkájuk révén  gondoskodjanak, s így fokozottabb védelemre  szorulnak.) Ha  ezen az oldalon megengedhetőnek tartanánk, hogy az ellátást nyújtó  intézmény csak részben (vagy egyáltalán ne)  teljesítse szolgáltatási  kötelezettségeit ezzel  aszimmetrikus  helyzetbe sodornánk   a   védett  személyeket.  Korábbi  életszakaszukban szigorúan   kikényszerítettük   tőlük   (hozzájárulás-fizetési) kötelezettségeik  teljesítését  anélkül  azonban,  hogy   ennek fejében   megfelelő  ellenszolgáltatást  kapnának.   Ez   pedig megvalósítaná   az   Alkotmány   54.   §-a   (1)   bekezdésében meghatározott emberi méltósághoz való jog megsértését, hiszen a biztosítottak   ezáltal   –  mint  az  Alkotmánybíróság   egyik határozatában  megállapította: – “olyan eszközzé  vagy  tárggyá válnának,     amelyet    minden    ellenszolgáltatás     nélkül megfosztanának  autonómiájától, önrendelkezési  lehetőségétől.” (64/1991.  (XII.  17.)  AB  határozat  ABH  1991  301,  309)  A kötelezettségek, jogosultságok ilyen aszimmetrikus  megosztását megengedő struktúrákat emiatt is alkotmányellenesnek tartanám. A  szolgáltatási  kötelezettségek fontos  részét  képezheti  az ellátások    értékének   megőrzésére   szolgáló   mechanizmusok kialakítása  és  működtetése is. A  nyugdíjak  hosszú  időn  át (rendszerint az érintettek élete végéig) nyújtandó ellátások. A nyugdíjba   vonuláskor  meghatározott  egyéni   nyugdíjmértékek tényleges  vásárlóerejét  a folyósítás  ideje  alatt  számos  a nyugdíjrendszeren  kívüli  faktor (pl.  az  infláció  vagy  más tényező) is befolyásolhatja. Ezek akár rövid idő alatt  is  oly mértékben leértékelhetik azt, hogy az ellátások már nem lesznek képesek  eredeti  rendeltetésük betöltésére: a  korábban  elért életszínvonal bizonyos hányadának biztosítására. Ez  pedig  azt eredményezheti, hogy azon biztosítottak ellátásai,  akik  aktív életük  során  rendszeres befizetéseikkel (a korábbi  jövedelmi szintjük   meghatározott   hányadát  kitevő)   szolgáltatásokra szereztek   jogot   fokozatosan  arra  a  segélyezési   szintre süllyednek   le,  amit  a  Magyar  Köztársaság  (rászorultságuk esetén)  azoknak is biztosít, akik semmiféle hozzájárulást  nem fizettek. Ahhoz,  hogy  az ilyen következmények elkerülhetők  legyenek  a nyugdíjrendszernek   (legalább   az   inflációs   időszakokban) szükségképpen része kell, hogy legyen egy olyan mechanizmus is, amely    kellő   hatékonysággal   gondoskodik   az    ellátások vásárlóerejének megőrzésről. Fontos követelmény  azonban  ennél is,  hogy  az  ilyen elemek kialakításánál se  kerülhessen  sor napi, vagy eseti politikai szempontok érvényesítésére. Mindezek  miatt az Alkotmánybíróságnak a benyújtott indítványok alapján     alkotmányos    követelményként    kellett     volna megállapítania, hogy az ellátást szolgáltató intézménynek kellő hatékonyságú  értékmegőrzésről kell gondoskodnia  minden  olyan esetben, amikor lényeges változások következnek be az általános jövedelem-színvonalban,   vagy  a   megélhetési   költségekben. Követelményként  kellett volna továbbá  megfogalmazni  azt  is, hogy ennek kialakítása és működtetése során ne hozzanak létre a nyugdíjasok     egyes     csoportjai    között     indokolatlan megkülönböztetéseket. 3.  Más  nyomós  érvek is szólnak amellett, hogy a  közhatalmat gyakorló    állam   csak   a   társadalombiztosítási   rendszer fenntartásával   és   működtetésével  kapcsolatos   alkotmányos kötelezettsége  körében (26/1993. (IV. 29.)  AB  határozat  ABH 1993.  196,  199.)  s  csak  e körbe  tartozó  indokok  alapján avatkozzon  be  a  “szolgáltató  állam”  feladatkörébe  tartozó tevékenységekbe. Súlyosan   veszélyeztetheti   a  kétoldalú   kötelezettségekből felépülő  rendszer  tartós, kiegyensúlyozott  működését  ha  az állam közhatalmi megfontolások alapján (pl. különféle szociális szempontok  érvényesítése  céljából) utólag  megváltoztatja  az ellátások    közötti   arányokat.   Egy   ilyen    lépés    azt eredményezheti,   hogy  a  jelenlegi  terheket   viselő   aktív korosztályok   tagjai   (különösen  a   magasabb   jövedelemmel rendelkező   rétegek)  elveszítik  bizalmukat  a   rendszerben. Kérdésesnek  ítélhetik  majdani  ellátásaik  megfelelő   szintű folyósítását.   Ez   arra   ösztönözheti   őket,   hogy   aktív életszakaszuk  jövedelmének minél  nagyobb  részét  kivonják  a járulékfizetési kötelezettség alól (s ezzel esetleg lehetőséget teremtsenek    önmaguknak    valami    más    formában     való tartalékképzésre). Ha ez a magatartás tömegessé válik ez súlyos bevétel-kieséseket   okozhat  a   nyugdíjalapban.   Az   emiatt jelentkező  hiányok  esetleg  további  megszorító  intézkedések alkalmazását  tehetik szükségessé a szolgáltatási  oldalon.  Ez pedig  egy olyan önmagát erősítő leépülési folyamatot  indíthat be,  amely végső soron a nyugdíjrendszer biztosítási jellegének megszűnéséhez is vezethet. Mivel  a  rendszer  működésébe vetett közbizalom  elvesztésének veszélye  az  új  nyugdíjrendszer  kialakítását  követően   már egyetlen  (e  követelményekkel ellentétes) megoldás alkalmazása miatt  is  kialakulhat,  az Alkotmánybíróságnak  akkor  is  meg kellett  volna  semmisíteni  a nyugdíjbiztosítási  jogviszonyok kiegyensúlyozott szerkezetét megbontó szabályokat, ha  biztosak lehetnénk  benne,  hogy ilyenek alkalmazására  soha  többé  nem kerül sor. Ez utóbbira pedig semmiféle garanciát nem látok. Budapest, 1999. december 21.                                                  Dr. Czúcz Ottó                                                   alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye                                 Álláspontom szerint az indítványokkal támadott törvénymódosítás két ok miatt is alkotmánysértő: 1)  Egyrészt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozással  a jogbiztonság lényeges elemét alkotó kellő idő hiánya miatt; 2)   Másrészt   –   egyetértve  Dr.  Czúcz  Ottó  alkotmánybíró különvéleményében   írtakkal  –  az  Alkotmány   70/A.   §-ában rögzített hátrányos megkülönböztetés megállapíthatósága okából, illetőleg  a  70/E.  §-ban  írt  szociális  biztonság   elvének azáltali  megsértése miatt, hogy a támadott törvénymódosítás  a nyugdíjrendszeren belül tartósan megváltoztatta  a  biztosítási és a szolidaritási elv érvényesülésének arányait. ad 1) a)  Az  Alkotmánybíróság  következetes  gyakorlata  szerint  az Alkotmány  2.  §.  (1)  bekezdésében szabályozott  jogállamiság elvéből  folyó  alkotmányos követelmény,  hogy  a  jogszabályok olyan  időpontban kerüljenek elfogadásra és kihirdetésre, amely megfelelő   felkészülési  időt  biztosít  az  érintetteknek   a jogszabály szövegének a megismerésére, az új szabályokhoz  való alkalmazkodásra. 7/1992. (I. 30.) AB hat. ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV.  30.) AB  hat.  ABH 1992, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB hat. ABH  1992, 155-159.;  57/1994.  (XI. 17.) AB hat.  ABH  1994,  322,  324.; 43/1995. (VI. 30.) AB hat. ABH 1995, 188, 196. Ebben   az  esetben  ezeket  a  követelményeket  következetesen kellett volna érvényesíteni. A  támadott  rendelkezések kihirdetésére 1998.  december  29-én került  sor  a Magyar Közlöny 1998. évi 120. számában  és  azok 1999.  január  1-jén  (azaz három nap múlva)  már  hatályba  is léptek.  A kellő idő hiányzott tehát ahhoz, hogy a több  millió irintett    az    új    rendelkezéseket    megismerhesse.    Az Alkotmánybíróság  a 44/1995. (VI. 30.) AB határozatában  (amely jelen esetben is precedensül szolgálhatott volna) kimondta:  Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéseket nem  vetette  össze az  Alkotmány indítványokban felhívott, vonatkozó szabályaival, az indítványokat tehát érdemben nem vizsgálta, mert álláspontja szerint  az azonnali – 1995. július 1-jével történő –  hatályba léptető  rendelkezések  önmagukban  alkotmányellenesek,  így  e rendelkezéseket  semmisítette meg és  megállapította,  hogy  az indítványokkal kifogásolt törvényi módosítások 1995. július  1- jén,  illetőleg  az Mtm. 39. §-a szeptember  1-jén  nem  lépnek hatályba. (ABH 1995, 205.) Ezzel  az  Alkotmánybíróság  arra az álláspontra  helyezkedett, hogy  a  törvényi  módosítások azonnali  –  lényegileg  átmenet nélküli  –  hatálybaléptetése önmagában alkotmányellenes.  (ABH 1995, 207.) Megjegyzendőnek tartom ugyanakkor, hogy az imént  felhívott,  a gazdasági   stabilizációt  szolgáló  egyes  törvénymódításokról szóló  1995.  évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.)  1995. június  15-én,  a  Munka Törvénykönnyvéről alkotott  1992.  évi XXII.  törvény  módosításáról szóló 1995. évi  LV.  törvény  (a továbbiakban:  Mtm.)  pedig június 23-án  került  kihirdetésre, mindkét  törvény támadott rendelkezései július 1-jei, illetőleg az  Mtm. 52. § (1) bekezdése szeptember 1-jei hatálybaléptetést rendeltek  el.  Vagyis az első esetben két  hét,  a  másodikban pedig kilenc hét volt vissza a hatálybalépésig. A jelen esetben mindössze   három  nap,  amely  viszont  a  mostani   határozat értelmében  nem  alapozta  meg a minden  egyéb  másra  tekintet nélküli,   kellő   idő   hiányára   hivatkozó   megsemmisítést. Álláspontom szerint pedig a nyugdíjasoknak lehetőséget  kellett volna  biztosítani  arra, hogy az őket érintő törvénymódosítást egyáltalán megismerhessék. Ennek elmaradása miatt alapos  okkal hihetik,  hogy inkább tárgyai, mintsemhogy alanyai  lennének  a jogi  szabályozásnak. A határozat jelen esetben a  három  napot elegendő,  azaz kellő időnek tekintette. Az Alkotmánybíróság  e tekintetben   eltért  a  44/1995.  (VI.  30.)  AB  határozatban korábban követett – fentebb ismertetett – gyakorlatától és elvi álláspontjától, – s ezáltal úgy gondolom – komolyan  sérült  az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt demokrácia értékeleme is. A demokratikus  jogállam szóösszetételben a  demokrácia,  –  mint érték  elem  –  szorosan összefügg a jogállammal,  ezért  annak biztosítására is kiemelt figyelmet kell fordítani. Álláspontom  szerint  az időhiány (a hatálybalépésig  mindössze három  nap)  már  olyan súlyosan sérti a jogállamiságból  eredő jogbiztonságot,  hogy a múlthoz hasonlóan  a  jelenben  is  meg kellett  volna  állapítani  az  alkotmányellenességet  és   meg kellett volna semmisíteni a támadott rendelkezéseket. Éspedig a 44/1995.   (VI.  30.)  AB  határozat  megoldásának  megfelelően mindenféle külön érdemi vizsgálat nélkül. A  határozat a kellő idő hiányára alapozva – egyebek mellett  – azért  sem  állapított meg alkotmányellenességet, mert  –  mint hangsúlyozta – annak előírásai teljesedésbe mentek,  ezért  már végrehajtott  jogszabályról kellene  ezt  kimondania,  s  annak nyomán  a  rendelkezést megsemmisítenie. Nem feledhető azonban, hogy  az 1998. december 29-e és 1999. január 1-je közötti három nap   olyan   rövid  idő  volt,  amely  mind   az   indítványok benyújtását,   mind   pedig   az   Alkotmánybíróság   eljárását ellehetetlenítette.   A  44/1995.  (VI.   30.)   AB   határozat meghozatalára még volt 2 hét, így az Alkotmánybíróság  sikerrel akadályozhatta meg a Gst. 1995. július 1-jei hatálybalépését. A  jelen esetben tehát olyan virtuális törvénymódosításról  van szó,  amely – álláspontom szerint – jogalkotói hatalommal  való visszaélést  (általánosabban: a közjoggal való visszaélést)  is jelent.  Emellett  pedig  nem szabad elmenni  pusztán  azon  az alapon, hogy a rendelkezést már amúgy is végrehajtották.  Ez  a szempont   –   megítélésem   szerint   –   a   jelen    esetben elháríthatatlanul lett közvetlen következménye  (és  nem  pedig kimentő oka) egy alkotmányellenes jogalkotói eljárásnak. b)  A  vizsgált esetben tehát gyakorlatilag sem a kellő, sem  a megfelelő  idő követelményének nem tett eleget a törvényalkotó. Ennek  alapvető  oka  pedig  az,  hogy  a  jogalkotó  ismét   a költségvetési törvényben végezte el más törvények  módosítását. Minthogy    ez    a   gyakorlat   hovatovább    önmagában    is veszélyeztetheti  a  jogbiztonságot,  érdemes  róla  külön   is szólni. Az  utóbbi  években  valóban bevett gyakorlattá  vált,  hogy  a költségvetésről  szóló  törvények  vegyes,  záró  rendelkezései adnak  helyet  a legkülönbözőbb tárgyú törvények módosításához. Ez    történt    a   jelen   esetben   is,    amikor    is    a társadalombiztosítási  nyugellátásról szóló  1997.  évi  LXXXI. törvény  62. §-át az 1999. évi költségvetésről szóló 1998.  évi XC.  törvény  109.  § (1) és (2) bekezdése  módosította.  Ez  a gyakorlat  azért  sérti  a  jogbiztonságot,  mert  lehetetlenné teszi,  hogy  az  állampolgárok jogait és  kötelességeit  bárki számára  hozzáférhető jogszabályok szabályozzák. 25/1992.  (IV. 30.) AB hat. ABH 1992, 132. Márpedig a jogbiztonság alkotmányos követelményébe ütközik az, ha nem az adott társadalmi  viszonyt átfogóan  szabályozó törvényt módosítja a jogalkotó,  hanem  az ilyen  rendelkezéseket elbújtatja a költségvetési törvény  záró rendelkezéseiben. Nyomatékosan érvényt kellene  tehát  szerezni annak    a    követelménynek,   hogy   a   jogalanyok   valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban  álljon  magatartásukat azokhoz  igazítani.  28/1992. (IV. 30.) AB hat. ABH 1992, 156. ad 2) Tartalmi  okok  miatt  is  meg  kellett  volna  semmisíteni  az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezéseket. Nevezetesen: a)  Nem volt figyelemmel a jogalkotó arra az elvárásra, hogy  a szociális   szempontok  érvényesítése  érdekében  a  biztosítás alapján   szerzett  jogosultságok  ne  sérüljenek:  ténylegesen ugyanis  alkotmányellenes  helyzet állt  elő  azáltal,  hogy  a magasabb   nyugdíjjal   rendelkezők  százalékosan   alacsonyabb nyugdíjemelésben   részesültek,  jóllehet  ők   korábban   több járulékot  fizettek  be a költségvetésbe.  Az  Alkotmánybíróság pedig már a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában megállapította, hogy   a  kötelező  biztosítási  rendszer  esetében  a  járulék kötelező   befizetése,   vagyis  e  vagyonelvonás   fejében   a biztosított  a rendszer fokozottabb stabilitását  várhatja  el. (ABH 1995, 193.) A  törvénnyel  elrendelt járulékfizetésből –  hangsúlyozta  már korábban   is   az  Alkotmánybíróság  –  személyes   és   előre meghatározott  igény származik, amelyet csakis egy  nagymértékű állami  garanciavállalás  (a  másik  oldalról:  bizalomvédelem) legitimálhat. (ABH 1995, 193.) Jelen esetben ez a  bizalmi  elv sérült,  ugyanis az állam – szabad belátása szerinti  módon  és mértékben  – olyan fedezetet kollektivizált (társadalmasított), amelyet csak megfelelő alkotmányos indokkal tehetett volna meg. A törvénymódosítás mögött ilyen alkotmányos indok nem volt. Álláspontom szerint a járulékfizetésre kötelezettek  érdekeinek védelme (azaz a biztosítás-alapú nyugdíjrendszer kialakításának igénye,  a bizalomvédelem) alkotmányos követelmény. A  támadott törvénymódosítás    és    ennek    alkotmányossá     minősítése ellenőrizhetetlenül szélesre tárta az egyeztetési mechanizmusok mellőzésével  történő állami beavatkozások előtt  a  kaput.  Az állami akarat kiszolgáltatottjává válik a járulékfizető, akinek a   befizetéseivel   az  állam  kénye-kedve  szerint   szabadon rendelkezik. A  kötelező biztosítás elvonja azokat az eszközöket, amelyekkel az  érintett  a  saját  kockázatára maga gondoskodhatott  volna magáról  és a családjáról; ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába  állítja. (ABH 1995, 193.) Ezt a  jogi  pozícióját ugyanakkor   lényegesen  megváltoztatja  az,   ha   az   általa befizetett  járulék meghatározott hányadát egy átmenet  nélküli állami   beavatkozás  a  biztosításból  a  segélyezési   alapba csúsztatja  át, azaz az érintett a bizalomvédelem szempontjából egy  gyengébb  kategóriába  kerül.  Ez  –  az  Alkotmánybíróság korábbi   álláspontja  szerint  –  fölér  egy  alapjogba   való beavatkozással. (ABH 1995, 194.) A  szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat tehát nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Fokozottan érvényes ez  a  nyugdíjra,  amely  – jellegét tekintve  –  visszterhesen szerzett vagyoni jogot jelent. b)    Az    Alkotmánybíróság    már   korábbi    határozataiban megállapította,  hogy  a  jogszabályt előkészítő  szerveknek  a jogalkotásról  szóló  1987. évi XI.  törvény  (a  továbbiakban: Jat.)  szerinti,  az  érdekeltek véleményének  a  beszerzésével kapcsolatos   kötelezettségszegése  önmagában  nem   érinti   a jogszabály     érvényességét,    vagyis    pusztán     ez     a kötelezettségszegés nem elégséges ok a kibocsátott jogszabályok alkotmányellenességének a megállapítására és  megsemmisítésére. A  Jat.  rendelkezéseinek figyelmen kívül  hagyása  csak  akkor eredményezheti    a   jogszabály   alkotmányellenességének    a megállapítását,  ha  az adott jogszabály  egyben  az  Alkotmány valamely rendelkezésébe is kifejezetten ütközik. Álláspontom szerint ez az ütközés mind az Alkotmány  2.  §  (1) bekezdése,  mind  a  70/A.  §-a és 70/E.  §-a  tekintetében  is megáll,  erre  figyelemmel alkotmányellenesnek kell  minősíteni azt  is, hogy az érdekeltek véleményének a meghallgatására  sor sem  került. Ezt erősíti meg egyébként a 26/1993. (IV. 29.)  AB határozat    is,    amely   a   nyugdíjemeléssel    kapcsolatos rendelkezések alkotmányosságához figyelembeveendőnek tartja  az érdekegyeztetések  eredményei-t is. (ABH 1993,  199.)  A  jelen esetben  a teljesen elmaradt érdekegyeztetésnek eredményei  sem lehettek. Ennek okán pedig külön is hangsúlyt kap az,  hogy  az Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében  írt  demokráciának,   mint értékhordozó  elemnek  a tartalmába beletartozik-e  egy  széles egyeztetésen  alapuló döntéshozatali mechanizmus.  (Függetlenül pl.   attól,   hogy   köti,  kötelezi-e  a  véleményalkotás   a döntéshozót.)  Ha  ugyanis  ez az elv  még  a  meghallgatás  (a megkeresés)  kötelezettségét  sem  foglalja  magában,   úgy   a demokrácia fogalom és tartalom is teljesen kiüresedik. Véleményemet    itt    is    beágyazhatónak    látom     tágabb összefüggésekbe. Nevezetesen: az Alkotmány 2. §  (1)  bekezdése kinyilvánítja,    hogy   a   Magyar   Köztársaság    független, demokratikus   jogállam.  Az  Alkotmánynak  ez   az   általános rendelkezése  a  köztársaság  alapértékeit  nyilvánítja  ki:  a függetlenséget, a demokráciát és a jogállamiságot. 9/1992.  (I. 30.)  AB  hat.  ABH 1992, 64. Az Alkotmánybíróság több  korábbi határozata    rögzítette   a   függetlenség,   a   szuverenitás garanciáit,  értékelemeit, még több határozata  a  jogállamiság összetevő  elemeit  olvasztotta ki.  A  testület  a  demokrácia alkotóelemeivel ugyanakkor még nem foglalkozott  behatóan.  Túl az  1/a)  pontban  írtakon, különösen  kevés  szó  esett  eddig azokról  a közreműködői jogokról, amelyek a szabályozás  tárgya szerint   érintett  társadalmi  és  érdekképviseleti  szerveket bekapcsolhatják   az   állami   döntéshozatali    (jogalkotási) folyamatba.   A   három   közreműködői   jog   (javaslattételi, véleménynyilvánítási, egyetértési jog) közül gyakorlatilag csak a véleményezési jog kötőerejét bontotta ki az Alkotmánybíróság. 352/B/1990. AB hat. ABH 1990, 228, 229.; 30/1991. (VI.  6.)  AB hat.  ABH 1991, 421, 422.; 32/1991. (VI. 6.) AB hat. ABH  1991, 146,  159.;  34/1991. (IV. 15.) AB hat. ABH  1991,  170,  172.; 496/B/1990. AB hat. ABH 1991, 493, 495.; 7/1993. (II.  15.)  AB hat.  ABH  1993, 418, 419-420.; 54/1996. (XI. 30.) AB hat.  ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB hat. ABH 1998, 387, 395- 397. E határozataiban tartalmilag azt mondta ki, hogy pusztán a véleménynyilvánítás          kikérésében          megnyilvánuló kötelezettségszegés  nem elégséges ok  a  kiadott  jogszabályok alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére. A  javaslattételi  jog  elmaradása még  ennyi  visszhangra  sem talált.   Hatékony  eszköz  (közreműködői   jog)   lehetne   az egyetértési  jog; ez azonban a kedvezményezettet  már  a  közös döntést  hozó  pozíciójába  emelné,  amely  nyilvánvalóan   nem engedhető  meg a jog(törvény)alkotás területén. Nem  véletlenül hallgat erről a Jat. is. Alapos  okkal megkérdőjelezhető tehát, van-e jelenleg bármiféle intézményesített    és    érdemben   is    hatékonyan    működő eszközrendszer  ahhoz, hogy az Alkotmány 2. § (1)  bekezdésében írt   demokratikus   jelző  is  tartalommal  telítődhessen.   A bizonyítottak    szerint   –   legalábbis   a    döntéshozatali mechanizmusban  való  közreműködői jogok tekintetében  –  ez  a működő mechanizmus hiányzik. Nem kényszerül tehát a Kormány  az egyeztető mechanizmusok működtetésére sem. A  mindenkori  Kormány számára tehát olyan helyzet  teremtődik, amelyben kizárólag az ő kegyétől függ, egyáltalán meghallgatja- e   a   társadalmi  (érdekközvetítő)  szerveket,  vagy  esetleg éppenséggel – pl. időhiányra utalással – feleslegesnek tartja-e azt.  Erre  figyelemmel  látom  magam  is  megállapíthatónak  a vizsgált  esetben  az  egyeztetési mechanizmusok  elmaradásának alkotmányellenességét. c)  Véleményem szerint alkotmányellenes az, hogy  a  Kormány  a Kvtv.  109.  § (7) bekezdésében az alábbi rendelkezést  iktatta be:  (7) Az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy az  (5) bekezdés  rendelkezéseitől eltérően a  tényleges,  illetőleg  a várható makrogazdasági folyamatok és adatok ismeretében – a (2) bekezdésben  meghatározott emelésen  túlmenően  –  a  szükséges feltételek  megléte  esetén  további kiegészítő  intézkedéseket tegyen. Ha  vizsgálható  (mérlegelhető)  is  lehetne  (mint  ahogyan  – szerintem  –  nem) a Kormányrendelet kibocsáthatósága,  az  azt lehetővé tévő, Kvtv. 109. § (7) bekezdésében írt felhatalmazást tartalmazó  mód  és  technika akkor is alkotmányellenes  lenne, mivelhogy az egyenesen a törvény módosítására és kiegészítésére hatalmazza  fel a Kormányt. Azok a törvényi kitételek  ugyanis, amelyek  szerint  a  Kormány  az (5) bekezdés  rendelkezéseitől eltérően,    további    kiegészítő    intézkedéseket     tehet, nyilvánvalóan nem a törvény végrehajtását (Alkotmány 35. §  (1) bekezdés  b)  pontja)  szolgálják, hanem annak  módosítását  és expressis  verbis  is  vállalt  kiegészítését.  Azaz  az  ilyen rendeletet a Kormány már nem a maga feladatkörében bocsátja ki. (Alkotmány  35.  §  (2)  bekezdése) A Kormány  az  Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől  eltérő rendeleteket  és intézkedéseket csak veszélyhelyzetben  hozhat. (Alkotmány   35.   §  (3)  bekezdése)  Aligha   kell   bővebben bizonyítani,   hogy   a   jelen   esetben   nem   volt    olyan veszélyhelyzet, amely az (5) bekezdés rendelkezéseitől  eltérő, kiegészítő intézkedés megtételét szükségessé tette volna. Közelíteni  lehet  ehhez a problémához a jogalkotói  hatáskörök oldaláról  is:  az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének  b)  pontja értelmében  az  Országgyűlés törvényeket alkot,  a  25.  §  (2) bekezdése  szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést  illeti meg.  A Kormány biztosítja a törvények végrehajtását (Alkotmány 35.  §  (1) bekezdés b) pontja), amelynek a maga feladatkörében maradva  rendeletek  kibocsátásával és határozatok  hozatalával tehet  eleget  (Alkotmány  35.  §  (2)  bekezdése).  A  Kormány rendelete   és  határozata  törvénnyel  nem  lehet  ellentétes. (Alkotmány  35. § (2) bekezdése). A magyar jogforrási  rendszer tehát  a  törvényi fenntartás (kikötés) elvi bázisán  áll,  ezt juttatja  kifejezésre  a  Jat.  15.  §  (1)  bekezdése  is:   A végrehajtási  jogszabály alkotására adott felhatalmazásban  meg kell   határozni  a  felhatalmazás  jogosultját,   tárgyát   és kereteit. Az indítványokkal támadott felhatalmazás éppen emiatt alkotmányellenes.  Nyilvánvaló  ugyanis,  hogy  a  végrehajtási jogszabály    (itt:   Kormányrendelet)   tárgya    nem    lehet törvényhozási  tárgy  (amire a törvény rendelkezéseitől  eltérő szabályozás előtt utat nyitó felhatalmazó rendelkezés utal). Ha az  Alkotmány egy ilyen lehetőség előtt általában kívánt  volna utat  nyitni, úgy nem szólt volna külön és kifejezetten  arról, hogy minderre csak veszélyhelyzetben van mód. (Alkotmány 35.  § (3)  bekezdése)  A  jelen  esetben  tehát  nem  maradt  meg   a felhatalmazó    rendelkezés    a    keretek    között,    hanem blankettaszerűen jogosította fel a Kormányt a törvénytől eltérő szabályozásra,  ahol az eltérő lehetőségre utalás  éppenhogy  a mindenféle keretnélküliséget jelzi. A határozat megállapította, hogy  a törvény 1999. évre nézve nem állapít meg szabályokat  a kiegészítő   nyugdíjemelésre,  másrészt  rögzítette,   hogy   a felhatalmazó rendelkezés ... keretei határozottak.  Álláspontom szerint  a  nem  létező  szabályozásnak  azonban  keretei   sem lehetnek.  Úgy  gondolom,  ez a törvénymódosítás  (és  a  hozzá hasonló  korábbiak is) egyenesen burkolt alkotmánymódosításként kezelendők, s ilyenként – minden más szempontra tekintet nélkül – megsemmisítendők, hiszen nyilvánvaló, hogy alkotmánymódosítás csak az Alkotmányban előírt rendben történhet. (Alkotmány 24. § (3) bekezdése) Mindehhez képest már jelentőségét veszti az a körülmény, hogy a felhatalmazó   rendelkezés  olyan  határozatlan   (jog)fogalmat használ   (várható  makrogazdasági  folyamatok  és  adatok,   a szükséges  feltételek megléte esetén), amelyek  külön-külön  is jogilag  kezelhetetlenek és értelmezhetetlenek, s  éppen  ezért önállóan   is  ütköznek  az  Alkotmánybíróság  számos   korábbi határozatában megfogalmazott követelménybe. 9/1992. (I. 30.) AB hat.  ABH 1992, 65.; 25/1992. (IV. 30.) AB hat. ABH 1992, 132.; 26/1992.  (IV. 30.) AB hat. ABH 1992, 142. Nem kell  mélyreható vizsgálatokat  végezni  ahhoz, hogy megállapítható  legyen:  az indítványokkal támadott felhatalmazásnak legfeljebb  a  névelői és kötőszavai állják csak ki az alkotmányossági próbát. (Még az intézkedés  szó  használata is kifogásolható: az  intézkedés  – jellegét  tekintve  – az azonnali végrehajtás kötelezettségével párosuló szóbeli aktus, s ilyenként nem a jogalkotás,  hanem  a közhatalmi   jogosítványokkal  rendelkező  jogalkalmazásnak   a sajátja. A jogalkotó nem intézkedik, hanem normát alkot.) Mindezekre tekintettel a Kvtv. 109. § (7) bekezdésében  foglalt felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenes. d)   Az  a  véleményem,  hogy  az  indítványok  által  érintett rendelkezés  sérti  az  Alkotmány 70/A.  §-ában  megfogalmazott jogegyenlőség követelményét is. Kiindulási alapként osztom dr. Vörös Imre volt alkotmánybírónak az   56/1995.  (XI.  15.)  AB  határozathoz  fűzött  párhuzamos indokolásában megfogalmazott ama véleményét, amely  szerint:  A társadalombiztosítási    szolgáltatások    erőteljes,    súlyos csökkentése  önmagában  véve, az alrendszerek  egyes  elemeinek konkrét  kialakítása önmagában véve – amíg a rendszer egészének jellegére, vagy az ellátottak esetcsoportjainak létére  ki  nem hat  – nem alkotmányossági kérdés. ... Ezen kérdések megítélése nem    az   Alkotmánybíróság   feladata.   (ABH   1995,   280.) Hozzákapcsolható  mindehhez: Mivel a társadalombiztosításban  a biztosítás,  azaz  a vásárolt jog elve és a  szolidaritás  elve egyaránt érvényesül, a társadalombiztosítás alkotmányossága nem ítélhető   meg   önmagában   a   fizetett   járulék    és    az ellenszolgáltatás  közötti  mennyiségi  viszony   alapján.   Az arányok  jelentős  mértékű  eltolódása  azonban  már  felvethet alkotmányossági  aggályokat. 44/1995. (VI.  30.)  AB  hat.  ABH 1995, 206. da)  Alkotmányossági  kérdés tehát az, hogy  a  több  indítvány által   is  vitatott  szabálynak  a  nyugdíjak  emelése   során alkalmazott  differenciált  megoldása  –  mivel  az  az  azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között tesz különbséget – vitathatatlanul  az  Alkotmány 70/A. §-a  alá  tartozik  és  az Alkotmánybíróságnak  vizsgálnia  kell  annak   alkotmányosságát azzal az alkotmányossági követelménnyel összefüggésben is, hogy az  állam  a  társadalombiztosítási  rendszeren  belül  meglévő biztosítási és szociális elemek arányát nem változtathatja  meg önkényesen. Először  ez  utóbbival kapcsolatban érdemes néhány  megjegyzést tenni. Álláspontom  szerint a Tny. 62. §-ának módosított  bekezdése  a nyugdíjemelés  szabályait több évre kiható  meghatározottsággal állapította    meg.   Az   egyetlen   alkalommal   végrehajtott differenciált   nyugdíjemelés  a  nyugdíjrendszer   biztosítási elemeinek háttérbe szorítását, a nyugdíjrendszer biztosítási és szociális    elemei   közötti   arányok   tartós    megbontását eredményezte.  A formailag csak egy esztendőre (1999-re)  szóló differenciált     emelés    –    természetét     tekintve     – jövedelemátcsoportosítás, egyszeri intézkedés következtében egy olyan, a magasabb járulékfizetésre kötelezetteket érő és  sújtó veszteség  (ha tetszik: kár), amelynek a hatása  több  éven  át (azaz   tartósan)  érezhető  lesz.  A  nyugdíjak  differenciált emelése pedig – a 26/1993. (IV. 29.) AB határozat értelmében  – önmagában     is     hosszabb    távon     megváltoztatja     a társadalombiztosítási nyugdíjrendszeren belül a biztosítási  és a  szociális  elemek  arányát, s ez alkotmányellenes  helyzetet eredményezhet.   (ABH  1993,  196,  200.)   Jelen   esetben   – megítélésem szerint – ez történt. A  határozat  maga  is elismeri, hogy a nyugdíjemelésnek  az  a módja,  amelyet a Tny. 62. § (2) bekezdése tartalmaz,  tartósan nem    alkalmazható;    mégis   az   érintettek    körére,    a megkülönböztetés indokaira tekintettel úgy ítélte meg,  hogy  a Tny.   62.   §   (2)   bekezdésben  foglalt   rendelkezés   nem alkotmányellenes. Ebből pedig a jogalkotó arra  következtethet, hogy  szociális szempontok szerint átrendezheti  a  biztosítási elv alapján szerzett, vásárolt jogokat. A   vizsgált   esetben   nem  történt  egyéb,   mint   hogy   a törvénymódosítás  a szociális szempontok érvényesítésével  –  a pozitív  diszkriminációra törekedve – több  évre  kiható  módon (tartósan)  megváltoztatta  a  nyugdíjszámítás  bázisát,  ezzel megbontotta  a  nyugdíjrendszeren  belül  a  biztosítási  és  a szolidaritási   elv   érvényesülésének   arányait,   s    ennek következtében alkotmányellenes helyzetet hozott létre. Egyetértek  a határozattal, amely hangsúlyozza, hogy  az  1997. évi  nyugdíjreform  jelentős változásokat hozott,  új  alapokra helyezte,   átalakította   a  társadalombiztosítást,   egy   új nyugdíjrendszer  szabályozását adja, lényegesen  megváltoztatta ...  a  társadalombiztosítási nyugdíjrendszer alapvető elemeit, megváltoztatta a nyugdíjrendszer szerkezetét is.  Helytálló  az is,   hogy   nagymértékben  erősödött  az  új   nyugdíjrendszer biztosítási karaktere, s jelentősen visszaszorultak a szociális célú   újraelosztási   szempontok,  az  új   szabályozásban   a társadalombiztosítási  nyugdíjon belül  is  egyre  dominánsabbá válik  a  nyugdíj  biztosítási jellege  a  szociális  elemekkel szemben. Tendenciáiban tehát egy olyan nyugdíjrendszer alapjait teremtette meg, amely a vásárolt jog elvén nyugszik. Ez az  azt megelőző rendszerhez képest valóban komoly előrelépést  jelent. Több  alkalommal módosultak a járulékfizetési  szabályok  és  a nyugdíjmegállapítás     szabályai,      s      változtak      a társadalombiztosítási  rendszerben a biztosítási  és  szociális elemek  arányai  is.  Az kétségtelenül megállapítható,  hogy  a változások  következtében – különösen az  elmúlt  tíz  évben  – fokozatosan   növekedett  a  társadalombiztosítás   biztosítási jellege  a  szociális  elemek rovására. A nyugdíjak  rendszeres emelését   előíró   első   szabály  1991-ben   jelent   meg   a társadalombiztosításról  szóló  törvényben   (1975.   évi   II. törvénynek az 1991. évi II. törvény 3. §-ával megállapított 44. §  (4) bekezdése). Ezt megelőzően – hangsúlyozza a határozat  – nem  volt  törvényi  garancia  a nyugdíjak  karbantartására,  a nyugdíjemelésekre  eseti  jelleggel, a költségvetés  teherbíró- képességétől függően került sor. Mindezek   alapján  levonható  az  a  következtetés,   hogy   a biztosítási és a szociális elemek viszonyát illetően új helyzet jött   létre.   Ezért  lett  volna  indoka   annak,   hogy   az indítványozók  által  vitatott,  és  az  adott  ügyben  az   új törvények  alapján  új  –  a korábbitól  eltérő  –  alkotmányos alapokon ítélje meg a testület a társadalombiztosítási  nyugdíj biztosítási és szociális elemeinek viszonyát. Szerintem ugyanis nehéz indokot találni arra, hogy a Tny. 62. §-ának a Kvtv. 109. §  (1)  bekezdése  által  megállapított  (2)  bekezdése  nem  a tartósság igényével határozza meg a nyugdíjemelés elveit, hanem egyetlen  évre, egyetlen időpontra megállapított nyugdíjemelési rendelkezést    tartalmaz.   Minthogy    a    számítási    alap megváltozásáról is szó van itt, a rendszer kiszámíthatósága  és tartóssága   is  sérül.  Másként  látom  annak   a   kiindulási premisszának  az  érdemi  hatását is,  amelynek  értelmében:  a rendelkezéssel  érintettek  döntő  többsége  nem  az   1997-ben elfogadott   és   1998.  január  1-jén   hatályba   lépett   új jogszabályokban  szabályozott  nyugdíj-megállapítási  szabályok alapján szerzett nyugdíjjogosultságot. Minthogy az 1997.  előtt nyugdíjjogosultságot     szerzők     mindegyikét      egyformán kedvezményezte  és  sújtotta az 1997-es  nyugdíj-reform  előtti nyugdíjmegállapítási szisztéma, irreleváns ezt a  körülményt  a meghatározó  jelentőségű  faktorok  egyikeként  kiemelt  helyre állítani. Eltérő a véleményem attól a megállapítástól is, amely szerint:  A  társadalombiztosítás  reformja  nem  érintette  az Alkotmánynak  azokat  a rendelkezéseit, amelyek  alapján  egyes nyugdíjbiztosításra   vonatkozó  jogszabályok   alkotmányossága megítélhető.   A   társadalombiztosítási   reformra   vonatkozó törvények  elfogadásával egyidejűleg az Alkotmány  módosítására nem  került sor. Nem látok ebben olyan differencia specifiká-t, amely bármiféle beszámítási pontként is szolgálhatna. db)  Álláspontom  szerint  az  1998.  évi  módosítás  az  eseti jellegű, évenkénti politikai alku-mechanizmusokhoz kötött 1975- ös  állapothoz  tért vissza. Ahelyett történt  mindez,  hogy  a szabályozás  inkább az új megoldások és – a többségi  határozat által is elismert – 1991-től fokozatosan kibontakozó tendenciák felé  mozdult  volna  el. Nézetem szerint egy  tendenciaszerűen egyértelműen   kibontakozó   nyugdíjrendszerrel   –   jellegét, irányultságát, tartalmát tekintve – szembefutó törvénymódosítás lerontja  a  tendenciaszerűen érzékelhető irányok  értékelemeit (rendszeralkotás, kiszámíthatóság, stb.), s ha ennek az alkalmi beavatkozásnak nincs alkotmányosan alátámasztható indoka, akkor az önkényes. Egyetértek tehát Vörös Imre volt alkotmánybíróval, aki   szerint   az   objektív  mérce  helyébe  lépő   politikai kompromisszumoknak való kiszolgáltatottság oda  vezet,  hogy  a nyugdíjak emelése kegydíjként jelenik meg. A 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz fűzött különvélemény. ABH 1993, 214. Az  érdekegyeztetést kirekesztő, gyakorlatilag  diszkrecionális jellegű eseti, minden átmenet nélküli állami beavatkozások felé visszafordulás  szubjektív alapokra helyezi, kiszámíthatatlanná teszi a rendszer működését; összegészében mindez egy önkényes – határok, korlátok és garanciák nélküli – kézi vezérlésre teremt alkalmat,  folyamatában  pedig a  nyugdíj  összegére  vonatkozó döntést szociális segélyre vonatkozó döntéssé transzformálja. dc)   Az   iméntinél  kétségkívül  kiszámíthatóbb,  objektívebb pilléreken  nyugszik  az indítványok által  támadott,  módosító rendelkezésekkel  érintett  korábbi  törvényi  rendelkezés.  Az ugyanis   objektív   kritériumokat   iparkodott   beépíteni   a rendszerbe. Objektív kritériumnak tekinthető ugyanis –  azaz  a biztosítási  elem fennmaradásának és fokozatos kiteljesedésének –  az,  ha  az  emelést  több évre előre egységesen  a  korábbi nyugdíj hányadában állapítják meg. A  vizsgált  esetben látszólag ugyanez történt,  hiszen  minden nyugdíjas   egységesen   kapott  11%-os  nyugdíjemelést.   Ezen túlmenően  azonban az állam a magasabb nyugdíjasok terhére,  az alacsonyabb  nyugdíjasok javára differenciálást hajtott  végre. Szociális probléma azonban a szociális segélyezés útján oldható meg:  az  alacsony nyugdíjasok a minden nyugdíjasnak  egyformán járó  százalékos emelésen túlmenően kaphatnak külön  jogszabály alapján  szociális segélyt, de nem a magasabb nyugdíjat élvezők terhére.   Vörös  Imre  volt  alkotmánybíró  különvéleménye   a 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz. ABH 1993, 215. Ez  a  jelen  esetben  is olyan megkülönböztetés,  amelynek  az alkotmányossága  az  Alkotmány 70/A. §-a  alapján  lefolytatott vizsgálat  tárgyává  tehető, amint ezt az indítványozók  kérték is.  Az  Alkotmánybíróság  e  körben  azt  vizsgálta,  hogy  az alacsony   nyugdíjjal   rendelkező  nyugdíjasok   javára   tett megkülönböztetés  nem önkényes-e, s van-e a megkülönböztetésnek ésszerű indoka. Mindkét  szempontból alkotmányosnak ítélte az  Alkotmánybíróság az  alkalmazott pozitív diszkriminációt; minthogy azonban  erre külön fedezet elkülönítve nem volt, – utalok itt Dr. Czucz Ottó alkotmánybíró különvéleményére – álláspontom szerint  az  egyik nyugdíjas   réteg  teremtette  meg  a  másik  nyugdíjas   réteg nyugdíjemelésének  a  fedezetét.  Röviden  szólva:  a   pozitív diszkrimináció  forrása  a negatív diszkrimináció  lett,  amely alkotmányossági szempontból semmiképpen nem tolerálható. Budapest, 1999. december 21.                                                 Dr. Kiss László                                                   alkotmánybíró A különvéleményhez csatlakozom:                                               Dr. Bihari Mihály                                                   alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	39/1999. (XII. 21.)
Date of the decision: .	12/21/1999
.
.