A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
megállapítására irányuló indítványok alapján – dr. Bihari
Mihály, dr. Czúcz Ottó és dr. Kiss László különvéleményével –
meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a nyugdíjemeléseknél az
Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdése alapján gyakorolt
pozitív diszkrimináció alkalmazásának alkotmányos korlátját
jelenti a társadalombiztosítási nyugdíj biztosítási jellegének
érvényesítése. A jogalkotónak a nyugdíjemelés mértékének
megállapítása során figyelemmel kell lennie az Alkotmány 70/E.
§-ából folyó azon követelményre, hogy a szociális szempontok
érvényesülése érdekében a biztosítási elv ne sérüljön.
2. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról
szóló 1997. évi LXXXI. törvény – a Magyar Köztársaság 1999. évi
költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 109. § (1) és (2)
bekezdésével megállapított – 62. § (2) és (7) bekezdése,
valamint a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló
222/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet alkotmányellenességének
megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat
elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, melyekben az
indítványozók a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről
szóló 1998. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 109. § (1)
és (2) bekezdésének, valamint a nyugellátások és a baleseti
járadék emeléséről szóló 222/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a
továbbiakban: Korm.r.) alkotmányellenessége megállapítását és
megsemmisítését kérik. Az indítványokat az Alkotmánybíróság
egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi
LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) eredeti 62. § (2)
bekezdése a következő rendelkezést tartalmazta:
“(2) Az 1999. január 1-je előtti időponttól megállapított és az
(1) bekezdésben meghatározott nyugellátást, baleseti
nyugellátást 1999. január hónapban az 1998. évben várható nettó
keresetnövekedés mértéke szerint kell emelni.”
E szabályt a Kvtv. 109. § (1) bekezdése a következőképpen
módosította :
“(2) Az 1999. január 1-je előtti időponttól megállapított saját
jogú és hozzátartozói nyugellátást, baleseti nyugellátást –
ideértve a mezőgazdasági szövetkezeti járadékot, a
mezőgazdasági szakszövetkezeti járadékot és a mezőgazdasági
szakszövetkezeti tagok növelt összegű járadékát is – 1999.
január hónapban az 1999. évre tervezett fogyasztói árnövekedés
mértékének megfelelően 11 százalékkal, de legalább 3500
forinttal kell emelni, az emelés mértéke azonban ez utóbbi
esetben sem haladhatja meg a 25,5 százalékot. Az a személy, aki
egyidejűleg több nyugellátásban részesül, ellátásonként
jogosult a 11 százalékos mértékű emelésre, azonban a saját jogú
nyugellátásának, baleseti rokkantsági nyugdíjának emelése ebben
az esetben sem lehet 3500 forintnál kevesebb, de a saját jogú
nyugellátása, baleseti rokkantsági nyugdíja emelésének mértéke
nem haladhatja meg a 25,5 százalékot.”
Az indítványozók álláspontja szerint a rendelkezés
alkotmányellenességének alapja az, hogy a Tny. eredeti 62. §
(2) bekezdésében foglalt, az 1998. évre vonatkozó nettó
keresetnövekedés mértékéhez igazodó nyugdíjemelési rendelkezés
összességében nagyobb összegű nyugdíjemelést irányzott elő,
mint a Kvtv. 109. § (1) bekezdésének az 1999. évre tervezett
fogyasztói árnövekedéshez kötött emelési szabálya. A módosító
szabály a nyugellátásban, baleseti nyugellátásban részesülők
túlnyomó többsége számára a korábbinál kedvezőtlenebb
nyugdíjemelési rendelkezést tartalmaz. Az indítványok
sérelmezték a nyugdíjemelésre vonatkozó szabály
megváltoztatását, kifogásolták a módosítás időpontjának és
alkalmazott megoldásainak jogbiztonságot veszélyeztető módját,
továbbá azt, hogy az új szabály egyes nyugdíjas rétegek között
hátrányos megkülönböztetést tesz és sérti a szociális
biztonsághoz és a tulajdonhoz való jogot, valamint az arányos
közteherviselés alkotmányos követelményét is.
2.1. Az indítványokban kifejtettek szerint a Tny. 62. §
(2) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
megfogalmazott jogállamiság elvét, a jogállamiság elvéből
következő jogbiztonság követelményét.
Az indítványozók álláspontja szerint a jogbiztonság
érvényesülése azt követeli meg a jogalkotótól, hogy a
jogszabályokban kifejezett állami magatartás kiszámítható
legyen, a családi és egyéni egzisztenciális döntéseket
tervezhetővé tegye. Az a tény, hogy a Kvtv. 109. § (1)
bekezdése néhány nappal az alkalmazás időpontja előtt
módosította a Tny. 62. § (2) bekezdésének 1998. január 1-jén
hatályba lépett nyugdíjemelési szabályát, súlyosan sérti a
jogbiztonság követelményét. A törvényalkotásnak ez a módja az
állam magatartását kiszámíthatatlanná, a családi, illetve
személyes életvitelt tervezhetetlenné teszi. Egyes
indítványozók a módosító rendelkezés elfogadásának időpontját
illetően hivatkoznak arra is, hogy a jogalkotó nem biztosított
kellő időt a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.
Az indítványozók szerint a vitatott módosító rendelkezés
azért is sérti a jogállamiság elvét, mert szerzett jogot
korlátoz. A törvény közeli jövőre vonatkozó előírásai alapján
keletkező elvárások szerzett jognak, alkotmányos védelmet
élvező várománynak tekintendők. Hivatkozva a 43/1995. (VI. 30.)
AB határozatra – amelyben az Alkotmánybíróság kifejtette az
érintetteket jogszabály alapján megillető várományok rövid
határidejű korlátozásának alkotmányossági követelményeit – az
indítványok azt állították, hogy a Tny. eredeti 62. § (2)
bekezdése alapján a nyugdíjasoknak olyan várománya keletkezett
az abban foglalt emelésre, amely gyakorlatilag a maximális
alkotmányos védelmet élvezi és a Tny. hatályba lépését követően
nem merültek fel olyan kényszerítő körülmények, változások,
amelyek a nyugdíjemelési szabály megváltoztatását indokolnák.
Célszerűségi, gazdaságpolitikai megfontolások alapján a
szerzett jogok nem korlátozhatók, különösen akkor nem, ha
valamely jog érvényesülését állami garancia övezi, amelyet a
Tny. 2. § (2) bekezdése a nyugdíjak tekintetében előír.
2.2. Az indítványozók által kifejtettek szerint a Tny. 62.
§-ának módosított (2) bekezdése nem egyeztethető össze az
Alkotmány 70/E. §-ával sem. Álláspontjuk szerint az Alkotmány
70/E. § (1) bekezdéséből okszerűen következik az, hogy az
alkotmányosan megengedett nyugdíjemelési szabály nem hagyhatja
figyelmen kívül a keresetnövekedés mértékét. Az Alkotmány 70/E.
§ (1) bekezdésének és a – nemzeti, belső jog részét képező –
Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi
Egyezségokmánya 10-12. cikkelyeinek egybevetéséből az a
következtetés adódik, hogy az állampolgárnak alkotmányos igénye
van az életszínvonal megőrzésére és a nyugdíjak közötti arányok
fenntartására.
A megállapított nyugdíjak mértékét érintő minden változásnak
összhangban kell állnia a szociális biztonság – nemzetközi
jogilag is megalapozott – alkotmányos garanciájával. E garancia
alapvető viszonyítási pontja az, hogy a nyugellátások
formájában kifejeződő szociális biztonság vásárolt jog – nem
pedig szociális segély –, így azt – legalább részben – a
mindenkori hasonló vásárlóerő mértékéhez kell viszonyítani. Az
Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése ugyanis nem azt az ellátási
színvonalat garantálja, amelyet a jogosult annak idején
megszerzett, hanem azt, amelyet az illető a szolgáltatás
igénybevételének bármely pillanatában megszerezhetne, ha éppen
akkor vásárolná meg a kérdéses szolgáltatást.
2.3. Az indítványokban kifejtettek szerint a Tny. vitatott
rendelkezése sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében
szabályozott tulajdonhoz való jogot is. A 43/1995. (VI. 30.) AB
határozatban és a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban
foglaltakra hivatkozással kifejtik, hogy Magyarországon a
társadalombiztosítás vegyes rendszere érvényesül, amelyben a
biztosítási elemek éppúgy jelen vannak, mint a társadalmi
szolidaritás elemei, azonban a biztosítási elem elsőbbséget
élvez a szolidaritással szemben. Az alkotmánybírósági gyakorlat
szerint, ama társadalombiztosítási szolgáltatások esetén, ahol
a biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások
csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága
egyértelműen a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el.
Az indítványozók álláspontja szerint a Tny. 62. § (2)
bekezdésének módosított rendelkezése a szolidaritási elem
elsőbbségét fogalmazza meg, mivel annak alapján azok a
személyek, akik megelőző járulékfizetésükkel kevesebb
nyugdíjbiztosítási szolgáltatást vásároltak meg, nagyobb
emeléshez jutnak, mint akik magasabb színvonalú ellátás
ellenértékét előlegezték meg. A biztosítási és a szolidaritási
elem arányainak önkényes megváltoztatása pedig – a 26/1993.
(IV. 29.) AB határozatban foglaltak alapján – alkotmányosan nem
megengedett. A biztosítási elemnek a vitatott rendelkezésbeli
alulértékelése miatt megszűnik a rá vonatkozó objektív
alkotmányos tulajdonvédelem. A tulajdonvédelem alkotmányos
elvének ugyanis – a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat szerint – a
társadalombiztosítás területén is kapcsolatban kell maradnia a
vagyonnal, az értékteremtő munkával, amelynek indítványozók
szerinti mindenkori objektív mércéje az a nettó
keresetnövekedés, amelyet a Tny. 62. §-ának eredeti (2)
bekezdése tartalmazott. A módosító rendelkezésben előirányzott,
tervezett fogyasztói árnövekedés sem fogalmilag, sem
közgazdaságilag nem kötődik a tulajdonhoz, ezért annak
védelmére sem szolgálhat.
2.4. Az indítványozók többsége szerint a vitatott
nyugdíjemelési szabály sérti az Alkotmány 70/A. §-ában
szabályozott jogegyenlőség követelményét és a hátrányos
megkülönböztetés alkalmazását tiltó rendelkezését. Az
indítványok annak bizonyítására, hogy a Tny. 62. §-ának
kifogásolt (2) bekezdése alkotmányellenes diszkriminációt
tartalmaz, két érvet sorakoztatnak fel.
a) A Tny. 62. § (1) és korábbi (2) bekezdése – a
biztosítási elv fokozott érvényesítését szem előtt tartva –
átfogóan rendezte a nyugellátások évenkénti rendszeres
emelésének kérdését. A Tny. 62. § (1) bekezdése alapján az
érintettek 1998. január hónapban már részesültek
nyugdíjemelésben. A Kvtv. 109. § (1) bekezdésében foglalt
módosító szabály értelmében az ugyanezen elv szerint
meghatározott, de 1999. januárjában esedékes nyugdíjemelés
viszont már elmaradt. Az 1998. januárjában és az 1999.
januárjában esedékes nyugdíjemelésben érintett személyek
alkotmányjogilag homogén csoportot képeznek. A diszkrimináció-
tilalom az Alkotmánybíróság 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában
lefektetett elvek szerint az azonos jellemzőket mutató
csoporton belül érvényes. E csoport tagjai között nem lehet
különbséget tenni arra tekintettel sem, hogy nyugdíjukat mely
időpontban állapították meg. Az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdésében megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés tilalma
sérelmet szenved, mert eltérő módszerű és eltérő mértékű
nyugdíjemelési szabály vonatkozik a jogosultak azonos
csoportjához tartozó személyekre aszerint, hogy a nyugdíjuk
milyen időpontban került meghatározásra. Az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdésének csak olyan előírás felel meg, amely ugyanazt a
nyugdíjemelési szabályt tartalmazza a mindkét időpontban
megállapított nyugdíjat élvező személyekre. Mivel az 1998.
januári nyugdíjemelés a Tny. 62. § (1) bekezdésén alapuló
mértékéhez az érintettek már hozzájutottak, így a
diszkriminációs tilalomba nem ütköző szabály csakis a Tny.
eredeti szövegezésű 62. § (2) bekezdése lehet.
b) Alkotmányellenes módon tesz különbséget a vitatott
rendelkezés által alkalmazott differenciált nyugdíjemelés a
nyugdíjasok egyes csoportja között. Az indítványokban
kifejtettek szerint a nyugdíjemelés differenciálása önkényesen
– és a vásárolt jogosultság biztosítási alapját sértve –
megváltoztatja a már nyugállományban levők között kialakult
nyugdíjarányokat. A vitatott rendelkezés a magasabb nyugdíjjal
rendelkezőkkel szemben alkalmazott hátrányos
megkülönböztetéssel, a magasabb nyugdíjjal rendelkezők terhére
állapít meg kedvezőbb nyugdíjemelési rendelkezést az alacsony
nyugdíjjal rendelkezők javára. Az indítványozók álláspontja
szerint a negatív diszkrimináció nem lehet a pozitív
diszkrimináció eszköze. Helyes és szükséges az alacsony
nyugdíjakat az átlagon felül emelni, a legalacsonyabb
nyugdíjakat a létminimumhoz közelíteni, de nem a szerzett
biztosítotti jogon járó nyugdíjának rovására, hanem a
költségvetés terhére, a szociális intézményrendszer keretében
megoldandó állami feladatként.
2.5. Egy indítvány a Tny. 62. §-ának módosított (2)
bekezdését ellentétesnek tartja az Alkotmány 70/I. §-ának az
arányos közteherviselés kötelezettségét előíró rendelkezésével
is, ugyanis az állampolgárok egyes csoportjára többszörös
kötelezettséget ró.
Azon nyugdíjasok, akiknél nem a teljes járulékalapot képező
jövedelmet, hanem annak csak jogszabály szerinti százalékos
mértéknek megfelelő összegét vették figyelembe a nyugdíj
megállapításánál, a megsemmisíteni kért jogszabályi hely által
többszörösen járulnak hozzá a társadalmi közterhekhez.
Nyugdíjuk megállapításánál ugyanis csak részben vették
figyelembe a nyugdíj alapjánál azon havi átlagkeresetet, mely
után ezen állampolgárok és munkáltatójuk ugyanolyan mértékű
járulékot fizettek, mint azok, akiknek most a százalékos
mértéknél magasabb összegű társadalombiztosítási nyugellátás-
emelést ír elő a vitatott törvényi szabály.
2.6. Több indítványozó álláspontja szerint a Kvtv.
előkészítése során megsértették az Alkotmány 35. § (1)
bekezdésének a) és b) pontjában, valamint a 35. § (2)
bekezdésében foglalt rendelkezéseket. A Kormány a költségvetés
elveinek, sarokszámainak, előirányzatainak meghatározásakor és
az Országgyűléshez való benyújtásakor a hatályos törvények
alapján köteles eljárni, ebben az esetben a Kormány a hatályos
törvényi előírásokat figyelmen kívül hagyva, egy még el nem
fogadott törvényi rendelkezés alapján tette meg
előterjesztését. Egy indítványozó amiatt is alkotmányellenesnek
tartja az új törvényi szabályt, mert a Kormány ezen
intézkedését – az Alkotmány 36. §-ának megsértésével – az
érdekelt társadalmi szervekkel való egyeztetés nélkül építette
a költségvetési törvénybe.
2.7. Az indítványozók – mivel a Kvtv. 109. § (1)
bekezdésében foglalt módosító rendelkezés a Tny. 62. § (2)
bekezdése alapján szerzett jognak tekintendő és a
bizalomvédelem alkotmányos követelményével megerősített
várományok alkotmányellenes megváltoztatására irányul – a
jogbiztonság érvényesülése érdekében a rendelkezésnek a
hatálybalépés időpontjára visszamenőleges hatályú
megsemmisítését kérik.
3. Két indítványozó ugyanezen érvek alapján kérte a Korm.r.
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is.
A Korm.r. a Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdése alapján –
részben annak rendelkezését megismételve – az 1999. évi
nyugdíjemelések részletes szabályait határozza meg.
4. A Kvtv. 109. § (2) bekezdése az indítványozók szerint
önállóan is sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét. A Kvtv.
109. § (2) bekezdése a következő (7) bekezdéssel egészítette ki
a Tny. 62. §-át és az eredeti (7)-(8) bekezdések jelölését (8)-
(9) bekezdésre változtatta:
“(7) Az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy az (5)
bekezdés rendelkezéseitől eltérően a tényleges, illetőleg a
várható makrogazdasági folyamatok és adatok ismeretében – a (2)
bekezdésben meghatározott emelésen túlmenően – a szükséges
feltételek megléte esetén további kiegészítő intézkedéseket
tegyen.”
Az indítványozók szerint ez a rendelkezés nem felel meg annak a
jogbiztonsági követelménynek, mely szerint a jog egészének,
egyes részterületeinek és egyes szabályainak is világosaknak,
egyértelműeknek és következeteseknek kell lenniük. A Tny. 62. §-
ának új (7) bekezdésében alkalmazott fogalmak: “makrogazdasági
folyamatok és adatok”, “kiegészítő intézkedések” jogilag
értelmezhetetlenek. Az új (7) bekezdés kategóriái a Tny. 62. §-
ának változatlanul hagyott szabályaihoz sem illeszkednek, ezért
kiszámíthatatlanságot és jogbizonytalanságot rejtenek magukban.
A Tny.-nek ez az új rendelkezése több indítványozó szerint
sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdését is. A
társadalombiztosítási nyugellátás alkotóeleme annak a szociális
biztonságnak, amelyet az Alkotmány 70/E. §-a alapjogi
védelemben részesít. A nyugdíjemelés szabályozása tehát
törvényhozási útra fenntartott tárgykör, amelyben a Kormánynak
semmilyen felhatalmazás nem adható. A Tny. 62. §-ának új (7)
bekezdésén belül további alkotmányellenességet eredményez az,
hogy a Kormánynak adott – önmagában is alkotmányellenes –
felhatalmazás “kiegészítő intézkedések” megtételére irányul.
5. Az Alkotmánybíróság – az előkészítő munkák körében – az
indítványokkal kapcsolatos észrevételeik megtétele érdekében
megkereste a pénzügyminisztert, a szociális és családügyi
minisztert, valamint a Miniszterelnöki Hivatalnak a
társadalombiztosításért – a megkeresés időpontjában – felelős
politikai államtitkárát.
II.
1. Az Alkotmánybíróság már több határozatban vizsgálta a
nyugdíjemelések mértékével és a nyugdíjak értékállandóságának
megóvásával kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket.
[772/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 519, 522.; 26/1993. (IV.
29.) AB határozat, ABH 1993, 196.; 1067/B/1993. AB határozat,
ABH 1996, 446.; 277/B/1997. AB határozat, ABH 1997, 740.]
Az Alkotmánybíróság a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában (a
továbbiakban: Abh.) a 18/1992. (III. 11.) OGY határozat,
valamint az 52/1992. (III. 25.) Korm. rendelet egyes
rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata során fejtette ki a
nyugdíjak emelésére vonatkozó alkotmányos követelményekkel
kapcsolatos álláspontját.
E határozatában az Alkotmánybíróság a nyugdíjemeléssel
kapcsolatos rendelkezések alkotmányosságát a
társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a
továbbiakban: Tbtv.) alapján működő társadalombiztosítási
rendszernek az érintettekre alkotmányossági szempontból kiható
sajátosságait figyelembe véve vizsgálta, és a következő
megállapításokat tette:
Az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való
jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a
társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az
ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel
kell biztosítania. Ameddig tehát az állam a kötelező
társadalombiztosítást úgy működteti, illetőleg működési
feltételeit úgy garantálja, hogy az ezeknek az elveknek, tehát
nemcsak az ún. vegyes – biztosítási és szociális elemeket
egyaránt szem előtt tartó – rendszernek, de annak az
alkotmányos követelménynek is megfelel, hogy a megélhetéshez
szükséges ellátási jogosultságot, mint a szociális biztonsághoz
való alkotmányos jog nevesített tartalmi elemét, a
nemzetgazdaság lehetőségei, az érdekegyeztetések eredményei és
egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az Alkotmány 70/E. §-
ában írt alkotmányos kötelezettségének eleget tesz. A nyugdíj –
az Alkotmány rendelkezéséből következően – szerzett vagy
vásárolt jog annyiban feltétlenül, hogy annak nominális
mértékét az állam alkotmányosan nem csökkentheti. Ha pedig
annak reálértéke – a nagyarányú infláció, a költségvetési
ártámogatások megszüntetése vagy egyéb okok miatt – csökken,
akkor az állam az Alkotmány 70/E. §-a alapján úgy köteles a
társadalombiztosítást ehhez a változáshoz igazítani, hogy az a
nyugdíjasok és más jogosultak ellátáshoz való jogát megfelelően
teljesítse. Ennek során a tényleges veszteséget el nem érő, de
az ellátáshoz való alkotmányos jogot biztosító változtatás nem
önkényes, s így nem is alkotmányellenes.
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből
tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok
megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása
érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi
rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az
Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető
elveket és szempontokat már nem határozza meg. Így az Alkotmány
rendelkezéséből nem következik, hogy az államnak a nyugdíjasok
ellátását kizárólag a társadalombiztosítás útján és biztosítási
rendszerben kell megvalósítania, mint ahogy az sem, hogy más
rászorultak, (pl. az árvák, özvegyek stb.) ellátását egyedül a
szociális intézményi hálózat keretében kell teljesítenie.
Alapvetően technikai – és nem alkotmányos – kérdés, hogy a
jogalkotó az ellátáshoz való jog biztosítását a nyugdíjak
százalékos, meghatározott (fix) összegű emelésével vagy egyéb
módon valósítja meg. Ennek során azonban a
társadalombiztosításban meglevő – vásárolt jogon alapuló –
biztosítási elemet és a társadalombiztosítás szociális
funkcióit egyaránt köteles mérlegelni és figyelembe venni, azok
arányaitól önkényesen nem térhet el.
Az Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli követelmény, hogy a
társadalombiztosítási és a szociális intézményi rendszer a
megélhetéshez szükséges ellátásra vonatkozó jogosultságot
megvalósítsa. A vegyes rendszerű társadalombiztosítás tehát
önmagában nem alkotmányellenes mindaddig, ameddig az állam a
jogi szabályozással azt úgy működteti, hogy a biztosítás útján
szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való jog
tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti. Az arányok
önkényes megváltoztatása (pl. a magasabb nyugdíjak nominális
csökkentése az alacsonyabb összegű nyugdíjak szociális
szempontú emelése érdekében) azonban már alkotmányellenes
volna.
A vegyes rendszerű magyar társadalombiztosítás korszerűtlen és
az indítványokban kifejtettek szerint sok vonatkozásban
igazságtalanul működő intézményhálózata a rendszerváltás előtti
évtizedekben alakult ki. A rendszer korszerűsítése, a piaci
viszonyokhoz való illesztése folyamatban van. A
társadalombiztosítás teljes átalakításáig az Alkotmánybíróság
csak az intézmény alkotmányos működtetését vizsgálhatja. Azt
kell tehát értékelnie, hogy a támadott jogszabályok figyelemmel
vannak-e az Alkotmány 70/E. §-a szerint a kialakult vegyes
megoldással szembeni alkotmányos kívánalmakra, azaz a
nyugdíjemeléssel kapcsolatos rendelkezések egyaránt eleget
tesznek-e a rendszerbe épített biztosítási és szociális
követelményeknek, éspedig úgy, hogy az az Alkotmány 70/E. §-
ában előírt ellátáshoz való jogosultsággal szembeni állami
kötelezettség teljesítéséhez alkotmányosan megfelelő legyen.”
(ABH 1993, 196, 198-200.)
2. Az Alkotmánybíróság e határozatát követően a
társadalombiztosítás működőképességének és finanszírozásának
biztosítása érdekében jelentős változtatásokra került sor a
társadalombiztosítás rendszerében.
Egy korábban megkezdett reformfolyamat (a Társadalombiztosítási
Alap leválasztása az állami költségvetésről, a
társadalombiztosítás ágazatainak elválasztása, a
járulékfizetési rendszer átalakítása, stb.) eredményeként az
Országgyűlés elfogadta az 1997. évi LXXX. törvényt a
társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra
jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről, az 1997.
évi LXXXI. törvényt a társadalombiztosítási nyugellátásról, az
1997. évi LXXXII. törvényt a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-
pénztárakról, valamint az 1997. évi LXXXIII. törvényt a
kötelező egészségbiztosítás ellátásairól.
Ezek a törvények egy új alapokra helyezett, átalakított
társadalombiztosítás és – ezen belül – új nyugdíjrendszer
szabályozását tartalmazzák. Az új szabályozás megváltoztatta a
nyugdíjrendszer szerkezetét. A reform során az eddigi –
lényegében egységes – rendszert széttagolták, s azt egy három
pillérből álló többszintű rendszerré formálták át. A kötelező
nyugdíjbiztosítás két részre vált: a társadalombiztosítási és a
tőkefedezeti alapon működő magánpénztári ágazatra, s ezek
működését önkéntes pénztárak egészítik ki.
Lényegesen megváltoztak és a törvény rendelkezései alapján
mintegy másfél évtizeden keresztül folyamatosan alakulnak át a
társadalombiztosítási nyugdíjrendszer alapvető elemei. A
módosítások érintették a nyugdíj-skálát, a minimum szolgálati
időre vonatkozó előírásokat, a nyugdíj alapjául szolgáló
jövedelmek kiszámításánál alkalmazott ún. degressziós
szabályokat, korlátozták a járulék fizetése nélkül elismert
szolgálati időknek a nyugdíj számításánál való figyelembe
vételét, stb. A biztosítási rendszer keretei között
jogosultságokat nem szerző állampolgárok számára a szociális
ellátások keretei között – a nyugdíjrendszeren kívül –
bevezették az időskorúak járadékát.
Mindezen változások nyomán nagymértékben erősödött az új
nyugdíjrendszer biztosítási karaktere, s jelentősen
visszaszorultak a szociális célú újraelosztási szempontok. Bár
a társadalombiztosítási nyugdíjnak változatlanul jellemzője az,
hogy vegyes rendszerű nyugdíj, amelyben egyaránt megtalálhatók
a biztosítási és szolidaritási elemek, az is kétségkívül
megállapítható, hogy az új szabályozásban a
társadalombiztosítási nyugdíjon belül is egyre dominánsabbá
válik a nyugdíj biztosítási jellege a szociális elemekkel
szemben.
3. Az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt abban a kérdésben
kellett állást foglalnia, hogy a nyugdíjrendszer új
szabályozása új döntési helyzetet teremtett-e az
Alkotmánybíróság számára az indítványok által vitatott
nyugdíjemelési szabály alkotmányosságának elbírálása során. E
kérdés megítélésekor az Alkotmánybíróság a következőket vette
figyelembe :
– A Tny. 62. §-ának a Kvtv. 109. § (1) bekezdése által
megállapított (2) bekezdése nem a tartósság igényével határozza
meg a nyugdíjemelés elveit, hanem egyetlen évre, egyetlen
időpontra megállapított nyugdíjemelési rendelkezést tartalmaz.
– A rendelkezéssel érintettek döntő többsége nem az 1997-
ben elfogadott és 1998. január 1-jén hatályba lépett új
jogszabályokban szabályozott nyugdíj-megállapítási szabályok
alapján szerzett nyugdíjjogosultságot.
– Az érintettek nyugdíjjogosultságát a – különböző
időszakokban, különbözőképpen alakuló – korábbi szabályok
alapján teljesített járulékfizetés alapozta meg.
– A nyugdíjreform a vonatkozó törvények hatálybalépésével
nem tekinthető befejezettnek, megvalósulása időben hosszú
folyamat eredménye. Ezt a folyamatot tükrözik a Tny. szabályai
is. A törvény egy sor átmeneti szabályt tartalmaz arra az
időszakra, míg a törvény által szabályozott új típusú
társadalombiztosítási nyugdíj valamennyi szabálya 2013. január
1-je után alkalmazhatóvá válik. Az új törvények célkitűzései,
elvei, szabályai úgy valósulnak meg, ahogy különböző
korosztályok belépnek az új rendszerbe. Ezért az új
szabályozásából eredő alkotmányossági követelmények nem
vetíthetők ki azokra a nyugdíjasokra, akik nem e szabályok
alapján szerezték nyugdíjjogosultságukat. Az állam helytállási
kötelezettsége ezek felé a polgárok felé a korábbi
szabályozásnak megfelelő alkotmányossági követelmények szerint
áll fenn.
– A társadalombiztosítás reformja nem érintette az
Alkotmánynak azokat a rendelkezéseit, amelyek alapján egyes
nyugdíjbiztosításra vonatkozó jogszabályok alkotmányossága
megítélhető. A társadalombiztosítási reformra vonatkozó
törvények elfogadásával egyidejűleg az Alkotmány módosítására
nem került sor.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy – a nyugdíjrendszerben bekövetkezett változások ellenére –
nem lát indokot arra, hogy az indítványozók által vitatott
rendelkezés elbírálása során eltérjen kialakult gyakorlatától,
és az adott ügyben az új törvények alapján új – a korábbitól
eltérő – alkotmányos alapokon ítélje meg a
társadalombiztosítási nyugdíj biztosítási és szociális
elemeinek viszonyát.
III.
1. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján elsőként azt
vizsgálta, hogy sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
szabályozott jogállamiság elvét az, hogy az Országgyűlés –
néhány nappal az alkalmazására előírt határnap előtt – a Kvtv.
109. § (1) bekezdésében az 1999. évi nyugdíjemelés mértékének
csökkenését eredményező módon módosította a Tny. 62. § (2)
bekezdését.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja: A Magyar Köztársaság
független, demokratikus jogállam.
Annak vizsgálata során, hogy a vitatott rendelkezés sérti-e az
Alkotmány 2. § (1) bekezdését, az Alkotmánybíróságnak két
kérdésben kellett állást foglalnia. Döntenie kellett abban a
kérdésben, hogy megállapítható-e a módosító rendelkezés
alkotmányellenessége a szerzett jogok sérelme miatt. Másrészt
azt kellett megítélnie, hogy a módosító rendelkezés
elfogadásának módja sérti-e a jogállamiságból folyó
jogbiztonság követelményét.
A 43/1995. (VI. 30.) AB határozatának rendelkező részében az
Alkotmánybíróság elvi éllel megállapította, hogy a
jogbiztonság, mint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme
és a szerzett jogok védelmének elvi alapja a szociális
rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. E
megállapítás alátámasztására a határozat indokolása kifejtette,
hogy a szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem
lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik
napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli
változtatáshoz különös indok szükséges. A kötelező biztosítási
rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése, vagyis a
vagyonelvonás fejében a biztosított a rendszer fokozottabb
stabilitását várhatja el. A törvénnyel elrendelt kötelező
járulékfizetést nagymértékű állami garanciavállalás (a másik
oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja. A kötelező biztosítás
elvonja ugyanis azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett
saját kockázatára maga gondoskodhatott volna magáról és
családjáról, s ezt a vagyont a társadalombiztosítás
szolgálatába állítja. A fedezet társadalmasításával az állam
tipikus tulajdonosi magatartást kollektivizál. A kötelező
biztosítási rendszerben az ellátások és az ellátásokhoz fűződő
várományok védelme ezért fokozattan indokolt. A várományok
annál nagyobb védelmet élveznek, minél közelebb állnak a
beteljesedéshez, vagyis a szolgáltatásra irányuló alanyi jog
megnyíltához. (ABH 1995, 188, 193-195.)
Az Alkotmánybíróság ezeket az alkotmányossági követelményeket
következetesen érvényesítette minden olyan jogszabályi
rendelkezés alkotmányosságának elbírálása során, amikor az a
kötelező társadalombiztosítás alapján járó valamely ellátásra
való jogosultságot rövid határidővel megvont vagy korlátozott.
[Pl.: 52/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 230, 233.;
56/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 260, 265-267.;
5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 84.]
A Kvtv. 109. § (1) bekezdése alacsonyabban állapította meg az
1999. január 1-jén esedékes –tehát jövőbeli – nyugdíjemelés
mértékét, mint az a Tny. 62. § (2) bekezdése alapján várható
volt. Ebben az esetben az ellátáshoz való jog megvonásáról,
korlátozásáról, az ellátások tényleges csökkentéséről nem
beszélhetünk. Az Alkotmánybíróságnak azonban azt a kérdést
mindenképpen meg kellett vizsgálnia, hogy a Tny. 62. §-ának
eredeti (2) bekezdése alapján keletkezett-e az érintetteknek
alanyi joga a nyugdíjak meghatározott mértékű emelésére,
illetőleg e szabály alapján keletkezett-e olyan váromány, amely
a szerzett jogokkal azonos alkotmányos védelmet élvez.
A Tny. nyugdíjemelési szabályai a nyugdíjemelés mértékének
megállapítására szolgáló módszert határozzák meg. E
rendelkezések jogosultságot csak a nyugdíjak emelésére
keletkeztetnek, de belőlük az érintetteknek nem keletkezik
alanyi jogi igénye a nyugdíjak meghatározott összegű emelésére.
E szabályok alapján a nyugdíjemelés adott évre szóló tényleges
mértékének a megállapítása a Tny. előírásainak megfelelően, a
gazdasági folyamatok elemzése alapján végzett számítások
eredménye, így a nyugdíjemelés adott évre szóló mértékét egy
másik jogszabályban kell megállapítani. Meghatározott mértékű
nyugdíjemelésre való jogosultság a nyugdíjemelés adott évre
irányadó mértékét meghatározó jogszabály alapján nyílik meg. A
Tny. 62. §-ának a módosítás előtti (2) bekezdése is azt a
módszert szabályozta, aminek segítségével az 1999. január 1-jén
esedékes nyugdíjemelés mértékét meg kellett volna állapítani. E
szabály alapján az érintetteknek nem keletkezett alanyi joga a
nyugdíjak meghatározott mértékű emelésére. A törvényhozó – az
1999. évi nyugdíjemelési igények megnyílását megelőzően – a
költségvetési törvény elfogadása során egy döntésben – a Kvtv.
109. § (1) bekezdésének elfogadásával – határozott a
nyugdíjemelés 1999-re szóló mértékének megállapításáról és a
Tny. 62. § (2) bekezdésének módosításáról. A nyugdíjak
határozott mértékű emelésére az érintettek ezzel a döntéssel
szereztek jogosultságot.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a
nyugdíjemelési szabályok megváltoztatása – amely a nettó
keresetek növekedését követő nyugdíjemelés helyett a fogyasztói
árak növekedésének mértékéhez igazította a nyugdíjemelés
mértékét – szerzett jogokat nem sértett, és a Tny. 62. §-ának
eredeti (2) bekezdése alapján az érintettek számára nem
keletkezett olyan határozott tartalmú közjogi váromány sem,
amely a szerzett jogokkal azonos alkotmányos védelmet igényel.
A nyugdíjak 1999. évi emelésének elvét, módszerét meghatározó,
a Tny. 62. §-ának eredeti (2) bekezdésében foglalt
rendelkezésből olyan törvényi igérvény keletkezett az
érdekeltek számára, amelynek alapján az érintettek joggal
bízhattak abban, hogy a nyugdíjak mértékének megállapítása
során az Országgyűlés e szabály alapján fog eljárni. Az ilyen
törvényi igérvények rövid időn belüli visszavonása, korlátozása
is vezethet a jogbiztonság sérelméhez, ha azt a jogalkotó
önkényesen, indok nélkül teszi. Az Alkotmánybíróság több
határozatában rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás
működőképességének a fenntartása, az állam helytállásának külső
és a társadalombiztosításban rejlő okok miatti megnehezülése
alkotmányosan indokolhat az érintettekre kedvezőtlenebb
hatással járó módosításokat. [43/1995. (VI. 30.) AB határozat,
ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995,
203, 205-206.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a társadalombiztosítás
új rendjét meghatározó törvények hatályba lépésének évében a
társadalombiztosítási rendszer átalakításával együttjáró
gazdasági folyamatok miatt a Nyugdíjbiztosítási Alap
helyzetének megnehezülése (a járulékok egy részének átháramlása
a magánnyugdíjpénztárakba, a járulékbeszedési rendszer
átszervezése stb.) megfelelő indokul szolgál az 1999. évi
nyugdíjemelés megállapítására vonatkozó rendelkezés
módosításához.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában számos határozatot hozott,
amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új
rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt alkotmányos
követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat,
ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992,
131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-
159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.;
43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság
rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a
kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály
hatályba lépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy
kellő idő maradjon
– a jogszabály szövegének megismerésére;
– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály
alkalmazására való felkészüléshez;
– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára
annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály
rendelkezéseihez. (ABH 1992, 157.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való
felkészüléshez szükséges kellő idő megállapítása és biztosítása
a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének
függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály
alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a
jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása,
illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992, 47.)
A Kvtv. kihirdetésére 1998. december 29-én a Magyar Közlöny
1998. évi 120. számában került sor és rendelkezései 1999.
január 1-jén léptek hatályba.
Az Alkotmánybíróság a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában
rámutatott arra, hogy a társadalom jelentős részét érintő
szociális ellátási rendszer átalakítását célzó jogszabályi
rendelkezések bevezetésénél, hatálybaléptetésénél pedig az
Alkotmány 2. §-a szerinti jogállamiságnak megfelelő
követelmény, hogy az állam magatartása legyen kiszámítható,
mind a természetes, mind a jogi személyek, mind gazdasági, mind
a családi vagy egzisztenciális döntéseknél megalapozottan
tudjanak tervezni, és következtetni az államnak –
jogszabályokban testet öltő – akaratára.” (ABH 1995, 198.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a nyugdíjemelés
mértékének megállapítására vonatkozó jogszabályi rendelkezésnek
az igények megnyílása előtt három nappal történő kihirdetése
veszélyeztetheti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált
jogállamiság fő tartalmi elemének, a jogbiztonságnak az
érvényesülését. A nyugdíjemelés mértéke – különösen ha az a
tervezettnél kedvezőtlenebbül alakul – befolyásolja a
nyugdíjasok egzisztenciális döntéseit, kiadásaik tervezhetősége
megkívánja, hogy e rendelkezések, hatályosulásukat megelőzően –
megfelelő időben – ismertté váljanak. Ugyanezt a követelményt
támasztja a jogalkotással szemben az is, hogy a jogalkalmazó
szerveknek legyen idejük az új szabályok alkalmazására való
felkészülésre.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő
hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály
alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a
korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést,
illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre,
hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya
sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a
jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat,
ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995,
188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203,
207.]
A Tny. 62. § (2) bekezdésének módosítása szerzett jogot nem
érintett, a módosító rendelkezés tartalma és jellege miatt az a
tény, hogy az új szabályok megismeréséhez rövid idő állt
rendelkezésre, az érintettek számára sérelmet nem okozott. A
vitatott rendelkezés teljesedésbe ment, vagyis a felkészülési
idő rövidsége nem akadályozta a jogalkalmazó szerveket a
szabály végrehajtásában.
Az Alkotmánybíróság – figyelemmel arra, hogy az indítványokkal
támadott rendelkezéssel kapcsolatosan tartalmi
alkotmányellenesség nem volt megállapítható – úgy ítélte meg,
hogy önmagában a felkészülési idő rövidsége miatt – a már
végrehajtott jogszabályi rendelkezés tekintetében – nem
keletkezett olyan kirívó, a jogbiztonságot súlyosan
veszélyeztető helyzet, amely az alkotmányellenesség
megállapítását és megsemmisítését indokolná.
2. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján
vizsgálnia kellett azt is, hogy levezethető-e az Alkotmány
70/E. §-ából a keresetek növekedésével arányos nyugdíjemelés
alkotmányos követelménye, sérti-e az Alkotmányban szabályozott
szociális biztonsághoz való jogot az, hogy a Tny.-nek az
indítványozók által vitatott szabálya a fogyasztói árak
növekedésének arányában állapítja meg az 1999. évi
nyugdíjemelés mértékét.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése értelmében a Magyar
Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális
biztonsághoz: öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság
és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a
megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés
szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a
társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények
rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az
Alkotmánynak ezt a rendelkezését.
Több határozatában is rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/E.
§ (2) bekezdéséből az állam kötelezettségei tekintetében csak
az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges
ellátáshoz való jogának érvényesítése érdekében
társadalombiztosítási és szociális intézményrendszert köteles
létrehozni, fenntartani, működtetni. Az Alkotmány azonban e
rendszerek működésére vonatkozó elveket, szabályokat nem
határoz meg. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg
milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait.
[26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.; 43/1995.
(VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.; 5/1998. (III. 1.)
AB határozat, ABH 1998, 82, 84.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat,
ABH 1998, 140, 145.; 50/1998. ( XI. 27.) AB határozat, ABH
1998, 387, 398.]
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezése során
rámutatott arra is, hogy a szociális biztonság nem jelent sem
biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok
egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen
alakulása következtében ne csökkenhetne. [32/1991. (VI. 6.) AB
határozat, ABH 1991, 146, 163.; 772/B/1990. AB határozat, ABH
1991, 519, 520.]
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban vizsgálta azt is,
hogy az Alkotmány 70/E. §-a mennyiben korlátozza a törvényhozót
az ellátásokon belüli változtatások, átalakítások tekintetében.
Az Alkotmánybíróság e határozataiban rámutatott arra, hogy az
állam széleskörű jogosítványokkal rendelkezik a szociális
ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és
átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A
változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti
meg az államot. Annak elbírálásánál, hogy az egyes
szolgáltatások alkotmányosan miként csökkenthetők vagy vonhatók
meg, a szociális biztonsághoz való jog annyiban játszik
szerepet, hogy az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke
egészében nem csökkenhet az Alkotmány 70/E. §-a szerint
megkövetelt minimális szint (a megélhetéshez szükséges ellátás)
alá. Az egyes változtatások alkotmányossága azonban függ attól
is, hogy nem ütköznek-e más alkotmányos elvekbe és jogokba, így
nem ellentétesek-e jogbiztonság elvével, a hátrányos
megkülönböztetés tilalmával, illetve – ha biztosítási elemet is
tartalmazó szolgáltatásról van szó – a tulajdon védelmével.
[26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.; 43/1995.
(VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 192.; 5/1998. (III. 1.) AB
határozat, ABH 1998, 82, 84-85.]
Az Abh. az Alkotmány 70/E. §-ából a nyugdíjemelés mértékére
irányadó követelményekkel kapcsolatosan a következőket
tartalmazza:
“Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Alkotmány
70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak
alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére, illetőleg
a nyugdíjak közötti arány fenntartására. A nyugdíjak és egyéb
juttatások, járadékok emelésének mértéke alapvetően a
nemzetgazdaság teherbíró képességének, a társadalombiztosítás
állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek és
számos egyéb tényezőnek a függvénye, az Alkotmány vonatkozó
rendelkezéseiből azonban az emelés mértékére, nagyságára
vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg.
Nyilvánvalóan alkotmányellenes volna, ha az állam a
nyugellátásokat és az egyéb ellátásokat egyáltalában nem
emelné, miként az is, ha az emelés százalékát szélsőségesen
alacsony mértékben, vagy eseti szociális segélyezés útján
határozná meg. Ez esetben ugyanis figyelmen kívül maradna a
kombinált típusú társadalombiztosítás biztosítási eleme, azt
ugyanis az éves infláció mértéke, az állami ártámogatások
megszűnése vagy visszaszorítása teljesen kiüresítené. Az
azonban, hogy mindezeket a negatív gazdasági tényezőket az
államnak a nyugellátások emelésénél maradéktalanul kompenzálnia
kell, az Alkotmányból nem következik. Az Alkotmány 70/E. §-ának
keretei között – a szociális biztonsághoz való jog garantálása
mellett – az állam, ha lehetőségei nem engedik, nem köteles a
nyugdíjak és egyéb ellátások értékállandóságát megőrizni. Az
öregség, rokkantság stb. esetére a megélhetéshez szükséges
ellátásra való jogosultság biztosításával az állam alkotmányos
kötelezettségének akkor is eleget tesz, ha az inflációs és
egyéb negatív gazdasági jelenségek megfelelő
figyelembevételével, de egyéb szempontokat is mérlegelve
állapítja meg az ellátások emelésének évi mértékét. Ezeknek a
jogosultságoknak a jogszabályokkal történő évi – a
lehetőségekhez igazodó, megfelelő mértékű – indexelése az
ellátáshoz való alanyi jogosultságot nem sérti....” (ABH 1993,
200.)
Az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt rendelkezéseket és az
Alkotmánybíróságnak e rendelkezés értelmezésével kapcsolatosan
kialakult gyakorlatát figyelembe véve az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy az Alkotmány 70/E. §-a alapján az
érintetteknek nincs alkotmányos jogosultsága a nyugdíjak
meghatározott mértékű emelésére, de e rendelkezésből nem
következik jogalkotói kötelezettség sem arra, hogy a nyugdíjak
értékének megőrzését egy meghatározott módon (a fogyasztói árak
vagy a nettó keresetek növekedéséhez igazodóan) biztosítsa. Az
Alkotmány e rendelkezéséből nem vezethető le az
indítványozóknak az az álláspontja sem, hogy a nyugdíjak
emelésének azért kell a keresetnövekedéssel arányosnak lennie,
mert az Alkotmány 70/E. §-a azt az ellátási színvonalat
garantálja, amelyet a jogosult a szolgáltatás igénybevételének
bármely pillanatában megszerezhetne, ha éppen akkor vásárolná
meg a kérdéses szolgáltatást.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján úgy ítélte meg, hogy
a Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdésével kapcsolatosan az
Alkotmány 70/E. §-ának sérelme nem állapítható meg.
3. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján
vizsgálnia kellett azt is, hogy a Tny. 62. §-ának módosított
(2) bekezdése és a Korm.r. tekintetében megállapítható-e az
Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy az
ellátáshoz való jog és az Alkotmány 13. §-ában biztosított
tulajdonhoz való jog között nincs összefüggés. (ABH 1993, 196,
202.) Ezt az álláspontját azonban későbbi határozataiban
felülvizsgálta. A 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában fejtette
ki álláspontját az Alkotmány 13. §-ában szabályozott
tulajdonhoz való jog védelméből fakadó alkotmányos
követelményekről a társadalombiztosítási szolgáltatásokra
nézve.
Kimondta, hogy mindazon társadalombiztosítási szolgáltatások
esetében, ahol a biztosítási elem szerepet játszik, a
szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének
alkotmányossága a tulajdonvédelem szabályai szerint bírálandó
el. A 64/1993. (XII. 22.) AB határozatra (ABH 1993, 373, 380.)
hivatkozással kifejtette, hogy a tulajdon alapjogi védelmének
kiterjesztése a társadalombiztosítási szolgáltatásokra és
várományaikra az Alkotmánybíróságnak a tulajdon funkciójáról
kifejtett felfogásába illeszkedik. Az Alkotmány a
tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos
anyagi alapját részesíti védelemben. Az alkotmányos védelemnek
úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását,
hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Az
alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen
szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú
jogosítványokra is (pl.: társadalombiztosítási igényekre).
Az emberek túlnyomó többsége ma nem önnyugdíjas, s inaktív
korára társadalmi és gazdasági biztonságát nem saját dologi
javai jelentik, hanem eleve úgy él, hogy munkája eredményének
egy részét a társadalombiztosításba ruházza be, s annak a
szolgáltatásai látják el a szűken értelmezett polgári jogi
vagyon biztonságot garantáló feladatát. Ha pedig javait törvény
vonja el erre a célra, a törvénynek kell a tulajdonéval
összehasonlítható biztonságot nyújtania.... A tulajdonvédelem a
társadalombiztosítás terén sem veszti el kapcsolatát a saját
vagyonnal vagy értékteremtő munkával.... A tulajdonvédelem
addig terjedhet, amíg a szolgáltatás ugyanazt a funkciót látja
el, amire a dologi vagyon is szolgálna, amiből az is
következik, hogy ez a tulajdonsága nem szüntethető meg.
Ugyanakkor a pontos megfelelést a saját befizetés és a
szolgáltatás között a társadalombiztosítás működési módja (nem
tőkésített vagyon) és a beépített szolidaritási elem, valamint
a hosszú távon a járulékfizető által is hordozott kockázat
kizárja. (ABH 1995, 188, 195.)
Az Alkotmány 13. §-a a tulajdon korlátozásával, elvonásával
szemben nyújt alapjogi védelmet, így a társadalombiztosítási
szolgáltatások körében is a biztosítás alapján járó ellátások
korlátozása, illetőleg megszüntetése esetében jelenti az
alkotmányosság megítélésének mércéjét. A vitatott szabály
esetében az ellátások korlátozásáról, megszüntetéséről nem
beszélhetünk. Az, hogy a törvényhozó a törvény korábbi
szabályaitól eltérően, annál alacsonyabb mértékben határozta
meg az 1999. évi nyugdíjemelések mértékét, nem tekinthető a
biztosítás alapján járó ellátás csökkentésének.
Az Alkotmánybíróság annak ellenére, hogy az Abh.-ban még nem
ismerte el a társadalombiztosítási alapon járó szolgáltatások
és az Alkotmány 13. §-a közötti tartalmi összefüggést, már ott
megállapította: a nyugdíjak értékállóságával kapcsolatos állami
kötelezettség azonban nemcsak az összefüggés hiánya miatt nem
vezethető le az Alkotmány 13. §-ából, de azért sem, mert a 13.
§ a tulajdon értékállóságát sem garantálja alkotmányosan. A
tulajdon értékcsökkenése gazdasági, konjunkturális, inflációs
vagy egyéb okok miatt, nem azonos a tulajdon elvonásával. Mint
ahogy a nyugdíjak – vagy más jövedelmek – reálértékének a
csökkenése sem jelent nyugdíj- vagy jövedelemelvonást. (ABH
1993, 196, 203.)
Mindezekből következően az Alkotmány 13. §-a alapján sem
állapítható meg az állam kötelezettsége a nyugdíjak
meghatározott mértékű emelésére, illetőleg arra, hogy a
nyugdíjak vásárló erejének megőrzését egy meghatározott módon
biztosítsa.
4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a nyugdíjemelés
mértékére, és annak megállapítási módjára vonatkozó alkotmányos
kötelezettség sem az Alkotmány 13. §-a, sem 70/E. §-a alapján
nem állapítható meg. Az Alkotmányból az államnak az a
kötelezettsége vezethető le, hogy olyan nyugdíjemelési
mechanizmust köteles működtetni, amely egyrészt biztosítja azt,
hogy a gazdaságban zajló folyamatok, a megélhetési költségek
jelentős változásai a társadalombiztosítási nyugdíjak
biztosítási jellegét ne veszélyeztessék, másrészt garantálja a
megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog érvényesülését.
Nem alkotmányossági kérdés, hogy a jogalkotó e
kötelezettségének milyen módon, a keresetek növekedésének vagy
az infláció mértékének figyelembevételével tesz-e eleget.
Az Alkotmánybíróság e kérdéssel összefüggésben áttekintette a
nyugdíjak vásárló erejének megőrzésére más országokban
alkalmazott megoldásokat. Az áttekintés eredményeként
megállapította, hogy az értékmegőrzésnek nem alakult ki
egységesen alkalmazott mechanizmusa. Az egyes országok
törvényhozásának és gyakorlatának vizsgálata azt mutatja, hogy
a különböző államok mind az emelés mértékét, mind az
értékmegőrzéshez kiválasztott összehasonlítási alapot, mind a
nyugdíjemelések időbeli rendszerességét tekintve eltérő
megoldásokat alkalmaznak. Vannak olyan országok, amelyekben a
törvényhozás a nyugdíjak rendszeres emeléséről, annak elveit és
módját meghatározva rendelkezik. Másutt a törvényi szabályozás
csak a nyugdíjak kiigazításának általános elveit határozza meg
és a társadalombiztosítási szervek joga dönteni arról, a
törvényi elvek alapján indokolt-e a nyugdíjemelés és ha igen,
milyen mértékben. Ismét más országokban eseti jelleggel a
jelentős gazdasági változások hatására kerül sor a nyugdíjak
emelésére. Ugyancsak különbözőek az alkalmazott megoldások a
tekintetben is, hogy milyen gazdasági változások hatására
(megélhetési költségek növekedése, a keresetek általános
szintjének növekedése, stb.) tekintik indokoltnak a nyugdíjak
emelését, illetőleg milyen gazdasági mutatókhoz
(keresetnövekedés, a minimálbér növekedése, az infláció mértéke
vagy más mutatók, illetőleg ezek valamiféle kombinációja)
igazítják a nyugdíjemelés mértékét.
5. Az indítványokban megfogalmazott alkotmányossági
kifogások alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt
a kérdést is, hogy a Tny. vitatott szabálya, valamint a Korm.r.
sérti-e az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség
követelményét.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte az
Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését. Kialakult gyakorlata
szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános
elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte.
Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos
alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki,
abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az
alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő
szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az
az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság
eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte
alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha
a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget
az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990.
(IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 47, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB
határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB
határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB
határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; stb.]
Az indítványozók álláspontja szerint a vitatott rendelkezés
azért sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében
megfogalmazott jogegyenlőség követelményét, mert eltérő
módszerű és mértékű nyugdíjemelési szabály vonatkozik a
jogosultak azonos csoportjához tartozó személyekre aszerint,
hogy nyugdíjuk milyen időpontban került megállapításra.
Álláspontjuk szerint ugyanis az 1998 januárjában és az 1999
januárjában esedékes nyugdíjemelésben érintettek
alkotmányjogilag homogén csoportot képeznek.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott
rendelkezésben ilyen különbségtétel nem állapítható meg.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt jogegyenlőség
sérelme – az Alkotmánybíróságnak számos határozatában, így a
fent idézett határozataiban is kifejtett álláspontja szerint –
abban az esetben állapítható meg, ha a jogalkotó azonos
szabályozási körbe tartozó jogalanyok között tesz
alkotmányellenes módon megkülönböztetést. Az Alkotmány 70/A. §-
ának sérelme csak azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok
közötti különbségtétel esetén vizsgálható. Önmagában abból,
hogy a módosítás előtt a Tny. 62. §-ának (1)-(2) bekezdése
azonos módon rendelte megállapítani az 1998. január 1-jei és az
1999. január 1-jei nyugdíjemelés mértékét, nem következik az,
hogy a Tny. 62. § (1) és (2) bekezdésének hatálya alá tartozó
jogalanyok olyan homogén csoportot képeznének, akik között a
különbségtétel felveti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében
szabályozott jogegyenlőség sérelmét. A Tny. 62. §-ának eredeti
(2) bekezdése az 1999. január 1-jei nyugdíjemelésre
vonatkozott, szabályait alkalmazni kellett mindazon
jogalanyokra, akiknek nyugdíját 1999. január 1-je előtt
állapították meg. A szabály módosítása is minden 1999. január 1-
je előtt megállapított nyugdíjra kiterjed, függetlenül attól,
hogy a nyugdíjat mely időpontban állapították meg, így a
nyugdíjasok között a nyugdíj megállapításának időpontja
szerinti különbségtétel nem áll fenn.
A Tny. 62. § (2) bekezdésének és a Korm.r.-nek a nyugdíjak
emelése során alkalmazott differenciált megoldása – mivel az az
azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között tesz
különbséget – vitathatatlanul az Alkotmány 70/A. §-a alá
tartozik, és az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell annak
alkotmányosságát az Abh. által megállapított azon
alkotmányossági követelménnyel összefüggésben is, hogy az állam
a társadalombiztosítási rendszeren belül meglévő biztosítási és
szociális elemek arányát nem változtathatja meg önkényesen.
A vizsgált szabályok alapján megállapítható, hogy az infláció
tervezett mértékének megfelelő 11%-os nyugdíjemelést minden, a
vitatott rendelkezések hatálya alá tartozó nyugdíjas megkapta.
Azok a nyugdíjasok kaptak ennél nagyobb összegű emelést,
akiknél a 11%-os emelés nem érte el a 3500 forintot, az emelés
mértéke azonban ezen nyugdíjasok esetében sem haladhatta meg a
25,5 %-ot. A szabályozás tehát az alacsony (a létminimum
alatti, illetőleg azt alig meghaladó) nyugdíjjal rendelkezők
javára előnyösebb nyugdíjemelési szabályokat állapított meg,
azaz pozitív diszkriminációt alkalmazott meghatározott,
hátrányos szociális helyzetben élő nyugdíjas rétegek javára.
Az Alkotmánybíróság a pozitív diszkriminációval kapcsolatos
álláspontját először a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában
fejtette ki, amely határozatban elvi éllel szögezte le, hogy az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott
megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a
végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó
megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra
vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő
méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság
jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és
körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű
figyelembe vételével kell a jogosultságok és kedvezmények
elosztásának szempontjait meghatározni. (ABH 1990, 46, 48.)
Az Alkotmánybíróság határozataiban rámutatott arra is, hogy a
pozitív diszkrimináció alkalmazásával kapcsolatosan is
alkotmányos követelmény az, hogy a megkülönböztetés nem lehet
önkényes, a megkülönböztetésnek a tárgyilagos mérlegelés
szerint ésszerű indoka kell, hogy legyen. Az önkényes és
ésszerű indok nélküli megkülönböztetés sérti az emberi méltóság
alapjogát, mert ilyen esetben a törvényhozó bizonyosan nem
kezelte az érintetteket azonos méltóságú személyként, s nem
értékelte mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel,
figyelemmel és méltányossággal. Az ilyen szabályozás a pozitív
diszkrimináción belül is alkotmányellenes. [1/1995. (II. 8.) AB
határozat, ABH 1995, 31, 47-48.; 30/1997. (IV. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 130, 140.]
Az Alkotmánybíróságnak e körben tehát azt kellett vizsgálnia,
hogy az alacsony nyugdíjjal rendelkező nyugdíjasok javára tett
megkülönböztetés nem önkényes-e, a megkülönböztetésnek van-e
ésszerű indoka.
Az indítványozók érvelése szerint a megkülönböztetés önkényes,
mert vásárolt jogosultság biztosítási alapját megsértve
irvényesít szociális szempontokat a nyugdíjemelés során, hiszen
azok számára biztosít nagyobb összegű emelést, akik rövidebb
szolgálati idő alapján alacsonyabb járulékfizetés alapján
szereztek nyugdíjjogosultságot.
Azok a nyugdíjasok, akiknek nyugdíját 1999. január 1-je előtt
állapították meg, nem azonos szabályok alapján tettek eleget
nyugdíjfizetési kötelezettségüknek, és nyugdíjuk megállapítása
sem azonos szabályok szerint történt. Élnek köztük olyanok,
akik még a Tbtv. hatályba lépése előtti jogszabályok szerint
szereztek nyugdíjjogosultságot, amikor a nyugdíj egyértelműen
szociális intézményként funkcionált, biztosítási eleme háttérbe
szorult. A Tbtv.-vel kialakított vegyes rendszerű
társadalombiztosítás sem volt változatlan a törvény hatályban
létének több mint 20 esztendeje alatt. Több alkalommal
módosultak a járulékfizetési szabályok és a nyugdíj-
megállapítás szabályai, s változtak a társadalombiztosítási
rendszerben a biztosítási és szociális elemek arányai is. Az
kétségtelenül megállapítható, hogy a változások következtében –
különösen az elmúlt tíz évben – fokozatosan növekedett a
társadalombiztosítás biztosítási jellege a szociális elemek
rovására. A nyugdíjak rendszeres emelését előíró első szabály
1991-ben jelent meg a társadalombiztosításról szóló törvényben
[1975. évi II. törvénynek az 1991. évi II. törvény 3. §-ával
megállapított 44. § (4) bekezdése]. Ezt megelőzően nem volt
törvényi garancia a nyugdíjak karbantartására, a
nyugdíjemelésekre eseti jelleggel, a költségvetés teherbíró-
képességétől függően került sor. Az 1999. január 1-je előtt
megállapított nyugdíjak mértékét nem azonos módon határozza meg
a nyugdíjas által fizetett járulék mértéke és az általa
teljesített szolgálati idő. Az alacsony nyugdíjak
kialakulásának indokai között – az érintett nyugdíjasok egy nem
elhanyagolható rétege esetében – nagy szerepe van annak is,
hogy az aktív korukban, valamint a nyugdíjuk megállapításakor
hatályos jogszabályok alapján működő társadalombiztosítási
rendszerben a biztosítási jelleg másodlagos szerepet kapott és
évek hosszú során át nem történt meg következetesen a nyugdíjak
karbantartása. Ugyanakkor e nyugdíjasok tekintetében is
törvényi kötelezettséget vállalt az állam arra, hogy a
társadalombiztosításon belül biztosítja számukra a szociális
biztonságot. A Tbtv. 3. §-a a társadalombiztosítás alapelveként
mondta ki, hogy az anyagi ellátás a végzett munkához és a
szociális biztonság követelményeihez igazodik.
Nem bizonyítható az indítványozóknak a megkülönböztetés
önkényességének igazolására kifejtett azon állítása sem, amely
szerint az alacsony nyugdíjak emelése érdekében alkalmazott
pozitív diszkrimináció azok terhére történt, akik szolgálati
idejük és az általuk fizetett járulék alapján magasabb
nyugdíjra szereztek jogosultságot. Érvelésük szerint a
törvényhozó az alacsony nyugdíjaknak a többi nyugdíjtól eltérő
emelését – a biztosítási elv sérelme nélkül – csak az állami
költségvetés terhére tehette volna meg.
A Nyugdíjbiztosítási Alapnak az állami költségvetéstől való
elválasztása megtörtént, azonban ez nem jelenti annak a
költségvetéstől való teljes elkülönülését. A Tny. 2. § (2)
bekezdése alapján az állam a nyugdíjak kifizetését garantálja.
A Tny. 2. § (2) bekezdése kimondja, hogy az állam a
társadalombiztosítási nyugellátások kifizetését akkor is
biztosítja, ha a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásai meghaladják a
bevételeket. Ha a Nyugdíjbiztosítási Alap tervezett kiadásai
meghaladják a bevételeket, a központi költségvetés a különbség
összegét előirányzatként biztosítja.
A társadalombiztosítási alapok és a központi költségvetés
kapcsolatát az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII.
törvény (a továbbiakban: Áht.), az éves költségvetési
törvények, valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak
éves költségvetéséről szóló törvények részletesen szabályozzák.
A Kvtv. 1. számú mellékletéből egyértelműen megállapítható,
hogy a központi költségvetés 1999. évre költségvetési
előirányzatot biztosított a Nyugdíjbiztosítási Alap
támogatására egyrészt a magánnyugdíjpénztárba átlépők miatti
járulékkiesés pótlására, másrészt a Nyugdíjbiztosítási Alap
kiadásainak támogatására (XXII. fejezet 26. cím).
A vitatott rendelkezés a magasabb nyugdíjak nominális értékét
nem csökkentette, – a korábbi nyugdíjemelési gyakorlattól
eltérően – nem alkalmazta a magasabb nyugdíjak maximálásának
módszerét sem. A nyugdíjak vásárlóerejének megőrzését szolgáló,
a tervezett fogyasztói árnövekedésnek megfelelő mértékű
nyugdíjemelést minden nyugdíjas megkapta, az alacsony nyugdíjak
magasabb emelésére a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetési
támogatása mellett került sor. Mindezeket figyelembe véve nem
állapítható meg, hogy a törvényhozó a magasabb nyugdíjjal
rendelkezők hátrányára gyakorolt pozitív diszkriminációt.
A Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdése és a Korm.r. nem a
nyugdíjemelés szabályait a tartósság igényével megállapító
rendelkezéseket tartalmaz, hanem a nyugdíjemelés módjának és
konkrét mértékének egyetlen időpontban, 1999. január 1-jén
alkalmazandó szabályait állapítja meg. A Tny. 62. § (3)-(4)
bekezdésében foglalt szabályokat figyelembe véve
megállapítható, hogy 2000. január 1-jétől, majd 2001. január 1-
jétől már más szabályok határozzák meg a nyugdíjak évenkénti
emelésének elveit. A Tny. által szabályozott új nyugdíjrendszer
szabályai alapján szerzett, 2012. december 31-ét követően
megállapított nyugellátások emelésének szabályait pedig a Tny.
63. §-a állapítja meg. Ezek a szabályok a nyugdíjemelés
szociális alapon történő differenciálására rendelkezést nem
tartalmaznak.
Az egyetlen alkalommal végrehajtott differenciált nyugdíjemelés
nem eredményezi a nyugdíjrendszer biztosítási elemeinek
háttérbe szorítását, a nyugdíjrendszer biztosítási és szociális
elemei közötti arányok megbontását.
Amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben már rámutatott, az
Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog keretében, mint e
jog megvalósításának eszközét szabályozza a
társadalombiztosítást. Ebből következően az állam
kötelezettsége, hogy a társadalombiztosítás működtetése során
is biztosítsa a megélhetéshez szükséges ellátás jogának
érvényesülését.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alacsony nyugdíjjal
rendelkezők számára megállapított magasabb nyugdíjemelés a
megélhetéshez szükséges ellátáshoz való alapvető jog
érvényesülését szolgálja. Nem sérti az Alkotmány 70/A. §-ában
foglalt jogegyenlőség követelményét az, hogy a törvényhozó a
nyugdíjreform-folyamat megindításával kapcsolatos gazdasági
nehézségek terheit az alacsony nyugdíjjal rendelkezőkre nem
kívánta áthárítani és a megélhetésükhöz szükséges ellátás
biztosítása érdekében a nyugdíjemelés mértékének megállapítása
során pozitív diszkriminációt alkalmazott javukra.
Ezt fogalmazta meg az Alkotmánybíróság az Abh.-ban, amikor
megállapította, hogy ...az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből
nem következik az államnak a nyugdíjak arányos emelésére
vonatkozó kötelezettsége sem. A kisnyugdíjasok számára
alkalmazott ún. pozitív diszkrimináció kifejezetten összhangban
áll az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt
rendelkezéssel, illetőleg a 70/E. § (1) bekezdésében írt
alkotmányi követelménnyel. Ez utóbbi rendelkezésben az
Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog alatt az
állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási jogosultságát
nevesíti, amely nem az életszínvonal megőrzésére vonatkozó
jogosultságot, hanem – összefüggésben az Alkotmány 17. §-ával –
a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget emeli
alkotmányos tétellé”. (ABH 1993, 201. )
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság az érintettek
körére és a megkülönböztetés indokaira tekintettel úgy ítélte
meg, hogy a Tny. 62. § (2) bekezdésében, valamint a Korm.r.-ben
foglalt különbségtétel nem alkotmányellenes.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy a
nyugdíjemelésnek az a módja, amelyet a Tny. 62. § (2)
bekezdése, illetőleg a Korm.r. tartalmaz, tartósan nem
alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság alkotmányossági követelményként
megállapította, hogy a pozitív diszkrimináció alkalmazásának
alkotmányos korlátját jelenti a társadalombiztosítási nyugdíjak
biztosítási jellege, amely, ahogy a nyugdíjrendszer reformja
időben halad előre, egyre erősödik. A nyugdíjak differenciált
emelése hosszabb távon megváltoztatja a társadalombiztosítási
nyugdíjrendszeren belül a biztosítási és a szociális elemek
arányát, s ez – amint arra az Alkotmánybíróság már az Abh.-ban
rámutatott (ABH 1993, 196, 200.) – alkotmányellenes helyzetet
eredményezhet.
A jogalkotónak a nyugdíjemelés mértékének megállapítása során
figyelemmel kell lennie arra, hogy szociális szempontok
érvényesítése érdekében a biztosítási elv ne sérüljön.
Az Alkotmánybíróság jogosult esetenként elbírálni a pozitív
diszkrimináció alkalmazásának alkotmányosságát.
6. Egy indítványozó álláspontja szerint a vitatott szabály
sérti az Alkotmány 70/I. §-ában szabályozott arányos
közteherviselés kötelezettségét. Ugyanis azok a nyugdíjasok,
akiknél a nyugdíj megállapítására vonatkozó szabályok szerint
nem a teljes járulékalapot képező jövedelmet, hanem annak csak
a degressziós kulcsnak megfelelő százalékát vették figyelembe a
társadalombiztosítási nyugdíj megállapításánál, a
megsemmisíteni kért jogszabályhely által többszörösen járulnak
hozzá a közterhekhez.
Az Alkotmány 70/I. §-a kimondja, hogy minden állampolgár
köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a
közterhekhez hozzájárulni.
A kifogásolt nyugdíjemelési szabály az állampolgároknak a
közterhek körébe tartozó hozzájárulási kötelezettségeit nem
irinti, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tny.
62. § (2) bekezdésében foglalt szabály és az Alkotmány e
rendelkezése között tartalmi összefüggés nem állapítható meg.
7. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta
azt is, hogy megállapítható-e a Tny. 62. § (2) bekezdésének
alkotmányellenessége azért, mert a módosító törvényi
rendelkezés előkészítése során – amint azt az indítványozók
állítják – a Kormány megsértette az Alkotmány 35. § (1)
bekezdésének a) és b) pontjában, a 35. § (2) bekezdésében,
valamint 36. §-ában foglalt rendelkezéseket.
Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés a) és b) pontja, valamint 35. §
(2) bekezdése a következő rendelkezéseket tartalmazza:
35. § (1) A Kormány
a) védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az
állampolgárok jogait;
b) biztosítja a törvények végrehajtását;....
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és
határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány
rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A
Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
Az indítványokban kifejtett álláspont szerint az Alkotmány e
rendelkezései alapján a Kormány a hatályos törvényi
előírásoknak megfelelően köteles a költségvetést előkészíteni.
Ebben az esetben a Kormány a költségvetési javaslat
benyújtásakor hatályos törvényi előírást figyelmen kívül
hagyva, egy még el nem fogadott törvényi rendelkezés alapján
tette meg előterjesztését.
A Kormány eljárásával kapcsolatosan az indítványozók által
állított alkotmánysértés nem állapítható meg. A Kormány az
Alkotmány 25. § (1) bekezdésében szabályozott
törvénykezdeményezési jogát gyakorolta akkor, amikor a
költségvetési javaslat benyújtásával egyidőben javaslatot tett
a Tny. 62. § (2) bekezdésének módosítására.
Az Alkotmány 36. §-a úgy rendelkezik, hogy a Kormány
feladatainak ellátása során együttműködik az érdekelt
társadalmi szervekkel.
Az egyik indítványban foglalt álláspont szerint a Kormány az
Alkotmánynak ezt a rendelkezését is megsértette, mert a Tny.
62. § (2) bekezdését módosító rendelkezés előkészítése során
nem egyeztetett az érdekelt társadalmi szervezetekkel.
Az Alkotmány 36. §-a a Kormánynak a társadalmi szervekkel való
együttműködési kötelezettségét szabályozza, nem szabályozza
azonban azt, hogy együttműködési kötelezettsége mely döntései
kapcsán és milyen formában áll fenn. Az Alkotmány e
rendelkezéséből nem következik a Kormánynak az a
kötelezettsége, hogy a törvények előkészítése során köteles
kikérni az érdekelt társadalmi szervek véleményét. A jogalkotó
szervek egyeztetési kötelezettségét a jogalkotásról szóló 1987.
évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozza.
A Jat. 20. §-a kimondja, hogy a jogalkalmazó szerveket, a
társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be
kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe,
amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg
társadalmi viszonyokat érintik. A 27. § c) pontja pedig úgy
rendelkezik, hogy a Kormány elé terjesztendő jogszabály-
tervezetekről azok előkészítése során az érdekelt társadalmi
szervezetek és érdekképviseleti szervek véleményt
nyilvánítanak.
A Jat. e rendelkezéseit figyelembe véve megállapítható, ha a
jogalkotó a jogszabály előkészítése során nem kéri ki az
érintett társadalmi szervek véleményét, megsérti a Jat. e
rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság számos határozatban
kifejtette, hogy a jogszabályt előkészítő szerveknek a Jat.
szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos
kötelezettségszegése önmagában nem érinti a jogszabály
érvényességét, vagyis pusztán ez a kötelezettségszegés nem
elégséges ok a kiadott jogszabályok alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére. [352/B/1990. AB határozat,
ABH 1990, 228, 229.; 30/1991. (VI. 5.) AB határozat ABH 1991,
421, 422.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat ABH 1991, 146, 159.;
34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.;
496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495.; 7/1993. (II.
15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419-420.; 54/1996. (XI. 30.)
AB határozat, ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB
határozat, ABH 1998, 387, 395-397.]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a
törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása
a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből
levezethető jogállami követelménye. Ezért az Alkotmánybíróság
megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során
olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a
jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg,
amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály
megsemmisítésével. [3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997,
33, 39-40.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122,
128.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 332, 345.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a közhatalmi
jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdekképviseleti
szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi
érvényességének nem feltétele. Mivel a jogszabály
érvénytelenségét nem eredményezi, nem minősül a jogszabály
megsemmisítéséhez vezető, súlyos eljárási jogszabálysértésnek
az, ha a jogszabály-előkészítése során a jogalkotó a közhatalmi
jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt. A
jogszabályok előkészítésére vonatkozó törvényi előírások
megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg
politikai felelősségét alapozhatja meg. [7/1993. (II. 15.) AB
határozat, ABH 1993, 418, 419.]
A jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása
csak akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének
megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány
valamely rendelkezését is sérti. Sem az Alkotmány 4. §-ából,
sem 7. § (2) bekezdéséből, sem 36. §-ából nem következik a
jogalkotó szerveknek az a kötelezettsége, hogy a jogalkotási
eljárás során az érintett társadalmi szervek véleményét
kikérje. [30/1991. (VI. 5.) AB határozat ABH 1991, 421, 422.;
50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395-397.]
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy
a Tny. 62. § (2) bekezdése és a Korm.r. nem sérti az
Alkotmánynak az indítványozók által felhívott rendelkezéseit,
ezért az indítványokat elutasította.
IV.
Az indítványok vitatták a Tny. 62. §-ának – a Kvtv. 109. § (2)
bekezdésével megállapított – (7) bekezdésében foglalt
rendelkezés alkotmányosságát.
E rendelkezés vizsgálata során az indítványok alapján az
Alkotmánybíróságnak két kérdésben kellett állást foglalnia.
Sérti-e a jogbiztonság követelményét az, hogy a vitatott
szabály olyan határozatlan fogalmakat használ, amelyek miatt a
norma tartalma nem értelmezhető egyértelműen, emiatt az
érintettek számára kiszámíthatatlanságot, jogbizonytalanságot
okoz? Megsértette-e a törvényhozó az Alkotmány 8. § (2)
bekezdését azzal, hogy a Kormányt hatalmazta fel a
nyugdíjemelés mértékének évközi korrekciójára?
1. A Tny. vitatott rendelkezése az 1999. évre a Tny. 62. §
(5) bekezdésétől eltérő rendelkezést állapít meg. A Tny. 62. §
(5) bekezdése a nyugdíjemelés évközi korrekciójának szabályait
rendezi, kimondja:
Ha az árnövekedés és a nettó átlagkereset-növekedés várható
mértéke legalább egy százalékponttal meghaladja a tervezett
mértéket, akkor november hónapban – január 1-jei
visszamenőleges hatállyal – kiegészítő nyugdíjemelést kell
végrehajtani. Amennyiben az eltérés nem haladja meg az említett
mértéket, akkor november hónapban az egész évre járó
különbözetet egy összegben kell kiutalni. Az (1) bekezdés
szerinti emelésnél a tárgyévet megelőző évi tényleges nettó
keresetnövekedés 2,5 százalékponttal csökkentett mértékét kell
a kiegészítő nyugdíjemelésnél figyelembe venni, de a januári
emelés és a kiegészítő emelés együttes mértéke nem lehet
kevesebb 19 százaléknál.
A Tny. 62. §-ának új (7) bekezdésében a törvényhozó 1999-re e
rendelkezésektől eltérő szabályt állapít meg. Úgy rendelkezik,
hogy az 1999. évben a nyugdíjemelés évközi korrekciójára a 62.
§ (5) bekezdésének szabályai nem alkalmazandók. A törvény az
1999. évre nézve nem állapít meg szabályokat a kiegészítő
nyugdíjemelésre, hanem felhatalmazást ad a Kormánynak arra, ha
a gazdasági folyamatok évközbeni alakulása lehetővé teszi a
Tny. 62. § (2) bekezdésében foglaltakon túlmenő kiegészítő
intézkedéseket tegyen, a gazdasági lehetőségek ismeretében
döntsön a kiegészítő nyugdíjemelésről és megállapítsa annak
szabályait.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában – először 11/1992.
(III. 5. ) AB határozatában – rámutatott arra, hogy a
jogbiztonság az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól
és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze,
egyes részterületei, és egyes szabályai is világosak,
egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma
címzettjei számára előreláthatóak legyenek...A jogbiztonság
megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű
megfogalmazását, hogy mindenki akit érint, tisztában lehessen a
jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s
számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy
ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró jogalanyok és
állami szervek magatartását. (ABH 1992, 84, 91.)
A vitatott törvényi rendelkezés – amelynek címzettje a Kormány
– jogalkotásra szóló felhatalmazást tartalmaz; a nyugdíjasok
számára nem keletkeztet jogot és kötelezettséget, ezért annak
alapján jogalkalmazási eljárásra sem kerül sor.
Ezt figyelembe véve, a kifogásolt rendelkezéssel kapcsolatosan
az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből nem a nyugdíjasok és a
jogalkalmazók számára kiszámítható és egyértelmű normatartalom
követelménye következik, hanem az, hogy a felhatalmazást adó
norma feleljen meg a jogalkotásra szóló felhatalmazás
követelményeinek. A jogalkotási felhatalmazás tartalmi
követelményeit a Jat. 15. § (1) bekezdése határozza meg, amely
kimondja :
15. § (1) A végrehajtási jogszabály alkotására adott
felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás
jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a
jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tny. 62. § (7)
bekezdésében foglalt felhatalmazó rendelkezés tartalma e
követelményeknek megfelel, a felhatalmazás jogosultja, tárgya
és keretei határozottak. A Kormány a felhatalmazás alapján a
Tny. 62. § (2) bekezdésben meghatározott emelésen túlmenő,
tehát a nyugdíjasokra nézve pozitív tartalmú kiegészítő
intézkedések megtételére, a nyugdíjak további emelésére
jogosult akkor, ha a makrogazdasági folyamatok elemzése és az
adatok alapján megállapítható, hogy az állam teherbíró
képessége e kiegészítő intézkedések megtételét megengedi.
2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált
felhatalmazó rendelkezés nem ellentétes az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésével sem.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint A Magyar Köztársaságban
az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat
törvény állapítja meg.
Az Alkotmány 70/E. §-ában rendelkezik a társadalombiztosításról
mint a szociális biztonsághoz való jog intézményi
garanciájáról. A Jat. 5. § j) pontja kimondja, hogy az
állampolgárok alapvető jogai körében törvényben kell
szabályozni az egészségügyi ellátást és a
társadalombiztosítást. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében
foglalt előírás biztosítékaként a Jat. 15. § (2) bekezdése a
jogalkotási felhatalmazással kapcsolatos törvényi követelmények
között kimondja, hogy a szabályozás körébe tartozó alapvető
jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet
felhatalmazást adni.
Mindezekből azonban nem következik, hogy a nyugdíjak emelésének
évközi korrekciójára nem adható felhatalmazás a Kormánynak.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint – amelyet először
64/1991. (XII. 17.) AB határozatában fejtett ki –... nem
mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi
szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása
és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben
történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és
jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés
esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így
lenne mindent törvényben kellene szabályozni. (ABH 1991, 297,
300.)
A támadott szabály alapvető jog tartalmának, lényeges
garanciáinak meghatározását, alapvető jog korlátozását érintő
szabályozásra nem tartalmaz felhatalmazást. A felhatalmazás –
tartalma szerint kizárólag a nyugdíjak emelésére vonatkozik
zgy, hogy a Kormány mozgástere csak Tny. 62. § (2) bekezdése
körében, az érintettek számára kedvezőbb intézkedések
megtételére terjed ki – olyan távoli összefüggésben áll az
Alkotmány 70/E. §-ában szabályozott alapvető joggal, hogy annak
rendeleti szintű szabályozása nem ütközik az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésébe.
A határozat az állampolgárok széles körét érinti, ezért az
Alkotmánybíróság elrendelte annak a Magyar Közlönyben történő
közzétételét.
Dr. Németh János
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Holló András
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr.Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleménye
Véleményem szerint alkotmányellenes a Tny. 62. §-ának (2)
bekezdése, ezért az Alkotmánybíróságnak ezt a rendelkezést meg
kellett volna semmisíteni. Ugyancsak alkotmányellenesnek tartom
– egyetértve a Kiss László alkotmánybíró különvéleményének 1/a-
b és 2/b-c. pontjaiban részletezett közjogi megfontolásokkal –
az említett szakasz (7) bekezdését is. Ez utóbbival kapcsolatos
kérdésekre azonban nem kívánok részletesebben kitérni.
1. A Tny. 62. § (2) bekezdése lényegesen eltérő nyugdíj-
indexálási szabályok alkalmazását írja elő a nyugdíjasok
különféle kategóriái számára attól függően, hogy milyen magas a
nyugdíjuk mértéke. Míg a minimális nyugdíjjal rendelkezők
ellátásai akár 25,5 %-kal is emelkedhetnek, addig az átlag
közelében vagy az e feletti nyugdíjjal rendelkezőknél már csak
11 %-os emelést folyósítanak.
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 1999. évi
költségvetéséről szóló 1998. évi XCI. törvény indoklásának a
nyugdíjbiztosítási ellátások kiadásairól szóló fejezetéből
megállapítható, hogy az idei pénzügyi év tervezése során a
nyugdíjak emelésére az összes nyugdíjkiadás 13-14,2 %-át kitevő
hányadot különítettek el. Ilyen mértékű emelést kaphatott volna
valamennyi nyugdíjas, ha mindenkire azonos szabályokat
alkalmaztak volna. A Tny. 62. § (2) bekezdése azonban más
megoldást választott s az alkalmazott modell kétségkívül
különbséget tett az érintettek különféle csoportjai között.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint (191/B/1992. AB
határozat ABH 1992. 592, 593; 1043/B/1997. AB határozat ABH
1998. 800, 802.) az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésébe
ütközik, ha valamely jogszabály a szabályozás szempontjából
azonos csoportba tartozó, egymással összehasonlítható
jogalanyok között tesz különbséget, anélkül, hogy annak
alkotmányos indoka lenne.
A nyugellátásuk indexálását váró nyugdíjasok azonos
szabályozási körbe tartozó jogalanyok. Homogén csoportot
alkotnak, hiszen azonos módon felelnek meg a törvény által
használt csoportképző ismérvnek: valamennyiük nyugdíját 1999.
január 1-je előtt (a nyugdíjba vonulásuk pillanatában rájuk
vonatkozó szabályok szerint) állapították meg. Az azonos
szabályozási körbe tartozó voltukon – véleményem szerint – az
sem változtat, ha eltérő jogszabályi feltételek mellett
szereztek nyugdíjjogosultságot (pl. az évtizedekkel korábbi
biztosítási viszonyaik idején különböző mértékű
hozzájárulásokat kellett fizetniük, vagy például az öregségi-,
a rokkantsági-, illetve a hozzátartozói nyugdíjra vonatkozó
szabályok szerint eltérő módon állapították meg ellátásaikat, s
az ellátásaik mértéke is különbözik). Valamennyiük közös
vonása, hogy a nyugdíjba vonulásukig megszerezték a (korabeli)
jogszabályoknak megfelelő jogosultsági feltételeket. Erre
tekintettel az (akkori) hatályos törvények alapján egy a
(nyugdíjba beszámító) jövedelmük meghatározott hányadát kitevő
és (többnyire az) életük végéig nyújtandó ellátás folyósítására
szereztek jogot. Az a tény, hogy a nyugdíjrendszer korábbi
időszakaiban az akkori körülmények között esetleg más
feltételekkel váltak jogosulttá, nem változtat a megszerzett
jogosultságuk minőségén.
A Tny. 62. § (2) bekezdésében meghatározott s az indítványokkal
támadott rendelkezés e homogénnek tekinthető csoport tagjai
körében rendelte el eltérő szabályok alkalmazását s ez
ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ának rendelkezéseivel. A
támadott szabály ugyanis nyilvánvalóan az érintettek eredeti
nyugdíjának alacsonyabb, vagy magasabb összege alapján tett
különbséget az azonosnak tekinthető csoport tagjai között:
azoknak biztosított magasabb mértékű emelést akik az aktív
életszakaszukban az átlagosnál alacsonyabb nyugellátásra
szereztek jogosultságot s ez a kiemelt kezelés azok rovására
történt akik aktív életük során magasabb összegű nyugdíjra
szereztek jogot. Ezt pedig több ok miatt is kifogásolhatónak
tartom.
A társadalombiztosítási rendszer részét képező
nyugdíjrendszerben a nyugdíj mértékének meghatározása általában
csak két tényezőtől: a szolgálati idő hosszától és a
nyugdíjazást megelőző időszakban elért átlagkereset nagyságától
függ. Kétségtelen, hogy a nyugdíj összegének megállapítása
során szerepet kapnak olyan elemek is amelyek a “szolidaritási
elvet” tükrözik (pl. a magasabb átlagkeresetek degresszív
beszámítása, vagy a rokkantsági nyugdíjaknál az életkor és a
szolgálati idő viszonya stb.). Ezek azonban egyrészt csak a
jogosultság konkretizálódásáig (vagyis a nyugdíjba vonulás
pillanatáig) hatnak, másfelől pedig nem változtatják meg azt az
alaphelyzetet, hogy az ellátás mértékét döntően a korábbi
életteljesítmény határozza meg. Ehhez képest rendszeridegen az
indexálási mechanizmus kialakítása során olyan elemek
alkalmazása, amelyek inkább az Alkotmány 70/E. §. (2)
bekezdésében említett másik ellátási formára:
társadalombiztosításon kívüli szociális intézményekre jellemző.
Azzal, hogy a Tny. 62. §. (2) bekezdése a jövedelmi helyzetük
alapján különbözteti meg a nyugdíjasok egyes csoportjait olyan
szabályozó tényezőt emel be a nyugdíjrendszerbe amely annak
biztosítási karakterét önmagában jelentős mértékben lerontja s
amely hozzájárulhat a biztosítási jellegű intézmény
segélyezésbe való “lecsúsztatásához”. Ez pedig a 43/1995. (VI.
30.) AB határozat (ABH 1995. 188, 202.) megállapítása szerint –
s az én felfogásom szerint is – fölér egy alapjogba való
beavatkozással s ezért kellő indok nélkül alkotmányellenes.
Az alacsonyabb nyugdíjjal rendelkezők kiemelt támogatása
társadalmilag indokolt lehet – ezt magam is kiemelkedően
fontosnak tartom – a többi nyugdíjassal összehasonlítva (az
adott rendszeren belül) azonban nem. Ha az aktív életszakaszok
időtartama alatt nem találunk kivetnivalót abban, hogy a
bonyolultabb szakértelmet kívánó és eredményesebb munkát végzők
magasabb jövedelmet érjenek el, akkor a hosszabb szolgálati
idővel és a magasabb jövedelemből kiszámított magasabb összegű
nyugdíjakat sem tekinthetjük kevésbé védelemre érdemes
ellátásnak. Ezért ha pozitív diszkriminációt akarunk gyakorolni
a kevesebb nyugdíjjal rendelkező kiemelt támogatása érdekében,
akkor ennek forrásait az egész társadalomnak kell
előteremtenie. Megengedhetetlen az, hogy e célt az – egyébként
azonos szintű jogi védelmet érdemlő – többi nyugdíjas
nyugdíjemelésének a lehetségesnél alacsonyabbra állítása útján
kívánjuk meg elérni. Ezzel összefüggésben teljes mértékben
egyetértek Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró úrnak a 26/1993. (IV.
29.) AB határozathoz (1993. 204, 208.) fűzött különvéleményében
megfogalmazottakkal, mely szerint: “A negatív diszkrimináció …
nem lehet a pozitív diszkrimináció eszköze, vagyis egyesek
jogfosztása árán nem lehet mások számára többletjogokat
biztosítani.”
A rendelkezésünkre álló adatokból kitűnik, hogy az állami
költségvetés nyújtott ugyan támogatást az 1999. évi
nyugdíjbiztosítási kiadások fedezetéhez, ezek az összegek
azonban a magánnyugdíj-pénztárba átlépők tagdíj kieséseinek
pótlására- és néhány más ún. hozzájárulás fizetéssel meg nem
alapozott jogosultság (fegyveres testületek tagjainak
kedvezményes nyugellátása, a sorkatonai szolgálati idők, a GYES-
ben, GYED-ben, GYET-ben részesülők-, az egyházi személyek után
fizetett nyugdíjjárulék és nyugdíjbiztosítási járulék)
fedezetéül szolgáltak. Más célból nyújtott költségvetési
támogatásokról nincsenek adatok. Ha pedig ilyen átutalás nem
érkezett a nyugdíjbiztosítás pénzügyi alapjába – s az én
információim szerint ilyen átutalás nem történt – akkor
megállapítható, hogy az alacsony nyugdíjjal rendelkezők akár
25,5 %-ot is elérő nyugdíjemelésének forrása abból adódik, hogy
a nyugdíjasok egy része az átlagosan nyújtható 13-14,2 %-os
nyugdíjemelés helyett csak 11 %-os emelésben részesült. Ez a
megoldás indokolatlanul megkülönbözteti a nyugdíjasok egyes
kategóriáit, s ezért ezt a rendelkezést az Alkotmánybíróságnak
meg kellett volna semmisítenie.
2. Van azonban egy általánosabb probléma is ami miatt a Tny.
62. §. (2) bekezdése komoly alkotmányos aggályokat vet fel. A
rendelkezés olyan a nyugdíjak mértékét érintő beavatkozásoknak
is teret nyit a közhatalmat gyakorló állam számára, ami
alkotmányos megfontolások alapján nem engedhető meg.
Több alkotmánybírósági határozat is megállapította, hogy a
társadalombiztosítás – minden sajátossága mellett – alapvetően
biztosítás, amelynek lényege, hogy meghatározott díj (járulék)
ellenében a biztosítót helytállási kötelezettség terheli.
[11/1991. (III. 29.) AB határozat, ABH 1991. 34. 35; 45/1995.
(VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 210, 211.] Ebből az is
következik, hogy az ilyen jogviszonyok (az említett
sajátosságok mellett) alapjában véve magánjogi szerkezetű
struktúrák. Az állampolgárok saját hosszú éveken át teljesített
befizetéseikkel ezek közreműködésével önmaguknak szereznek
jogosultságot későbbi nyugellátásaikra. Ezek az intézmények
kétoldalú kötelezettségeket keletkeztetnek: a biztosítottaktól
aktív életszakaszuk (rendszerint teljes) időszakában azzal az
ígérvénnyel vonják el megszerzett (havi) jövedelmeik egy
részét, hogy ennek fejében nyugdíjba vonulásukat követően a
megélhetési forrásaikról (a korábbi életszínvonalukhoz igazodó
– s jogszabályokban rögzített módon meghatározott – mértékű
ellátásokkal) az állam által létrehozott intézmény gondoskodik
majd. (Megjegyzem, hogy a magánjogi jelleg alapján lehet
egyébként kifejteni a többségi döntéssel elfogadott
határozatban részletesen kidolgozott tulajdon-védelmi
összefüggéseket is – melyek fontosságával magam is egyetértek.)
A magánjogi struktúrák azonban jellemzően mellérendeltségi
viszonyokat szabályoznak. Ez így van a társadalombiztosítási
jogviszonyok esetében is. Ez pedig csak úgy lehetséges, ha az
állam e viszonyokban nem a közhatalmat gyakorló szervezetként,
hanem mint egy (történetesen az állam által létrehozott)
sajátos szolgáltató intézmény jár el. E szolgáltató szervezet
különös abból a szempontból is, hogy nálunk kialakult
történelmi viszonyok között (egyebek mellett az optimális
üzemméret biztosítása érdekében, továbbá a rendszerrel szemben
támasztott kiemelkedő biztonsági, megbízhatósági igények stb.
miatt) monopolhelyzetben lévő intézményként funkcionál. Az
ilyen magánjogi viszonyokat átfogó, de monopolhelyzetben lévő
intézmények működésének jogi szabályozása során – az általános
jogi elvek, megfontolások szerint – különösen nagy gondot kell
fordítani a bizalomvédelemre: arra, hogy megakadályozzuk a
monopolhelyzetben lévő fél oldaláról a velük kapcsolatba kerülő
ügyfelek érdekeit esetleg veszélyeztető egyoldalú,
visszaélésszerű lépések megtételének lehetőségét.
A társadalombiztosítás, s ezen belül a nyugdíjrendszer
intézményének “állami szolgáltató” jellegével (a védett
személyek oldaláról nézve) a jogviszony kötelezettségi oldalán
összeegyeztethető lehet, hogy az intézmény [az államnak a
társadalombiztosítási rendszer fenntartásával és működtetésével
kapcsolatos alkotmányos kötelezettségei miatt (Ld.: 26/1993.
(IV.29.) AB határozat ABH 1993. 196, 199.)], közhatalmi jellegű
kényszerítő eszközöket is alkalmazzon a működéshez szükséges
források előteremtése érdekében. Erre azonban csak kivételesen
kerülhet sor, és csak olyan mértékig, ami a feladatok
ellátásához nélkülözhetetlen. Ezzel összefüggésben utalok arra,
hogy azt több alkotmánybírósági határozat is megállapította: a
társadalombiztosítás rendszerének kötelező volta, a
társadalombiztosítási járulék fizetésére irányuló
kötelezettségeket előíró rendelkezések nem alkotmányellenesek.
[772/B/1990/5. AB határozat (ABH 1991. 519, 522); 36/1997. (VI.
11.) AB határozat (ABH 1997. 222, 228.)]
Nem kevésbé fontos azonban a szolgáltató jelleg hangsúlyozása a
jogviszony másik oldalán (az ellátásnyújtás időszakában) sem.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében azt is rögzítette,
hogy a társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségből a
biztosítás jellegénél fogva személyes és előre meghatározott
igények származnak. [45/1995. (VI. 30.) AB határozat ABH 1995.
210, 215.] A jogviszony ellátásnyújtási oldalán az állami
intézmény “szolgáltató jellege” azt is jelenti, hogy a
közhatalmi megfontolásokat megtestesítő állam az ellátások
mértékének alakításába is csak kivételesen, és csak különösen
indokolt esetekben avatkozhat be. Ilyesmire – álláspontom
szerint – csak akkor kerülhet sor, ha:
– a változó külső körülmények miatt az egész rendszer
további fenntartása kerülne veszélybe, vagy
– a struktúrán belül olyan súlyos feszültségek alakulnának
ki, amelyek a rendszer összeomlásával, vagy előre
prognosztizálható működésképtelenné válásával fenyegetnének.
Napi, vagy eseti politikai megfontolások alapján született
beavatkozásokra (például a különféle érdemek elismerése-, vagy
a sajátos szociális szempontok érvényesítése céljából) a
jogviszony ezen szolgáltatási fázisában már nem kerülhet sor. A
védett személyek erre az időszakra már teljesítették a
legfontosabb kötelezettségeiket s joggal várhatják el, hogy a
“szolgáltató” is korrekt módon teljesítse az intézmény oldalán
felmerülő szolgáltatási kötelezettségeket. (Ráadásul a
nyugdíjra jogosultságot szerzők – életkoruk előrehaladtával
vagy egészségi állapotuk nagyfokú hanyatlásával stb. – erre az
életszakaszukra eljutván nagyrészt el is veszítették azt a
képességüket, hogy megélhetési forrásaikról saját munkájuk
révén gondoskodjanak, s így fokozottabb védelemre szorulnak.)
Ha ezen az oldalon megengedhetőnek tartanánk, hogy az ellátást
nyújtó intézmény csak részben (vagy egyáltalán ne) teljesítse
szolgáltatási kötelezettségeit ezzel aszimmetrikus helyzetbe
sodornánk a védett személyeket. Korábbi életszakaszukban
szigorúan kikényszerítettük tőlük (hozzájárulás-fizetési)
kötelezettségeik teljesítését anélkül azonban, hogy ennek
fejében megfelelő ellenszolgáltatást kapnának. Ez pedig
megvalósítaná az Alkotmány 54. §-a (1) bekezdésében
meghatározott emberi méltósághoz való jog megsértését, hiszen a
biztosítottak ezáltal – mint az Alkotmánybíróság egyik
határozatában megállapította: – “olyan eszközzé vagy tárggyá
válnának, amelyet minden ellenszolgáltatás nélkül
megfosztanának autonómiájától, önrendelkezési lehetőségétől.”
(64/1991. (XII. 17.) AB határozat ABH 1991 301, 309) A
kötelezettségek, jogosultságok ilyen aszimmetrikus megosztását
megengedő struktúrákat emiatt is alkotmányellenesnek tartanám.
A szolgáltatási kötelezettségek fontos részét képezheti az
ellátások értékének megőrzésére szolgáló mechanizmusok
kialakítása és működtetése is. A nyugdíjak hosszú időn át
(rendszerint az érintettek élete végéig) nyújtandó ellátások. A
nyugdíjba vonuláskor meghatározott egyéni nyugdíjmértékek
tényleges vásárlóerejét a folyósítás ideje alatt számos a
nyugdíjrendszeren kívüli faktor (pl. az infláció vagy más
tényező) is befolyásolhatja. Ezek akár rövid idő alatt is oly
mértékben leértékelhetik azt, hogy az ellátások már nem lesznek
képesek eredeti rendeltetésük betöltésére: a korábban elért
életszínvonal bizonyos hányadának biztosítására. Ez pedig azt
eredményezheti, hogy azon biztosítottak ellátásai, akik aktív
életük során rendszeres befizetéseikkel (a korábbi jövedelmi
szintjük meghatározott hányadát kitevő) szolgáltatásokra
szereztek jogot fokozatosan arra a segélyezési szintre
süllyednek le, amit a Magyar Köztársaság (rászorultságuk
esetén) azoknak is biztosít, akik semmiféle hozzájárulást nem
fizettek.
Ahhoz, hogy az ilyen következmények elkerülhetők legyenek a
nyugdíjrendszernek (legalább az inflációs időszakokban)
szükségképpen része kell, hogy legyen egy olyan mechanizmus is,
amely kellő hatékonysággal gondoskodik az ellátások
vásárlóerejének megőrzésről. Fontos követelmény azonban ennél
is, hogy az ilyen elemek kialakításánál se kerülhessen sor
napi, vagy eseti politikai szempontok érvényesítésére.
Mindezek miatt az Alkotmánybíróságnak a benyújtott indítványok
alapján alkotmányos követelményként kellett volna
megállapítania, hogy az ellátást szolgáltató intézménynek kellő
hatékonyságú értékmegőrzésről kell gondoskodnia minden olyan
esetben, amikor lényeges változások következnek be az általános
jövedelem-színvonalban, vagy a megélhetési költségekben.
Követelményként kellett volna továbbá megfogalmazni azt is,
hogy ennek kialakítása és működtetése során ne hozzanak létre a
nyugdíjasok egyes csoportjai között indokolatlan
megkülönböztetéseket.
3. Más nyomós érvek is szólnak amellett, hogy a közhatalmat
gyakorló állam csak a társadalombiztosítási rendszer
fenntartásával és működtetésével kapcsolatos alkotmányos
kötelezettsége körében (26/1993. (IV. 29.) AB határozat ABH
1993. 196, 199.) s csak e körbe tartozó indokok alapján
avatkozzon be a “szolgáltató állam” feladatkörébe tartozó
tevékenységekbe.
Súlyosan veszélyeztetheti a kétoldalú kötelezettségekből
felépülő rendszer tartós, kiegyensúlyozott működését ha az
állam közhatalmi megfontolások alapján (pl. különféle szociális
szempontok érvényesítése céljából) utólag megváltoztatja az
ellátások közötti arányokat. Egy ilyen lépés azt
eredményezheti, hogy a jelenlegi terheket viselő aktív
korosztályok tagjai (különösen a magasabb jövedelemmel
rendelkező rétegek) elveszítik bizalmukat a rendszerben.
Kérdésesnek ítélhetik majdani ellátásaik megfelelő szintű
folyósítását. Ez arra ösztönözheti őket, hogy aktív
életszakaszuk jövedelmének minél nagyobb részét kivonják a
járulékfizetési kötelezettség alól (s ezzel esetleg lehetőséget
teremtsenek önmaguknak valami más formában való
tartalékképzésre). Ha ez a magatartás tömegessé válik ez súlyos
bevétel-kieséseket okozhat a nyugdíjalapban. Az emiatt
jelentkező hiányok esetleg további megszorító intézkedések
alkalmazását tehetik szükségessé a szolgáltatási oldalon. Ez
pedig egy olyan önmagát erősítő leépülési folyamatot indíthat
be, amely végső soron a nyugdíjrendszer biztosítási jellegének
megszűnéséhez is vezethet.
Mivel a rendszer működésébe vetett közbizalom elvesztésének
veszélye az új nyugdíjrendszer kialakítását követően már
egyetlen (e követelményekkel ellentétes) megoldás alkalmazása
miatt is kialakulhat, az Alkotmánybíróságnak akkor is meg
kellett volna semmisíteni a nyugdíjbiztosítási jogviszonyok
kiegyensúlyozott szerkezetét megbontó szabályokat, ha biztosak
lehetnénk benne, hogy ilyenek alkalmazására soha többé nem
kerül sor. Ez utóbbira pedig semmiféle garanciát nem látok.
Budapest, 1999. december 21.
Dr. Czúcz Ottó
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
Álláspontom szerint az indítványokkal támadott törvénymódosítás
két ok miatt is alkotmánysértő:
1) Egyrészt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozással a
jogbiztonság lényeges elemét alkotó kellő idő hiánya miatt;
2) Másrészt – egyetértve Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró
különvéleményében írtakkal – az Alkotmány 70/A. §-ában
rögzített hátrányos megkülönböztetés megállapíthatósága okából,
illetőleg a 70/E. §-ban írt szociális biztonság elvének
azáltali megsértése miatt, hogy a támadott törvénymódosítás a
nyugdíjrendszeren belül tartósan megváltoztatta a biztosítási
és a szolidaritási elv érvényesülésének arányait.
ad 1)
a) Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az
Alkotmány 2. §. (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság
elvéből folyó alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok
olyan időpontban kerüljenek elfogadásra és kihirdetésre, amely
megfelelő felkészülési időt biztosít az érintetteknek a
jogszabály szövegének a megismerésére, az új szabályokhoz való
alkalmazkodásra.
7/1992. (I. 30.) AB hat. ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.)
AB hat. ABH 1992, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB hat. ABH 1992,
155-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB hat. ABH 1994, 322, 324.;
43/1995. (VI. 30.) AB hat. ABH 1995, 188, 196.
Ebben az esetben ezeket a követelményeket következetesen
kellett volna érvényesíteni.
A támadott rendelkezések kihirdetésére 1998. december 29-én
került sor a Magyar Közlöny 1998. évi 120. számában és azok
1999. január 1-jén (azaz három nap múlva) már hatályba is
léptek. A kellő idő hiányzott tehát ahhoz, hogy a több millió
irintett az új rendelkezéseket megismerhesse. Az
Alkotmánybíróság a 44/1995. (VI. 30.) AB határozatában (amely
jelen esetben is precedensül szolgálhatott volna) kimondta: Az
Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéseket nem vetette össze
az Alkotmány indítványokban felhívott, vonatkozó szabályaival,
az indítványokat tehát érdemben nem vizsgálta, mert álláspontja
szerint az azonnali – 1995. július 1-jével történő – hatályba
léptető rendelkezések önmagukban alkotmányellenesek, így e
rendelkezéseket semmisítette meg és megállapította, hogy az
indítványokkal kifogásolt törvényi módosítások 1995. július 1-
jén, illetőleg az Mtm. 39. §-a szeptember 1-jén nem lépnek
hatályba. (ABH 1995, 205.)
Ezzel az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett,
hogy a törvényi módosítások azonnali – lényegileg átmenet
nélküli – hatálybaléptetése önmagában alkotmányellenes. (ABH
1995, 207.)
Megjegyzendőnek tartom ugyanakkor, hogy az imént felhívott, a
gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódításokról
szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 1995.
június 15-én, a Munka Törvénykönnyvéről alkotott 1992. évi
XXII. törvény módosításáról szóló 1995. évi LV. törvény (a
továbbiakban: Mtm.) pedig június 23-án került kihirdetésre,
mindkét törvény támadott rendelkezései július 1-jei, illetőleg
az Mtm. 52. § (1) bekezdése szeptember 1-jei hatálybaléptetést
rendeltek el. Vagyis az első esetben két hét, a másodikban
pedig kilenc hét volt vissza a hatálybalépésig. A jelen esetben
mindössze három nap, amely viszont a mostani határozat
értelmében nem alapozta meg a minden egyéb másra tekintet
nélküli, kellő idő hiányára hivatkozó megsemmisítést.
Álláspontom szerint pedig a nyugdíjasoknak lehetőséget kellett
volna biztosítani arra, hogy az őket érintő törvénymódosítást
egyáltalán megismerhessék. Ennek elmaradása miatt alapos okkal
hihetik, hogy inkább tárgyai, mintsemhogy alanyai lennének a
jogi szabályozásnak. A határozat jelen esetben a három napot
elegendő, azaz kellő időnek tekintette. Az Alkotmánybíróság e
tekintetben eltért a 44/1995. (VI. 30.) AB határozatban
korábban követett – fentebb ismertetett – gyakorlatától és elvi
álláspontjától, – s ezáltal úgy gondolom – komolyan sérült az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt demokrácia értékeleme is. A
demokratikus jogállam szóösszetételben a demokrácia, – mint
érték elem – szorosan összefügg a jogállammal, ezért annak
biztosítására is kiemelt figyelmet kell fordítani.
Álláspontom szerint az időhiány (a hatálybalépésig mindössze
három nap) már olyan súlyosan sérti a jogállamiságból eredő
jogbiztonságot, hogy a múlthoz hasonlóan a jelenben is meg
kellett volna állapítani az alkotmányellenességet és meg
kellett volna semmisíteni a támadott rendelkezéseket. Éspedig a
44/1995. (VI. 30.) AB határozat megoldásának megfelelően
mindenféle külön érdemi vizsgálat nélkül.
A határozat a kellő idő hiányára alapozva – egyebek mellett –
azért sem állapított meg alkotmányellenességet, mert – mint
hangsúlyozta – annak előírásai teljesedésbe mentek, ezért már
végrehajtott jogszabályról kellene ezt kimondania, s annak
nyomán a rendelkezést megsemmisítenie. Nem feledhető azonban,
hogy az 1998. december 29-e és 1999. január 1-je közötti három
nap olyan rövid idő volt, amely mind az indítványok
benyújtását, mind pedig az Alkotmánybíróság eljárását
ellehetetlenítette. A 44/1995. (VI. 30.) AB határozat
meghozatalára még volt 2 hét, így az Alkotmánybíróság sikerrel
akadályozhatta meg a Gst. 1995. július 1-jei hatálybalépését.
A jelen esetben tehát olyan virtuális törvénymódosításról van
szó, amely – álláspontom szerint – jogalkotói hatalommal való
visszaélést (általánosabban: a közjoggal való visszaélést) is
jelent. Emellett pedig nem szabad elmenni pusztán azon az
alapon, hogy a rendelkezést már amúgy is végrehajtották. Ez a
szempont – megítélésem szerint – a jelen esetben
elháríthatatlanul lett közvetlen következménye (és nem pedig
kimentő oka) egy alkotmányellenes jogalkotói eljárásnak.
b) A vizsgált esetben tehát gyakorlatilag sem a kellő, sem a
megfelelő idő követelményének nem tett eleget a törvényalkotó.
Ennek alapvető oka pedig az, hogy a jogalkotó ismét a
költségvetési törvényben végezte el más törvények módosítását.
Minthogy ez a gyakorlat hovatovább önmagában is
veszélyeztetheti a jogbiztonságot, érdemes róla külön is
szólni.
Az utóbbi években valóban bevett gyakorlattá vált, hogy a
költségvetésről szóló törvények vegyes, záró rendelkezései
adnak helyet a legkülönbözőbb tárgyú törvények módosításához.
Ez történt a jelen esetben is, amikor is a
társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI.
törvény 62. §-át az 1999. évi költségvetésről szóló 1998. évi
XC. törvény 109. § (1) és (2) bekezdése módosította. Ez a
gyakorlat azért sérti a jogbiztonságot, mert lehetetlenné
teszi, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit bárki
számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák. 25/1992. (IV.
30.) AB hat. ABH 1992, 132. Márpedig a jogbiztonság alkotmányos
követelményébe ütközik az, ha nem az adott társadalmi viszonyt
átfogóan szabályozó törvényt módosítja a jogalkotó, hanem az
ilyen rendelkezéseket elbújtatja a költségvetési törvény záró
rendelkezéseiben. Nyomatékosan érvényt kellene tehát szerezni
annak a követelménynek, hogy a jogalanyok valóban
megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s
módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. 28/1992.
(IV. 30.) AB hat. ABH 1992, 156.
ad 2)
Tartalmi okok miatt is meg kellett volna semmisíteni az
indítvánnyal támadott törvényi rendelkezéseket. Nevezetesen:
a) Nem volt figyelemmel a jogalkotó arra az elvárásra, hogy a
szociális szempontok érvényesítése érdekében a biztosítás
alapján szerzett jogosultságok ne sérüljenek: ténylegesen
ugyanis alkotmányellenes helyzet állt elő azáltal, hogy a
magasabb nyugdíjjal rendelkezők százalékosan alacsonyabb
nyugdíjemelésben részesültek, jóllehet ők korábban több
járulékot fizettek be a költségvetésbe. Az Alkotmánybíróság
pedig már a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában megállapította,
hogy a kötelező biztosítási rendszer esetében a járulék
kötelező befizetése, vagyis e vagyonelvonás fejében a
biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el.
(ABH 1995, 193.)
A törvénnyel elrendelt járulékfizetésből – hangsúlyozta már
korábban is az Alkotmánybíróság – személyes és előre
meghatározott igény származik, amelyet csakis egy nagymértékű
állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem)
legitimálhat. (ABH 1995, 193.) Jelen esetben ez a bizalmi elv
sérült, ugyanis az állam – szabad belátása szerinti módon és
mértékben – olyan fedezetet kollektivizált (társadalmasított),
amelyet csak megfelelő alkotmányos indokkal tehetett volna meg.
A törvénymódosítás mögött ilyen alkotmányos indok nem volt.
Álláspontom szerint a járulékfizetésre kötelezettek érdekeinek
védelme (azaz a biztosítás-alapú nyugdíjrendszer kialakításának
igénye, a bizalomvédelem) alkotmányos követelmény. A támadott
törvénymódosítás és ennek alkotmányossá minősítése
ellenőrizhetetlenül szélesre tárta az egyeztetési mechanizmusok
mellőzésével történő állami beavatkozások előtt a kaput. Az
állami akarat kiszolgáltatottjává válik a járulékfizető, akinek
a befizetéseivel az állam kénye-kedve szerint szabadon
rendelkezik.
A kötelező biztosítás elvonja azokat az eszközöket, amelyekkel
az érintett a saját kockázatára maga gondoskodhatott volna
magáról és a családjáról; ezt a vagyont a társadalombiztosítás
szolgálatába állítja. (ABH 1995, 193.) Ezt a jogi pozícióját
ugyanakkor lényegesen megváltoztatja az, ha az általa
befizetett járulék meghatározott hányadát egy átmenet nélküli
állami beavatkozás a biztosításból a segélyezési alapba
csúsztatja át, azaz az érintett a bizalomvédelem szempontjából
egy gyengébb kategóriába kerül. Ez – az Alkotmánybíróság
korábbi álláspontja szerint – fölér egy alapjogba való
beavatkozással. (ABH 1995, 194.)
A szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat tehát nem
lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik
napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Fokozottan érvényes
ez a nyugdíjra, amely – jellegét tekintve – visszterhesen
szerzett vagyoni jogot jelent.
b) Az Alkotmánybíróság már korábbi határozataiban
megállapította, hogy a jogszabályt előkészítő szerveknek a
jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban:
Jat.) szerinti, az érdekeltek véleményének a beszerzésével
kapcsolatos kötelezettségszegése önmagában nem érinti a
jogszabály érvényességét, vagyis pusztán ez a
kötelezettségszegés nem elégséges ok a kibocsátott jogszabályok
alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére.
A Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor
eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének a
megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány
valamely rendelkezésébe is kifejezetten ütközik.
Álláspontom szerint ez az ütközés mind az Alkotmány 2. § (1)
bekezdése, mind a 70/A. §-a és 70/E. §-a tekintetében is
megáll, erre figyelemmel alkotmányellenesnek kell minősíteni
azt is, hogy az érdekeltek véleményének a meghallgatására sor
sem került. Ezt erősíti meg egyébként a 26/1993. (IV. 29.) AB
határozat is, amely a nyugdíjemeléssel kapcsolatos
rendelkezések alkotmányosságához figyelembeveendőnek tartja az
érdekegyeztetések eredményei-t is. (ABH 1993, 199.) A jelen
esetben a teljesen elmaradt érdekegyeztetésnek eredményei sem
lehettek. Ennek okán pedig külön is hangsúlyt kap az, hogy az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt demokráciának, mint
értékhordozó elemnek a tartalmába beletartozik-e egy széles
egyeztetésen alapuló döntéshozatali mechanizmus. (Függetlenül
pl. attól, hogy köti, kötelezi-e a véleményalkotás a
döntéshozót.) Ha ugyanis ez az elv még a meghallgatás (a
megkeresés) kötelezettségét sem foglalja magában, úgy a
demokrácia fogalom és tartalom is teljesen kiüresedik.
Véleményemet itt is beágyazhatónak látom tágabb
összefüggésekbe. Nevezetesen: az Alkotmány 2. § (1) bekezdése
kinyilvánítja, hogy a Magyar Köztársaság független,
demokratikus jogállam. Az Alkotmánynak ez az általános
rendelkezése a köztársaság alapértékeit nyilvánítja ki: a
függetlenséget, a demokráciát és a jogállamiságot. 9/1992. (I.
30.) AB hat. ABH 1992, 64. Az Alkotmánybíróság több korábbi
határozata rögzítette a függetlenség, a szuverenitás
garanciáit, értékelemeit, még több határozata a jogállamiság
összetevő elemeit olvasztotta ki. A testület a demokrácia
alkotóelemeivel ugyanakkor még nem foglalkozott behatóan. Túl
az 1/a) pontban írtakon, különösen kevés szó esett eddig
azokról a közreműködői jogokról, amelyek a szabályozás tárgya
szerint érintett társadalmi és érdekképviseleti szerveket
bekapcsolhatják az állami döntéshozatali (jogalkotási)
folyamatba. A három közreműködői jog (javaslattételi,
véleménynyilvánítási, egyetértési jog) közül gyakorlatilag csak
a véleményezési jog kötőerejét bontotta ki az Alkotmánybíróság.
352/B/1990. AB hat. ABH 1990, 228, 229.; 30/1991. (VI. 6.) AB
hat. ABH 1991, 421, 422.; 32/1991. (VI. 6.) AB hat. ABH 1991,
146, 159.; 34/1991. (IV. 15.) AB hat. ABH 1991, 170, 172.;
496/B/1990. AB hat. ABH 1991, 493, 495.; 7/1993. (II. 15.) AB
hat. ABH 1993, 418, 419-420.; 54/1996. (XI. 30.) AB hat. ABH
1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB hat. ABH 1998, 387, 395-
397. E határozataiban tartalmilag azt mondta ki, hogy pusztán a
véleménynyilvánítás kikérésében megnyilvánuló
kötelezettségszegés nem elégséges ok a kiadott jogszabályok
alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére.
A javaslattételi jog elmaradása még ennyi visszhangra sem
talált. Hatékony eszköz (közreműködői jog) lehetne az
egyetértési jog; ez azonban a kedvezményezettet már a közös
döntést hozó pozíciójába emelné, amely nyilvánvalóan nem
engedhető meg a jog(törvény)alkotás területén. Nem véletlenül
hallgat erről a Jat. is.
Alapos okkal megkérdőjelezhető tehát, van-e jelenleg bármiféle
intézményesített és érdemben is hatékonyan működő
eszközrendszer ahhoz, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
írt demokratikus jelző is tartalommal telítődhessen. A
bizonyítottak szerint – legalábbis a döntéshozatali
mechanizmusban való közreműködői jogok tekintetében – ez a
működő mechanizmus hiányzik. Nem kényszerül tehát a Kormány az
egyeztető mechanizmusok működtetésére sem.
A mindenkori Kormány számára tehát olyan helyzet teremtődik,
amelyben kizárólag az ő kegyétől függ, egyáltalán meghallgatja-
e a társadalmi (érdekközvetítő) szerveket, vagy esetleg
éppenséggel – pl. időhiányra utalással – feleslegesnek tartja-e
azt. Erre figyelemmel látom magam is megállapíthatónak a
vizsgált esetben az egyeztetési mechanizmusok elmaradásának
alkotmányellenességét.
c) Véleményem szerint alkotmányellenes az, hogy a Kormány a
Kvtv. 109. § (7) bekezdésében az alábbi rendelkezést iktatta
be: (7) Az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy az (5)
bekezdés rendelkezéseitől eltérően a tényleges, illetőleg a
várható makrogazdasági folyamatok és adatok ismeretében – a (2)
bekezdésben meghatározott emelésen túlmenően – a szükséges
feltételek megléte esetén további kiegészítő intézkedéseket
tegyen.
Ha vizsgálható (mérlegelhető) is lehetne (mint ahogyan –
szerintem – nem) a Kormányrendelet kibocsáthatósága, az azt
lehetővé tévő, Kvtv. 109. § (7) bekezdésében írt felhatalmazást
tartalmazó mód és technika akkor is alkotmányellenes lenne,
mivelhogy az egyenesen a törvény módosítására és kiegészítésére
hatalmazza fel a Kormányt. Azok a törvényi kitételek ugyanis,
amelyek szerint a Kormány az (5) bekezdés rendelkezéseitől
eltérően, további kiegészítő intézkedéseket tehet,
nyilvánvalóan nem a törvény végrehajtását (Alkotmány 35. § (1)
bekezdés b) pontja) szolgálják, hanem annak módosítását és
expressis verbis is vállalt kiegészítését. Azaz az ilyen
rendeletet a Kormány már nem a maga feladatkörében bocsátja ki.
(Alkotmány 35. § (2) bekezdése) A Kormány az Országgyűlés
felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő
rendeleteket és intézkedéseket csak veszélyhelyzetben hozhat.
(Alkotmány 35. § (3) bekezdése) Aligha kell bővebben
bizonyítani, hogy a jelen esetben nem volt olyan
veszélyhelyzet, amely az (5) bekezdés rendelkezéseitől eltérő,
kiegészítő intézkedés megtételét szükségessé tette volna.
Közelíteni lehet ehhez a problémához a jogalkotói hatáskörök
oldaláról is: az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének b) pontja
értelmében az Országgyűlés törvényeket alkot, a 25. § (2)
bekezdése szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti
meg. A Kormány biztosítja a törvények végrehajtását (Alkotmány
35. § (1) bekezdés b) pontja), amelynek a maga feladatkörében
maradva rendeletek kibocsátásával és határozatok hozatalával
tehet eleget (Alkotmány 35. § (2) bekezdése). A Kormány
rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes.
(Alkotmány 35. § (2) bekezdése). A magyar jogforrási rendszer
tehát a törvényi fenntartás (kikötés) elvi bázisán áll, ezt
juttatja kifejezésre a Jat. 15. § (1) bekezdése is: A
végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg
kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és
kereteit. Az indítványokkal támadott felhatalmazás éppen emiatt
alkotmányellenes. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a végrehajtási
jogszabály (itt: Kormányrendelet) tárgya nem lehet
törvényhozási tárgy (amire a törvény rendelkezéseitől eltérő
szabályozás előtt utat nyitó felhatalmazó rendelkezés utal). Ha
az Alkotmány egy ilyen lehetőség előtt általában kívánt volna
utat nyitni, úgy nem szólt volna külön és kifejezetten arról,
hogy minderre csak veszélyhelyzetben van mód. (Alkotmány 35. §
(3) bekezdése) A jelen esetben tehát nem maradt meg a
felhatalmazó rendelkezés a keretek között, hanem
blankettaszerűen jogosította fel a Kormányt a törvénytől eltérő
szabályozásra, ahol az eltérő lehetőségre utalás éppenhogy a
mindenféle keretnélküliséget jelzi. A határozat megállapította,
hogy a törvény 1999. évre nézve nem állapít meg szabályokat a
kiegészítő nyugdíjemelésre, másrészt rögzítette, hogy a
felhatalmazó rendelkezés ... keretei határozottak. Álláspontom
szerint a nem létező szabályozásnak azonban keretei sem
lehetnek. Úgy gondolom, ez a törvénymódosítás (és a hozzá
hasonló korábbiak is) egyenesen burkolt alkotmánymódosításként
kezelendők, s ilyenként – minden más szempontra tekintet nélkül
– megsemmisítendők, hiszen nyilvánvaló, hogy alkotmánymódosítás
csak az Alkotmányban előírt rendben történhet. (Alkotmány 24. §
(3) bekezdése)
Mindehhez képest már jelentőségét veszti az a körülmény, hogy a
felhatalmazó rendelkezés olyan határozatlan (jog)fogalmat
használ (várható makrogazdasági folyamatok és adatok, a
szükséges feltételek megléte esetén), amelyek külön-külön is
jogilag kezelhetetlenek és értelmezhetetlenek, s éppen ezért
önállóan is ütköznek az Alkotmánybíróság számos korábbi
határozatában megfogalmazott követelménybe. 9/1992. (I. 30.) AB
hat. ABH 1992, 65.; 25/1992. (IV. 30.) AB hat. ABH 1992, 132.;
26/1992. (IV. 30.) AB hat. ABH 1992, 142. Nem kell mélyreható
vizsgálatokat végezni ahhoz, hogy megállapítható legyen: az
indítványokkal támadott felhatalmazásnak legfeljebb a névelői
és kötőszavai állják csak ki az alkotmányossági próbát. (Még az
intézkedés szó használata is kifogásolható: az intézkedés –
jellegét tekintve – az azonnali végrehajtás kötelezettségével
párosuló szóbeli aktus, s ilyenként nem a jogalkotás, hanem a
közhatalmi jogosítványokkal rendelkező jogalkalmazásnak a
sajátja. A jogalkotó nem intézkedik, hanem normát alkot.)
Mindezekre tekintettel a Kvtv. 109. § (7) bekezdésében foglalt
felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenes.
d) Az a véleményem, hogy az indítványok által érintett
rendelkezés sérti az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott
jogegyenlőség követelményét is.
Kiindulási alapként osztom dr. Vörös Imre volt alkotmánybírónak
az 56/1995. (XI. 15.) AB határozathoz fűzött párhuzamos
indokolásában megfogalmazott ama véleményét, amely szerint: A
társadalombiztosítási szolgáltatások erőteljes, súlyos
csökkentése önmagában véve, az alrendszerek egyes elemeinek
konkrét kialakítása önmagában véve – amíg a rendszer egészének
jellegére, vagy az ellátottak esetcsoportjainak létére ki nem
hat – nem alkotmányossági kérdés. ... Ezen kérdések megítélése
nem az Alkotmánybíróság feladata. (ABH 1995, 280.)
Hozzákapcsolható mindehhez: Mivel a társadalombiztosításban a
biztosítás, azaz a vásárolt jog elve és a szolidaritás elve
egyaránt érvényesül, a társadalombiztosítás alkotmányossága nem
ítélhető meg önmagában a fizetett járulék és az
ellenszolgáltatás közötti mennyiségi viszony alapján. Az
arányok jelentős mértékű eltolódása azonban már felvethet
alkotmányossági aggályokat. 44/1995. (VI. 30.) AB hat. ABH
1995, 206.
da) Alkotmányossági kérdés tehát az, hogy a több indítvány
által is vitatott szabálynak a nyugdíjak emelése során
alkalmazott differenciált megoldása – mivel az az azonos
szabályozási körbe tartozó jogalanyok között tesz különbséget –
vitathatatlanul az Alkotmány 70/A. §-a alá tartozik és az
Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell annak alkotmányosságát
azzal az alkotmányossági követelménnyel összefüggésben is, hogy
az állam a társadalombiztosítási rendszeren belül meglévő
biztosítási és szociális elemek arányát nem változtathatja meg
önkényesen.
Először ez utóbbival kapcsolatban érdemes néhány megjegyzést
tenni.
Álláspontom szerint a Tny. 62. §-ának módosított bekezdése a
nyugdíjemelés szabályait több évre kiható meghatározottsággal
állapította meg. Az egyetlen alkalommal végrehajtott
differenciált nyugdíjemelés a nyugdíjrendszer biztosítási
elemeinek háttérbe szorítását, a nyugdíjrendszer biztosítási és
szociális elemei közötti arányok tartós megbontását
eredményezte. A formailag csak egy esztendőre (1999-re) szóló
differenciált emelés – természetét tekintve –
jövedelemátcsoportosítás, egyszeri intézkedés következtében egy
olyan, a magasabb járulékfizetésre kötelezetteket érő és sújtó
veszteség (ha tetszik: kár), amelynek a hatása több éven át
(azaz tartósan) érezhető lesz. A nyugdíjak differenciált
emelése pedig – a 26/1993. (IV. 29.) AB határozat értelmében –
önmagában is hosszabb távon megváltoztatja a
társadalombiztosítási nyugdíjrendszeren belül a biztosítási és
a szociális elemek arányát, s ez alkotmányellenes helyzetet
eredményezhet. (ABH 1993, 196, 200.) Jelen esetben –
megítélésem szerint – ez történt.
A határozat maga is elismeri, hogy a nyugdíjemelésnek az a
módja, amelyet a Tny. 62. § (2) bekezdése tartalmaz, tartósan
nem alkalmazható; mégis az érintettek körére, a
megkülönböztetés indokaira tekintettel úgy ítélte meg, hogy a
Tny. 62. § (2) bekezdésben foglalt rendelkezés nem
alkotmányellenes. Ebből pedig a jogalkotó arra következtethet,
hogy szociális szempontok szerint átrendezheti a biztosítási
elv alapján szerzett, vásárolt jogokat.
A vizsgált esetben nem történt egyéb, mint hogy a
törvénymódosítás a szociális szempontok érvényesítésével – a
pozitív diszkriminációra törekedve – több évre kiható módon
(tartósan) megváltoztatta a nyugdíjszámítás bázisát, ezzel
megbontotta a nyugdíjrendszeren belül a biztosítási és a
szolidaritási elv érvényesülésének arányait, s ennek
következtében alkotmányellenes helyzetet hozott létre.
Egyetértek a határozattal, amely hangsúlyozza, hogy az 1997.
évi nyugdíjreform jelentős változásokat hozott, új alapokra
helyezte, átalakította a társadalombiztosítást, egy új
nyugdíjrendszer szabályozását adja, lényegesen megváltoztatta
... a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer alapvető elemeit,
megváltoztatta a nyugdíjrendszer szerkezetét is. Helytálló az
is, hogy nagymértékben erősödött az új nyugdíjrendszer
biztosítási karaktere, s jelentősen visszaszorultak a szociális
célú újraelosztási szempontok, az új szabályozásban a
társadalombiztosítási nyugdíjon belül is egyre dominánsabbá
válik a nyugdíj biztosítási jellege a szociális elemekkel
szemben. Tendenciáiban tehát egy olyan nyugdíjrendszer alapjait
teremtette meg, amely a vásárolt jog elvén nyugszik. Ez az azt
megelőző rendszerhez képest valóban komoly előrelépést jelent.
Több alkalommal módosultak a járulékfizetési szabályok és a
nyugdíjmegállapítás szabályai, s változtak a
társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási és szociális
elemek arányai is. Az kétségtelenül megállapítható, hogy a
változások következtében – különösen az elmúlt tíz évben –
fokozatosan növekedett a társadalombiztosítás biztosítási
jellege a szociális elemek rovására. A nyugdíjak rendszeres
emelését előíró első szabály 1991-ben jelent meg a
társadalombiztosításról szóló törvényben (1975. évi II.
törvénynek az 1991. évi II. törvény 3. §-ával megállapított 44.
§ (4) bekezdése). Ezt megelőzően – hangsúlyozza a határozat –
nem volt törvényi garancia a nyugdíjak karbantartására, a
nyugdíjemelésekre eseti jelleggel, a költségvetés teherbíró-
képességétől függően került sor.
Mindezek alapján levonható az a következtetés, hogy a
biztosítási és a szociális elemek viszonyát illetően új helyzet
jött létre. Ezért lett volna indoka annak, hogy az
indítványozók által vitatott, és az adott ügyben az új
törvények alapján új – a korábbitól eltérő – alkotmányos
alapokon ítélje meg a testület a társadalombiztosítási nyugdíj
biztosítási és szociális elemeinek viszonyát. Szerintem ugyanis
nehéz indokot találni arra, hogy a Tny. 62. §-ának a Kvtv. 109.
§ (1) bekezdése által megállapított (2) bekezdése nem a
tartósság igényével határozza meg a nyugdíjemelés elveit, hanem
egyetlen évre, egyetlen időpontra megállapított nyugdíjemelési
rendelkezést tartalmaz. Minthogy a számítási alap
megváltozásáról is szó van itt, a rendszer kiszámíthatósága és
tartóssága is sérül. Másként látom annak a kiindulási
premisszának az érdemi hatását is, amelynek értelmében: a
rendelkezéssel érintettek döntő többsége nem az 1997-ben
elfogadott és 1998. január 1-jén hatályba lépett új
jogszabályokban szabályozott nyugdíj-megállapítási szabályok
alapján szerzett nyugdíjjogosultságot. Minthogy az 1997. előtt
nyugdíjjogosultságot szerzők mindegyikét egyformán
kedvezményezte és sújtotta az 1997-es nyugdíj-reform előtti
nyugdíjmegállapítási szisztéma, irreleváns ezt a körülményt a
meghatározó jelentőségű faktorok egyikeként kiemelt helyre
állítani. Eltérő a véleményem attól a megállapítástól is, amely
szerint: A társadalombiztosítás reformja nem érintette az
Alkotmánynak azokat a rendelkezéseit, amelyek alapján egyes
nyugdíjbiztosításra vonatkozó jogszabályok alkotmányossága
megítélhető. A társadalombiztosítási reformra vonatkozó
törvények elfogadásával egyidejűleg az Alkotmány módosítására
nem került sor. Nem látok ebben olyan differencia specifiká-t,
amely bármiféle beszámítási pontként is szolgálhatna.
db) Álláspontom szerint az 1998. évi módosítás az eseti
jellegű, évenkénti politikai alku-mechanizmusokhoz kötött 1975-
ös állapothoz tért vissza. Ahelyett történt mindez, hogy a
szabályozás inkább az új megoldások és – a többségi határozat
által is elismert – 1991-től fokozatosan kibontakozó tendenciák
felé mozdult volna el. Nézetem szerint egy tendenciaszerűen
egyértelműen kibontakozó nyugdíjrendszerrel – jellegét,
irányultságát, tartalmát tekintve – szembefutó törvénymódosítás
lerontja a tendenciaszerűen érzékelhető irányok értékelemeit
(rendszeralkotás, kiszámíthatóság, stb.), s ha ennek az alkalmi
beavatkozásnak nincs alkotmányosan alátámasztható indoka, akkor
az önkényes. Egyetértek tehát Vörös Imre volt alkotmánybíróval,
aki szerint az objektív mérce helyébe lépő politikai
kompromisszumoknak való kiszolgáltatottság oda vezet, hogy a
nyugdíjak emelése kegydíjként jelenik meg. A 26/1993. (IV. 29.)
AB határozathoz fűzött különvélemény. ABH 1993, 214.
Az érdekegyeztetést kirekesztő, gyakorlatilag diszkrecionális
jellegű eseti, minden átmenet nélküli állami beavatkozások felé
visszafordulás szubjektív alapokra helyezi, kiszámíthatatlanná
teszi a rendszer működését; összegészében mindez egy önkényes –
határok, korlátok és garanciák nélküli – kézi vezérlésre teremt
alkalmat, folyamatában pedig a nyugdíj összegére vonatkozó
döntést szociális segélyre vonatkozó döntéssé transzformálja.
dc) Az iméntinél kétségkívül kiszámíthatóbb, objektívebb
pilléreken nyugszik az indítványok által támadott, módosító
rendelkezésekkel érintett korábbi törvényi rendelkezés. Az
ugyanis objektív kritériumokat iparkodott beépíteni a
rendszerbe. Objektív kritériumnak tekinthető ugyanis – azaz a
biztosítási elem fennmaradásának és fokozatos kiteljesedésének
– az, ha az emelést több évre előre egységesen a korábbi
nyugdíj hányadában állapítják meg.
A vizsgált esetben látszólag ugyanez történt, hiszen minden
nyugdíjas egységesen kapott 11%-os nyugdíjemelést. Ezen
túlmenően azonban az állam a magasabb nyugdíjasok terhére, az
alacsonyabb nyugdíjasok javára differenciálást hajtott végre.
Szociális probléma azonban a szociális segélyezés útján oldható
meg: az alacsony nyugdíjasok a minden nyugdíjasnak egyformán
járó százalékos emelésen túlmenően kaphatnak külön jogszabály
alapján szociális segélyt, de nem a magasabb nyugdíjat élvezők
terhére. Vörös Imre volt alkotmánybíró különvéleménye a
26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz. ABH 1993, 215.
Ez a jelen esetben is olyan megkülönböztetés, amelynek az
alkotmányossága az Alkotmány 70/A. §-a alapján lefolytatott
vizsgálat tárgyává tehető, amint ezt az indítványozók kérték
is. Az Alkotmánybíróság e körben azt vizsgálta, hogy az
alacsony nyugdíjjal rendelkező nyugdíjasok javára tett
megkülönböztetés nem önkényes-e, s van-e a megkülönböztetésnek
ésszerű indoka.
Mindkét szempontból alkotmányosnak ítélte az Alkotmánybíróság
az alkalmazott pozitív diszkriminációt; minthogy azonban erre
külön fedezet elkülönítve nem volt, – utalok itt Dr. Czucz Ottó
alkotmánybíró különvéleményére – álláspontom szerint az egyik
nyugdíjas réteg teremtette meg a másik nyugdíjas réteg
nyugdíjemelésének a fedezetét. Röviden szólva: a pozitív
diszkrimináció forrása a negatív diszkrimináció lett, amely
alkotmányossági szempontból semmiképpen nem tolerálható.
Budapest, 1999. december 21.
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró
. |