Hungarian
Ügyszám:
.
765/G/1992
Előadó alkotmánybíró: Sólyom László Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 36/1992. (VI. 10.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1992/207
.
A határozat kelte: Budapest, 06/08/1992
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az  Alkotmánybíróság  a  miniszterelnöknek  az  Alkotmány
    értelmezése tárgyáben előterjesztett indítványa alapján -
    Dr. Kilényi  Géza, Dr.  Schmidt Péter  és Dr.  Vörös Imre
    alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

                          határozatot:

    Az Alkotmánybíróság  az Alkotmány 30/A. § (1)   bekezdése
    h ),  i )   és  m )  pontja,  valamint   a  30/A.  §  (2)
    bekezdése  értelmezése   alapján  a   köztársasági  elnök
    kinevezési jogkörét  illetően  -  a  feltett  kérdésekből
    nyert  azon   alkotmányjogi   problémák   vonatkozásában,
    amelyek elvont  alkotmányértelmezéssel megválaszolhatók -
    az alábbiakat állapítja meg:

    1. A  köztársasági elnök  - ha  a kinevezéshez  megkívánt
    törvényi előfeltételek  fennállnak - akkor tagadhatja meg
    a kinevezést,  ha alapos  okkal arra  következtet, hogy a
    javaslat  teljesítése   az  államszervezet   demokratikus
    működését  súlyosan   zavarná.   Utóbbi   szempontból   a
    köztársasági elnök  kizárólag a személyre tett javaslatot
    vizsgálhatja  felül.   A  kinevezési  jogkör  alkotmányos
    gyakorlásának   feltételeit   nem   lehet   kiterjesztően
    értelmezni.

    Az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát
    a  köztársasági  elnök  a  kinevezési  jog  gyakorlásával
    összefüggésben akkor  állapíthatja meg,  ha alapos  okkal
    arra  következtet,   hogy  a   személyre  tett   javaslat
    teljesítése   miatt   a   kinevezéssel   érintett   szerv
    alapfeladatainak   ellátására   -   beleértve   a   szerv
    működésével  kapcsolatos   alapvető   jogok   intézményes
    védelmét is - képtelenné válnék.

    A  kinevezés   megtagadásával  a  köztársasági  elnök  az
    államszervezetnek a  kinevezéstől alapos  okkal  várható,
    másként  el   nem  hárítható,   azonnal  és   közvetlenül
    fenyegető zavara  esetén élhet.  A kinevezés  megtagadása
    nem használható  fel olyan  elvont -  a konkrét  személyi
    javaslattól   függetlenül   is   fennálló   -   veszélyek
    kiküszöbölésére, amelyek  az államszervezet  demokratikus
    működését érintő jogi szabályozás hézagos voltából vagy a
    jogi garanciák  hiányából  adódnak.  Ezek  orvoslására  a
    köztársasági elnöknek  az  Alkotmányban  biztosított  más
    eszközök állnak rendelkezésére.

    2.  A  köztársasági  elnök  a  kinevezés  vagy  felmentés
    törvényi előfeltételeinek  teljesülésén  túlmenő  további
    feltételeket nem támaszthat.

    3. A  köztársasági elnök a felmentést köteles megtagadni,
    ha  a   jogszabályi  előfeltételek   nem  teljesültek.  A
    kinevezés tartalmi okból való megtagadásának feltételei a
    felmentésre  értelemszerűen  akkor  alkalmazhatók,  ha  a
    felmentett  személy   hatáskörét  vagy   feladatát  újabb
    kinevezési  aktus   közbejötte   nélkül   olyan   személy
    gyakorolná,   akire   nézve   fennállanak   a   kinevezés
    megtagadásának feltételei.

    4. A kinevezési javaslat teljesítését elutasító döntésből
    ki kell  tűnnie, hogy  a javaslatot  a köztársasági elnök
    mely jogszabályi  feltétel hiánya  miatt  utasította  el;
    illetőleg ki kell tünniük azoknak a tényeknek, amelyekből
    a köztársasági  elnök alapos  okkal arra  következtetett,
    hogy   a    javaslat   teljesítése    az   államszervezet
    demokratikus működését súlyosan zavarná.

    Az Alkotmánybíróság  az indítvány  1. kérdésének harmadik
    alkérdését teljes egészében, az 1. kérdés első és második
    alkérdését    pedig     annyiban,    amennyiben    elvont
    alkotmányértelmezéssel     nem     válaszolhatók     meg,
    visszautasítja.

    Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben
    közzé teszi.
                              Indokolás

                                 I.

      A miniszterelnök  az Alkotmány  30/A. §-ának értelmezését
      az alábbi szempontokból kérte:

      "1. A  köztársasági elnök  kinevezési, illetve felmentési
      jogkörének gyakorlása szempontjából

       - megvalósulhat-e   az    államszervezet    demokratikus
      működésének súlyos  zavara közvetetten,  egy szabadságjog
      sérelme által,

       -  az államszervezet  demokratikus  működésének  fogalma
      magában  foglalja-e   az  egész  társadalom  demokratikus
      működését, beleértve az egyes szabadságjogok maradéktalan
      érvényesülését is,  vagy csak a szűkebb államszervezethez
      tartozó,  a   törvényhozói,  a  bírói  és  a  végrehajtói
      hatalmat gyakorló szervek működését,

       -  jelentheti-e sajtószabadság sérelmét a miniszterelnök
      a    közszolgálati    tájékoztatási    eszköz    vezetője
      felmentésére    irányuló,     a     hatályos     törvényi
      rendelkezéseknek megfelelően  előterjesztett javaslatának
      teljesítése.

      2.  Támaszthat-e   a  köztársasági   elnök   feltételeket
      ( például egy törvény elfogadását ) a kinevezési, illetve
      felmentési javaslat teljesítésével kapcsolatban.

      3. Felmentésre  irányuló előterjesztés esetén mire terjed
      ki a köztársasági elnök mérlegelési jogköre ( tekintettel
      az Alkotmánybíróság  korábbi  határozataiban  foglalt,  a
      kinevezés  esetében   fennálló,  korlátozott  mérlegelési
      jogkörre ).

      4.   A    kinevezési,   illetve    felmentési    javaslat
      teljesítésének megtagadása  esetén  terheli-e  és  milyen
      körben a köztársasági elnököt indokolási kötelezettség."

      A köztársasági  elnök írásban fejtette ki álláspontját az
      indítványban felvetett  kérdésekkel  kapcsolatban.  Ennek
      lényege a következőkben foglalható össze:

      1. Az  államszervezet akkor  működik demokratikusan, ha a
      demokratikus jogállamiság és az ahhoz szorosan kapcsolódó
      alkotmányos  rend  fenntartása  és  működtetése  alapvető
      követelményként   magában   foglalja   a   szabadságjogok
      tiszteletben  tartását   és  védelmét.  Egy  szabadságjog
      megsértése ugyanolyan súlyú indok lehet az államszervezet
      demokratikus működése  zavarának megállapítására, mint az
      intézmények tevékenységének fennakadása.

      2. A köztársasági elnöknek az államszervezet demokratikus
      működése   feletti,  az Alkotmány  29. § (1)  bekezdésébe
      foglalt "őrködése"  fékként,  ellensúlyként,  "holtponton
      átlendítőként"    beilleszkedik     az     államszervezet
      működésébe. Az alkotmányosság őrzése a köztársasági elnök
      feladatkörében  más   területen,  más   időben   és   más
      eszközökkel valósul meg mint a többi hatalmi ág jog- vagy
      alkotmányvédő tevékenysége.  Az  elnöki  alkotmányvédelem
      létét éppen  az indokolja,  hogy  jogszerű  cselekvés  is
      ellentétbe  kerülhet   valamely  alkotmányban  rögzített,
      demokratikus alapelvvel.  Ezért  az  elnök  feladatkörébe
      tartozik annak  mérlegelése, vajon konfliktusban van-e az
      államszervezet működése az alkotmányos elvekkel, valamint
      az   is,   hogy   az   elveket   érvényesítse   politikai
      döntéseiben.

      3. Nem  véletlen, hogy a közszolgálati tömegkommunikációs
      eszközök vezetőinek  kinevezési  rendjét  -  és  ebben  a
      köztársasági  elnök  feladatát  -  az  Alkotmány  nem  az
      egyszerű "államtitkári jellegű" kinevezések között, hanem
      a sajtószabadság elvének elismerése és védelme keretében,
      kétharmados törvény  eszközével rendeli  rendezni. Míg az
      egyszerű   "államtitkári    jellegű"   kinevezéseknél   a
      kinevezési  jog   gyakorlásának  tartalma   általában   a
      kinevezés vagy  felmentés megtagadásának  jogát  foglalja
      magában, addig az Alkotmány 61. § közvetítésével az 1990.
      évi LVII.  törvényben szabályozott  kinevezés körében  az
      alkotmányosság őrzésének  feladatként történő  előírása a
      köztársasági elnök  kötelességévé is  teszi  a  kinevezés
      vagy a felmentés megtagadását, ha az Alkotmány intenciója
      szerinti konszenzus meglétét nem észleli.

      4.  A   közmédia  szabadsága   csak   a   pártatlanságban
      nyilvánulhat meg. Ezt a pártatlanságot úgy biztosították,
      hogy a médiumok működési rendjét az Alkotmány kétharmados
      törvénnyel rendelte szabályozni, a médiavezetőket pedig a
      pártok között  létrejött egyetértés  alapján nevezték ki.
      Tekintettel arra,  hogy a jelenlegi speciális körülmények
      között  a  közmédia  szabadságát  törvényi  rendelkezések
      helyett  a  pártok  közötti  megállapodás  biztosítja,  a
      médiaelnökök kinevezésére,  felmentésére konszenzust  nem
      teremtő  előterjesztésnek   vagy  ilyen   előterjesztések
      sorozatának teljesítése  azt a  súlyos veszélyt  foglalja
      magában,   hogy    egy    alapjog,    a    sajtószabadság
      alkotmányellenes  korlátozást   szenved.  Ez   pedig   az
      alkotmányosságnak,     az     államszervezet     működése
      specifikusan demokratikus  voltának  az  Alkotmányban  is
      nevesített esetekhez fogható súlyos zavarát jelenti.

                                 II.

      1. Az Alkotmánybíróság már két határozatában foglalkozott
      a köztársasági  elnök kinevezési  jogköre  értelmezésével
      ( 48/1991. (IX. 26. )AB,   a   továbbiakban   1.ABh,   és
      8/1992. (I. 30.) AB, a  továbbiakban 2.ABh ).  Ez a  tény
      nem  zárja   ki   az   Alkotmány   30/A. §-ának   további
      értelmezését.

      Az Alkotmánybíróság  az Alkotmányt nemcsak a kifejezetten
      erre   irányuló    eljárásban,   hanem   a   jogszabályok
      alkotmányosságát vizsgáló  minden eljárásában  értelmezi.
      Az Alkotmány  egyes rendelkezéseinek értelme így az újabb
      és újabb  értelmezések során bontakozik ki, amelyekben az
      Alkotmánybíróság mind  a konkrét  ügy sajátosságára, mind
      saját korábbi  értelmezéseire tekintettel  van. Az  egyes
      értelmezésekből kialakuló  tételeket  -  mint  például  a
      pozitiv    diszkrimináció     feltételeit,    vagy     az
      alapjogkorlátozás határait  - alkalmazásuk  során  tovább
      értelmezi  és  formálja  az  Alkotmánybíróság.  Ugyanazon
      alkotmányi  rendelkezésre   vonatkozóan   az   értelmezés
      súlypontja   eltérő    lehet,   de   az   értelmezéseknek
      ellentmondásmentes rendszert kell képezniök.

      Az elvont alkotmányértelmezés tételesen megfogalmazott és
      mindenkire  nézve  kötelező.  Nincs  azonban  eljárásjogi
      akadálya  annak,   hogy   az   Alkotmánybíróság   a   már
      értelmezett      alkotmányi      rendelkezés      további
      részkérdéseiben       további        önálló,       elvont
      alkotmányértelmezési   határozattal   állást   foglaljon.
      Természetesen  az   újabb,  részletesebb   értelmezés   a
      határozat közzétételével válik csak kötelezővé. A későbbi
      értelmezésnek  figyelemmel   kell  lennie   a  korábbi  -
      kötelező   -    értelmezésre,    felhasználhatja    annak
      megállapításait, de következtetéseit az Alkotmányból kell
      levezetnie, és  nem épülhet kizárólag a korábbi értelmező
      határozatra.

      Az elvont  alkotmányértelmezés nem  válhat az indítványra
      okot adó  konkrét ügyben  való állásfoglalássá. Az egyedi
      problémához túl  szorosan kötődő  kérdésre nem  is adható
      megfelelő  elvontságú,   a  jövőben   is  minden  esetben
      kötelezően  alkalmazandó   válasz.  Az   Alkotmánybíróság
      megítélése  szerint   a   jelen   ügy   első   kérdésének
      alkérdéseiben  nem   minden  tekintetben   válik  el   az
      alkotmányértelmezéssel   megválaszolható    alkotmányjogi
      probléma az  indítvány mögötti  konkrét ügy  kérdéseitől.
      Ezért az  Alkotmánybíróság csakis a kérdésekből nyerhető,
      valódi alkotmányértelmezési problémákkal foglalkozott.

      2. Az  Alkotmánybíróság ezt  a határozatát a köztársasági
      elnök kinevezési  jogát értelmező  korábbi határozataival
      összhangban hozta  meg. Az  Alkotmány  30/A. §  vonatkozó
      rendelkezéseinek értelmezésében  alapvető jelentőségű  az
      1.ABh. Ez  a határozat  ugyanis nem  csupán a  kinevezési
      jogkörrel foglalkozott, hanem feltárta az elnöki jogállás
      természetét, elemezte  az Alkotmányban biztosított elnöki
      döntések fajtáit  és azok  jellemzőit, és  ennek  alapján
      meghatározta  az   önálló  politikai   döntés   fogalmát.
      Tisztázta a  határozat a  köztársasági elnök politikai és
      jogi felelősségének viszonyát is.

      3.    A     köztársasági    elnök     jogkörét     érintő
      alkotmányértelmezésnek a  köztársasági elnök  alkotmányos
      jogállásából kell  kiindulnia.  Az  Alkotmánybíróság  már
      korábban megállapította:  "A köztársasági elnök kívül áll
      a végrehajtó  hatalmon, önálló államfői hatásköre van. Az
      Alkotmányból nem  vezethető le  olyan konstrukció, hogy a
      végrehajtó hatalom élén a Kormány és a köztársasági elnök
      állna,   akik    egymást   kölcsönösen    korlátozva   és
      ellensúlyozva konszenzuson  alapuló döntéseket  hoznak, s
      csupán a  közigazgatás  irányítása  tartoznék  egyedül  a
      Kormány hatáskörébe.  Éppen ellenkezőleg:  a köztársasági
      elnöknek   az    Alkotmány   31/A. §   (1)   bekezdésében
      kifejezetten   deklarált    sérthetetlensége,   azaz   az
      Országgyűléssel szembeni  politikai felelősségviselésének
      hiánya  kizárja  az  ilyen  közös  hatalomgyakorlás  jogi
      alapját." ( 1. AB h. )

      Az Alkotmány 29. § (1)  bekezdése  szerint a köztársasági
      elnök  kifejezi   a  nemzet   egységét  és   őrködik   az
      államszervezet demokratikus  működése felett. E feladatok
      egyike   sem   hatásköri   szabály.   Az   államszervezet
      demokratikus működése  feletti őrködést  az  Alkotmányban
      meghatározott  egyes   hatáskörökben,   azok   feltételei
      szerint látja  el  a  köztársasági  elnök.  Az  Alkotmány
      szóhasználata   is    kifejezi   a   köztársasági   elnök
      feladatának sajátosságát az alkotmányosság védelmében. Az
      Országgyűlés,  a   Kormány,  a   bíróságok   "védik"   és
      "biztosítják"  az   alkotmányos   rendet,   valamint   az
      állampolgárok jogait;  ezt a funkciót az egész társadalom
      vonatkozásában, saját  cselekvésükkel  látják  el.  Ezzel
      szemben a  köztársasági elnök  csupán  az  államszervezet
      demokratikus  működése   felett  "őrködik",   vagyis  sem
      sérelem esetén, sem a jogok biztosítása céljából nem maga
      cselekszik, hanem  általában más szervhez fordul, vagy ha
      maga cselekszik, az elnöki döntésért más szerv vállalja a
      politikai felelősséget.  Csakis így maradhat pártatlan, a
      "nemzet egységének  kifejezése" így  lehet összhangban az
      "őrködéssel".

      Az  Alkotmány  kivételesen  olyan  döntési  jogkörrel  is
      felruházza az  elnököt, amely szerint a döntése végleges,
      más szerv által felül nem bírálható, s amelyért semmilyen
      más szerv nem vállalja át a politikai felelősséget. Ilyen
      "önálló politikai  döntést" hoz  a köztársasági elnök, ha
      kinevezési vagy  jóváhagyási jogkörének  gyakorlása során
      tartalmi   okból   megtagadja   a   kinevezést   vagy   a
      jóváhagyást.    Az    1.ABh-ban    az    Alkotmánybíróság
      megállapította, hogy  a köztársasági  elnöknek  meg  kell
      tagadnia a kinevezést, illetve a jóváhagyást, ha észleli,
      hogy  az   ahhoz  jogszabályban   előírt  feltételek  nem
      teljesültek.  Ezen   kívül  csak   akkor  alkotmányos   a
      kinevezési  jog  megtagadása,  ha  a  köztársasági  elnök
      alapos  okkal   arra   következtet,   hogy   a   javaslat
      teljesítése  az   államszervezet  demokratikus  működését
      súlyosan megzavarná. Az utóbbi szempontból a köztársasági
      elnök  kinevezés   esetén  kizárólag   a  személyre  tett
      javaslatot,   jóváhagyás   esetén   pedig   kizárólag   a
      mindenkori előterjesztés tartalmát vizsgálhatja felül.

                                III.

                              1. kérdés

      "Az  államszervezet   demokratikus   működésének   súlyos
      zavara" kritérium  két forrásból  származik. Az  egyik az
      Alkotmány 29. §-a,  amely szerint  a  köztársasági  elnök
      kifejezi a  nemzet egységét  és őrködik az államszervezet
      demokratikus  működése   felett.  A   másik   forrás   az
      Alkotmányban   található    önálló   politikai   döntések
      elemzése, amelyek  közös jellemzője, hogy akkor kerül sor
      rájuk, amikor az államszervezetben súlyos zavar támadt.

      1.  Az   államszervezet  demokratikus   működése  feletti
      őrködés nem  hatásköri szabály;  az elnök ezt a feladatát
      az   Alkotmányban    meghatározott   különböző   jogkörei
      gyakorlásával láthatja  el. Az  "őrködés"  megtestesülhet
      kifejezetten ellenőrző  jogkörben, mint  pl. a  törvények
      kihirdetéséhez     kapcsolódó     visszaküldési,     vagy
      Alkotmánybíróság előtti  indítványtételi jogban. Őrködhet
      az elnök  népszavazás vagy  törvény kezdeményezésével is.
      Az őrködés  nem tételezi  fel az államszervezet válságát,
      hanem -  mint ahogy  a  2.ABh  megállapítja  -  része  az
      államügyek szokásos  menetének, s  benne  a  köztársasági
      elnök saját  joggyakorlásának.  Az  Alkotmány  29. §-ában
      megjelölt  funkció   tehát  önmagában  nem  ad  semmilyen
      tartalmi   elemet   annak   megállapításához,   hogy   mi
      minősülhet az államszervezet működése súlyos zavarának.

      A fentiek  szerint az elnök bármely jogköre összefüggésbe
      hozható  az   őrködési  funkcióval.   Következésképp   az
      Alkotmány egyetlen  elnöki jogkörre  nézve sem  zárja  ki
      azt, hogy annak keretében őrködési funkcióját gyakorolja.
      Vonatkozik ez  azokra az  elnöki jogkörökre is, amelyeket
      külön törvény  állapít meg.  Ezért nem  következtetett az
      Alkotmánybíróság  a   kinevezési   jogkör   gyakorlásához
      főszabályként megkövetelt  miniszterelnöki ( miniszteri )
      ellenjegyzésből arra,  hogy a kinevezés puszta formalitás
      lenne, hanem  megállapította, hogy  ez a  jog a kinevezés
      tartalmi  okból  való  megtagadásának  jogát  is  magában
      foglalja.

      Hogy erre  mikor van  joga a  köztársasági  elnöknek,  az
      önálló  politikai   döntések  feltételeinek   elemzéséből
      állapítható  meg.   A   kinevezés   formai   okból   való
      megtagadásának kötelezettsége  viszont  -  amennyiben  az
      elnök a jogszabályi feltétel hiányát a rendes ügymenethez
      szükséges gondossággal  észleli -  egyedül  az  Alkotmány
      29. §-ából levezethető.

      2. Az  önálló politikai  döntés jellemzői az Alkotmányban
      kifejezetten szabályozott esetekből vezethetők le.

      Az 1.ABh  szerint három  önálló politikai  döntési jogkör
      található az  Alkotmányban. Ezek  közül  az  Országgyűlés
      rendkívüli  ülésszakra   vagy  ülésre   való  összehívása
      ( 22.  §  (3)  bekezdés ) nem  jellemző. Ez  ugyanis  nem
      kizárólag az  elnök joga,  kérheti ezt  a  Kormány  és  a
      képviselők egyötöde  is. Továbbá ez tisztán processzuális
      indítvány, a  javasolt  napirendet  az  Országgyűlés  nem
      köteles tárgyalni, s az összehívás indoka bármi lehet.

      Kizárólag  elnöki   jog  az   Országgyűlés  feloszlatása,
      illetve  a   már  feloszlott   Országgyűlés   összehívása
      hadiállapot, háborús veszély állapota vagy szükséghelyzet
      idején. ( 28. § (3) bekezdés, 28/A. §(3) bekezdés. )

      Ha az  Országgyűlés egy  éven belül  négyszer megvonja  a
      bizalmat a  Kormánytól,  vagy  a  Kormány  megbizatásának
      megszűnése  után   negyven  napig  nem  választja  meg  a
      köztársasági elnök által javasolt miniszterelnököt, akkor
      a   parlament    bizonyítottan   képtelen    a    helyzet
      stabilizálására, arra,  hogy működőképes  kormányt hozzon
      létre. Ekkor lép elő a köztársasági elnök, aki "kivételes
      intézkedésével átlendíti  az államgépezetet a holtponton,
      hogy normális  működése ismét  beindulhasson"  ( 1.ABh ).
      Ehhez az  intézkedéséhez természetszerűen nem követelhető
      meg sem  jóváhagyás, sem  ellenjegyzés.  Az  Országgyűlés
      jóváhagyása  saját  feloszlatásához  értelmetlen,  hiszen
      ehelyett  kimondhatja   feloszlását.   Az   elnöknek   az
      Országgyűléssel kapcsolatos  jogosítványai egyébként  sem
      ellenjegyzésre kötelezettek.

      A másik  esetben a hadiállapot vagy rendkívüli állapot az
      országot akkor  éri, amikor országgyűlése már feloszlott.
      A  súlyos   zavar  eredetileg  nem  az  államszervezetben
      keletkezett, de  a  rendkívüli  helyzetben  az  egyébként
      normális átmeneti  állapot  súlyos  veszélyt  jelent.  Az
      Országgyűlés  a   feloszl( at )ás  után  legfeljebb  négy
      hónapig működhet, de a rendkívüli helyzetben bizonytalan,
      hogy a  választásokat meg lehet-e tartani, illetőleg hogy
      az új  Országgyűlés  időben  összeül-e.  A  kezdeményezés
      megint logikusan  a köztársasági  elnöké, akinek  szerepe
      rendkívüli állapot esetén mindaddig igen jelentős, míg az
      Országgyűlés ( illetve  a Honvédelmi  Tanács ) nem  válik
      funkcióképessé.    Az     Országgyűléssel     kapcsolatos
      intézkedést a  miniszterelnök nem  ellenjegyezheti; külön
      jóváhagyás vagy  elutasítás helyett  az ismét összehívott
      Országgyűlés    arról     dönt,     hogy     megbizatását
      meghosszabbítja-e.

      Az Alkotmány mind a két esetben kifejezetten meghatározza
      azokat  a  feltételeket,  amelyek  teljesülése  esetén  a
      köztársasági elnöknek  lehetősége  van  önálló  politikai
      döntést hozni.

      ( a )   Ezek    olyan   objektiv    veszélyhelyzetek   az
      államszervezet demokratikus  működésére nézve, amelyeknek
      sem  fennállása,   sem  minősítése   nem  függ  az  elnök
      értékelésétől.    Ő     csak    saját     beavatkozásának
      szükségességét      mérlegeli.       Az      Országgyűlés
      működőképességét kell  helyreállítania ezzel  a lépéssel:
      új  Országgyűlésről   gondoskodni,  vagy   a   rendkívüli
      helyzetben  a   feloszlott  Országgyűlés   összehívásával
      további működését  lehetővé tenni.  Nem arról  van  tehát
      szó, hogy  az Országgyűlés  tartalmilag nem  elégített ki
      valamely alkotmányos  követelményt,  hanem  ahhoz  képest
      előkérdésről,    nevezetesn     az     önmagában     vett
      működöképességről.

      ( b ) Az  önálló politikai döntésekre jogosító helyzetből
      következik az is, hogy értelemszerűen semmilyen szerv nem
      veheti át az elnöktől a politikai felelősséget.

      3. Az  1.ABh szerint  önálló politikai döntés a kinevezés
      tartalmi  okból   való  megtagadása:   az   ügydöntő   és
      felülbírálhatatlan döntésért  senki nem  visel  politikai
      felelősséget.

      A  kinevezés  megtagadásával  egy  az  Alkotmány  szerint
      eredetileg  ellenjegyzéshez   kötött  jogkör   gyakorlása
      azáltal  válik   önálló  politikai   döntéssé,  hogy   az
      ellenjegyzést  a   megtagadás  logikai   önellentmondássá
      teszi. Ezzel  teljesül az  önálló politikai  döntés egyik
      ismérve [lásd  ( b )]: az  ügyben értelemszerűen  kizárt,
      hogy az  döntésért való  politikai felelősséget a Kormány
      átvegye.

      Kérdés, hogy  a köztársasági  elnök két  másik lehetséges
      önálló    politikai    döntését    megalapozó    objektiv
      működőképtelenség ismérve  [lásd ( a )]  alkalmazható-e a
      kinevezés megtagadására  is, tekintettel  a  köztük  lévő
      lényeges különbségekre.

      Ilyen  különbség   az,  hogy   szemben  az   Alkotmányban
      kifejezetten szereplő  két önálló  politikai döntéssel, a
      kinevezés megtagadásához  való jogot  az Alkotmánybíróság
      értelmezéssel vezette  le oly  módon,  hogy  a  29. §-ból
      származó  "őrködési   funkció"  a   kinevezési   hatáskör
      tekintetében sem zárható ki.

      A nevesített elnöki döntések alapjául szolgáló tényállást
      az Alkotmány pontosan, objektiv ismérvekkel meghatározza.
      A  kinevezés   tartalmi  okból   való  megtagadásakor   a
      tényállás,   azaz    a   súlyos   veszély   fennállásának
      megállapítása a  köztársasági elnök  értékelésétől  függ,
      akinek   "alapos    okkal"   kell    a   tényekből   erre
      következtetnie.

      A nevesített döntések esetében a köztársasági elnök már a
      súlyos  zavar   bekövetkezése  után   mérlegelhet,  ezzel
      szemben a  kinevezés eldöntésénél  feltételezett veszélyt
      és a sérelem várható súlyát kell értékelnie.

      A kinevezésnél személyben rejlő hipotetikus veszélyt kell
      megítélni,  ezzel   szemben  az  Alkotmányban  nevesített
      esetek objektiv szervezeti lehetetlenülést jelentenek.

      A jogkörök  összevetésénél az  az irányadó szempont, hogy
      semmilyen  jogkör-kiterjesztés   sem  mehet  túl  azon  a
      határon, amelyet  a parlamentáris  rendszert  megvalósító
      Alkotmány a  köztársasági elnök felelősség nélküli önálló
      politikai  döntéseinek  enged.  Nem  mehet  túl  ezen  az
      Alkotmány    módosítása     nélkül    külön    törvényben
      meghatározott kinevezési  hatáskör sem. Mivel a kinevezés
      megtagadása az eredetileg felelősséget viselők akaratának
      érvényesülését meghiúsító,  de felelősség nélküli döntés,
      az Alkotmánybíróság  leszögezte:  "Nyilvánvaló,  hogy  az
      ilyen döntés határai és feltételei sem lehetnek tágabbak,
      mint az  Alkotmányban nevesített  - felelősség  nélküli -
      önálló döntéseké".  ( 1.ABh. ) A kinevezés tartalmi okból
      való  megtagadása  olyan  jogkör,  amelyet  az  Alkotmány
      kifejezetten   nem    tartalmaz,   hanem    értelmezéssel
      állapítható  meg;  gyakorlásának  feltételeit  csakis  az
      Alkotmányban    szereplő    hasonló    tipusú    döntések
      feltételeire  figyelemmel  lehet  meghatározni.  Meglétük
      mérlegelés tárgya,  sőt  egy  eshetőség  mérlegeléséé.  A
      parlamentáris  rendszerrel   összeférhetetlen  ennek   az
      értelmezett  jogkörnek   az  Alkotmányban  meghatározott,
      felelősség nélküli,  önálló politikai döntések jellegével
      megszabott   határon    való   túlterjesztése.   Minderre
      figyelemmel a  kinevezés megtagadásának azt a feltételét,
      hogy "a köztársasági elnök alapos okkal arra következtet,
      hogy a javaslat teljesítése a demokratikus államszervezet
      működését  súlyosan  zavarná",  nem  lehet  kiterjesztően
      értelmezni.

      Az 1.ABh az önálló politikai döntések közös feltételeként
      az államszervezet  zavarának súlyosságát  hangsúlyozta. A
      kinevezési jog  sajátosságára tekintettel  a súlyos zavar
      feltételezésének alapos okát követelte meg, valamint azt,
      hogy a  súlyos zavarnak a személyre tett javaslatból kell
      következnie. E  határozatban az  elnök nevesített  önálló
      politikai jogkörei és a kinevezési jogkör különbségeit, s
      különösen  a   mérlegelés  szerepét  figyelembe  véve  az
      Alkotmánybíróság az  államszervezet demokratikus működése
      súlyos  zavarának  kritériumát  úgy  pontosítja,  hogy  a
      személyre tett  javaslat teljesítésének  olyan súlyos, az
      érintett       szerv       alapfunkcióira       vonatkozó
      működésképtelenségre  kell   vezetnie,   mint   amilyenre
      tekintettel az  Alkotmány önálló  politikai jogkört adott
      az Országgyűléssel  kapcsolatban a köztársasági elnöknek.
      Nem arról  van  tehát  szó,  hogy  a  szervezet  működése
      ( annak eredménye ) nem fog megfelelni valamely politikai
      követelménynek, hanem  hogy alapvető  funkcióit nem tudja
      ellátni.

      Az államszervezet  demokratikus működése magában foglalja
      azt, hogy  az állam,  szerveinek tevékenységén keresztül,
      eleget tesz  az alapvető  jogok tiszteletben tartására és
      védelmére    vonatkozó     alkotmányos     kötelességének
      ( Alkotmány   8. §   (1)    bekezdés ).    Az    államnak
      kötelessége az  alanyi alapjogok védelme mellett az egyes
      szervek működését úgy kiépíteni és fenntartani, hogy azok
      az alapjogokat  - az  alanyi igényektől  függetlenül is -
      biztosítsák. Az  alapjog sérelme tehát nem választható el
      a  szerv   működésétől.  A   szerv  alapvető  feladatának
      lehetetlenülése nyilvánul  meg az alapjog érvényesítésére
      vagy védelmére való képtelenségében.

      A  köztársasági   elnök   kinevezési   jogköre   érinthet
      közhatalmi, egyéb  állami  és  nem  állami  szerveket.  A
      határozat rendelkező részében meghatározott kritériumok a
      különböző szervtipusokra  - s az általuk kiemelten védett
      alapjogokra is  - eltérően alkalmazandók. Figyelembe kell
      venni   azt,   hogy   az   Alkotmány   az   elnöknek   az
      államszervezet demokratikus  működése felett  ad őrködési
      jogkört. Minél  távolabb  esik  a  kinevezéssel  érintett
      szerv az  alkotmányos jelentőségű szervektől, vagy akár a
      közhatalmat gyakorló  állami szervektől,  másrészt  minél
      kevésbé meghatározó  a kinevezéssel betöltendő tisztség a
      szerv alapfeladataira  nézve,  annál  kevésbé  valószínű,
      hogy  egy  kinevezés  folytán  az  államszervezet  súlyos
      zavara alapos  okkal  feltételezhető  lenne.  Külön  kell
      kezelni  azokat   a  tisztségeket,   ahol   az   államfői
      kinevezésnek  elsősorban  nagyobb  megbecsülést  kifejező
      jellege van.

      Az  önálló   politikai  döntés   a   köztársasági   elnök
      jogállását és  az  államszervezet  demokratikus  működése
      feletti  funkcióját   szolgáló   tipikus   jogosítványait
      tekintve  rendhagyó,   kivételes  és   végső  eszköz.  Az
      elnöknek számos  lehetősége van  arra, hogy  kezdeményező
      vagy ellenőrző  jogköreit felhasználva  az államszervezet
      működésében   tapasztalt   hibák   ellen   fellépjen.   A
      kinevezési  jog   megtagadásával  akkor   élhet,   ha   a
      kinevezéssel fenyegető veszély közvetlen és súlyos, s más
      jogkörök  gyakorlásával   nem   hárítható   el.   Különös
      jelentősége van  annak, hogy  a veszélynek  a kinevezésre
      javasolt személyéből  kell erednie.  Ha elvont veszélyről
      van szó, amely az adott személyi javaslattól függetlenül,
      más  kinevezendők  esetén  is  fennállna,  akkor  vagy  a
      kinevezésre,  vagy  a  szerv  működésére  vonatkozó  jogi
      szabályozásban van  a hiba. Jogállamban az államszervezet
      demokratikus  működésének   éppúgy,  mint   az  alapjogok
      biztosításának jogi  garanciái vannak,  amelyek személyre
      tekintet    nélkül    működőképesek.    Jogállamban    az
      alkotmányosságnak nem  személyi biztosítékai  vannak.  Ha
      egy kinevezés  kapcsán kiderül,  hogy a  jogi szabályozás
      hiányos, a  garanciák nem  elegendők, akkor nem a személy
      ellen kell  fellépni,  hanem  a  jogi  szabályozást  kell
      működőképessé  tenni.  A  köztársasági  elnöknek  a  jogi
      szabályozásban rejlő  hibák orvoslására  az  Alkotmányban
      biztosított más eszközök állnak rendelkezésére.

                              2. kérdés

      A  köztársasági   elnök  nem   támaszthat  a   törvényben
      kifejezetten   meghatározott    előfeltételeken   túlmenő
      további feltételeket  a kinevezési,  illetve a felmentési
      javaslat elfogadásával kapcsolatban.

      Ha a  jogi előfeltételek hiányoznak, az elnöknek meg kell
      tagadnia a  kinevezést.  Ha  a  hiányt  pótolják,  az  új
      előterjesztésnek minősül.

      Kinevezés  tartalmi   okból  való  megtagadása  esetén  a
      köztársasági elnök  kizárólag a személyre tett javaslatot
      vizsgálhatja felül, azaz a negativ döntés csak a személyi
      kiválasztásra  vonatkozhat.   A  kinevezés  célszerűsége,
      esedékessége,  a  betölteni  kívánt  tisztséghez  tartozó
      jogosítványok vizsgálata  kívül esik a köztársasági elnök
      kinevezési jogkörén, és az ilyen körülmények vizsgálatára
      fordított idő  a 2.ABh  szerint nem  vonható  az  ésszerű
      határidő fogalmába.  Ha az elnöknek a tényekből következő
      oka van  feltételezni, hogy a javasolt személy kinevezése
      annak személyében  rejlő ok  miatt  súlyosan  zavarná  az
      államszervezet demokratikus  működését,  akkor  meg  kell
      bizonyosodnia, hogy  gyanúja megalapozott-e.  Ennek során
      vizsgálódhat, adatokat  szerezhet be,  az ehhez ésszerűen
      szükséges idő  rendelkezésére áll. De magát a vizsgálatot
      követő döntést, a kinevezést vagy annak elutasítását, nem
      kötheti semmilyen  feltételhez. Erre  az Alkotmány nem ad
      lehetőséget, a kinevezési jog fent leírt természete pedig
      kizárja  ezt.  A  személlyel  kapcsolatban  ugyanis  vagy
      fennállnak a  visszautasítás  feltételei,  vagy  nem.  Ha
      fennállnak, jogi felelőssége mellett dönt az elnök arról,
      hogy elutasítja-e  a javaslatot,  vagy sem.  A személlyel
      kapcsolatos    feltétel     csakis     "veszélyességének"
      megváltozása  lehetne;   minden  egyéb   -  a   kinevezés
      körülményeire vonatkozó  - feltétel  eleve kívül  esik az
      elnöki  hatáskörön.   Különösen  nem  használható  fel  a
      kinevezés    megtagadása    a    kinevezésre    vonatkozó
      jogszabályok   rejtett    korrekciójára,   sem    rejtett
      alkotmányossági felülvizsgálatára.  Ezekben az  esetekben
      az elnök túllépné hatáskörét.

                              3. kérdés

      Az 1.  ABh a  köztársasági elnök kinevezési jogkörét és a
      miniszteri ellenjegyzés  kérdését  a  köztársasági  elnök
      hatáskörébe   utalt    minden   kinevezés,   előléptetés,
      tisztségben  való   megerősítés  valamint  felmentés  ( a
      továbbiakban együtt:  kinevezés ), továbbá a köztársasági
      elnök  hatáskörébe   tartozó  jóváhagyás   vonatkozásában
      értelmezte.  A   kinevezési  jogkör  vizsgálata  után  az
      indokolás külön  tartalmazza  azt,  hogy  "a  kinevezésre
      vonatkozóan  kifejtettek   értelemszerűen  érvényesek  az
      előléptetésre,  a   felmentésre,   a   tisztségben   való
      megerősítésre, továbbá  a köztársasági  elnök jóváhagyási
      jogára is".

      A   kinevezésről   az   Alkotmánybíróság   határozataiban
      kifejtettek teljes  egészükben csak  a  kinevezés  formai
      okból való  megtagadására alkalmazhatók.  Azaz az elnök a
      felmentési  javaslat   esetén  is  köteles  megtagadni  a
      felmentést, ha  az ahhoz  jogszabályban előírt feltételek
      nem teljesültek.

      A   kinevezés    tartalmi   okból   való   megtagadásának
      alkotmányos feltétele, hogy ti. a javaslat teljesítése az
      államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná, a
      felmentésre  azért  értelmezhetetlen,  mert  az  elnök  a
      kinevezésnél a  fenti szempontból  kizárólag a  személyre
      tett javaslatot  vizsgálhatja. Ezt  a személyi ismérvet a
      felmentésre  akkor   lehetne  alkalmazni,  ha  lehetséges
      lenne, hogy  az adott tisztség ellátására kizárólag annak
      jelenlegi   betöltője    alkalmas,   míg   mindenki   más
      kinevezését ugyancsak  a fenti okból meg kellene tagadni.
      Azaz a felmentés azért zavarja súlyosan az államszervezet
      demokratikus működését,  mert  a  felmentésre  javasolton
      kívül  senki   nincs,  aki   azt  ilyen   veszély  nélkül
      betölthetné.

      A kinevezési kritériumok a felmenteni javasolt személyére
      értelmezhetetlenek,  de   van  értelmük   a  megüresedett
      funkció  betöltésére   nézve.  Ha  ugyanis  a  felmentett
      személy hatáskörét  vagy feladatát - a köztársasági elnök
      kinevezési aktusának közbeiktatása nélkül - olyan személy
      gyakorolná  az   adott  funkció  megüresedésére  irányadó
      előírások folytán,  akire nézve  fennállnak  a  kinevezés
      megtagadásának  feltételei,   akkor  az   elnöki   jogkör
      gyakorolható,  anélkül,   hogy  túllépne   a  kinevezésre
      irányadó  hatáskör   terjedelmén.  Ilyen  túllépés  akkor
      lenne, ha  a köztársasági  elnök az  adott funkció be nem
      töltött mivoltában látna súlyos veszélyt, s ezért tagadná
      meg a  felmentést. Ahogy az elnök egy eleve üres tisztség
      betöltését  is  csak  kezdeményezheti,  de  előterjesztés
      nélkül  nincs  tényleges  döntési  lehetősége,  és  ahogy
      ugyanezek    a    lehetőségei    vannak    a    felmentés
      kezdeményezésére, úgy a felmentés is kötött jogkör marad,
      jellegét a  köztársasági elnök  eseti döntésével,  ti.  a
      felmentés megtagadásával nem változtathatja meg.

                              4. kérdés

      A  kinevezési   ( felmentési )  javaslat   teljesítésének
      megtagadásából ki kell tűnniök az elutasítás indokainak.

      A kinevezés  ( felmentés ) formai  okból való elutasítása
      esetén a  döntésnek meg kell jelölnie, milyen jogszabályi
      előírás  nem   teljesült.  Az   elnök   ezzel   annak   a
      kötelezettségének  tesz   eleget,  hogy  az  Alkotmányban
      szabályozott     szervek      alkotmányos     jelentőségű
      hatásköreiket   jóhiszeműen,    feladataik   teljesítését
      kölcsönösen   segítve   és   együttműködve   gyakorolják.
      Tekintettel  kell   lennie   arra,   hogy   a   kinevezés
      ( felmentés )  kötött   jogkör,  vagyis   az  elnök  csak
      előterjesztésre jogosult szerv javaslatára dönt, s így az
      elnöki jogkör  gyakorlása beágyazódik a legfelsőbb állami
      szervek döntési mechanizmusába. ( 2. AB h. )

      Ugyanez  az  együttműködési  kötelezettség  vonatkozik  a
      tartalmi elutasításra  is.  Ha  a  köztársasági  elnök  a
      kinevezést tartalmi  okból utasítja  vissza, a  döntésnek
      tartalmaznia kell  azoknak a  tényeknek  a  megnevezését,
      amelyekből az  elnök alapos  okkal  arra  következtetett,
      hogy  a   javaslat  teljesítése   súlyosan   zavarná   az
      államszervezet demokratikus  működését.  Az  előterjesztő
      szervnek saját  működése szempontjából szüksége van ilyen
      tájékoztatásra:     tudnia      kell     a      következő
      előterjesztésekhez, milyen  hibát követett el előzőleg, s
      szükség  lehet   a  köztársasági  elnök  indokolására  az
      előterjesztő felelőssége megállapításához.

      Végül  szükséges   a  tájékoztatás   az  elnök  esetleges
      felelősségének   megállapítása   miatt   is.   Az   elnök
      sérthetetlensége alkotmányjogi  jogállásának része, ennek
      folytán   nem    visel    politikai    felelősséget    az
      Országgyűléssel szemben, jogi felelőssége pedig kizárólag
      az   Alkotmány   31. §  (4) bekezdése, a 31./A§ (2) - (6)
      bekezdése  és   a  32. §   szerint  áll  fenn.  Az  elnök
      mentessége a politikai felelősség alól nem mentesíti őt a
      jogi felelősségtől,  ha annak  feltételei  fennállnak.  A
      cselekményt  az   Alkotmánybíróság  bírálja   el,  de   a
      felelősségrevonási     eljárás      megindításához     az
      országgyűlési    képviselők    kétharmadának    szavazata
      szükséges. Ahhoz, hogy a felelősségrevonási eljárásról az
      Országgyűlés dönthessen,  a tényállás  lényegét  ismernie
      kell. Azaz  az elnöki  határozatnak olyan részletességgel
      tartalmaznia kell  a döntés alapjául szolgáló tényeket és
      az   érvelés    gondolatmenetét,   hogy    a   képviselők
      megalapozottan élhessenek jogaikkal.

                                 IV.

      Az indítvány  nem minden  pontjában felel  meg azoknak  a
      feltételeknek,   amelyeket    a    31/1990.( XII. 18. )AB
      határozat alkotmányértelmezésre  megállapított.  Az  első
      kérdés harmadik  alkérdése nem egy alkotmányjogi probléma
      szemszögéből   kezdeményezi    az   Alkotmány    valamely
      rendelkezésének értelmezését,  hanem a miniszterelnök egy
      konkrét  előterjesztése   megtagadásának  alkotmányossága
      kérdésében kér  állásfoglalást, a  megtagadás indokolását
      is   a   kérdésbe   foglalva.   Ennek   a   kérdésnek   a
      megválaszolása nem  alkotmányértelmezés  lenne,  hanem  a
      köztársasági elnöki  aktus alkotmányosságának elbírálása,
      amelyre azonban  kizárólag az Alkotmány 31/A. §-a alapján
      kerülhet sor.

      Ugyancsak az  indítványra okot adó ügyhöz való túl szoros
      kötődésük miatt  utasította vissza  az  Alkotmánybíróság,
      hogy az  első kérdés  első és második alkérdésére konkrét
      választ adjon.  Egyrészt világosan  el kell  határolni az
      absztrakt  alkotmányértelmezést  egy  adott  ügyben  való
      állásfoglalástól,   másrészt    az   értelmezett   jogkör
      természete  folytán   az  indítványban  feltett  kérdésre
      szabatos válasz  nem  is  adható.  A  köztársasági  elnök
      kinevezési joga  eltérő jellegű  - állami és nem állami -
      tisztségekre  terjed  ki,  az  érintett  szervezetek  egy
      részének az  államhoz való  viszonya jelenleg  változóban
      van. A  szabadságjogok  állami  védelme  és  az  állammal
      szemben más  intézmények révén való védelme túl összetett
      kérdés ahhoz,  hogy az indítványban felvetett problémákat
      minden  kinevezési  jogkörre  nézve  egyetlen  határozati
      állásfoglalással meg lehessen válaszolni.

      Ezért az  Alkotmánybíróság az  indítványt az  első kérdés
      harmadik alkérdése  vonatkozásában teljes  egészében,  az
      első  és   második  alkérdést   tekintve   pedig   elvont
      alkotmányértelmezésre    alkalmatlan     vonatkozásaikban
      visszautasította.
                            Dr. Sólyom László
                          előadó alkotmánybíró
                       az Alkotmánybíróság elnöke

                  Dr. Ádám Antal            Dr. Herczegh Géza
                  alkotmánybíró               alkotmánybíró

                Dr. Kilényi Géza              Dr. Lábady Tamás
                 alkotmánybíró                  alkotmánybíró

               Dr. Schmidt Péter               Dr. Szabó András
                 alkotmánybíró                  alkotmánybíró

              Dr. Tersztyánszky Ödön           Dr. Vörös Imre
                 alkotmánybíró                 alkotmánybíró

                           Dr. Zlinszky János
                              alkotmánybíró
        Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye

        A  most   meghozott   határozat   igen   szoros   logikai
        kapcsolatban áll  a 48/1991.  ( IX. 26. )  és  a  8/1992.
        ( I. 30. )  AB   határozattal.  Ebből  eredően  miként  a
        többségi állásfoglalást  döntően meghatározta  a  korábbi
        két határozat  tartalma, úgy  az én véleményemet is az az
        alkotmányjogi  felfogás   determinálta,  amelyet   a  két
        említett határozattal  kapcsolatban -  más  alkotmánybíró
        társaimmal  együtt   -   kialakított   különvéleményemben
        kifejtettem.

        Mivel    időközben     álláspontom     nem     változott,
        szükségtelennek tartom  a korábban leírtak megismétlését,
        ehelyett  -   Dr.  Schmidt   Péter  és   Dr.  Vörös  Imre
        alkotmánybíró e határozathoz kapcsolódó különvéleményével
        egyetértve - egy néhány olyan államelméleti összefüggésre
        szeretnék rámutatni, amely álláspontomat meghatározza.

        1. A köztársasági elnök alkotmányos szerepkörét nem lehet
        az   Alkotmány  III. fejezete  - még  kevésbé a 29. § (1)
        bekezdése -  alapján megítélni,  a megalapozott döntéshez
        az szükséges,  hogy teljeskörűen feltárjuk a köztársasági
        elnöknek az  államszervezeten belüli helyét, funkcióit, a
        törvényhozó,  a   végrehajtó  és   az   alkotmánybírósági
        hatalomhoz való  viszonyát. Erre  különösen nagy  szükség
        van olyan  esetben, ha  az Alkotmánybíróság  az Alkotmány
        kifejezett  rendelkezésének   hiányában  kisérli  meg  az
        Alkotmány értelmezését.

        2. Hatályos  Alkotmányunk  szakított  az  1949.  évi  XX.
        törvénynek  a   hatalom  egyközpontúságát,  a  parlamenti
        hatalom  korlátlanságát  és  korlátozhatatlanságát  valló
        felfogásával és  ennek helyébe  a hatalom  megosztását, a
        hatalmi  ágak   elválasztását  állította,   "a  fékek  és
        ellensúlyok"  elvére   felépülő   olyan   államszervezeti
        modellt hozva  létre, amelyen belül az egyes hatalmi ágak
        különösen egymás korlátaiként jelennek meg.

        Ennek megfelelően az Országgyűlés többé nem gyakorolja "a
        népszuverenitásból eredő összes jogot", nem vonhatja el -
        a végrehajtó  hatalmat is  ide értve  - más  hatalmi ágak
        jogosítványait.

        A demokratikus jogállam keretei között az Országgyűlés, a
        köztársasági elnök,  a Kormány és az Alkotmánybíróság /de
        hasonlóképp a bíróságok és az önkormányzatok/ korlátozott
        hatalom  birtokosai,   egymástól   eltérő   alkotmányjogi
        értékek  hordozói,  s  épp  ezzel  összefüggésben  eltérő
        felelősségük jellege is.

        A    kifejtettek     miatt    a     Magyar    Köztársaság
        államszervezetében a  parlamenti demokrácia  nem azonos a
        mindenkori parlamenti többség korlátlan hatalmával, mivel
        az  utóbbit  -  a  feladatkörök  alkotmányos  felosztásán
        túlmenően - korlátozza

        - az Alkotmány módosításához előírt minősített többség,

        - bizonyos  törvények megalkotásához  az Alkotmány  által
        megkívánt minősített többség,

        - a  köztársasági elnök  felelősségre  vonására  irányuló
          eljárás megindításához  szükséges minősített  többség.-
          az Alkotmánybíróság hatásköre, illetőleg

        - ha  csekély   mértékben  is:   a  köztársasági   elnöki
          hatáskör.

        3.  Pontosan   amiatt,  mert  az  államszervezet  csúcsán
        elhelyezkedő  szervek   egymástól  különböző  alkotmányos
        értékek  hordozói,  nem  azonos  e  szervek  -  illetőleg
        tagjaik - felelősségének jellege és mértéke sem.

        Annak  érdekében,   hogy   minden   szerv   alkotmányjogi
        helyzetének  megfelelően  tudja  ellátni  feladatait,  az
        Alkotmány egy  finoman  cizellált  felelősségi  rendszert
        alakított ki,  amelyen belül két felelősségi "alaptípus":
        a politikai  és a jogi felelősség, illetőleg mindkettőnek
        több válfaja létezik.

        A politikai  felelősség alapvetően  nem  jogi  kategória,
        amelynek az  a lényege,  hogy aki nem végzi megfelelően a
        dolgát,  annak  számolnia  kell  közmegbizatására  kiható
        hátrányos  következményekkel.  A  politikai  felelősségen
        belül különböztetni  lehet  azonnali  /az  állásból  való
        elmozdításban   megnyilvánuló/    és   késleltetett    /a
        megbizatás   letelte    utáni   újra   nem   választásban
        megnyilvánuló/ felelősség között.

        Az  országgyűlési   képviselők  felelőssége   szabályként
        késleltetett   politikai    felelősség:    a    választók
        elégedetlensége  -  visszahivási  lehetőség  hiányában  -
        abban ölt  testet, hogy  a képviselőt  nem választják meg
        újból. A késleltetett politikai felelősség súlyát enyhíti
        a hatályos  választási  rendszer:  listán  ugyanis  olyan
        személy   is   mandátumot   szerezhet,   akivel   korábbi
        választókerületének  választópolgárai  esetleg  maximális
        mértékben  elégedetlenek   voltak.  A   képviselők   jogi
        felelőssége a  mentelmi  joggal  korlátozott  büntetőjogi
        felelősség.   Alkotmánysértés    /pl.    alkotmányellenes
        törvények akár  sorozatos megszavazása/  nem váltja  ki a
        képviselő jogi  felelősségét, legfeljebb  a  késleltetett
        politikai felelősség keretei között vehető figyelembe.

        A köztársasági  elnököt azonnali politikai felelősség nem
        terheli. Késleltetett  politikai felelőssége  azonban épp
        úgy fennáll,  mint a  képviselőké: ha  az új  összetételű
        Országgyűlés elégedetlen a tevékenységével, nem választja
        meg  újból   e  tisztségre.  Jogi  felelőssége  rendkívül
        széleskörű:   bármely   alkotmány-   vagy   törvénysértés
        megalapozhatja jogi felelősségrevonását és állásából való
        elmozdítását, az  Alkotmány még  azt sem  köti ki, hogy a
        jogellenességnek   szándékosnak    kell    lennie.    /Az
        államszervezet felső  szférájában a jogi felelősségnek ez
        a  rendkívül   szigorú  mértéke   egyedülálló:   sem   az
        országgyűlési képviselőt,  sem a  Kormány tagját,  sem az
        Alkotmánybíróság tagját  vagy a  bírót nem  terheli ilyen
        mértékű felelősség./  A felelősség realizálásának azonban
        eljárásjogi " fékje "  van:  az  Alkotmány  31/A.  §  (3)
        bekezdésében  megkövetelt  kétharmados  szavazatarány.  A
        köztársasági elnök  büntetőjogi felelőssége  megfelel  az
        általános szabályoknak, az eljárás módja azonban sajátos.
        Sajátos az is, hogy a szándékos bűncselekményt elkövetett
        köztársasági   elnököt    emiatt   meg   lehet   fosztani
        tisztségétől.  A   Kormány  tagját   azonnali   politikai
        felelősség terheli.  E felelősség  úgyszólván  parttalan:
        kiválthatja alkotmánysértés,  eredménytelen  működés,  de
        akár egy  politikailag káros nyilatkozat is. A felelősség
        érvényre   juttatásában    kiemelkedő   szerepe   van   a
        miniszterelnöknek, aki  egyfelől egy  egyszeri hibáért is
        kezdeményezheti a  miniszter felmentését,  másfelől -  ha
        úgy  látja   jónak  -   a   sorozatos   alkotmány-   vagy
        törvénysértéseket  elkövető  minisztert  is  funkciójában
        tarthatja.  A  miniszternek  az  Országgyűléssel  szemben
        fennálló   politikai   felelőssége   mindaddig   "nyugvó"
        felelősség,   amíg   a   Kormány   parlamenti   többségre
        támaszkodhat.  Az   alkotmány-   vagy   törvénysértés   a
        miniszter  esetében   nem  szükségképpen  von  maga  után
        felelősségrevonást, mint ahogyan a büntetőjogi felelősség
        megállapítása sem  vezet automatikusan a tisztségtől való
        megfosztásra.

        Az Alkotmánybíróság  tagját csak  késleltetett  politikai
        felelősség terheli:  esetleg nem  választják meg újból. E
        tárgyban azonban  nem az őt megválasztó, hanem - a 9 éves
        megbizatási időtartam  miatt  -  az  azt  követő  második
        ciklusban funkcionáló Országgyűlés dönt. Az alkotmánybíró
        jogi felelőssége  túlmutat a  mentelmi joggal korlátozott
        büntetőjogi    felelősségen:    kizárással    akkor    is
        megfosztható tisztségétől,  ha neki  felróható okból  nem
        tesz eleget  megbizatásából eredő  feladatainak vagy "más
        módon a tisztségére méltatlanná vált".

        4.  A  felelősségi  rendszer  e  vázlatos  áttekintésével
        egyetlen célom  volt:  azt  bizonyítani,  hogy  az  adott
        személyt vagy  szerv tagját terhelő felelősség jellege és
        mértéke, illetőleg jogkörének terjedelme között semmiféle
        direkt összefüggés  nem  mutatható  ki;  továbbá  hogy  a
        politikai felelősség  nem szükségképpen  szigorúbb a jogi
        felelősségnél, hanem  jellegében más,  ez okból a kettő -
        eltérő minőségű  jogintézményekről lévén szó - egyszerűen
        nem vethető egybe.

        Nehezen vitatható,  hogy az  ország  élete  szempontjából
        legfontosabb,  hosszú   távra   meghatározó   jelentőségű
        döntéseket  az   Országgyűlés,   illetőleg   -   előzetes
        normakontrollra   irányuló   jogkörében,   megsemmisítési
        jogkörében, alkotmányértelmezési  jogkörében eljárva - az
        Alkotmánybíróság hozza.  Ennek  ellenére  egyik  említett
        testület tagjait  sem terheli azonnali /direkt/ politikai
        felelősség.

        A Kormány  az Alkotmány 19. § (2)  bekezdéséből  eredően,
        továbbá létrejöttének  és működésének  számos eleme miatt
        számottevő mértékben  - de  korántsem működésének  minden
        vonatkozásában  -   kötve  van  a  mindenkori  parlamenti
        többség  akaratához.   Ugyanez  nem  mondható  el  sem  a
        köztársasági  elnökről,   sem   az   Alkotmánybíróságról:
        egyiknek sem az a tulajdonképpeni feladata, hogy érvényre
        juttassa a  parlamenti többség  akaratát. Ehhez  igazodik
        sajátos felelősségük is.

        Mivel   az    Alkotmány   egyes    kinevezési    jogkörök
        gyakorlásánál  megosztott   hatáskört  hozott   létre  az
        előterjesztő  és   a  köztársasági  elnök  között,  annak
        eldöntésénél,  hogy  e  jogkör  keretei  között  ki  mire
        jogosult,  az  adott  funkcióhoz  kapcsolódó  felelősségi
        formának semmi  jelentősége nincs.  Minden  alkotmányjogi
        alapot nélkülöz  tehát egyfelől  a miniszterelnök  direkt
        politikai felelősségének,  másfelől a  köztársasági elnök
        direkt politikai  felelőssége  hiányának  egymással  való
        szembeállítása.  Egy   effajta  szembeállításból  ugyanis
        legfeljebb egyetlen  következtetést  lehet  levonni:  azt
        tudniillik, hogy  e két  közjogi méltóság  felelősségének
        jellege   egymástól    eltérő,    méghozzá    alkotmányos
        szerepkörük  eltérő   volta  miatt.  A  direkt  politikai
        felelősség nem "magasabbrendű", mint a köztársasági elnök
        széles körű  jogi felelőssége,  hanem jellegében  más. Az
        eltérő  jelleg  tehát  a  jogkör  tartalma  szempontjából
        semmiféle  közvetlen   támpontot  nem  ad,  alkotmányjogi
        szempontból pedig  - a  megfelelő helyen  - a széles körű
        jogi felelősség  legalább olyan  értéket jelent,  mint  a
        direkt politikai felelősség.

        Budapest, 1992. június 5.
                                                 Dr. Kilényi Géza
                                                    alkotmánybíró

        Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye

        Egyetértve  Dr.   Vörös  Imre   alkotmánybíró  úrnak   az
        alkotmányértelmezés  korlátairól   és  Dr.  Kilényi  Géza
        alkotmánybíró  úrnak   a  politikai  és  jogi  felelősség
        értelmezéséről szóló  különvéleményével, álláspontomat  a
        következőkben fejtem ki:

        Az     Alkotmánybíróság  a  48/1991. ( IX. 26. )   és  a
        8/1992. (I. 30. )    AB    határozatokban   értelmezte  a
        köztársasági   elnök   kinevezési   jogkörét.   Az  akkor
        megfogalmazott,   az    AB határozatával koncepcionálisan
        ellentétes,  - dr.  Kilényi  Gézával és dr. Vörös Imrével
        közösen  kifejtett -  különvéleményemet  ez alkalommal is
        fenntartom.

        Ennek lényege:

        a ) Az  Alkotmány megosztott  hatáskört  hozott  létre  a
        köztársasági elnök  és  a  kormány  ( a  kormány  elnöke,
        illetve a  miniszterek )  között  minden  olyan  esetben,
        amikor a  kormánynak vagy tagjainak javaslattételi jogot,
        majd a kinevezés érvényességéhez miniszteri ellenjegyzést
        biztosított. Ennek  lényege az,  hogy a résztvevők egyike
        sem dönthet  kizárólagosan, azaz  közöttük  konszenzusnak
        kell   létrejönni.    A   konszenzus-teremtés   módjáról,
        határidejéről az Alkotmány nem rendelkezik.

        b )  Az  Alkotmány  a  kinevezést  tehát  a  köztársasági
        elnökre bízza,  de azt  a kormány  ( annak  meghatározott
        tagjai )  előterjesztési   jogával  és   ellenjegyzésével
        korlátozza. Ebből  következik az  is, hogy a köztársasági
        elnök  kinevezési   jogköre   gyakorlása   során   -   az
        Alkotmánybíróság határozatával  ellentétben -  nemcsak az
        előterjesztés  alkotmányszerűségét,  hanem  annak  minden
        vonatkozását vizsgálhatja.

        c ) A  köztársasági elnök  és a kormány között e tárgyban
        kialakult ellentmondás alkotmányértelmezéssel nem oldható
        fel.  Tiszteletre   méltó  az  Alkotmánybíróságnak  az  a
        törekvése,  hogy  a  konfliktus  feloldásához  segítséget
        kíván    nyújtani.    Az    az    út    azonban,    amely
        alkotmányértelmezéssel a  köztársasági  elnök  kinevezési
        jogát -  a politikai felelősség hiányára való utalással -
        tartalmilag korlátozza,  nem járható.  Az ellentmondás  a
        döntésben  résztvevők   jobb  együttműködésével,  ( tehát
        politikailag ) vagy az alkotmányozó hatalommal rendelkező
        országgyűlés alkotmányt  módosító döntésével oldható fel.
        Az   Alkotmány  29. §  (1) bekezdése  - mint ahogy ezt az
        Alkotmánybíróság vonatkozó határozata is megállapította -
        nem  hatásköri   szabály.  Tehát  az  Alkotmánynak  az  a
        kiinduló rendelkezése,  hogy a  köztársasági  elnök  "...
        őrködik az  államszervezet demokratikus  működése felett"
        nem kapcsolható  össze az  Alkotmány 30/A.  § h )  és i )
        pontjában,  valamint   más  törvényekben  a  köztársasági
        elnöknek biztosított kinevezési jogával. Nem értelmezhető
        tehát  úgy,  hogy  ezzel  minden,  a  köztársasági  elnök
        hatáskörébe  tartozó  ügyben  csak  az  alkotmányszerűség
        vizsgálatára terjedhet ki az államfő döntési joga.

        d ) Az Alkotmánybíróság vég nélkülinek látszó értelmezése
        azt a  veszélyt is hordozza, hogy a hatalommegosztás és a
        parlamentarizmus egyik  lényeges intézményét, az államfői
        funkciót üresíti ki. Ennek pedig történeti mércével mérve
        beláthatatlan következményei  lehetnek,  mert  a  kormány
        konstruktív   bizalmatlansági   szavazással   korlátozott
        politikai  felelőssége   mellett  gyengíti   az   államfő
        kiengyensúlyozó szerepét,  és  ezzel  erősíti  a  kormány
        hatáskörét.

        Budapest, 1992. június 5.
                                                Dr. Schmidt Péter
                                                    alkotmánybíró

        Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye

        Dr. Kilényi  Géza és  Dr.  Schmidt  Péter  alkotmánybírók
        különvéleményével egyetértve  amellett úgy vélem, hogy az
        indítvány  nem  felel  meg  azoknak  a  követelményeknek,
        amelyeket az alkotmányértelmezési indítvánnyal szemben az
        Alkotmánybíróság     kialakult     gyakorlata     támaszt
        ( 31/1990.( XII. 18. ) AB hat.II.rész. ).

        Az indítványban  foglaltak részben az Alkotmánybíróságnak
        a köztársasági  elnök kinevezési  jogkörével  kapcsolatos
        korábbi határozatai  értelmezésére, részben pedig konkrét
        politikai    természetű     kérdések     megválaszolására
        irányulnak,  végül   pedig  olyan  természetűek,  amelyek
        tekintetében  állásfoglalás   az   Alkotmány   hallgatása
        folytán  nem,   csak  az   Alkotmány  kiegészítő  jellegű
        módosításával vezethető  le.  Az  Alkotmánybíróságnak  az
        Alkotmánybíróságról   szóló    1989. évi    XXXII.    tv.
        ( továbbiakban:  ABtv )   alapján  az   indítvány  érdemi
        vizsgálatára ennek megfelelően nincs hatásköre.

        Kötelességemnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az
        Alkotmánybíróság   alkotmányértelmezési    hatásköre    a
        jogintézmény természetéből adódóan - a többi hatásköréhez
        képest -  nem rendelkezik határozott, éles körvonalakkal.
        Ez a  vonás az  intézményt  visszaélésre  is  alkalmassá,
        adott   esetben    a   jogalkotói,   vagy   a   politikai
        felelősségnek az  azt  terhelőről  -  alkotmányértelmezés
        címén  -   az  Alkotmánybíróságra  hárítására  alkalmassá
        teszi.   Éppen    erre   tekintettel    hangsúlyozta   az
        Alkotmánybíróság    már     1990-ben,     hogy     "...az
        Alkotmánybíróság   ...   hatáskörét   megszorítóan   kell
        értelmezni. Ha  ugyanis az Alkotmánybíróság az AB tv 1. §
        g /  pontjában   meghatározott   jogkörét   kiterjesztően
        értelmezné ...  Ez ...  óhatatlanul odavezetne,  hogy  az
        Alkotmánybíróság magára  vállalná a  törvényhozó,  sőt  a
        végrehajtó hatalom  felelősségét is  és - az Alkotmányban
        kialakult államszervezeti  elvekkel szöges  ellentétben -
        egyfajta  alkotmánybírósági   kormányzás  alakulna   ki."
        ( 31/1990.( XII.l8. )      AB      hat.II.rész ).      Az
        Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési  hatáskörével  való
        indítványozói visszaéléseknek  egyedül  és  kizárólag  az
        Alkotmánybíróság vethet  gátat  azáltal,  hogy  kialakult
        gyakorlatához szigorúan  tartja magát,  és  a  hatáskörén
        túlmutató   indítványokat    -   hatáskörének    hiányára
        tekintettel - visszautasítja.

        Megítélésem  szerint  az  Alkotmánybíróság  az  indítvány
        érdemi tárgyalásával  alkotmányos hatáskörét  - egy  elvi
        szinten feltételezett parlamentáris köztársaság modelljét
        alapul véve - messzemenően túllépte.

                      Dixi et salvavi animam meam.

        Budapest, 1992. június 8.
                                                   Dr. Vörös Imre
                                                    alkotmánybíró
          .
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          .
          Number of the Decision:
          .
          36/1992. (VI. 10.)
          Date of the decision:
          .
          06/08/1992
          .
          .