Hungarian

Ügyszám: .	1562/H/2010
Előadó alkotmánybíró: Lenkovics Barnabás Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 70/2011. (VIII. 31.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2011/1014 .

A döntés kelte: Budapest, 08/29/2011 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő                          határozatot:                                 Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 635/2010. (X. 1.) OVB határozatát – a jelen határozatban foglalt indokok alapján – helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                               I. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 635/2010. (X. 1.) OVB határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen. Az OVB vitatott határozatában az országos népszavazás kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta. Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepel: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az ingatlan adásvételi szerződések ügyvéd, közjegyző vagy jogtanácsos közreműködése nélkül is alkalmasak legyenek az ingatlan- nyilvántartásba történő bejegyzésre?” Az OVBh. indokolása szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés célja sérti az Alkotmányban foglalt jogállamiság és jogbiztonság alapelvét azáltal, hogy az ügyvédek, közjegyzők illetve jogtanácsosok egyéb jogszabályokban foglalt kötelezettségeinek figyelmen kívül hagyásával kívánná a fent megnevezetteket az adásvételi eljárás folyamatából kizárni. Ezáltal egy eredményes népszavazást követően megalkotandó jogszabály ellentétes lenne a jelenlegi szabályokkal, mely így konkrét alapjog sérelmet is okozna. Az OVBh. több alkotmánybírósági határozatra hivatkozva megállapítja, hogy az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye, és mivel így a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, az OVB az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 10. § b) pontja alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta. A kifogástevő – aki a hitelesítési eljárás kezdeményezője – szerint a kérdés nem jár alkotmánymódosítással, nem sérti a jogbiztonság és jogállamiság elvét. Megítélése szerint a kérdés megfelel a népszavazási kezdeményezés követelményeinek, és az hitelesíthető, ezért az OVBh. megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását kéri az Alkotmánybíróságtól. Az OVBh. a Magyar Közlöny 2010. évi 153. számában, 2010. október 1-jén jelent meg, a kifogást 2010. október 8-án, határidőben terjesztették elő.                               II. Az   Alkotmánybíróság   határozatának  meghozatala   során   a következő jogszabályokat vette alapul: 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „2.   §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam. (2)  A  Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé,  amely  a népszuverenitást   választott   képviselői   útján,   valamint közvetlenül gyakorolja.” 2. Az Nsztv. rendelkezései: „2.  §  Az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt – hitelesítés céljából – be kell nyújtani  az Országos Választási Bizottsághoz.” „10.   §  Az  Országos  Választási  Bizottság  megtagadja   az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c)  a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d)  ugyanazon  tartalmú kérdésben három éven belül  eredményes országos népszavazást tartottak, e)  az  aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.” „13.  §  (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy  kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. ” „77. § (2) A kifogásnak tartalmaznia kell a) a jogszabálysértés megjelölését, b) a jogszabálysértés bizonyítékait, (…)” „130.   §   (1)   Az   Országos  Választási  Bizottságnak   az aláírásgyűjtő  ív, illetőleg a konkrét kérdés  hitelesítésével kapcsolatos  döntése elleni kifogást a határozat  közzétételét követő  tizenöt  napon  belül lehet –  az  Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el.  Az Alkotmánybíróság  az Országos Választási Bizottság,  illetőleg az    Országgyűlés   határozatát   helybenhagyja,   vagy   azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”                              III. A kifogás nem megalapozott. 1.  Az  Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az  Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában  foglaltaknak megfelelően a Ve. 130.  §-a  határozza meg.  Az  Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások    elbírálása   során   kialakította    következetes gyakorlatát.    Az   Alkotmánybíróság   a   kifogás    alapján lefolytatott  jogorvoslati eljárásban azt  vizsgálja,  hogy  a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdésének a)- c)   pontjaiban,  illetve  130.  §  (1)  bekezdésében  foglalt feltételeknek,  és  az  OVB az aláírásgyűjtő  ív  hitelesítési eljárásában   az  Alkotmánynak  és  az  irányadó  törvényeknek megfelelően  járt-e  el. Eljárása során az Alkotmánybíróság  e feladatát    alkotmányos   jogállásával   és   rendeltetésével összhangban  látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB  határozat,  ABH 1999, 251, 256.] 2.  Az  Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már több ízben leszögezte, hogy az Alkotmány módosítására irányuló  kérdésben a  választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak  nincs helye. Az irányadó gyakorlatát összegző 25/1999. (VII. 7.)  AB határozatában  az Alkotmánybíróság kifejtette:  „Az  Alkotmány mint  alaptörvény, amely az állami berendezkedés  alapját,  az állam  és polgárainak viszonyát szabályozza, csak az Alkotmány rendszerén    belül,   az   Alkotmány   által    feljogosított alkotmányozó  hatalom  által,  az  Alkotmányban  meghatározott eljárás  szerint  módosítható. Az  Alkotmány  az  Országgyűlés hatáskörén    belül   megkülönböztetetten    szabályozza    az alkotmányozást.   Az   Alkotmánybíróság   több   határozatában megállapította,    hogy    az   Alkotmány    megalkotása    és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe  tartozik, és    az   Országgyűlés   e   jogkörében   alkotmányosan    az alkotmánymódosításra  irányadó eljárási  és  határozathozatali követelmények   betartásával,  alkotmánymódosításra   irányuló közvetlen   és  kifejezett  alkotmányozó  hatalmi  rendelkezés alapján járhat el. (1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998,  816, 819.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 234.]  A szervezeti   azonosság  ellenére  az  Alkotmány  rendelkezései alapján   különbséget  kell  tenni  az   alkotmányozó   és   a törvényhozó   hatalom  között.  Amikor  az   Országgyűlés   az Alkotmány   19.   §   (3)  bekezdés  a)  pontjában   rögzített hatáskörében  jár  el,  alkotmányozó  hatalmat   gyakorol   az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében szabályozott eljárás szerint. Az  Alkotmány  e  rendelkezései egyértelműen  az  Országgyűlés hatáskörébe    utalják   az   Alkotmány    elfogadásáról    és módosításáról  való  döntést. Ebből  az  következik,  hogy  az Alkotmány  –  választópolgári kezdeményezésre – népszavazással nem   módosítható.   Az   Alkotmány   alapján   az   Alkotmány rendelkezéseinek megállapítása az Országgyűlés hatásköre  volt és  maradt  az  1997-es  alkotmánymódosítást  követően  is.  A népszavazással   kapcsolatos   alkotmánymódosítás   során   az Országgyűlés mint az alkotmányozó hatalom nem határozta meg  a népszavazásnak  az alkotmányozásban betöltött szerepét,  azaz, nem bírálta felül az Alkotmánybíróság által a 2/1993. (I. 22.) AB   határozatban  megállapított  követelményt,  mely  szerint népszavazással  nem  lehet  az  Alkotmányt  módosítani.  [...] Mindezeket  figyelembe véve megállapítható, hogy az  Alkotmány módosítására  irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre  olyan  népszavazás, amely  az  Országgyűlésre kötelező  volta  miatt  elvonná az  Országgyűlés  alkotmányozó hatáskörét.” (ABH 1999, 251, 261, 262.) A kifejtettek alapján a népszavazás eredménye az Országgyűlést csak  mint  törvényhozó  hatalmat  kötelezheti  a  népszavazás eredményének  megfelelő – értelemszerűen azonban az  Alkotmány rendelkezéseivel  összhangban  álló  –  jogalkotásra.  Bár  az Alkotmány  nem állít fel rangsorbeli különbséget a  2.  §  (2) bekezdésében   meghatározott   népszuverenitás   gyakorlásának közvetett   vagy   közvetlen   módja   között,   a   közvetlen hatalomgyakorlás – és ezen belül a népszavazás –  kivételesnek tekinthető.  [Részletesen: 2/1993. (I. 22.) AB határozat,  ABH 1993,  33,  36,  37.] A hatalomgyakorlás két  formája  közötti súlyponteltolódás a parlamentáris berendezkedés szükségképpeni velejárója. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában elvi éllel  szögezte le, hogy a népszavazás kiegészítő jellege  „az Alkotmányban  rögzített parlamentáris kormányforma  lényegéből következik. A parlamentáris kormányformának a képviselet útján való  hatalomgyakorlás  a  meghatározó  formája.  A  közvetlen hatalomgyakorlás   ebben   az   alkotmányos   berendezkedésben szükségszerűen kiegészítő, másodlagos forma.” [25/1999.  (VII. 7.)  AB határozat, ABH 1999, 251, 261.] Mindebből fakadóan nem kényszeríthető   ki   népszavazás   eredményeként,   hogy   az Országgyűlés  mint alkotmányozó hatalom járjon  el.  [50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359, 363-365.] 3. Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata szerint tehát  a népszavazásra  feltenni  kívánt kérdés  nem  kényszerítheti  a jogalkotót az Alkotmány módosítására, vagyis a kérdésben akkor nem  lehet  népszavazást tartani, ha az eredményes népszavazás eredményeképp az Országgyűlésnek alkotmányozási kötelezettsége keletkezne. A  jelen  határozatban vizsgált kérdés az ingatlan  adásvételi szerződésekkel  kapcsolatos ügyvédi, közjegyzői  közreműködést kívánja  – népszavazás útján – megszüntetni. Ezen közreműködés alapját  az  ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997.  évi  CXLI. törvény  32.  §  (3)  bekezdése határozza meg.  A  rendelkezés szerint   az   –   értelemszerűen   ingatlanra   vonatkozó   – tulajdonjog,  haszonélvezeti  jog,  a  használat  joga,  telki szolgalmi  jog,  vételi  jog,  jelzálogjog  (önálló  zálogjog) keletkezésére,  módosulására, illetve  megszűnésére  vonatkozó bejegyzésnek közokirat, ügyvéd által ellenjegyzett magánokirat alapján    van    helye.   Ellenjegyzésként   a    jogtanácsos ellenjegyzését  is  el  kell  fogadni,  ha  a  szerződő  felek valamelyike jogtanácsos által képviselt szervezet. Az    Alkotmánybíróság   egy   korábbi    határozatában    már megállapította,  hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdéséből  nem következik  kényszerítően az ingatlan-nyilvántartás  adatainak feltétlen  hitelessége, mert a tulajdonhoz való  jognak,  mint alapjognak  az alkotmányi biztosítása – ideértve az ingatlanra vonatkozó  tulajdonjogot is – nem feltétlenül és nem kizárólag az ingatlan-nyilvántartás hatályos rendszere útján valósítható meg.   Az   ingatlan-nyilvántartás   (telekkönyv)   alapvetően jogtechnikai     konstrukció,     intézmény,     amely      az ingatlantulajdonra  és ingatlanforgalomra  vonatkozó  hatályos jog  szerint az ingatlanokra vonatkozó tulajdonjog, használati és  más  jogok nyilvántartására, valamint fontosabb tények  és körülmények   feltüntetésére  szolgál,   sőt   az   ingatlanra vonatkozó egyes jogok keletkezésének az alapja is, de  magának e  rendszernek  a  létezése közvetlenül  az  Alkotmányból  nem vezethető le. [8/1998. (III. 20.) AB határozat, ABH 1998, 102, 103-104.]   Az   Alkotmánybíróság   álláspontja   szerint    a földhivatali  nyilvántartás közhitelessége a  jogalkotó  által választott,   a   tulajdonhoz  való  jog  védelmére   használt módszernek  –  az  ingatlan-nyilvántartásnak  –  csupán  egyik jellemzője,  de  nem  az Alkotmányból közvetlenül  levezethető előírás. Az ingatlan-nyilvántartás – és ennek részeként,  ezen módszer    működésének   nélkülözhetetlen   feltételeként    a közhitelesség  –  a  jogalkotó  válasza  arra  az  alkotmányos követelményre, hogy a tulajdonhoz való jog eljárási garanciáit megteremtse. Az eljárási garanciák biztosításának módszere  és annak  jellemzői  nem  az Alkotmányból következnek.  Önmagában tehát  az, hogy az ingatlan-nyilvántartás rövid ideig egy  nem jogerős   –  azaz  még  megtámadható  –  határozaton   alapuló bejegyzést  (vagy  feljegyzést)  tartalmaz,  nem  ütközik   az Alkotmány   2.   §   (1)   bekezdésébe.  Az   Alkotmánybíróság álláspontja  szerint  az,  hogy a kérelemre  indult  ingatlan- nyilvántartási    eljárásokban    ügyvéd    vagy     közjegyző közreműködése kötelező, valamint az, hogy csak ezen  személyek által készített és ellenjegyzett okiratok alapján lehetséges a jogok  vagy tények be- vagy feljegyzése, ellensúlyozza a  fent leírt    helyzetből    fakadó   esetleges    bizonytalanságot. (78/B/2001. AB határozat, ABH 2009, 1450, 1459.) Az  Alkotmánybíróság  megállapítja, hogy az  aláírásgyűjtő  ív mintapéldányán  szereplő  kérdés  alapján  tartott  eredményes népszavazás következtében a jogalkotó kötelezettsége mindössze az  Inytv.  hivatkozott rendelkezésének módosítására (hatályon kívül   helyezésére)   irányulna,   egy   jogi   és   ténybeli bizonytalanságot ellensúlyozó jogszabályi konstrukciót kellene megszüntetnie. Ez az intézkedés azonban – annak ellenére, hogy nem   vonna  maga  után  az  Alkotmány  módosítására  irányuló kötelezettséget  –  valójában csökkentené azt  az  alkotmányos védelmi szintet, amelyet az Alkotmánybíróság által értelmezett Alkotmány    a   jogbiztonság,   illetve   a   tulajdonvédelem vonatkozásában jelenleg biztosít. Ennek alapján az  eredményes népszavazás alapján teendő jogalkotói aktus végső soron  –  az Alkotmánybíróság   által  értelmezett  –   Alkotmány   burkolt módosítását eredményezné. A   jogalkotó   a   jogbiztonság,  illetve  a  tulajdonvédelem alkotmányos  elveinek érvényesülése érdekében az  ügyvéd  vagy közjegyző közreműködésén kívül más módszert, vagy jogtechnikai megoldást is alkalmazhat. Bármilyen legyen is a választott  új megoldás,   az   anyagi  jogi  és  eljárásjogi   garanciák   a jogbiztonság és a tulajdonvédelem alkotmányos védelmi szintjét nem csökkenthetik. A népszavazásra feltenni javasolt kérdésből azonban  a  jogalkotónak ez a kötelezettsége nem derül  ki,  a választópolgárok  számára a népszavazás  eredményessége  olyan jogalkotói kötelezettséget mutatna, amelynek eredménye pusztán az    ügyvéd,   közjegyző   vagy   jogtanácsos   közreműködési kötelezettségének megszűntét jelentené az ingatlan  adásvételi szerződések alapján történő tulajdonjog bejegyzését illetően. Az  alkotmányos  védelmi szint biztosítására  való  jogalkotói kötelezettség miatt – ami tehát pusztán a kérdés  alapján  nem állapítható meg – a választópolgárok vonatkozásában  a  kérdés egyértelműségének követelménye nem érvényesül. Az   Alkotmánybíróság  26/2007.  (IV.  25.)  AB  határozatában megállapította: a választópolgári egyértelműségnek része, hogy a   választópolgárok  a  kérdés  megválaszolásának  lehetséges következményeit világosan lássák. (ABH 2007, 332, 337.) A népszavazásra bocsátandó kérdésről a választópolgároknak úgy kellene  döntésüket  meghozniuk,  hogy  nem  volna  egyértelmű számukra,  a  népszavazás sikere milyen változásokkal  jár  az ingatlan-nyilvántartás  garanciáit  illetően,  a  jogalkotó  – alkotmányos  kötelezettségét teljesítve – milyen intézményeket fog  bevezetni  (pl. telekkönyvi bíráskodás).  Azon  körülmény folytán,  hogy a kérdés alapján a választópolgárok nem  tudják egyértelműen  megállapítani,  milyen  jogalkotást   támogatnak szavazataikkal,  a kérdés nem felel meg az Nsztv.  13.  §  (1) bekezdésében szabályozott egyértelműség követelményének.  [ld. 187/2010.  (XI.  12.) AB határozat. ABK 2010. november,  1244, 1245.] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVB 635/2010. (X.  1.) OVB  határozatát a rendelkező részben foglaltak  szerint  –  a jelen határozatban foglalat indokok alapján – helyben hagyta. Az   Alkotmánybíróság   a  határozat   közzétételét   az   OVB határozatának   a   Magyar   Közlönyben   való   megjelenésére tekintettel rendelte el.                      Dr. Paczolay Péter                   az Alkotmánybíróság elnöke                          Dr. Balogh Elemér                   Dr. Bihari Mihály      alkotmánybíró                           alkotmánybíró      Dr. Bragyova András                  Dr. Holló András      alkotmánybíró                           alkotmánybíró      Dr. Kiss László                      Dr. Kovács Péter      alkotmánybíró                           alkotmánybíró      Dr. Lenkovics Barnabás               Dr. Lévay Miklós      előadó alkotmánybíró                    alkotmánybíró                       Dr. Stumpf István                         alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	70/2011. (VIII. 31.)
Date of the decision: .	08/29/2011
.
.