Hungarian

Ügyszám: .	1063/B/1991
Előadó alkotmánybíró: Kilényi Géza Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 28/1995. (V. 19.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1995/138 .

A döntés kelte: Budapest, 05/15/1995 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:             A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az  Alkotmánybíróság  jogszabály  alkotmányellenességének vizsgálatára  benyújtott  indítvány  alapján  meghozta  a következő                       határozatot : Az Alkotmánybíróság megállapítja : alkotmányellenes, ha a törvény nem  korlátozza hatékony garanciával a végrehajtó hatalomnak  azt   a  felhatalmazását,  hogy  a  bíróságok számára az Országgyűlés által megállapított költségvetési előirányzatot átcsoportosítsa. Mivel az  1995. költségvetési  évben ilyen  garancia  nem érvényesül,  az   Alkotmánybíróság  az  államháztartásról szóló 1992.  évi XXXVIII.  törvény 39.  §-ában a Kormány, illetőleg annak  tagja  számára  adott  felhatalmazást  a Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetéséről szóló 1994. évi CIV.  törvény 1. számú melléklete XII. fejezetének 2. címére kiterjedő  érvénnyel  e  határozat  kihirdetésének napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.                         Indokolás                            I. 1. Az  indítványozó szerint  az a  szabályozás,  amelynek értelmében  a   Magyar  Köztársaság   1991.  évi   állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól   szóló   1990.   évi   CIV.   törvény   ( a továbbiakban : Kvtv1 ) 1. számú mellékletében a bíróságok nem alkotnak  külön  költségvetési  fejezetet,  hanem  az Igazságügyi Minisztérium  fejezetbe  tartoznak,  sérti  a hatalmi  ágak   elválasztásának  -  ezáltal  a  bíróságok függetlenségének - alkotmányos elvét, különös figyelemmel arra  is,   hogy  a   fejezeten  belül  a  címek  közötti átcsoportosítás jogát  a Kormány  átengedheti  a  fejezet irányításáért        felelősnek,         tehát         az igazságügyminiszternek. Az  indítványozó a  fejezetrendet meghatározó      rendelkezés      alkotmányellenességének megállapítását és "kiküszöbölését" kérte. 2. A  Kvtv1 1.  számú melléklete  az I-XXVI.  fejezetében részletezte az  állami költségvetés  1991. évi kiadásait. Az Igazságügyi Minisztériumról szóló XII. fejezeten belül a  2.   cím  tartalmazta   a  bíróságok  kiemelt  kiadási előirányzatait :  a béralap  (1), a társadalombiztosítási járulék (2),  a dologi  kiadások (3)  megjelöléssel. A 6. cím szerint  az "Ágazati és célfeladatokhoz" tartozott az 1. alatti  alcímben felvett "Előmeneteli- és bérrendszer" kiadási előirányzata. A  Kvtv1  -  az  indítványozott  vizsgálattal  összefüggő körben,   az    1991.   évi   költségvetés   végrehajtása tekintetében   -   meghatározott   feladat   teljesítését szolgáló jogszabály,  ezért a  feladat megvalósítása - az éves költségvetés  teljesítése  -  után  időbeli  hatálya megszűnt. Tekintettel azonban arra, hogy az indítvány elbírálásakor hatályos  költségvetési  törvény,  a  Magyar  Köztársaság 1995. évi  költségvetéséről szóló  1994. évi CIV. törvény ( a  továbbiakban  :  Kvtv2 ) ,  és  ennek  a  3.  §  (1) bekezdésében   meghatározott    1.    számú    melléklete "Bíróságok"-ra     változatlanul      az     "Igazságügyi Minisztérium" fejezetben  tartalmaz  rendelkezéseket,  az Alkotmánybíróság az  indítványt az utóbbi jogszabály ezen rendelkezéseire kiterjedtnek  tekintette és  ezt vonta az alkotmányossági vizsgálat körébe.                            II. Az indítványnak  az a  része, amelyben  az indítványozó a hatályos költségvetési  törvény ( Kvtv2 )  egyik részének megsemmisítését kérte, nem megalapozott. 1. Az  Alkotmány 19. § (3) bekezdés d ) pontja értelmében az  állami   költségvetés  jóváhagyása   az  Országgyűlés jogkörébe tartozik. Az állami  pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvénynek az indítvány    benyújtásakor     hatályban    volt    egyes rendelkezéseit  az   államháztartásról  szóló  1992.  évi XXXVIII. törvény ( Áht ) 127. § a ) pontja hatályon kívül helyezte, de  az Áht  28. §-a  - az  Alkotmány 19.  § (3) bekezdés  d )   pontjának  megfelelően   -  változatlanul kimondja,  hogy   a  központi  költségvetésről  és  annak végrehajtásáról az Országgyűlés alkot törvényt. Az Alkotmány  35. §  (1) bekezdés  b ) pontja  szerint  a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását, az e ) pont szerint  a  Kormány  gondoskodik  a  társadalmi-gazdasági tervek megvalósulásáról. Az Áht  37. §-a szerint a Kormány felelős a költségvetési törvény végrehajtásáért. 2. Az Áht 30. §-a értelmében a költségvetési törvényben a bevételeket és  kiadásokat fejezetenként  és címenként az Országgyűlés határozza meg. A kiadási  címeken belül  elkülönítetten az  Országgyűlés határozza    meg     a     személyi     juttatások,     a társadalombiztosítási  járulék,   a  dologi  kiadások,  a pénzeszközátadás,  az   egyéb  támogatás,  az  ellátottak pénzbeli juttatásai,  a felhalmozási kiadások, a fejezeti kezelésű speciális  támogatások, a  célfeladat, illetve a kiemelt jelentőségű  kormányzati beruházási és felújítási előirányzatokat ( 30.  § (1)  bek. , 23. § (3) bek. ) . A 24. § (3) bekezdése szerint ezek az előirányzatok csak az adott célra használhatók fel. Az Áht  39. §  kimondja, hogy  a fejezeten  belül a címek között átcsoportosítást  - meghatározott kivételekkel - a Kormány engedélyezhet.  A Kormány e jogát - jogszabályban meghatározott módon - átengedheti a fejezet irányításáért felelősnek. 3. Az  Országgyűlésnek  az  a  jogköre,  hogy  törvényben állapítsa meg az állami költségvetést, valamennyi hatalmi ágra kiterjed.  Hasonlóképpen általános érvényű a Kormány felelőssége is  a költségvetési  törvény végrehajtásáért. Noha  az  Alkotmánybíróság  már  1990-ben  kimondta  :  a hatalmi   ágak    elválasztásának    elve    "a    magyar államszervezet  legfontosabb   szervezeti   és   működési alapelve" ( 31/1990. ( XII. 18. ) AB határozat, ABK 1990. 136. ,  137. ) ,  sem ebből,  sem az  Alkotmány  egyetlen rendelkezéséből  nem   következik,  hogy  a  költségvetés fejezeti tagozódásának is mechanikusan az említett elvhez kell   igazodnia.    Nem    kizárólag    az    tekinthető alkotmányosnak,  ha  az  állami  költségvetésen  belül  a bíróságok önálló  fejezetet alkotnak.  Nem  szükségképpen alkotmányellenes tehát  az sem,  hogy az 1995. évi állami költségvetésben a  Legfelsőbb Bíróság  önálló  fejezetben szerepel, míg  az összes  többi  bíróság  az  Igazságügyi Minisztérium költségvetési  fejezetén  belül  "Bíróságok" elnevezésű címet alkot. Alkotmányossági szempontból nem a költségvetés szerkezeti tagolása  a  döntő,  hanem  az,  hogy  a  törvény  miként biztosítja a bíróságok - mint önálló hatalmi ág - számára a végrehajtó  hatalommal szembeni  védettséget.  Az  erre irányuló  garancia-fajták  részben  az  Áht-ben,  részben külön törvényben  lelhetők fel. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban - a teljesség igénye nélkül - a következőkre mutat rá : a/  Az  Áht  39.  §-a  értelmében  meghatározott  kivétel szerint  nem  illeti  meg  a  Kormányt  a  címek  közötti átcsoportosítás   engedélyezésének    joga   ama    címek tekintetében, amelyek  módosítására  vonatkozó  jogot  az Országgyűlés a  költségvetési törvényben magának tartotta fenn. Ez  azért hatékony garancia, mert az érintett címek vonatkozásában nem  csupán a  költségvetés megállapítása, hanem annak  módosítása is  az  Országgyűlés  kizárólagos hatáskörébe tartozik,  a Kormány  saját hatáskörében  nem csoportosíthat    át,     legfeljebb    erre     irányuló előterjesztést tehet az Országgyűlésnek. Az 1994. évi CIV. törvény ( Kvtv2 ) 40. §-ának (1) és (2) bekezdése  összesen  10  cím,  alcím,  illetőleg  kiemelt előirányzat módosításának  jogát utalta  az  Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe.  A "Bíróságok"  cím nem tartozik ebbe a felsorolásba. b/  Más  jellegű  garanciát  teremt  az  Alkotmánybíróság számára az  1989. évi  XXXII. törvény. Noha e törvény nem mondja ki,  hogy az Alkotmánybíróság önálló költségvetési fejezet,   úgy   rendelkezik   :   "az   Alkotmánybíróság megállapítja  saját  költségvetését,  amelyet  az  állami költségvetés részeként jóváhagyás céljából előterjeszt az Országgyűlésnek". Az idézett rendelkezésnek az a lényege, hogy  az  Alkotmánybíróság  a  költségvetés  előkészítési szakaszában  kapott   hatékony  garanciát   a  végrehajtó hatalommal   szemben    :   bár    az    Alkotmánybíróság költségvetése része  az  állami  költségvetésnek,  sem  a pénzügyminiszter,   sem    a   Kormány    nem    jogosult megváltoztatni  az   Alkotmánybíróság  által  kidolgozott tervezetet,   legfeljebb    az   Országgyűlésnek    tehet javaslatot erre  nézve. ( Az  már a költségvetési törvény fejezeti tagolásából folyik, hogy a Kormánynak az Áht 39. §-ában meghatározott  felhatalmazása  nem  terjed  ki  az Országgyűlés   által    az    Alkotmánybíróság    számára megállapított          költségvetési          előirányzat megváltoztatására. ) c/ Ennél  lényegesen kisebb  értékű  garanciát  kapott  a bírói hatalmi ág azáltal, hogy a bíróságokról szóló 1972. évi IV.  törvény 51/C.  §-ának (2) bekezdése kimondotta : az Országos  Bírói Tanács  egyetértése szükséges  egyebek között   a    bíróságok   éves   költségvetési   tervének előterjesztéséhez. A  garancia csekély hatékonysága abból ered, hogy -   az    egyetértési   jog   csupán   "a   fejezetgazda" igazságügyminisztert köti,  de már  a pénzügyminiszter az Áht 48.  §-ának a/  pontjában meghatározott  "előkészítő- koordináló tevékenysége" során eltérhet az Országos Bírói Tanács egyetértésével kialakított számoktól, s az eltérés lehetősége   még   inkább   adott   a   törvényjavaslatot előterjesztő Kormány esetében; - de  még ha  a végrehajtó hatalom utóbb említett szervei tiszteletben tartanák is a bírói hatalmi ág önkormányzati testületének állásfoglalását,  az  ehhez  való  kötöttség mindenképpen véget  ér az  Országgyűlés által  elfogadott költségvetési törvény  kihirdetése napján. Ettől a naptól kezdve  ugyanis   hatályba  lép   az   Áht   39.   §-ában meghatározott felhatalmazás, s annak alapján - amennyiben a költségvetési cím módosításának jogát az Országgyűlés a költségvetési törvényben nem tartotta fenn önmaga számára - a  Kormány, illetőleg  annak átruházott  jogkörében  az igazságügy-miniszter nem  csupán  egyetértéshez,  de  még véleményezéshez sem  kötött módon  csoportosíthatja át  a "Bíróságok"  cím   költségvetési  előirányzatait.   Ez  a rendkívül széleskörű  átcsoportosítási jog  nem csupán  a bíróságok  szempontjából   aggályos,   de   a   parlament költségvetés-megállapítási    jogkörét    is    fölöttébb formálissá teszi, hiszen még annak sincs akadálya, hogy a törvényhozás által  egyik nap  megállapított  összeget  a végrehajtó hatalom akár másnap a felére csökkentse. Az állami  költségvetés egy  naptári  évre  szól.  Ez  az időtartam  elég  hosszú  ahhoz,  hogy  közben  -  akár  a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban, akár az ország belső gazdasági életében  - jelentős  változások  következzenek be,  amelyek   indokolttá  tehetik   akár  az  elfogadott költségvetésen    belüli     átcsoportosításokat,    akár pótköltségvetés   kidolgozását.    Éppen   ezért   az   a felhatalmazás, amelyet  az Áht  39. §-a  adott a Kormány, illetőleg a  Kormány egyes  tagjai számára  egyrészt  nem alkotmányellenes,  másrészt  az  államszervezet  normális működése szempontjából indokolt. Az átcsoportosítási  jog mindaddig  általában nem vet fel alkotmányossági problémát, amíg annak gyakorlása megmarad a széles  értelemben vett végrehajtó hatalom szférájában. A problémák  ott kezdődnek,  amikor a  végrehajtó hatalom részére  biztosított   átcsoportosítási   jog   -   amely végeredményét   tekintve   az   Országgyűlés   döntésének korrekcióját jelenti - valamely más hatalmi ágat érint. A hatalmi ágak  elválasztásának elve  ugyanis  nem  pusztán annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik  jogosítványait,   hanem  azt   is  jelenti   :   a demokratikus jogállamban  korlátlan  és  korlátozhatatlan hatalom nincs,  s ennek  érdekében bizonyos  hatalmi ágak szükségképpen    korlátozzák     más     hatalmi     ágak jogosítványait. Az  Alkotmánybíróság pl.  - az  Alkotmány 31/A.  §-ának   (5)  és  (6)  bekezdésében,  továbbá  IV. fejezetében meghatározott  jogosítványai révén  - mind  a törvényhozó,  mind   a  végrehajtó   hatalom,  továbbá  a köztársasági   elnök   és   az   önkormányzatok   hatalmi jogosítványainak korlátjaként jelenik meg. Hasonlóképpen a bíróságok tevékenysége - az Alkotmány 50. §-ának  (2)   bekezdésére  figyelemmel  -  korlátok  közé szorítja  a   végrehajtó  hatalom  működését.  Szervezet- szociológiai szempontból  tehát a  végrehajtó hatalom nem feltétlenül abban  érdekelt,  hogy  az  Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróságok minél nagyobb hatékonysággal lássák el feladataikat.  Mivel azonban az utóbb említett szervek a jogállamiság  fontos letéteményesei,  a törvényhozásnak hatékony  garanciát   kell  kiépítenie  annak  megelőzése céljából,  hogy   a  végrehajtó  hatalom  a  költségvetés végrehajtásának   keretei    között   olyan    széleskörű felhatalmazást  kapjon,   amely  szélsőséges   esetben  e szervek   anyagi    ellehetetlenülését    és    működésük megbénulását      vagy      eljárásaik      időtartamának elviselhetetlen mértékű  meghosszabbodását idézi  elő.  A jogállam  fogalmához   ugyanis  nem  csupán  a  jogállami intézményrendszer   formális   kiépítése,   hanem   annak normális működtetése - s az ehhez szükséges költségvetési eszközök rendelkezésre bocsátása - is hozzátartozik. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a költségvetési    jog     alkotmányossági     garanciáinak kérdésével.   A    testület   47/1994.   ( X. 21. )    AB határozatában  ( ABH  1994.  281.  ,  284.  )  több  elvi jelentőségű - és a jelen ügyre is értelemszerűen irányadó - elvi megállapítást tett. Mindenekelőtt megállapította : önmagában véve  az nem  alkotmányellenes, hogy  a  Magyar Rádió és  a Magyar  Televízió  költségvetése  nem  önálló költségvetési  fejezet,   hanem   a   "Miniszterelnökség" költségvetési    fejezet     része.     Ugyanakkor     az Alkotmánybíróság  arra   is  rámutatott   :  "nem  csupán szimbolikus jelentősége  van annak,  hogy valamely  szerv önálló  fejezetként,   vagy  valamely   fejezeten  belüli címként szerepel.  A költségvetési  törvényben foglalt, a törvényhozási     folyamat     demokratikus     garanciái érvényesülésével        kialakított         előirányzatok megváltoztatási jogát  tekintve alkotmányos  jelentőséget nyerhet, hogy  vajon a  módosításoknál is érvényesülnek-e ezek   a   garanciák".   Az   Alkotmánybíróság   arra   a következtetésre  jutott,  hogy  a  költségvetési  törvény kifogásolt rendelkezései  alapján a  Kormány rendelkezési jogot  kapott  a  Magyar  Rádió  és  a  Magyar  Televízió közszolgálati  feladatai   ellátásához  szükséges  anyagi eszközei  felett,   amely   az   Alkotmánybíróság   által megkövetelt garanciák  hiányában magában  rejti  annak  a lehetőségét, hogy  a műsorkínálat  tartalmára  legalábbis közvetett befolyást  gyakorolhasson.  Eme  megállapításon nyugszik a  határozat rendelkező  részének az  a mondata, amely szerint  "alkotmányellenes  a  Magyar  Rádió  és  a Magyar Televízió költségvetési előirányzatának a VII. Miniszterelnökség fejezeten  belül a  31. és  32.  címben akként való  elhelyezése,  hogy  a  törvény  egyszersmind előirányzat-módosítási jogot  biztosít a Kormány kijelölt tagjának. " Az Alkotmánybíróság 57/1994. ( XI. 17. ) AB határozatában ( ABH 1994. 316. , 324. ) elvi jelentőséggel mutatott rá, hogy a  költségvetési  év  tartama  alatt  nem  csupán  a végrehajtó hatalom,  de még az Országgyűlés költségvetés- módosítási jogköre  sem korlátlan. A határozat értelmében "a  költségvetési   gazdálkodásnak  az   a  jogbiztonsági minimum-követelménye, hogy  az állam  a költségvetési  év tartama alatt  ellentételezés nélkül, az önkormányzatokra hátrányos  módon  ne  változtassa  meg  az  önkormányzati költségvetések forrásszerkezetét,  így egyebek  között  a szabadon  felhasználható   bevételeket  ne  minősítse  át célhoz kötött bevételekké, illetőleg a korábban is célhoz kötött bevételek felhasználási céljait ne szűkítse. " Az Alkotmánybíróság  - egészen  más  összefüggésben  :  a bírói  függetlenség  aspektusából  -  több  határozatában foglalkozott a  végrehajtó hatalmat,  s ezen  belül is az igazságügyminisztert a  bíróságok és a bírák tekintetében megillető egyes jogkörökkel. A testület 45/1994. ( X.21.) AB  határozatában   ( ABH 1994. 254. ) megállapította : a bírói függetlenség alkotmányos alapelvével ellentétes, ha a bírák  részére a  Kormány bármely tagja a bírói hatalmi ág érdemi  közrehatása  nélkül  kitüntetést  adományozhat vagy kitüntetés adományozására tehet előterjesztést. A jelen ügy alapjául szolgáló indítvány elemzése során az Alkotmánybíróság  arra   a  következtetésre  jutott  :  a bíróságok  költségvetési  előirányzatának  módosítása  az egész bírói  hatalmi ág  - és  közvetve a  jogállamiság - szempontjából sokkal  nagyobb jelentőségű kérdés, mint az egyes bírák  számára történő  kitüntetés-adományozás.  Ha tehát az  utóbbinál indokolt  volt garanciát  beépíteni a végrehajtó hatalom  és a  bírói hatalmi ág viszonyába, ez az igény  hatványozott mértékben  merül fel  a  bíróságok működésének anyagi  feltételeit meghatározó költségvetési előirányzatok    módosításánál.    Az    Alkotmánybíróság megállapítja :  a bíróságok  a költségvetés  végrehajtása során legalább  olyan hatékonyságú  garanciára tarthatnak számot  a   végrehajtó   hatalommal   szemben,   mint   a közszolgálati médiumok.  Ebből eredően alkotmányellenes a végrehajtó  hatalom   korlátlan  -  törvényi  garanciával korlátok  közé   nem  szorított   -   felhatalmazása   az Országgyűlés  által  a  bíróságok  számára  megállapított költségvetési előirányzat átcsoportosítására. Az  alkotmányellenes   helyzet  felszámolása   az   1996. költségvetési évtől  kezdődően többféle módon lehetséges. Az Országgyűlés  megteheti, hogy  az éves költségvetésről szóló törvényben önmaga számára tartja fenn a "Bíróságok" cím  előirányzatát   érintő  átcsoportosítás   jogát.   A törvényhozónak az  is jogában  áll, hogy - a bíróságokról szóló törvény módosítása útján - az Országos Bírói Tanács egyetértési jogát  kiterjessze a "Bíróságok" címet érintő átcsoportosításra  is.   De   alkotmányosan   elfogadható garancia lehet  a költségvetés  szerkezetének  ( fejezeti tagolásának ) átalakítása is. Az Alkotmánybíróság  -  a  jogbiztonság  és  a  bíróságok működőképességének megőrzése érdekében - nem semmisítette meg a  költségvetési törvénynek  a bíróságokra  vonatkozó rendelkezéseit.  Avégett   azonban,  hogy   már  a  folyó költségvetési év  hátralévő részében  se maradjon fenn az alkotmányellenes   helyzet,    az   Alkotmánybíróság    - halasztást nem tűrő intézkedésként - a rendelkező részben foglaltak  szerint  határozott.  Mivel  a  soronkövetkező költségvetési  évekre  nézve  az  Alkotmánybíróság  által megkívánt garancia kialakítása többféleképpen lehetséges, az Országgyűlés  mérlegelési jogkörébe  tartozik a  szóba jöhető jogi  szabályozási  módok  közötti  választás. Az Alkotmánybíróság  a  törvényhozás  ezzel   kapcsolatos jogkörét   tehát    -   saját   alkotmányos   helyzetének megfelelően -  nem vonta  el, s  ezért nem foglalt állást abban a  kérdésben  :  a  költségvetési  törvény  keretei között, avagy  a bíróságokról  szóló törvényben  kerüljön sor   a   hosszabb   távra   szóló   megfelelő   garancia megteremtésére.                    Dr. Sólyom László ,                az Alkotmánybíróság elnöke                      Dr. Ádám Antal                       alkotmánybíró                      Dr. Kilényi Géza                    előadó alkotmánybíró            Dr. Lábady Tamás  Dr. Schmidt Péter              alkotmánybíró     alkotmánybíró        Dr. Szabó András      Dr. Tersztyánszky Ödön           alkotmánybíró          alkotmánybíró          Dr. Vörös Imre      Dr. Zlinszky János           alkotmánybíró         alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	28/1995. (V. 19.)
Date of the decision: .	05/15/1995
.
.