English

Hungarian
Ügyszám:
.
770/H/2003
Előadó alkotmánybíró: Harmathy Attila Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 5/2004. (III. 2.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2004/76
.
A döntés kelte: Budapest, 03/01/2004
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                      A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

      Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos
      népszavazás  kitűzésére irányuló kezdeményezés  aláírásgyűjtő
      ívének   hitelesítése  tárgyában  hozott   határozata   ellen
      benyújtott  kifogás alapján - Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró
      párhuzamos  indokolásával, valamint Dr. Holló András  és  Dr.
      Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményével -  meghozta
      a következő

                              határozatot:
                                   
      Az   Alkotmánybíróság   az  Országos   Választási   Bizottság
      116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyja.

      Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát a  Magyar  Közlönyben
      közzéteszi.
                                  Indokolás

                                     I.
                                     
        1. A Magyarok Világszövetsége aláírásgyűjtő ív mintapéldányát
        nyújtotta   be   az   Országos  Választási  Bizottsághoz   (a
        továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást
        kíván kezdeményezni a következő kérdésben:

        "Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy
        kedvezményes    honosítással    -    kérelmére    -    magyar
        állampolgárságot  kapjon  az  a magát  magyar  nemzetiségűnek
        valló,  nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár,  aki
        magyar  nemzetiségét a 2001. évi LXII.  tv.  19.  §  szerinti
        "Magyar   igazolvánnyal"   vagy  a  megalkotandó   törvényben
        meghatározott egyéb módon igazolja?"

        Az OVB 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatával az aláírásgyűjtő
        ív   mintapéldányát  hitelesítette.  A  határozat  indokolása
        megállapította,   hogy  az  aláírásgyűjtő   ív   megfelel   a
        törvényben meghatározott formai, valamint a feltett  kérdésre
        vonatkozó  tartalmi követelményeknek. Az OVB  határozatát  az
        országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló  1998.
        évi  III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-ára,  10.  §-
        ára,  13. §-ára, valamint a választási eljárásról szóló 1997.
        évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 117. §-ára és 118. §-ára
        alapította.

        2.  Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2003. szeptember  23-i
        számában jelent meg. A határozat ellen 2003. október 7-én,  a
        Ve.  130.  §-ának  (1)  bekezdésében meghatározott  határidőn
        belül kifogást nyújtottak be. Az OVB a kifogást megküldte  az
        Alkotmánybíróságnak.  Az  OVB  határozata  ellen   benyújtott
        kifogást  az  Alkotmánybíróság  -  a  Ve.  130.  §-ának   (3)
        bekezdése szerint - soron kívül bírálja el.

        3.  A kifogást tevő (a továbbiakban: indítványozó) azt kérte,
        hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB határozatát és
        utasítsa  az  OVB-t új eljárásra. A kérelmet a  következőkkel
        indokolta:
            -   az  aláírásgyűjtő  íven  szereplő  kérdés  eredményes
        népszavazás  esetén olyan törvény megalkotására kötelezné  az
        Országgyűlést,   amely   az   állampolgárság   megszerzésénél
        előnyben részesítené a magukat magyar nemzetiségűnek valló és
        ezt  meghatározott  módon  igazoló  személyeket.  E  miatt  a
        szabály    miatt    nemzetiségükre   tekintettel    hátrányos
        megkülönböztetést szenvednének el azok a személyek,  akik  az
        említett  feltételnek  nem felelnek meg.  A  2002.  évi  III.
        törvénnyel  kihirdetésre került az Európa  Tanács  keretében,
        1997.  november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai
        Egyezmény  (a  továbbiakban: Egyezmény),  amelynek  5.  cikke
        tiltja   a  diszkriminációt.  Az  Alkotmány  28/C.  §-a   (5)
        bekezdésének  b)  pontja, valamint az Nsztv.  10.  §-ának  b)
        pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható népszavazás;
           
            -  a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az 1921:
        XXXIII.  tc.  által  kihirdetett, az  Északamerikai  Egyesült
        Államokkal,    a    Brit   Birodalommal,    Franciaországgal,
        Olaszországgal  és  Japánnal,  továbbá  Belgiummal,  Kínával,
        Kubával,     Görögországgal,     Nikaraguával,     Panamával,
        Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-
        Szlovén Állammal, Sziámmal és Cseh-Szlovákországgal 1920. évi
        június  hó  4.  napján  Trianonban kötött  békeszerződést  (a
        továbbiakban:  békeszerződés).  A  békeszerződés  61.   cikke
        szerint azok a személyek, akik olyan területen laktak,  amely
        azelőtt  az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott,  a  magyar
        állampolgárság    kizárásával   annak    az    államnak    az
        állampolgárságát szerezték meg, amely az adott  területen  az
        állami  főhatalmat  gyakorolja.  Az  OVB  által  hitelesített
        kérdés   alapján  az  állampolgárságot  kérelmezőnek   magyar
        nemzetiségét  a  szomszédos államokban élő magyarokról  szóló
        2001.  évi  LXII.  törvény (a továbbiakban: Szátv.)  19.  §-a
        szerinti    "Magyar   igazolvánnyal"   vagy   a    törvényben
        meghatározott  egyéb  módon kellene igazolnia.  A  szomszédos
        államokban  értelemszerűen azok a személyek  vallják  magukat
        magyar  nemzetiségűnek,  akik a  békeszerződés  előtt  magyar
        állampolgárok  voltak,  vagy  a  békeszerződés  előtt  magyar
        állampolgársággal  rendelkező  személyek  leszármazottai;  ők
        kaphatnak   "Magyar   igazolvány"-t.   Erre   hivatkozva   az
        indítványozó  azt  állítja, hogy: "a  trianoni  béke  idézett
        cikke  szerint  ezen  személyek magyar  állampolgárságukat  a
        trianoni  béke  mint nemzetközi szerződés által,  kollektíven
        veszítették  el;  állampolgárságuk  kollektív  visszaszerzése
        ezért a trianoni békével ellentétes." Ezért az Nsztv. 10.  §-
        ának  b)  pontja  szerint a kérdésben nem lehet  népszavazást
        tartani;
           
            -   az   állampolgárság   megadását   kérelmezők   között
        különbséget tevő szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A.
        '-ának   (1)   bekezdésével.  Bár  a   megkülönböztetés   nem
        vonatkoznék alapjogra, ésszerű indokot nélkülöz és így  sérti
        az  Alkotmány  54.  §-ának (1) bekezdésében  elismert  emberi
        méltóságot.  Ezért az Nsztv. 10. §-ának a) pontja  szerint  a
        kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe;
           
            -   a  kérdés  megfogalmazása  bonyolult,  sok  feltételt
        tartalmaz,  nem  egyértelmű, és olyan szakkifejezéseket  (pl.
        honosítás)   használ,   amelyek  ismerete   a   népszavazáson
        résztvevő  választópolgártól nem várható el. Ezért  a  kérdés
        nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
           
        4.   Jelen   ügyben   az   Alkotmánybíróság   hatáskörét   az
        Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi  XXXII.   törvény   (a
        továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjának megfelelően a Ve. 130.
        §-a   határozza  meg.  Az  Alkotmánybíróság  -   jogorvoslati
        eljárása  során - az OVB határozatában, valamint a kifogásban
        foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő
        ív  hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és  az  irányadó
        törvényeknek megfelelően járt-e el, helyesen jutott-e az  OVB
        arra  a  következtetésre, hogy az adott kérdésben népszavazás
        tartható vagy éppen nem tartható. Az Alkotmánybíróság  ezt  a
        feladatát   alkotmányos   jogállásával   és   rendeltetésével
        összhangban  látja  el  [az  állandó  gyakorlatból   legutóbb
        48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABK 2003, október, 681.].
                                     
                                     II.

        A határozat meghozatalánál alapul vett jogszabályok:
           
            a/ az Alkotmány rendelkezései:
        "28/B.  §  (1)  Országos  népszavazás és  népi  kezdeményezés
        tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
        "28/C.   §  (1)  Országos  népszavazást  döntéshozatal   vagy
        véleménynyilvánítás  céljából lehet  tartani,  a  népszavazás
        elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
        (2)  Országos  népszavazást kell  tartani  legalább  200  000
        választópolgár kezdeményezésére.
        (3)  Ha  az  országos  népszavazást  el  kell  rendelni,   az
        eredményes    népszavazás   alapján    hozott    döntés    az
        Országgyűlésre kötelező.
        ...
        (5) Nem lehet országos népszavazást tartani
        ...
        b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről,
        illetve   az   e   kötelezettségeket   tartalmazó   törvények
        tartalmáról,"
          "70/A.  §  (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a  területén
        tartózkodó  minden  személy számára  az  emberi,  illetve  az
        állampolgári  jogokat, bármely megkülönböztetés,  nevezetesen
        faj,  szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más  vélemény,
        nemzeti  vagy  társadalmi származás, vagyoni, születési  vagy
        egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
           
            b/ az Nsztv. szabályai:
        "10.  §  Az  Országos  Választási  Bizottság  megtagadja   az
        aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
        a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
        b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
        c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt
        követelményeknek,
        d)  az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról
        szóló törvényben foglalt követelményeknek."
           
            c/ a Ve. szabályai:
        "130.   §   (1)   Az  Országos  Választási  Bizottságnak   az
        aláírásgyűjtő  ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével
        kapcsolatos  döntése elleni kifogást a határozat közzétételét
        követő  tizenöt  napon  belül lehet - az  Alkotmánybírósághoz
        címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
        ...
          (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja  el.
        Az   Alkotmánybíróság   az  Országos  Választási   Bizottság,
        illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt
        megsemmisíti,   és   az   Országos  Választási   Bizottságot,
        illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
           
            d/ az Egyezmény rendelkezései:
        "5. cikk A diszkrimináció tilalma
        1.  A részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai nem
        tartalmazhatnak   megkülönböztetést  vagy  nem   foglalhatnak
        magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti a nemen,
        valláson,   fajon,  bőrszínen  vagy  nemzeti   vagy   etnikai
        származáson alapuló diszkriminációt."
        2.  Minden  részes államot a diszkrimináció  tilalmának  elve
        vezérel  állampolgárai tekintetében, függetlenül attól,  hogy
        ők   születésüknél  fogva  állampolgárok-e,  vagy  az   állam
        állampolgárságát később szerezték meg."
        "6. cikk Az állampolgárság megszerzése
        ...
        4.  Minden  részes  állam köteles belső  jogában  elősegíteni
        állampolgárságának megszerzését az alábbi személyek számára:
        a) állampolgárainak házastársai;
        ...
        e)   azon  személyek,  akik  a  területén  születtek  és  ott
        jogszerűen és szokásosan tartózkodnak;
        ...
        g)   olyan   hontalan  személyek  és  menekültként   elismert
        személyek,  akik az állam területén jogszerűen és  szokásosan
        tartózkodnak."

            e/ az Szátv. szabályai:
        "1.   §  (1)  A  törvény  hatálya  a  Horvát  Köztársaságban,
        Romániában,    Szerbia    és   Montenegróban,    a    Szlovák
        Köztársaságban, a Szlovén Köztársaságban vagy  Ukrajnában  (a
        továbbiakban:  szomszédos állam) lakóhellyel rendelkező,  nem
        magyar  állampolgárságú,  magát magyar  nemzetiségűnek  valló
        személyre terjed ki."
        "19. § (1) Az e törvényben meghatározott egyes kedvezményekre
        való  jogosultságot  az 1. § (1) és (2) bekezdésének  hatálya
        alá   tartozó   személyek  esetében  a  "Magyar  igazolvány",
        illetőleg a "Magyar hozzátartozói igazolvány" igazolja.
        (2)  A Magyar Köztársaság Kormánya által erre kijelölt magyar
        központi  közigazgatási  szervtől (a  továbbiakban:  elbíráló
        hatóság)
        a)  arcképes "Magyar igazolvány" kiadását kérheti az 1. § (1)
        bekezdésének hatálya alá tartozó, magát magyar nemzetiségűnek
        valló személy, kiskorú esetén törvényes képviselője útján;
        ...
        (3)  Kérelmére "Magyar igazolvány"-ra jogosult a (2) bekezdés
        a) pontjában meghatározott személy, aki
        a) tud magyar nyelven, vagy
        b) a lakóhelye szerinti állam
        ba)  magát  magyar  nemzetiségűnek valló  személyként  tartja
        nyilván, vagy
        bb) területén működő, magyar nemzetiségű személyeket tömörítő
        szervezet nyilvántartott tagja, vagy
        bc)   területén   működő   egyház  nyilvántartásában   magyar
        nemzetiségűként tartják számon."
           
            f/   a  magyar  állampolgárságról  szóló  1993.  évi  LV.
        törvény (a továbbiakban: Ápt.) szabályai:
        "4. § (1) Kérelmére honosítható a nem magyar állampolgár, ha:
        a)   a   kérelem  előterjesztését  megelőző  nyolc  éven   át
        folyamatosan Magyarországon lakott;
        b)  a  magyar  jog szerint büntetlen előéletű  és  a  kérelem
        elbírálásakor  ellene  magyar  bíróság  előtt  büntetőeljárás
        nincs folyamatban;
        c) megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított;
        d) honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti; és
        e) igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekből magyar nyelven
        eredményes  vizsgát  tett, vagy ez  alól  a  törvény  alapján
        mentesül.
        ...
         (3) Az (1) bekezdés b)-e) pontjában meghatározott feltételek
        fennállása esetén, kérelmére, kedvezményesen honosítható az a
        magát  magyar  nemzetiségűnek valló, nem magyar  állampolgár,
        aki    a   kérelem   előterjesztésekor   legalább   egy   éve
        Magyarországon lakik, és felmenője magyar állampolgár volt.
        (4)  Kedvezményesen honosítható az a nem magyar  állampolgár,
        akinek  a kérelem benyújtását megelőzően legalább öt éven  át
        folyamatosan  Magyarországon volt  a  lakóhelye,  és  az  (1)
        bekezdés    b)-e)    pontjaiban   meghatározott    feltételek
        fennállnak, ha
        a) az ország területén született;
        b) kiskorúsága idején létesített magyarországi lakóhelyet;
        c) hontalan.
        (5)   Az   (1)-(4)  bekezdésekben  meghatározott  időtartamú,
        folyamatos  magyarországi lakóhelytől a kiskorú  tekintetében
        el lehet térni, ha a honosítását a szülővel együtt kéri, vagy
        szülője a magyar állampolgárságot megszerezte.
         (6)   A  magyar  állampolgár  által  örökbefogadott  kiskorú
        gyermek lakóhelyétől függetlenül honosítható."

                                    III.
                                     
            1.   Az   OVB  kifogásolt  határozata  országos  ügydöntő
        népszavazás  kezdeményezését hitelesítette. Az  aláírásgyűjtő
        íven  szereplő kérdés olyan törvény megalkotására vonatkozik,
        amely a kedvezményes honosítás körének bővítésére irányul. Az
        indítványozó   szerint  eredményes  népszavazás   esetén   az
        Országgyűlés olyan törvény megalkotására kényszerülne,  amely
        ellentétes   volna   törvény  által  kihirdetett   nemzetközi
        egyezményekkel  és ennek következtében ellentétben  állna  az
        Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával.
            Az   Alkotmány  28.  §-a  (5)  bekezdésének  b)   pontját
        értelmezve   a   62/1997.   (XII.   5.)   AB   végzésben   az
        Alkotmánybíróság  kimondta, hogy az Alkotmány  egyértelmű  és
        világos   szabálya   kizárja  a   már   hatályos   nemzetközi
        kötelezettségek  további alakításának köréből  a  népszavazás
        útján   történő   közvetlen  hatalomgyakorlást.   Ezekről   a
        kötelezettségekről  nem tartható tehát népszavazás  és  ez  a
        tilalom   független  attól,  hogy  a  népszavazás   eredménye
        megerősítené-e  a  kötelezettséget vagy  ellentmondana  annak
        (ABH  1997,  542,  546.). A 25/2000. (VII. 6.)  AB  határozat
        pedig  azt  állapította  meg,  hogy  nem  lehet  népszavazást
        tartani   a  nemzetközi  kötelezettséget  tartalmazó  törvény
        tartalmáról  (ABH  2000, 159, 162.).  Nem  állhat  elő  olyan
        helyzet,   hogy   az   államnak  az  eredményes   népszavazás
        értelmében nemzetközi szerződést kelljen felmondania, illetve
        annak tartalmát meg kelljen változtatnia [72/2002. (XII. 19.)
        AB határozat, ABH 2002, 433, 438.].
           
            2.  Az  indítványozó  álláspontja szerint  az  eredményes
        népszavazás  esetén hozandó törvény az Egyezmény 5.  cikkében
        meghatározott megkülönböztetési tilalommal ellentétben állna.
            Az   Egyezmény   2.   cikke  szerint  az   állampolgárság
        kifejezés az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy
        állam  között fennálló jogi köteléket jelent, és nem  utal  a
        személy  etnikai  származására.  Az  Egyezményhez  az  Európa
        Tanács  keretében kidolgozott kommentár a 2. cikknél  említi,
        hogy  az  állampolgárságnak ez a megfogalmazása a  Nemzetközi
        Bíróságnak  a  Nottebohm  ügyben 1955.  április  6-án  hozott
        határozatát veszi alapul (Explanatory Report to the  European
        Convention  on  Nationality, ETS  no.  166;  a  továbbiakban:
        kommentár).   A  kérdéses  ügyben  Lichtenstein   kártérítést
        követelt Guatemalától az állampolgárának okozott kár miatt és
        a   vita  előkérdése  az  volt,  hogy  valóban  fennáll-e   a
        lichtensteini állampolgárság. Ebben a nemzetközi jogi vitában
        -  ahol  egyébként az érintett személy nemzeti  hovatartozása
        sem    Lichtenstein,   sem   Guatemala   vonatkozásában   nem
        játszhatott szerepet - a Nemzetközi Bíróság abból indult  ki,
        hogy    az   államok   általános   gyakorlata   szerint    az
        állampolgárság  valamely személynek  egy  állam  lakosságához
        való szorosabb kötődését fejezi ki.
            Mind  a  Nemzetközi Bíróság határozata, mind az Egyezmény
        2. cikkének első bekezdése kimondja: "minden állam saját joga
        szerint  határozza  meg,  hogy kik az  ő  állampolgárai".  Az
        Egyezmény 5. cikkének első bekezdése tiltja, hogy az  államok
        állampolgárságra vonatkozó szabályai - többek között  etnikai
        származás alapján - diszkriminációt tartalmazzanak.
            A  kommentár  kiemeli,  hogy az Egyezmény  összefüggésben
        áll  az  emberi  jogok és az alapvető szabadságok  védelméről
        szóló,   Rómában,  1950.  november  4-én  kelt   Egyezménnyel
        (kihirdette  az  1993. évi XXXI. törvény  -  a  továbbiakban:
        Európai  Emberi Jogi Egyezmény). Így az Egyezmény 5. cikkének
        első  bekezdése  az Európai Emberi Jogi Egyezmény  14.  cikke
        alapján fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát.
            Az   Európai   Emberi   Jogi  Egyezmény   14.   cikke   a
        megkülönböztetés   tilalmát   az   ebben   az    egyezményben
        meghatározott  jogok gyakorlásának lehetőségére vonatkoztatva
        állapítja   meg.  Ennek  alapján  az  Emberi  Jogok   Európai
        Bíróságának állandó gyakorlata a diszkrimináció tilalmát  nem
        önálló rendelkezésnek tekinti és csak az Európai Emberi  Jogi
        Egyezményben  meghatározott jog gyakorlásával  összefüggésben
        alkalmazza  (Abdulaziz,  Cabales,  Balkandali  ügyben  hozott
        1985. május 28-i határozat; A sorozat 94. szám, 71. pont).
            Az    Emberi   Jogok   Európai   Bíróságának   ítélkezési
        gyakorlata  a diszkrimináció fennálltának megállapításánál  a
        belga   nyelvi  vitában  megfogalmazott  álláspontot  követi.
        Eszerint  nincs  szó  az Európai Emberi  Jogi  Egyezmény  14.
        cikkében      meghatározott     diszkrimináció     tilalmának
        megsértéséről,  ha a különbségtétel eltérő tényállási  elemek
        alapján  történik,  továbbá ha a megkülönböztetés  közérdeken
        alapul,  és  a  közösség érdekeinek védelme arányban  áll  az
        alkalmazott  hátrányokkal  (1968. július  23-i  határozat,  A
        sorozat 6. szám, 44. o. 7. pont; Abdulaziz ügy 72. pont).  Az
        állampolgárság    honosítással   történő    megadása    nincs
        összefüggésben   az   Európai   Emberi   Jogi    Egyezményben
        meghatározott  jogokkal.  Az  eredményes  népszavazás  esetén
        meghozandó törvénynél tehát nem merülne fel az Európai Emberi
        Jogi   Egyezmény   14.   cikkének   diszkriminációról   szóló
        rendelkezésével való ellentét.
           
            3.  Az  Egyezmény  5.  cikke első bekezdésének  szabályát
        értelmezve  a  kommentár rámutat arra, hogy nem tekinthető  a
        szabály  megsértésének minden olyan eset, amelyben az államok
        kedvezményeket  biztosítanak  az állampolgárság  megadásánál.
        Megalapozottnak   tekinti   azt   a   kedvezményt,    amelyet
        honosításnál  a  nemzeti  nyelv ismerete,  a  leszármazás,  a
        születési hely alapján nyújtanak. Utal a kommentár  arra  is,
        hogy  maga az Egyezmény ír elő kedvezményes elbírálást  a  6.
        cikk  negyedik  bekezdésében (pl.  házastársi  kapcsolat,  az
        állam területén való születés és tartózkodás, hontalan státus
        esetén).   Elismeri  a  kommentár  a  meghatározott   államok
        állampolgárainak  nyújtott kedvezményeket  is,  és  példaként
        említi,   hogy  az  Európai  Unió  tagállamai  az   általános
        szabálynál  rövidebb  tartózkodási időt  írhatnak  elő  másik
        tagállam állampolgárainak a honosítására.
             Az  európai  államok  gyakorlata  azt  mutatja,  hogy  a
        honosításnál az alapszabályhoz viszonyítva számos kedvezményt
        alkalmaznak.  A  kedvezmények néhány példája (a  kommentárban
        említett,  az  Európai Unió egyes tagállamai  által  azon  az
        alapon  adott  kedvezményen túlmenően, hogy a  kérelmező  egy
        másik tagállam állampolgára):
        - egyes skandináv államokban kedvezményben részesül egy másik
        skandináv  állam állampolgára (így rendelkezik a  svéd  2001.
        július  1-jén  hatályba  lépett állampolgársági  törvény  11.
        cikkének a) pontja, a finn 2003. június 1-jén hatályba lépett
        állampolgársági törvény 30. cikke),
        -   a  francia  1993.  július  22-i,  93-933.  számú  törvény
        franciaországi tartózkodás követelménye nélkül lehetővé tette
        a  honosítást  annak a külföldi állampolgárnak,  aki  francia
        nyelvi és kulturális közösséghez tartozik, ha olyan területen
        vagy  államban él, amelyben a hivatalos nyelv francia (21-20.
        cikk),
        -  a portugál állampolgársági szabály kedvezményes honosítást
        tett  lehetővé  az  olyan  kérelmező  számára,  aki  korábban
        portugál állampolgár volt, vagy portugálok leszármazója, vagy
        olyan közösség tagja, amelynek portugál felmenői voltak, vagy
        a  portugál  államnak szolgálatokat tett vagy  erre  felkérik
        (1982. augusztus 12-i törvény 6. cikkének második bekezdése),
        -   az   1995.   május  2-i  görög  állampolgársági   törvény
        kivételesen  lehetővé  tette az állampolgárság  megadását  az
        olyan  külföldön  élő  görög  etnikai  leszármazású  nagykorú
        személyeknek, akiknek nincs állampolgársága vagy  nem  ismert
        az  állampolgársága  és ténylegesen görög módon  cselekszenek
        (5. cikk),
        - a 2003-ban módosított román állampolgársági törvény szerint
        az   olyan   kérelmezők,  akik  1989.  december  22-e   előtt
        önhibájukon  kívül  vesztették el a  román  állampolgárságot,
        azzal  a  kedvezménnyel kaphatják vissza az állampolgárságot,
        hogy  nem követelmény a romániai lakóhely; ugyanez a  szabály
        vonatkozik az ilyen személyek leszármazóira is (a másodfokkal
        bezáróan) (Hivatalos Közlöny 2003. I. rész, 399. szám).
             Az  elmondottak  azt  mutatják,  hogy  -  a  magában  az
        Egyezményben   a  fő  szabályhoz  viszonyítva   megállapított
        kivételekre  is  tekintettel  -  az  Egyezmény  5.   cikkében
        megfogalmazott  diszkrimináció  tilalmát  szűken  értelmezik,
        számos    esetben   elismerik   a   kedvezményes    elbírálás
        megengedhetőségét.

             4.  Eredményes népszavazás esetén az aláírásgyűjtő  íven
        szereplő  kérdésnek  megfelelően olyan törvény  megalkotására
        kerülne  sor, amely kedvezményes honosítást tenne lehetővé  a
        magyar nemzetiséget az Szátv. 19. §-a szerint vagy más  módon
        igazoló személyek számára. A tervezett kedvezményes honosítás
        egyes  feltételeit  tehát  nem  maga  az  aláírásgyűjtő  íven
        szereplő  kérdés  határozza meg, hanem utalás  révén  ezek  a
        feltételek  részben az Szátv.-ben találhatók, így  az  Szátv.
        szabályai egészítik ki a kérdést.
            Az  elmúlt években több vizsgálat folyt az Szátv.-nek  az
        Egyezménnyel és más nemzetközi egyezményekkel való összhangja
        tárgyában.  A  szomszédos államokban  élő  magyarokról  szóló
        2001.  évi LXII. törvény módosításáról szóló 2003. évi  LVII.
        törvény  (a  továbbiakban: Szátvm.) részletes  felülvizsgálat
        után  az  Szátv.  számos  rendelkezését  megváltoztatta.   Az
        Szátvm.  tervezetének általános indokolása  rámutatott  arra,
        hogy  az  Szátv.  hatályba lépését követően a magyar  kormány
        felkérésére   a  jogszabálynak  az  európai  kisebbségvédelmi
        gyakorlattal  és  a  nemzetközi joggal való  összevetését  az
        Európa  Tanács  Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága  (a
        továbbiakban:  Velencei  Bizottság)  elvégezte.  A   Velencei
        Bizottság    az   Szátv.-t   a   hátrányos   megkülönböztetés
        szempontjából  is vizsgálta. A vizsgálatnál a  Bizottság  azt
        tekintette    irányadónak,    hogy    az    etnikai     alapú
        megkülönböztetés   csak   akkor   engedhető   meg,    ha    a
        különbségtétel  ténylegesen és ésszerűen is  indokolható.  Az
        Szátvm.  megalkotásának az volt a célja, hogy az  Szátv.-t  a
        Velencei Bizottság ajánlásaira figyelemmel módosítsa.
            Az   így  módosított  Szátv.  19.  §-ának  (3)  bekezdése
        szerint a magyar nemzetiség "Magyar igazolvány" útján történő
        igazolásának meghatározott feltételei vannak. Ilyen  feltétel
        a   nyelvtudás,   valamint  a  magyar  nemzetiségűként   való
        nyilvántartás,  vagy  olyan  közösségekben  való   részvétel,
        amelyekben  kifejezésre jut a magyar nemzetiségű érzés.  Ezek
        az ismérvek a Magyarországhoz való szorosabb kötődést fejezik
        ki.  Ez  az  ismérv  megfelel a Nemzetközi  Bíróság  által  a
        Nottebohm  ügyben az állampolgárságra alkalmazott  ismérvnek,
        valamint az Egyezmény alapján elfogadható ésszerű indoknak.
           
            5.   A   magyar   állampolgárság   honosítással   történő
        megszerzésének általános feltételeit az Ápt.  4.  §-ának  (1)
        bekezdése  határozza meg. A 4. § többi bekezdése az általános
        feltételektől  való egyes eltéréseket, bizonyos  kedvezmények
        nyújtásának  eseteit fogalmazza meg. A 4. § több szabályát  a
        magyar   állampolgárságról  szóló  1993.  évi   LV.   törvény
        módosításáról szóló 2001. évi XXXII. törvény (a továbbiakban:
        Áptm.)  állapította  meg.  Az  Áptm.  tervezetének  általános
        indokolása  hivatkozik arra, hogy a módosításra az  Egyezmény
        alapján  kerül sor. Az egyes szakaszokhoz fűzött indokolás  a
        honosítás feltételeinél nyújtott kedvezmények eseteit részben
        a Magyarországhoz való erősebb kötődéssel, részben a könnyebb
        beilleszkedéssel magyarázza.
            Az  állampolgárság  honosítással  való  megszerzésének  a
        kérdésben szereplő, tervezett új esete az Szátv. és az  Áptv.
        szabályaira  épül.  A  honosítás egyéni  kérelem  alapján,  a
        feltételeknek az Szátv.-ben a "Magyar igazolvány"  megadására
        meghatározott,  egyénenként történő vizsgálata eredményeként,
        vagy   a   megalkotandó   törvényben   megfogalmazott   egyéb
        feltételek szerint történhetne meg.
            Az  elmondottak szerint nincs szó az állampolgárságnak az
        indítványozó  által  állított kollektív visszaszerzéséről,  a
        békeszerződéssel ellentétes jogszabály megalkotásáról.
            Az   aláírásgyűjtő   íven  szereplő   kérdés   eredményes
        népszavazás  esetén az Országgyűlés a kedvezményes  honosítás
        már   meglévő   esetei  mellé  határozna  meg   újakat   vagy
        szabályozná  újra a kedvezményes honosítást és illesztené  be
        az  új  rendelkezések  közé  az aláírásgyűjtő  íven  szereplő
        esetet.   Megállapítható  tehát,  hogy  a  kérdés  nem   szól
        nemzetközi  szerződésből  eredő kötelezettségről,  illetve  e
        kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról, az  esetleges
        eredményes  népszavazás pedig nem teremtene olyan  helyzetet,
        amelyben  nemzetközi  szerződést kellene felmondani,  illetve
        tartalmát  megváltoztatni. Ezért a kérdés nem  ellentétes  az
        Alkotmány  28/C.  §-a (5) bekezdésének  b)  pontjával  és  az
        Nsztv. 10. §-ának b) pontjával.

                                     IV.

              1.   Az  indítványozó  szerint  az  aláírásgyűjtő  íven
        szereplő kérdés alapján eredményes népszavazás olyan  törvény
        megalkotásához vezetne, amely ellentétes az Alkotmány 70/A. §-
        ának  (1)  bekezdésével.  Ezért  a  kérdés  nem  tartozik  az
        Országgyűlés hatáskörébe, következésképpen az Nsztv.  10.  §-
        ának a) pontja szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítését  meg
        kell tagadni.
             Az  Alkotmánybíróság 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában
        kimondta,   hogy  nemcsak  az  Alkotmány  28/C.  §-ának   (5)
        bekezdésében   felsorolt  esetekben  nem  lehet  népszavazást
        tartani, hanem az Alkotmányból a népszavazás más korlátai  is
        levezethetők (ABH 1999, 251, 263.). Az 50/2001. (XI. 29.)  AB
        határozatban az Alkotmánybíróság azt is megállapította,  hogy
        az Alkotmány 28/C. §-ának (3) bekezdése alapján az eredményes
        népszavazás   az   Országgyűlést   csak   törvényhozó    (nem
        alkotmányozó) hatalomként kötelezheti "értelemszerűen azonban
        az  Alkotmány rendelkezéseivel összhangban álló" jogalkotásra
        (ABH    2001,   359,   364.).   Ezért   az   Alkotmánybíróság
        megvizsgálta, hogy valóban fennállna-e az Alkotmány 70/A.  §-
        ának (1) bekezdésével való ellentét az eredményes népszavazás
        alapján megalkotandó törvénynél.
             Az  Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését  érelmezve  az
        Alkotmánybíróság  már  a 9/1990. (IV.  25.)  AB  határozatban
        kifejtette   azt   az   állandó  gyakorlat   által   követett
        álláspontot,  amely szerint, a megkülönböztetés  tilalma  azt
        jelenti,   hogy   a   jognak  mindenkit   egyenlő   méltóságú
        személyként kell kezelnie, de nem vonja maga után  azt,  hogy
        minden  különbségtétel tilos (ABH 1990, 46, 48.). A  61/1992.
        (XI. 20.) AB határozat rámutatott arra, hogy az államnak joga
        és   bizonyos   körben  kötelessége  is  az  emberek   között
        ténylegesen meglévő különbségek figyelembevétele, ez  azonban
        nem  vezethet az emberi méltósághoz való jog sérelméhez  (ABH
        1992,  280,  281-282.). A kialakult gyakorlat  szerint  ilyen
        sérelmet  akkor lehet megállapítani, ha a megkülönböztetésnek
        nincs  ésszerű  indoka [1/1995. (II. 8.)  AB  határozat,  ABH
        1995, 31, 47.].
              Az   előzőekben   kifejtettek   szerint   a   tervezett
        kedvezményes  honosítás alapvető oka a  Magyarországhoz  való
        erős   kötődés   egyénenként   vizsgált   megléte.   Ez    az
        állampolgársági   kérdések   szabályozásánál   a   kedvezmény
        nyújtásának ésszerű indoka [ami megfelel az Alkotmány 6.  §-a
        (3) bekezdésének]. Ez az álláspont összhangban van a Velencei
        Bizottságnak  a nemzeti kisebbségek anyaország által  történő
        kedvezményekben részesítéséről szóló, 2001. október  19-20-án
        elfogadott  jelentésének egyik megállapításával. A  Bizottság
        jelentése  az  Európa  Tanács Nemzeti Kisebbségek  Védelméről
        szóló,    Strasbourgban,    1995.    február    1-jén    kelt
        Keretegyezményre hivatkozva arra a következtetésre jut,  hogy
        nem  minősül diszkriminációnak, ha a lakosság egy  része  nem
        részesül olyan kedvezményben, mint amelyet egy etnikai alapon
        meghatározott csoport tagjai megkapnak. Ezzel kapcsolatban  a
        jelentés  megemlíti  az  államok  állampolgárságra  vonatkozó
        jogszabályaiban  általános  gyakorlatként,   etnikai   alapon
        nyújtott kedvezményeket (a Jelentés D. részének d/ pontja).
            Mindezek  alapján  megállapítható, hogy az  aláírásgyűjtő
        ív  hitelesítése  megtagadásának az Nsztv. 10.  §  a)  pontja
        alapján nincs helye.

              2.   Az   indítványozó  álláspontja  szerint  a  kérdés
        megfogalmazása   bonyolult,  sok  feltételt  tartalmaz,   nem
        egyértelmű,   és  olyan  szakkifejezéseket  (pl.   honosítás)
        használ,   amelyek   ismerete   a   népszavazáson   résztvevő
        választópolgártól nem várható el. Ezért a  kérdés  nem  felel
        meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
              Az   Alkotmánybíróság   az  51/2001.   (XI.   29.)   AB
        határozatban  kifejtette,  hogy  a  népszavazáshoz  való  jog
        jellegére  tekintettel  és e politikai  jog  minél  teljesebb
        érvényesülése   érdekében   a  népszavazásra   szánt   kérdés
        egyértelműségének    megítélésekor   az   Alkotmánybíróságnak
        szűkítően  kell értelmeznie hatáskörét. Így az  egyértelműség
        követelményénél   azt   kell  vizsgálni,   hogy   a   kérdést
        egyféleképpen  lehet-e értelmezni és az  eldöntendő  kérdésre
        "igen"-nel  vagy  "nem"-mel lehet-e felelni (ABH  2001,  392,
        396.).  Az adott esetben a kérdés megfogalmazása eleget  tesz
        az     egyértelműség     nyelvtani    követelményének.     Az
        Alkotmánybíróság már korábban is úgy foglalt állást,  hogy  a
        kérdés megfelel az Nsztv. 13. §-ában foglaltaknak akkor, ha a
        kérdés   egészének  érthetőségét  nem  zavarják  a  kérdésben
        szereplő  szakkifejezések [63/2002. (XII. 3.)  AB  határozat,
        ABH  2002,  342,  345.]. Ez az álláspont érvényesül  a  jelen
        esetben  is;  a  kérdés  egésze  a  szakkifejezések  ellenére
        közérthető.
              A   kérdés  egyértelműségének  megállapításához  az  is
        hozzátartozik,  hogy  az  Országgyűlés  el  tudja-e  dönteni,
        terheli-e  jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen.  Az
        adott  esetben a kérdésből megállapítható, hogy  kedvezményes
        honosításra vonatkozó szabályokat kell megalkotni és  ezek  a
        megalkotandó  szabályok  a  Magyarországhoz  való   szorosabb
        kötődés   ellenőrzésére,  a  "Magyar  igazolvány"  megadására
        meghatározott  feltételekre építhetnek,  vagy  más  módot  is
        megállapíthatnak. Az Országgyűlés számára tehát a  jogalkotás
        feladata  érthető. A kérdés nem korlátozza  az  Országgyűlést
        abban  sem,  hogy  a megalkotandó új szabályban  a  jelenlegi
        honosítási   feltételekhez  viszonyítva  további  kedvezményt
        határozzon meg.

              Mindezek   alapján  az  Alkotmánybíróság   a   kifogást
        elutasította  és  az Országos Választási Bizottság  116/2003.
        (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyta.
              Az   Alkotmánybíróság   jelen  határozatát   a   Magyar
        Közlönyben  közzéteszi, figyelemmel arra, hogy  a  kifogásolt
        OVB határozat a Magyar Közlönyben megjelent.
                                Dr. Holló András
                           az Alkotmánybíróság elnöke
                                       
             Dr. Bihari Mihály                        Dr. Czúcz Ottó
             alkotmánybíró                             alkotmánybíró
                                       
             Dr. Erdei Árpád                     Dr. Harmathy Attila
             alkotmánybíró                      előadó alkotmánybíró
                                       
             Dr. Holló András                   Dr. Kukorelli István
             az Alkotmánybíróság elnöke                alkotmánybíró
                  az aláírásban akadályozott
                  Dr. Kiss László
                  alkotmánybíró helyett
                                       
             Dr. Strausz János    Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
             alkotmánybíró                             alkotmánybíró
          Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása

          A  határozat rendelkező részével és indokolásával egyetértek.
          A   határozatnak  a  diszkrimináció  tilalmával,  illetve   a
          kedvezmény megállapításával kapcsolatos indokolásához  néhány
          elvi  jelentőségű  normatani  gondolatot  kívánok  fűzni.   A
          normatani indokolást azért tartom különösen fontosnak, mert a
          jelen  indítványba  foglaltakhoz hasonló  érvelés  más  ügyek
          kapcsán is gyakran fordul elő.

          Az  indítványozó arra hivatkozott, hogy: "Az OVB határozatban
          hitelesített  kérdés  eredményes  népszavazás  esetén   olyan
          törvény  megalkotására kötelezné az Országgyűlést,  amely  az
          állampolgárság     megszerzésénél    a     magukat     magyar
          nemzetiségűeknek  valló,  s ezt meghatározott  módon  igazoló
          személyeket   nemzetiségükre   való   tekintettel    előnyben
          részesíti.   Ez  ugyanakkor  azzal  jár,  hogy   a   kérdéses
          meghatározott  feltételeknek  meg  nem  felelő  személyek  az
          állampolgárság   megszerzése   során   nemzetiségükre    való
          tekintettel  hátrányos megkülönböztetést szenvednek  el."  Az
          indítványozó álláspontja szerint ez ellentétes  a  2002.  évi
          III.  törvénnyel  kihirdetett, az  Európa  Tanács  keretében,
          1997.  november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai
          Egyezmény    [a   továbbiakban:   Egyezmény]   5.    Cikkének
          1. pontjában meghatározott diszkrimináció tilalmával.

          Normatani   szempontból  el  kell  választani   egymástól   a
          főszabályt, valamint a hátrányos megkülönböztetést tartalmazó
          speciális   szabályt,   illetve  a  kedvezményt   megállapító
          speciális szabályt. A főszabály (lex generale) alól  kivételt
          adó  szabály  (lex  speciale) kétféle  lehet:  vagy  előnyben
          részesítő,   vagy   hátrányos   megkülönbözetést   tartalmazó
          speciális   szabály.  Álláspontom  szerint  az   indokolatlan
          hátrányos   megkülönböztetés  tilos,  azonban  a  nem   eleve
          jogosultak  számára megállapított kedvezmények és mentességek
          biztosítása csak önkényes különbségtétel esetén tiltott.

          A  főszabályhoz  képest  megállapított  kedvezmény  mindaddig
          speciális  szabály marad, amíg a főszabály létezik. Kizárólag
          a   főszabály  megszűnésével  válhatna  a  speciális  szabály
          automatikusan    főszabállyá.   A    speciális    szabályként
          megállapított  kedvezmény  önmagában  nem  szünteti   meg   a
          főszabály létét és annak általános érvényét, tehát nem  válik
          a speciális szabály általános érvényű mércévé.

          A  normatani  összefüggéseket a konkrét esetre  alkalmazva  a
          konstans főszabály a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi
          LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) 4. § (1) bekezdésében, míg
          a  kedvezményt megállapító speciális szabályok az Ápt.  4.  §
          (3)-(6)  bekezdéseiben találhatók. Az Egyezmény 5.  Cikke  az
          általános érvényű szabályhoz [Ápt. 4. § (1) bekezdés]  képest
          tiltja  az indokolatlan szigorítást, mégpedig mind  a  nemen,
          valláson,  fajon,  bőrszínen, mind a  nemzeti,  vagy  etnikai
          származáson  alapuló  hátrányos  megkülönböztetést.   A   nem
          önkényes alapon megállapított kedvezményeket [ilyenek az Ápt.
          4.  §  (3)-(6) bekezdésébe foglaltak] azonban nem  tiltja  az
          Egyezmény 5. Cikke.

          A   népszavazásra  irányuló  kezdeményezés  -   érvényes   és
          eredményes   szavazással  történő  -  támogatása   esetén   a
          törvényhozó arra lenne köteles, hogy az Ápt.-ben már  meglévő
          általános  szabályhoz  [Ápt. 4. §  (1)  bekezdéséhez]  képest
          - nem önkényesen megállapított speciális szabály formájában -
          újabb   kedvezményt   biztosítson  a  magyar   állampolgárság
          megszerzésére.  A  kedvezményt  biztosító  szabály  speciális
          szabály marad, s nem válik főszabállyá. A speciális szabály a
          főszabályhoz  képest  csak meghatározott  feltételek  megléte
          esetén   alkalmazható,  alkalmazása  esetén   a   főszabályba
          foglaltaknál  gyorsabban, rövidebb  idő  alatt  megszerezhető
          állampolgárságot, kedvezményt biztosít. Azonban  a  speciális
          feltételek  hiánya  esetén  továbbra  is  a  főszabályt  kell
          alkalmazni, mégpedig mindenféle megkülönböztetés nélkül.

          Budapest, 2004. március 1.
                                                      Dr. Bihari Mihály
                                                          alkotmánybíró
            Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye

            1.   Nem   értek  egyet  a  határozat  rendelkező   részével,
            álláspontom  szerint  jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak  az
            Országos  Választási  Bizottság  (OVB)  116/2003.  (IX.  18.)
            határozatát  meg kellett volna semmisítenie és  az  OVB-t  új
            eljárásra  kellett  volna  utasítania.  Az  Alkotmánybíróság,
            állandó   gyakorlata  szerint,  a  kifogás   keretei   között
            alkotmányos  jogállásával és rendeltetésével összhangban  azt
            vizsgálja,  hogy  az  OVB  az  Alkotmánynak  és  az  irányadó
            törvényeknek megfelelően járt-e el a hitelesítési eljárásban.

            Megítélésem  szerint  az  országos  népszavazásra  bocsátandó
            kérdésnek az Alkotmánybíróság olyan értelmezést ad,  amely  a
            kérdésből   nem   feltétlenül  következik.  A   határozat   a
            jogalkotói  egyértelműség irányából lényegében  lefordítja  a
            kérdést és arra törekszik, hogy elhelyezze azt az alkotmányos
            rendszerben. Felfogásom szerint a népszavazási eljárás  során
            -  bár  a  kérdést  értelemszerűen minden  közreműködő  szerv
            értelmezi  -  annak lényeges tartalmához egyetlen  döntéshozó
            szerv  sem  nyúlhat, a szavazólapon is ugyanannak a kérdésnek
            kell szerepelnie, amit kezdeményezői megfogalmaztak.

            2.  A Magyarországra kötelező nemzetközi jogi normák közül  -
            jelen   ügyben  -  az  Alkotmánybíróságnak  mindenekelőtt   a
            kifogást  tevő  által hivatkozott, a 2002. évi  III.  törvény
            által kihirdetett, az Európa Tanács keretében, 1997. november
            6-án  kelt  állampolgárságról  szóló  Európai  Egyezményt  (a
            továbbiakban: Egyezmény) kellett vizsgálnia.

            Az  Egyezmény  3. cikk 1. pontja alapján minden  állam  saját
            joga   szerint  határozza  meg,  kik  az  állampolgárai,   az
            állampolgársággal  kapcsolatos szabályok megalkotása  ugyanis
            az állami szuverenitás egyik fontos megnyilvánulása. Az egyén
            és az állam közötti legfőbb jogi kapcsolat az állampolgárság,
            amely  az  Egyezmény alkalmazásában valamely személy  és  egy
            állam  közötti olyan jogi kötelék, amely nem utal  a  személy
            etnikai származására. [2. cikk a) pont] E definíció az Európa
            Tanács  által  az  Egyezményhez fűzött  kommentár  szerint  a
            Nemzetközi  Bíróságnak a Nottebohm-ügyben született  ítéletét
            veszi  alapul,  amely  szerint "az  állampolgárság  egy  jogi
            kapcsolat, amelynek alapja egy tényleges társadalmi  kötődés,
            egy  valódi,  az életmódhoz, az érdekekhez és az  érzelmekhez
            kötődő kapcsolat, amelyhez kölcsönös jogok és kötelezettségek
            járulnak. Azt mondhatnánk, jogi kifejeződése annak a ténynek,
            hogy  az  egyén, amely ezt az állampolgárságot [...] megszerzi,
            valójában szorosabban kapcsolódik az állampolgársága szerinti
            állam  népéhez,  mint bármely más államéhoz".  (ICJ  Reports,
            1955, 23.)

            Az  Egyezmény  5.  cikk 1. pontja alapján  a  részes  államok
            állampolgárságra  vonatkozó  szabályai  nem   tartalmazhatnak
            megkülönböztetést  vagy nem foglalhatnak  magukban  semmilyen
            olyan gyakorlatot, amely kimeríti - többek között - a nemzeti
            vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt. A kommentár
            az 1993. évi XXXI. törvény által kihirdetett, az emberi jogok
            és  az  alapvető szabadságok védelméről szóló  egyezmény  14.
            cikkére    utalva   hangsúlyozza,   hogy   nem    mindenfajta
            megkülönböztetés   ellentétes  az  Egyezmény   5.   cikk   1.
            pontjával.  Nem  sérül  az Egyezmény  5.  cikk  1.  pontjában
            foglalt  diszkrimináció-tilalom, ha a  különbségtétel  alapja
            valamely  ésszerű és objektív ok, illetve nem  egyezménysértő
            az indokolt, nem önkényes kedvezőbb bánásmód.

            A  kommentár  is megengedi tehát, hogy a részes  államok  más
            államok  polgárait  kedvezőbb feltételek mellett  honosítsák,
            vagyis  kedvezőbb  bánásmódban részesítsék az  állampolgárság
            elnyerésekor, ha annak ésszerű indoka van. Ésszerűnek minősül
            a  kommentár  alapján  az, ha a részes állam  a  kedvezményes
            honosításhoz  a  nemzeti  nyelv ismeretét  követeli  meg,  ha
            születési   helyhez   köti   az   állampolgárság   könnyített
            megszerzését,   illetve   ha  kedvezményesen   honosítja   az
            állampolgárának    leszármazottját.    A    részes    államok
            kedvezményesen honosíthatják más állam polgárait, így például
            az   Európai  Unió  tagállamai  rövidebb  tartózkodási   időt
            követelhetnek   meg  az  uniós  tagállamok   állampolgárainak
            honosításakor,  ez  - fogalmaz a kommentár  -  állampolgárság
            alapján történő kedvezőbb bánásmódot jelent. Látható, hogy  a
            kommentárban  említett  példák  objektív  jogi  tények  -  ez
            jellemzi  a  konkrét  nemzeti megoldásokat  is  -  amelyekhez
            képest az európai gyakorlatban eleddig alig ismert szubjektív
            alapú     kedvezmény     lenne    a    kérdésben     szereplő
            nyilatkozattételhez kötött honosítási jogcím.

            3. A határozat szerint "[a]z állampolgárság honosítással való
            megszerzésének a kérdésben szereplő, tervezett  új  esete  az
            Szátv.  és  az  Áptv. szabályaira épül". Álláspontom  szerint
            azonban ez a konkrét kérdésből nem következik.

            Ahogyan   azt   az   52/1997.  (X.  14.)  AB   határozat   is
            hangsúlyozta,   a   közvetlen   hatalomgyakorlás   ugyan    a
            népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes
            megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött
            áll.  Ez azt jelenti, hogy az eredményes ügydöntő népszavazás
            olyan    eszköz   a   választópolgárok   számára,    amelynek
            segítségével elvonhatják a döntés jogát a törvényhozóktól, az
            Országgyűlés    ugyanis   az   adott   népszavazási    kérdés
            tekintetében  "végrehajtói szerepbe kerül".  [Lásd:  50/2001.
            (XI.  29.)  AB határozat, ABH 2001. 359, 381.] A népszavazást
            kezdeményezők  az  Alkotmány, a Ve. és  az  Nsztv.  vonatkozó
            rendelkezéseinek  a  keretei között jogosultak  olyan  kérdés
            megfogalmazására, amelynek célja vagy eredménye  valamely  új
            törvény   megalkotása,  illetve  hatályban  lévő   jogszabály
            módosítása, hatályon kívül helyezése.

            Az  Áptv.  a nem magyar állampolgárok honosítását a következő
            feltételekhez köti: nyolc év folyamatos magyarországi helyben
            lakás,  büntetlen előélet, a kérelmező ellen  magyar  bíróság
            előtt   nincs  büntetőeljárás  folyamatban,  a  magyarországi
            megélhetés  és  lakóhely biztosított, a  honosítás  a  Magyar
            Köztársaság   érdekeit   nem  sérti,   valamint   alkotmányos
            alapismereti  vizsga letétele, illetve az az alóli  mentesség
            igazolása.  [4. § (1) bekezdés] Az Áptv. 4. §  (3)  bekezdése
            alapján  kérelmére,  kedvezményesen honosítható  az  a  magát
            magyar  nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár,  aki  a
            kérelem  előterjesztésekor legalább  egy  éve  Magyarországon
            lakik,  és  felmenője magyar állampolgár volt.  A  kedvezmény
            csupán  a  magyarországi  helyben lakás  idejére  vonatkozik,
            minden  egyéb  tekintetben  az általános  feltételeknek  kell
            megfelelnie a magát magyar nemzetiségűnek valló,  nem  magyar
            állampolgár  honosítandónak, aki - ez objektív  jogi  tény  -
            magyar állampolgár leszármazottja.

            Az  Áptv.  alapján  tehát az állampolgárság  ténylegességének
            (effektivitás   elve)  legfőbb  kritériuma  a   lakóhely,   a
            népszavazásra  bocsátandó kérdés viszont a nem Magyarországon
            lakó,  de  a magát magyar nemzetiségűnek valló, és  a  magyar
            nemzetiségét  a  kérdésben megállapított  módon  igazoló  nem
            magyar  állampolgárságú személyek csak  és  kizárólag  magyar
            nemzetiségükre  tekintettel történő kedvezményes  honosítását
            célozza.  Következésképp  nem  állíthatjuk,  hogy  a  konkrét
            kérdés az Áptv. szabályaira épül.

            Véleményem  szerint a jogalkotónak lehetősége van arra,  hogy
            bizonyos   esetekben  tovább  könnyítsen  az   állampolgárság
            megszerzésének  feltételein,  és  a  jelenlegi   szabályokhoz
            képest egyszerűsítse az állampolgárság megszerzését úgy, hogy
            a   fent   felsorolt  objektív  feltételek   némelyike   alól
            mentességet  biztosít. Ez azonban nem sértheti az  Alkotmányt
            és  a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket, továbbá  nem
            eredményezheti azt, hogy a jogalkotó mentességet  biztosít  a
            személyek  egy  meghatározott köre számára az  állampolgárság
            megszerzésének valamennyi objektív feltétele alól. [Az  Áptv.
            alapján  jelenleg  két objektív honosítási  feltétel  megléte
            alól még a legkedvezményezettebb esetben sem adhat felmentést
            a  köztársasági  elnök:  nevezetesen  a  honosítás  a  Magyar
            Köztársaság érdekeit ne sértse (egyénenkénti nemzetbiztonsági
            szempont), továbbá a magyar jog szerint a kérelmező büntetlen
            előéletű  legyen  és  a kérelem elbírálásakor  ellene  magyar
            bíróság előtt büntetőeljárás ne legyen folyamatban.]

            A  jelen  ügyben vizsgált népszavazásra bocsátandó  kérdés  -
            értelmezésem   szerint  -  bár  utal  a   kérelemre   történő
            kedvezményes  honosításra, kizárólag  egy  feltételhez  kötné
            azt:   a   magyar  nemzetiség  meghatározott  módon   történő
            igazolásához.  A  konkrét  kérdés  alapján  ez  az   igazolás
            történhet  az  Szátv. 19. §-a szerinti "Magyar igazolvánnyal"
            vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon.  Az
            Szátv.   19.  §-a  alapján  "Magyar  igazolványt"  a   Magyar
            Köztársasággal  szomszédos  államokban  állandó   lakóhellyel
            rendelkező,   nem   magyar  állampolgárságú,   magát   magyar
            nemzetiségűnek  valló személy kérhet (kivéve  az  Ausztriában
            élő  személyt),  ha  tud  magyar  nyelven  vagy  a  lakóhelye
            szerinti állam magyar nemzetiségűnek valló személyként tartja
            nyilván,   ha   az   ezen  állam  területén  működő,   magyar
            nemzetiségű  személyeket  tömörítő  szervezet  nyilvántartott
            tagja, vagy a lakóhely szerinti állam területén működő egyház
            nyilvántartásában  magyar nemzetiségűként tartják  számon.  A
            "Magyar     igazolvány"    az    Szátv.-ben     meghatározott
            kedvezményekre    jogosít.   Egy    eredményes    népszavazás
            következtében ezen igazolvány - ha azt a tulajdonos kérelmezi
            -   automatikusan   a  magyar  állampolgárság   megszerzésére
            jogosítana.

            A    kedvezményes    honosítás    kedvezményezettjei    tehát
            lakóhelytől, születési helytől, nyelvtudástól, leszármazástól
            független   jogcímen,  pusztán  azon   az   alapon   volnának
            jogosultak   a   kedvezményes   honosításra,   hogy    magyar
            nemzetiségűnek  vallják  magukat.  A  nemzetiségre   (nemzeti
            hovatartozásra)   mint   egyetlen  állampolgársági   szerzési
            feltételre  történő utalás az Egyezmény alapján  nem  minősül
            indokolt  kedvezőbb  bánásmódnak, a  nemzeti  hovatartozásról
            való  nyilatkozat önmagában ugyanis nem alkalmas a Nottebohm-
            ügyben megkövetelt, a polgár és állama közötti szoros, valódi
            (effektív) kapcsolat létének bizonyítására.

            Álláspontom  szerint  a  feltett  kérdésben  az  államot   az
            Egyezmény  szelleméből  és  konkrét  rendelkezéseiből  fakadó
            nemzetközi kötelezettség terheli, márpedig az Alkotmány 28/C.
            §  (5)  bekezdése  alapján  nem lehet  országos  népszavazást
            tartani     hatályos     nemzetközi    szerződésből     eredő
            kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó
            törvények tartalmáról.

            4.  Az  Alkotmány  6.  § (3) bekezdése  szerint  "[a]  Magyar
            Köztársaság  felelősséget érez a határain kívül élő  magyarok
            sorsáért,  és előmozdítja a Magyarországgal való  kapcsolatuk
            ápolását".  Meggyőződésem  szerint az  Alkotmány  hivatkozott
            "felelősségi  klauzulája" nem csupán  külpolitikai  államcél,
            nemzetpolitikai tétel, hanem jogilag is értelmezhető alapelv,
            amely  a "nemzettag" jogállásáról szóló, általam is fontosnak
            tartott   Szátv.  és  az  esetleges  további  állampolgársági
            kedvezmények  alapja.  A  felelősségi  klauzulát  azonban  az
            állampolgársággal összefüggésben nem lehet az  Alkotmány  más
            rendelkezéseitől  (például 69-70. §) függetlenül  értelmezni.
            Az  állampolgárság  nemcsak  alapjog,  hanem  a  szuverenitás
            (terület,   népesség,  főhatalom)  klasszikus   alkotmányjogi
            intézménye,  amely  történetileg nem  feltétlenül  azonos  az
            adott    személy   etnikai   származásával.   A   népszavazás
            kezdeményezői   szándékuk  szerint  nem  az   országhoz   (az
            államhoz, államterülethez), hanem a nemzethez kívánják  kötni
            az   állampolgárság  intézményét.  Szándékuk  nemességét  nem
            vitatva,  ez  az elképzelés komoly alkotmányjogi  problémákat
            vet fel.

            Budapest, 2004. március 1.
                                                     Dr. Kukorelli István
                                                            alkotmánybíró
            A különvéleményhez csatlakozom:
                                                         Dr. Holló András
                                                            alkotmánybíró
              .
              English:
              English:
              .
              Petition filed:
              .
              Subject of the case:
              .
              The decision of the National Election Commission on a referendum be organised relating to the acquisition of citizenship by Hungarians living abroad
              Number of the Decision:
              .
              5/2004. (III. 2.)
              Date of the decision:
              .
              03/01/2004
              .
              CODICES summary:
              http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2004-1-001?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
              .