Hungarian
Ügyszám:
.
770/H/2003
Előadó alkotmánybíró: Harmathy Attila Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 5/2004. (III. 2.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2004/76
.
A határozat kelte: Budapest, 03/01/2004
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                    A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos
    népszavazás  kitűzésére irányuló kezdeményezés  aláírásgyűjtő
    ívének   hitelesítése  tárgyában  hozott   határozata   ellen
    benyújtott  kifogás alapján - Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró
    párhuzamos  indokolásával, valamint Dr. Holló András  és  Dr.
    Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményével -  meghozta
    a következő

                            határozatot:
                                 
    Az   Alkotmánybíróság   az  Országos   Választási   Bizottság
    116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyja.

    Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                                Indokolás

                                   I.
                                   
      1. A Magyarok Világszövetsége aláírásgyűjtő ív mintapéldányát
      nyújtotta   be   az   Országos  Választási  Bizottsághoz   (a
      továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást
      kíván kezdeményezni a következő kérdésben:

      "Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy
      kedvezményes    honosítással    -    kérelmére    -    magyar
      állampolgárságot  kapjon  az  a magát  magyar  nemzetiségűnek
      valló,  nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár,  aki
      magyar  nemzetiségét a 2001. évi LXII.  tv.  19.  §  szerinti
      "Magyar   igazolvánnyal"   vagy  a  megalkotandó   törvényben
      meghatározott egyéb módon igazolja?"

      Az OVB 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatával az aláírásgyűjtő
      ív   mintapéldányát  hitelesítette.  A  határozat  indokolása
      megállapította,   hogy  az  aláírásgyűjtő   ív   megfelel   a
      törvényben meghatározott formai, valamint a feltett  kérdésre
      vonatkozó  tartalmi követelményeknek. Az OVB  határozatát  az
      országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló  1998.
      évi  III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-ára,  10.  §-
      ára,  13. §-ára, valamint a választási eljárásról szóló 1997.
      évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 117. §-ára és 118. §-ára
      alapította.

      2.  Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2003. szeptember  23-i
      számában jelent meg. A határozat ellen 2003. október 7-én,  a
      Ve.  130.  §-ának  (1)  bekezdésében meghatározott  határidőn
      belül kifogást nyújtottak be. Az OVB a kifogást megküldte  az
      Alkotmánybíróságnak.  Az  OVB  határozata  ellen   benyújtott
      kifogást  az  Alkotmánybíróság  -  a  Ve.  130.  §-ának   (3)
      bekezdése szerint - soron kívül bírálja el.

      3.  A kifogást tevő (a továbbiakban: indítványozó) azt kérte,
      hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB határozatát és
      utasítsa  az  OVB-t új eljárásra. A kérelmet a  következőkkel
      indokolta:
          -   az  aláírásgyűjtő  íven  szereplő  kérdés  eredményes
      népszavazás  esetén olyan törvény megalkotására kötelezné  az
      Országgyűlést,   amely   az   állampolgárság   megszerzésénél
      előnyben részesítené a magukat magyar nemzetiségűnek valló és
      ezt  meghatározott  módon  igazoló  személyeket.  E  miatt  a
      szabály    miatt    nemzetiségükre   tekintettel    hátrányos
      megkülönböztetést szenvednének el azok a személyek,  akik  az
      említett  feltételnek  nem felelnek meg.  A  2002.  évi  III.
      törvénnyel  kihirdetésre került az Európa  Tanács  keretében,
      1997.  november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai
      Egyezmény  (a  továbbiakban: Egyezmény),  amelynek  5.  cikke
      tiltja   a  diszkriminációt.  Az  Alkotmány  28/C.  §-a   (5)
      bekezdésének  b)  pontja, valamint az Nsztv.  10.  §-ának  b)
      pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható népszavazás;
         
          -  a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az 1921:
      XXXIII.  tc.  által  kihirdetett, az  Északamerikai  Egyesült
      Államokkal,    a    Brit   Birodalommal,    Franciaországgal,
      Olaszországgal  és  Japánnal,  továbbá  Belgiummal,  Kínával,
      Kubával,     Görögországgal,     Nikaraguával,     Panamával,
      Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-
      Szlovén Állammal, Sziámmal és Cseh-Szlovákországgal 1920. évi
      június  hó  4.  napján  Trianonban kötött  békeszerződést  (a
      továbbiakban:  békeszerződés).  A  békeszerződés  61.   cikke
      szerint azok a személyek, akik olyan területen laktak,  amely
      azelőtt  az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott,  a  magyar
      állampolgárság    kizárásával   annak    az    államnak    az
      állampolgárságát szerezték meg, amely az adott  területen  az
      állami  főhatalmat  gyakorolja.  Az  OVB  által  hitelesített
      kérdés   alapján  az  állampolgárságot  kérelmezőnek   magyar
      nemzetiségét  a  szomszédos államokban élő magyarokról  szóló
      2001.  évi  LXII.  törvény (a továbbiakban: Szátv.)  19.  §-a
      szerinti    "Magyar   igazolvánnyal"   vagy   a    törvényben
      meghatározott  egyéb  módon kellene igazolnia.  A  szomszédos
      államokban  értelemszerűen azok a személyek  vallják  magukat
      magyar  nemzetiségűnek,  akik a  békeszerződés  előtt  magyar
      állampolgárok  voltak,  vagy  a  békeszerződés  előtt  magyar
      állampolgársággal  rendelkező  személyek  leszármazottai;  ők
      kaphatnak   "Magyar   igazolvány"-t.   Erre   hivatkozva   az
      indítványozó  azt  állítja, hogy: "a  trianoni  béke  idézett
      cikke  szerint  ezen  személyek magyar  állampolgárságukat  a
      trianoni  béke  mint nemzetközi szerződés által,  kollektíven
      veszítették  el;  állampolgárságuk  kollektív  visszaszerzése
      ezért a trianoni békével ellentétes." Ezért az Nsztv. 10.  §-
      ának  b)  pontja  szerint a kérdésben nem lehet  népszavazást
      tartani;
         
          -   az   állampolgárság   megadását   kérelmezők   között
      különbséget tevő szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A.
      '-ának   (1)   bekezdésével.  Bár  a   megkülönböztetés   nem
      vonatkoznék alapjogra, ésszerű indokot nélkülöz és így  sérti
      az  Alkotmány  54.  §-ának (1) bekezdésében  elismert  emberi
      méltóságot.  Ezért az Nsztv. 10. §-ának a) pontja  szerint  a
      kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe;
         
          -   a  kérdés  megfogalmazása  bonyolult,  sok  feltételt
      tartalmaz,  nem  egyértelmű, és olyan szakkifejezéseket  (pl.
      honosítás)   használ,   amelyek  ismerete   a   népszavazáson
      résztvevő  választópolgártól nem várható el. Ezért  a  kérdés
      nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
         
      4.   Jelen   ügyben   az   Alkotmánybíróság   hatáskörét   az
      Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi  XXXII.   törvény   (a
      továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjának megfelelően a Ve. 130.
      §-a   határozza  meg.  Az  Alkotmánybíróság  -   jogorvoslati
      eljárása  során - az OVB határozatában, valamint a kifogásban
      foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő
      ív  hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és  az  irányadó
      törvényeknek megfelelően járt-e el, helyesen jutott-e az  OVB
      arra  a  következtetésre, hogy az adott kérdésben népszavazás
      tartható vagy éppen nem tartható. Az Alkotmánybíróság  ezt  a
      feladatát   alkotmányos   jogállásával   és   rendeltetésével
      összhangban  látja  el  [az  állandó  gyakorlatból   legutóbb
      48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABK 2003, október, 681.].
                                   
                                   II.

      A határozat meghozatalánál alapul vett jogszabályok:
         
          a/ az Alkotmány rendelkezései:
      "28/B.  §  (1)  Országos  népszavazás és  népi  kezdeményezés
      tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
      "28/C.   §  (1)  Országos  népszavazást  döntéshozatal   vagy
      véleménynyilvánítás  céljából lehet  tartani,  a  népszavazás
      elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
      (2)  Országos  népszavazást kell  tartani  legalább  200  000
      választópolgár kezdeményezésére.
      (3)  Ha  az  országos  népszavazást  el  kell  rendelni,   az
      eredményes    népszavazás   alapján    hozott    döntés    az
      Országgyűlésre kötelező.
      ...
      (5) Nem lehet országos népszavazást tartani
      ...
      b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről,
      illetve   az   e   kötelezettségeket   tartalmazó   törvények
      tartalmáról,"
        "70/A.  §  (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a  területén
      tartózkodó  minden  személy számára  az  emberi,  illetve  az
      állampolgári  jogokat, bármely megkülönböztetés,  nevezetesen
      faj,  szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más  vélemény,
      nemzeti  vagy  társadalmi származás, vagyoni, születési  vagy
      egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
         
          b/ az Nsztv. szabályai:
      "10.  §  Az  Országos  Választási  Bizottság  megtagadja   az
      aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
      a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
      b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
      c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt
      követelményeknek,
      d)  az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról
      szóló törvényben foglalt követelményeknek."
         
          c/ a Ve. szabályai:
      "130.   §   (1)   Az  Országos  Választási  Bizottságnak   az
      aláírásgyűjtő  ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével
      kapcsolatos  döntése elleni kifogást a határozat közzétételét
      követő  tizenöt  napon  belül lehet - az  Alkotmánybírósághoz
      címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
      ...
        (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja  el.
      Az   Alkotmánybíróság   az  Országos  Választási   Bizottság,
      illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt
      megsemmisíti,   és   az   Országos  Választási   Bizottságot,
      illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
         
          d/ az Egyezmény rendelkezései:
      "5. cikk A diszkrimináció tilalma
      1.  A részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai nem
      tartalmazhatnak   megkülönböztetést  vagy  nem   foglalhatnak
      magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti a nemen,
      valláson,   fajon,  bőrszínen  vagy  nemzeti   vagy   etnikai
      származáson alapuló diszkriminációt."
      2.  Minden  részes államot a diszkrimináció  tilalmának  elve
      vezérel  állampolgárai tekintetében, függetlenül attól,  hogy
      ők   születésüknél  fogva  állampolgárok-e,  vagy  az   állam
      állampolgárságát később szerezték meg."
      "6. cikk Az állampolgárság megszerzése
      ...
      4.  Minden  részes  állam köteles belső  jogában  elősegíteni
      állampolgárságának megszerzését az alábbi személyek számára:
      a) állampolgárainak házastársai;
      ...
      e)   azon  személyek,  akik  a  területén  születtek  és  ott
      jogszerűen és szokásosan tartózkodnak;
      ...
      g)   olyan   hontalan  személyek  és  menekültként   elismert
      személyek,  akik az állam területén jogszerűen és  szokásosan
      tartózkodnak."

          e/ az Szátv. szabályai:
      "1.   §  (1)  A  törvény  hatálya  a  Horvát  Köztársaságban,
      Romániában,    Szerbia    és   Montenegróban,    a    Szlovák
      Köztársaságban, a Szlovén Köztársaságban vagy  Ukrajnában  (a
      továbbiakban:  szomszédos állam) lakóhellyel rendelkező,  nem
      magyar  állampolgárságú,  magát magyar  nemzetiségűnek  valló
      személyre terjed ki."
      "19. § (1) Az e törvényben meghatározott egyes kedvezményekre
      való  jogosultságot  az 1. § (1) és (2) bekezdésének  hatálya
      alá   tartozó   személyek  esetében  a  "Magyar  igazolvány",
      illetőleg a "Magyar hozzátartozói igazolvány" igazolja.
      (2)  A Magyar Köztársaság Kormánya által erre kijelölt magyar
      központi  közigazgatási  szervtől (a  továbbiakban:  elbíráló
      hatóság)
      a)  arcképes "Magyar igazolvány" kiadását kérheti az 1. § (1)
      bekezdésének hatálya alá tartozó, magát magyar nemzetiségűnek
      valló személy, kiskorú esetén törvényes képviselője útján;
      ...
      (3)  Kérelmére "Magyar igazolvány"-ra jogosult a (2) bekezdés
      a) pontjában meghatározott személy, aki
      a) tud magyar nyelven, vagy
      b) a lakóhelye szerinti állam
      ba)  magát  magyar  nemzetiségűnek valló  személyként  tartja
      nyilván, vagy
      bb) területén működő, magyar nemzetiségű személyeket tömörítő
      szervezet nyilvántartott tagja, vagy
      bc)   területén   működő   egyház  nyilvántartásában   magyar
      nemzetiségűként tartják számon."
         
          f/   a  magyar  állampolgárságról  szóló  1993.  évi  LV.
      törvény (a továbbiakban: Ápt.) szabályai:
      "4. § (1) Kérelmére honosítható a nem magyar állampolgár, ha:
      a)   a   kérelem  előterjesztését  megelőző  nyolc  éven   át
      folyamatosan Magyarországon lakott;
      b)  a  magyar  jog szerint büntetlen előéletű  és  a  kérelem
      elbírálásakor  ellene  magyar  bíróság  előtt  büntetőeljárás
      nincs folyamatban;
      c) megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított;
      d) honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti; és
      e) igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekből magyar nyelven
      eredményes  vizsgát  tett, vagy ez  alól  a  törvény  alapján
      mentesül.
      ...
       (3) Az (1) bekezdés b)-e) pontjában meghatározott feltételek
      fennállása esetén, kérelmére, kedvezményesen honosítható az a
      magát  magyar  nemzetiségűnek valló, nem magyar  állampolgár,
      aki    a   kérelem   előterjesztésekor   legalább   egy   éve
      Magyarországon lakik, és felmenője magyar állampolgár volt.
      (4)  Kedvezményesen honosítható az a nem magyar  állampolgár,
      akinek  a kérelem benyújtását megelőzően legalább öt éven  át
      folyamatosan  Magyarországon volt  a  lakóhelye,  és  az  (1)
      bekezdés    b)-e)    pontjaiban   meghatározott    feltételek
      fennállnak, ha
      a) az ország területén született;
      b) kiskorúsága idején létesített magyarországi lakóhelyet;
      c) hontalan.
      (5)   Az   (1)-(4)  bekezdésekben  meghatározott  időtartamú,
      folyamatos  magyarországi lakóhelytől a kiskorú  tekintetében
      el lehet térni, ha a honosítását a szülővel együtt kéri, vagy
      szülője a magyar állampolgárságot megszerezte.
       (6)   A  magyar  állampolgár  által  örökbefogadott  kiskorú
      gyermek lakóhelyétől függetlenül honosítható."

                                  III.
                                   
          1.   Az   OVB  kifogásolt  határozata  országos  ügydöntő
      népszavazás  kezdeményezését hitelesítette. Az  aláírásgyűjtő
      íven  szereplő kérdés olyan törvény megalkotására vonatkozik,
      amely a kedvezményes honosítás körének bővítésére irányul. Az
      indítványozó   szerint  eredményes  népszavazás   esetén   az
      Országgyűlés olyan törvény megalkotására kényszerülne,  amely
      ellentétes   volna   törvény  által  kihirdetett   nemzetközi
      egyezményekkel  és ennek következtében ellentétben  állna  az
      Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával.
          Az   Alkotmány  28.  §-a  (5)  bekezdésének  b)   pontját
      értelmezve   a   62/1997.   (XII.   5.)   AB   végzésben   az
      Alkotmánybíróság  kimondta, hogy az Alkotmány  egyértelmű  és
      világos   szabálya   kizárja  a   már   hatályos   nemzetközi
      kötelezettségek  további alakításának köréből  a  népszavazás
      útján   történő   közvetlen  hatalomgyakorlást.   Ezekről   a
      kötelezettségekről  nem tartható tehát népszavazás  és  ez  a
      tilalom   független  attól,  hogy  a  népszavazás   eredménye
      megerősítené-e  a  kötelezettséget vagy  ellentmondana  annak
      (ABH  1997,  542,  546.). A 25/2000. (VII. 6.)  AB  határozat
      pedig  azt  állapította  meg,  hogy  nem  lehet  népszavazást
      tartani   a  nemzetközi  kötelezettséget  tartalmazó  törvény
      tartalmáról  (ABH  2000, 159, 162.).  Nem  állhat  elő  olyan
      helyzet,   hogy   az   államnak  az  eredményes   népszavazás
      értelmében nemzetközi szerződést kelljen felmondania, illetve
      annak tartalmát meg kelljen változtatnia [72/2002. (XII. 19.)
      AB határozat, ABH 2002, 433, 438.].
         
          2.  Az  indítványozó  álláspontja szerint  az  eredményes
      népszavazás  esetén hozandó törvény az Egyezmény 5.  cikkében
      meghatározott megkülönböztetési tilalommal ellentétben állna.
          Az   Egyezmény   2.   cikke  szerint  az   állampolgárság
      kifejezés az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy
      állam  között fennálló jogi köteléket jelent, és nem  utal  a
      személy  etnikai  származására.  Az  Egyezményhez  az  Európa
      Tanács  keretében kidolgozott kommentár a 2. cikknél  említi,
      hogy  az  állampolgárságnak ez a megfogalmazása a  Nemzetközi
      Bíróságnak  a  Nottebohm  ügyben 1955.  április  6-án  hozott
      határozatát veszi alapul (Explanatory Report to the  European
      Convention  on  Nationality, ETS  no.  166;  a  továbbiakban:
      kommentár).   A  kérdéses  ügyben  Lichtenstein   kártérítést
      követelt Guatemalától az állampolgárának okozott kár miatt és
      a   vita  előkérdése  az  volt,  hogy  valóban  fennáll-e   a
      lichtensteini állampolgárság. Ebben a nemzetközi jogi vitában
      -  ahol  egyébként az érintett személy nemzeti  hovatartozása
      sem    Lichtenstein,   sem   Guatemala   vonatkozásában   nem
      játszhatott szerepet - a Nemzetközi Bíróság abból indult  ki,
      hogy    az   államok   általános   gyakorlata   szerint    az
      állampolgárság  valamely személynek  egy  állam  lakosságához
      való szorosabb kötődését fejezi ki.
          Mind  a  Nemzetközi Bíróság határozata, mind az Egyezmény
      2. cikkének első bekezdése kimondja: "minden állam saját joga
      szerint  határozza  meg,  hogy kik az  ő  állampolgárai".  Az
      Egyezmény 5. cikkének első bekezdése tiltja, hogy az  államok
      állampolgárságra vonatkozó szabályai - többek között  etnikai
      származás alapján - diszkriminációt tartalmazzanak.
          A  kommentár  kiemeli,  hogy az Egyezmény  összefüggésben
      áll  az  emberi  jogok és az alapvető szabadságok  védelméről
      szóló,   Rómában,  1950.  november  4-én  kelt   Egyezménnyel
      (kihirdette  az  1993. évi XXXI. törvény  -  a  továbbiakban:
      Európai  Emberi Jogi Egyezmény). Így az Egyezmény 5. cikkének
      első  bekezdése  az Európai Emberi Jogi Egyezmény  14.  cikke
      alapján fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát.
          Az   Európai   Emberi   Jogi  Egyezmény   14.   cikke   a
      megkülönböztetés   tilalmát   az   ebben   az    egyezményben
      meghatározott  jogok gyakorlásának lehetőségére vonatkoztatva
      állapítja   meg.  Ennek  alapján  az  Emberi  Jogok   Európai
      Bíróságának állandó gyakorlata a diszkrimináció tilalmát  nem
      önálló rendelkezésnek tekinti és csak az Európai Emberi  Jogi
      Egyezményben  meghatározott jog gyakorlásával  összefüggésben
      alkalmazza  (Abdulaziz,  Cabales,  Balkandali  ügyben  hozott
      1985. május 28-i határozat; A sorozat 94. szám, 71. pont).
          Az    Emberi   Jogok   Európai   Bíróságának   ítélkezési
      gyakorlata  a diszkrimináció fennálltának megállapításánál  a
      belga   nyelvi  vitában  megfogalmazott  álláspontot  követi.
      Eszerint  nincs  szó  az Európai Emberi  Jogi  Egyezmény  14.
      cikkében      meghatározott     diszkrimináció     tilalmának
      megsértéséről,  ha a különbségtétel eltérő tényállási  elemek
      alapján  történik,  továbbá ha a megkülönböztetés  közérdeken
      alapul,  és  a  közösség érdekeinek védelme arányban  áll  az
      alkalmazott  hátrányokkal  (1968. július  23-i  határozat,  A
      sorozat 6. szám, 44. o. 7. pont; Abdulaziz ügy 72. pont).  Az
      állampolgárság    honosítással   történő    megadása    nincs
      összefüggésben   az   Európai   Emberi   Jogi    Egyezményben
      meghatározott  jogokkal.  Az  eredményes  népszavazás  esetén
      meghozandó törvénynél tehát nem merülne fel az Európai Emberi
      Jogi   Egyezmény   14.   cikkének   diszkriminációról   szóló
      rendelkezésével való ellentét.
         
          3.  Az  Egyezmény  5.  cikke első bekezdésének  szabályát
      értelmezve  a  kommentár rámutat arra, hogy nem tekinthető  a
      szabály  megsértésének minden olyan eset, amelyben az államok
      kedvezményeket  biztosítanak  az állampolgárság  megadásánál.
      Megalapozottnak   tekinti   azt   a   kedvezményt,    amelyet
      honosításnál  a  nemzeti  nyelv ismerete,  a  leszármazás,  a
      születési hely alapján nyújtanak. Utal a kommentár  arra  is,
      hogy  maga az Egyezmény ír elő kedvezményes elbírálást  a  6.
      cikk  negyedik  bekezdésében (pl.  házastársi  kapcsolat,  az
      állam területén való születés és tartózkodás, hontalan státus
      esetén).   Elismeri  a  kommentár  a  meghatározott   államok
      állampolgárainak  nyújtott kedvezményeket  is,  és  példaként
      említi,   hogy  az  Európai  Unió  tagállamai  az   általános
      szabálynál  rövidebb  tartózkodási időt  írhatnak  elő  másik
      tagállam állampolgárainak a honosítására.
           Az  európai  államok  gyakorlata  azt  mutatja,  hogy  a
      honosításnál az alapszabályhoz viszonyítva számos kedvezményt
      alkalmaznak.  A  kedvezmények néhány példája (a  kommentárban
      említett,  az  Európai Unió egyes tagállamai  által  azon  az
      alapon  adott  kedvezményen túlmenően, hogy a  kérelmező  egy
      másik tagállam állampolgára):
      - egyes skandináv államokban kedvezményben részesül egy másik
      skandináv  állam állampolgára (így rendelkezik a  svéd  2001.
      július  1-jén  hatályba  lépett állampolgársági  törvény  11.
      cikkének a) pontja, a finn 2003. június 1-jén hatályba lépett
      állampolgársági törvény 30. cikke),
      -   a  francia  1993.  július  22-i,  93-933.  számú  törvény
      franciaországi tartózkodás követelménye nélkül lehetővé tette
      a  honosítást  annak a külföldi állampolgárnak,  aki  francia
      nyelvi és kulturális közösséghez tartozik, ha olyan területen
      vagy  államban él, amelyben a hivatalos nyelv francia (21-20.
      cikk),
      -  a portugál állampolgársági szabály kedvezményes honosítást
      tett  lehetővé  az  olyan  kérelmező  számára,  aki  korábban
      portugál állampolgár volt, vagy portugálok leszármazója, vagy
      olyan közösség tagja, amelynek portugál felmenői voltak, vagy
      a  portugál  államnak szolgálatokat tett vagy  erre  felkérik
      (1982. augusztus 12-i törvény 6. cikkének második bekezdése),
      -   az   1995.   május  2-i  görög  állampolgársági   törvény
      kivételesen  lehetővé  tette az állampolgárság  megadását  az
      olyan  külföldön  élő  görög  etnikai  leszármazású  nagykorú
      személyeknek, akiknek nincs állampolgársága vagy  nem  ismert
      az  állampolgársága  és ténylegesen görög módon  cselekszenek
      (5. cikk),
      - a 2003-ban módosított román állampolgársági törvény szerint
      az   olyan   kérelmezők,  akik  1989.  december  22-e   előtt
      önhibájukon  kívül  vesztették el a  román  állampolgárságot,
      azzal  a  kedvezménnyel kaphatják vissza az állampolgárságot,
      hogy  nem követelmény a romániai lakóhely; ugyanez a  szabály
      vonatkozik az ilyen személyek leszármazóira is (a másodfokkal
      bezáróan) (Hivatalos Közlöny 2003. I. rész, 399. szám).
           Az  elmondottak  azt  mutatják,  hogy  -  a  magában  az
      Egyezményben   a  fő  szabályhoz  viszonyítva   megállapított
      kivételekre  is  tekintettel  -  az  Egyezmény  5.   cikkében
      megfogalmazott  diszkrimináció  tilalmát  szűken  értelmezik,
      számos    esetben   elismerik   a   kedvezményes    elbírálás
      megengedhetőségét.

           4.  Eredményes népszavazás esetén az aláírásgyűjtő  íven
      szereplő  kérdésnek  megfelelően olyan törvény  megalkotására
      kerülne  sor, amely kedvezményes honosítást tenne lehetővé  a
      magyar nemzetiséget az Szátv. 19. §-a szerint vagy más  módon
      igazoló személyek számára. A tervezett kedvezményes honosítás
      egyes  feltételeit  tehát  nem  maga  az  aláírásgyűjtő  íven
      szereplő  kérdés  határozza meg, hanem utalás  révén  ezek  a
      feltételek  részben az Szátv.-ben találhatók, így  az  Szátv.
      szabályai egészítik ki a kérdést.
          Az  elmúlt években több vizsgálat folyt az Szátv.-nek  az
      Egyezménnyel és más nemzetközi egyezményekkel való összhangja
      tárgyában.  A  szomszédos államokban  élő  magyarokról  szóló
      2001.  évi LXII. törvény módosításáról szóló 2003. évi  LVII.
      törvény  (a  továbbiakban: Szátvm.) részletes  felülvizsgálat
      után  az  Szátv.  számos  rendelkezését  megváltoztatta.   Az
      Szátvm.  tervezetének általános indokolása  rámutatott  arra,
      hogy  az  Szátv.  hatályba lépését követően a magyar  kormány
      felkérésére   a  jogszabálynak  az  európai  kisebbségvédelmi
      gyakorlattal  és  a  nemzetközi joggal való  összevetését  az
      Európa  Tanács  Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága  (a
      továbbiakban:  Velencei  Bizottság)  elvégezte.  A   Velencei
      Bizottság    az   Szátv.-t   a   hátrányos   megkülönböztetés
      szempontjából  is vizsgálta. A vizsgálatnál a  Bizottság  azt
      tekintette    irányadónak,    hogy    az    etnikai     alapú
      megkülönböztetés   csak   akkor   engedhető   meg,    ha    a
      különbségtétel  ténylegesen és ésszerűen is  indokolható.  Az
      Szátvm.  megalkotásának az volt a célja, hogy az  Szátv.-t  a
      Velencei Bizottság ajánlásaira figyelemmel módosítsa.
          Az   így  módosított  Szátv.  19.  §-ának  (3)  bekezdése
      szerint a magyar nemzetiség "Magyar igazolvány" útján történő
      igazolásának meghatározott feltételei vannak. Ilyen  feltétel
      a   nyelvtudás,   valamint  a  magyar  nemzetiségűként   való
      nyilvántartás,  vagy  olyan  közösségekben  való   részvétel,
      amelyekben  kifejezésre jut a magyar nemzetiségű érzés.  Ezek
      az ismérvek a Magyarországhoz való szorosabb kötődést fejezik
      ki.  Ez  az  ismérv  megfelel a Nemzetközi  Bíróság  által  a
      Nottebohm  ügyben az állampolgárságra alkalmazott  ismérvnek,
      valamint az Egyezmény alapján elfogadható ésszerű indoknak.
         
          5.   A   magyar   állampolgárság   honosítással   történő
      megszerzésének általános feltételeit az Ápt.  4.  §-ának  (1)
      bekezdése  határozza meg. A 4. § többi bekezdése az általános
      feltételektől  való egyes eltéréseket, bizonyos  kedvezmények
      nyújtásának  eseteit fogalmazza meg. A 4. § több szabályát  a
      magyar   állampolgárságról  szóló  1993.  évi   LV.   törvény
      módosításáról szóló 2001. évi XXXII. törvény (a továbbiakban:
      Áptm.)  állapította  meg.  Az  Áptm.  tervezetének  általános
      indokolása  hivatkozik arra, hogy a módosításra az  Egyezmény
      alapján  kerül sor. Az egyes szakaszokhoz fűzött indokolás  a
      honosítás feltételeinél nyújtott kedvezmények eseteit részben
      a Magyarországhoz való erősebb kötődéssel, részben a könnyebb
      beilleszkedéssel magyarázza.
          Az  állampolgárság  honosítással  való  megszerzésének  a
      kérdésben szereplő, tervezett új esete az Szátv. és az  Áptv.
      szabályaira  épül.  A  honosítás egyéni  kérelem  alapján,  a
      feltételeknek az Szátv.-ben a "Magyar igazolvány"  megadására
      meghatározott,  egyénenként történő vizsgálata eredményeként,
      vagy   a   megalkotandó   törvényben   megfogalmazott   egyéb
      feltételek szerint történhetne meg.
          Az  elmondottak szerint nincs szó az állampolgárságnak az
      indítványozó  által  állított kollektív visszaszerzéséről,  a
      békeszerződéssel ellentétes jogszabály megalkotásáról.
          Az   aláírásgyűjtő   íven  szereplő   kérdés   eredményes
      népszavazás  esetén az Országgyűlés a kedvezményes  honosítás
      már   meglévő   esetei  mellé  határozna  meg   újakat   vagy
      szabályozná  újra a kedvezményes honosítást és illesztené  be
      az  új  rendelkezések  közé  az aláírásgyűjtő  íven  szereplő
      esetet.   Megállapítható  tehát,  hogy  a  kérdés  nem   szól
      nemzetközi  szerződésből  eredő kötelezettségről,  illetve  e
      kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról, az  esetleges
      eredményes  népszavazás pedig nem teremtene olyan  helyzetet,
      amelyben  nemzetközi  szerződést kellene felmondani,  illetve
      tartalmát  megváltoztatni. Ezért a kérdés nem  ellentétes  az
      Alkotmány  28/C.  §-a (5) bekezdésének  b)  pontjával  és  az
      Nsztv. 10. §-ának b) pontjával.

                                   IV.

            1.   Az  indítványozó  szerint  az  aláírásgyűjtő  íven
      szereplő kérdés alapján eredményes népszavazás olyan  törvény
      megalkotásához vezetne, amely ellentétes az Alkotmány 70/A. §-
      ának  (1)  bekezdésével.  Ezért  a  kérdés  nem  tartozik  az
      Országgyűlés hatáskörébe, következésképpen az Nsztv.  10.  §-
      ának a) pontja szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítését  meg
      kell tagadni.
           Az  Alkotmánybíróság 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában
      kimondta,   hogy  nemcsak  az  Alkotmány  28/C.  §-ának   (5)
      bekezdésében   felsorolt  esetekben  nem  lehet  népszavazást
      tartani, hanem az Alkotmányból a népszavazás más korlátai  is
      levezethetők (ABH 1999, 251, 263.). Az 50/2001. (XI. 29.)  AB
      határozatban az Alkotmánybíróság azt is megállapította,  hogy
      az Alkotmány 28/C. §-ának (3) bekezdése alapján az eredményes
      népszavazás   az   Országgyűlést   csak   törvényhozó    (nem
      alkotmányozó) hatalomként kötelezheti "értelemszerűen azonban
      az  Alkotmány rendelkezéseivel összhangban álló" jogalkotásra
      (ABH    2001,   359,   364.).   Ezért   az   Alkotmánybíróság
      megvizsgálta, hogy valóban fennállna-e az Alkotmány 70/A.  §-
      ának (1) bekezdésével való ellentét az eredményes népszavazás
      alapján megalkotandó törvénynél.
           Az  Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését  érelmezve  az
      Alkotmánybíróság  már  a 9/1990. (IV.  25.)  AB  határozatban
      kifejtette   azt   az   állandó  gyakorlat   által   követett
      álláspontot,  amely szerint, a megkülönböztetés  tilalma  azt
      jelenti,   hogy   a   jognak  mindenkit   egyenlő   méltóságú
      személyként kell kezelnie, de nem vonja maga után  azt,  hogy
      minden  különbségtétel tilos (ABH 1990, 46, 48.). A  61/1992.
      (XI. 20.) AB határozat rámutatott arra, hogy az államnak joga
      és   bizonyos   körben  kötelessége  is  az  emberek   között
      ténylegesen meglévő különbségek figyelembevétele, ez  azonban
      nem  vezethet az emberi méltósághoz való jog sérelméhez  (ABH
      1992,  280,  281-282.). A kialakult gyakorlat  szerint  ilyen
      sérelmet  akkor lehet megállapítani, ha a megkülönböztetésnek
      nincs  ésszerű  indoka [1/1995. (II. 8.)  AB  határozat,  ABH
      1995, 31, 47.].
            Az   előzőekben   kifejtettek   szerint   a   tervezett
      kedvezményes  honosítás alapvető oka a  Magyarországhoz  való
      erős   kötődés   egyénenként   vizsgált   megléte.   Ez    az
      állampolgársági   kérdések   szabályozásánál   a   kedvezmény
      nyújtásának ésszerű indoka [ami megfelel az Alkotmány 6.  §-a
      (3) bekezdésének]. Ez az álláspont összhangban van a Velencei
      Bizottságnak  a nemzeti kisebbségek anyaország által  történő
      kedvezményekben részesítéséről szóló, 2001. október  19-20-án
      elfogadott  jelentésének egyik megállapításával. A  Bizottság
      jelentése  az  Európa  Tanács Nemzeti Kisebbségek  Védelméről
      szóló,    Strasbourgban,    1995.    február    1-jén    kelt
      Keretegyezményre hivatkozva arra a következtetésre jut,  hogy
      nem  minősül diszkriminációnak, ha a lakosság egy  része  nem
      részesül olyan kedvezményben, mint amelyet egy etnikai alapon
      meghatározott csoport tagjai megkapnak. Ezzel kapcsolatban  a
      jelentés  megemlíti  az  államok  állampolgárságra  vonatkozó
      jogszabályaiban  általános  gyakorlatként,   etnikai   alapon
      nyújtott kedvezményeket (a Jelentés D. részének d/ pontja).
          Mindezek  alapján  megállapítható, hogy az  aláírásgyűjtő
      ív  hitelesítése  megtagadásának az Nsztv. 10.  §  a)  pontja
      alapján nincs helye.

            2.   Az   indítványozó  álláspontja  szerint  a  kérdés
      megfogalmazása   bonyolult,  sok  feltételt  tartalmaz,   nem
      egyértelmű,   és  olyan  szakkifejezéseket  (pl.   honosítás)
      használ,   amelyek   ismerete   a   népszavazáson   résztvevő
      választópolgártól nem várható el. Ezért a  kérdés  nem  felel
      meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
            Az   Alkotmánybíróság   az  51/2001.   (XI.   29.)   AB
      határozatban  kifejtette,  hogy  a  népszavazáshoz  való  jog
      jellegére  tekintettel  és e politikai  jog  minél  teljesebb
      érvényesülése   érdekében   a  népszavazásra   szánt   kérdés
      egyértelműségének    megítélésekor   az   Alkotmánybíróságnak
      szűkítően  kell értelmeznie hatáskörét. Így az  egyértelműség
      követelményénél   azt   kell  vizsgálni,   hogy   a   kérdést
      egyféleképpen  lehet-e értelmezni és az  eldöntendő  kérdésre
      "igen"-nel  vagy  "nem"-mel lehet-e felelni (ABH  2001,  392,
      396.).  Az adott esetben a kérdés megfogalmazása eleget  tesz
      az     egyértelműség     nyelvtani    követelményének.     Az
      Alkotmánybíróság már korábban is úgy foglalt állást,  hogy  a
      kérdés megfelel az Nsztv. 13. §-ában foglaltaknak akkor, ha a
      kérdés   egészének  érthetőségét  nem  zavarják  a  kérdésben
      szereplő  szakkifejezések [63/2002. (XII. 3.)  AB  határozat,
      ABH  2002,  342,  345.]. Ez az álláspont érvényesül  a  jelen
      esetben  is;  a  kérdés  egésze  a  szakkifejezések  ellenére
      közérthető.
            A   kérdés  egyértelműségének  megállapításához  az  is
      hozzátartozik,  hogy  az  Országgyűlés  el  tudja-e  dönteni,
      terheli-e  jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen.  Az
      adott  esetben a kérdésből megállapítható, hogy  kedvezményes
      honosításra vonatkozó szabályokat kell megalkotni és  ezek  a
      megalkotandó  szabályok  a  Magyarországhoz  való   szorosabb
      kötődés   ellenőrzésére,  a  "Magyar  igazolvány"  megadására
      meghatározott  feltételekre építhetnek,  vagy  más  módot  is
      megállapíthatnak. Az Országgyűlés számára tehát a  jogalkotás
      feladata  érthető. A kérdés nem korlátozza  az  Országgyűlést
      abban  sem,  hogy  a megalkotandó új szabályban  a  jelenlegi
      honosítási   feltételekhez  viszonyítva  további  kedvezményt
      határozzon meg.

            Mindezek   alapján  az  Alkotmánybíróság   a   kifogást
      elutasította  és  az Országos Választási Bizottság  116/2003.
      (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyta.
            Az   Alkotmánybíróság   jelen  határozatát   a   Magyar
      Közlönyben  közzéteszi, figyelemmel arra, hogy  a  kifogásolt
      OVB határozat a Magyar Közlönyben megjelent.
                              Dr. Holló András
                         az Alkotmánybíróság elnöke
                                     
           Dr. Bihari Mihály                        Dr. Czúcz Ottó
           alkotmánybíró                             alkotmánybíró
                                     
           Dr. Erdei Árpád                     Dr. Harmathy Attila
           alkotmánybíró                      előadó alkotmánybíró
                                     
           Dr. Holló András                   Dr. Kukorelli István
           az Alkotmánybíróság elnöke                alkotmánybíró
                az aláírásban akadályozott
                Dr. Kiss László
                alkotmánybíró helyett
                                     
           Dr. Strausz János    Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
           alkotmánybíró                             alkotmánybíró
        Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása

        A  határozat rendelkező részével és indokolásával egyetértek.
        A   határozatnak  a  diszkrimináció  tilalmával,  illetve   a
        kedvezmény megállapításával kapcsolatos indokolásához  néhány
        elvi  jelentőségű  normatani  gondolatot  kívánok  fűzni.   A
        normatani indokolást azért tartom különösen fontosnak, mert a
        jelen  indítványba  foglaltakhoz hasonló  érvelés  más  ügyek
        kapcsán is gyakran fordul elő.

        Az  indítványozó arra hivatkozott, hogy: "Az OVB határozatban
        hitelesített  kérdés  eredményes  népszavazás  esetén   olyan
        törvény  megalkotására kötelezné az Országgyűlést,  amely  az
        állampolgárság     megszerzésénél    a     magukat     magyar
        nemzetiségűeknek  valló,  s ezt meghatározott  módon  igazoló
        személyeket   nemzetiségükre   való   tekintettel    előnyben
        részesíti.   Ez  ugyanakkor  azzal  jár,  hogy   a   kérdéses
        meghatározott  feltételeknek  meg  nem  felelő  személyek  az
        állampolgárság   megszerzése   során   nemzetiségükre    való
        tekintettel  hátrányos megkülönböztetést szenvednek  el."  Az
        indítványozó álláspontja szerint ez ellentétes  a  2002.  évi
        III.  törvénnyel  kihirdetett, az  Európa  Tanács  keretében,
        1997.  november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai
        Egyezmény    [a   továbbiakban:   Egyezmény]   5.    Cikkének
        1. pontjában meghatározott diszkrimináció tilalmával.

        Normatani   szempontból  el  kell  választani   egymástól   a
        főszabályt, valamint a hátrányos megkülönböztetést tartalmazó
        speciális   szabályt,   illetve  a  kedvezményt   megállapító
        speciális szabályt. A főszabály (lex generale) alól  kivételt
        adó  szabály  (lex  speciale) kétféle  lehet:  vagy  előnyben
        részesítő,   vagy   hátrányos   megkülönbözetést   tartalmazó
        speciális   szabály.  Álláspontom  szerint  az   indokolatlan
        hátrányos   megkülönböztetés  tilos,  azonban  a  nem   eleve
        jogosultak  számára megállapított kedvezmények és mentességek
        biztosítása csak önkényes különbségtétel esetén tiltott.

        A  főszabályhoz  képest  megállapított  kedvezmény  mindaddig
        speciális  szabály marad, amíg a főszabály létezik. Kizárólag
        a   főszabály  megszűnésével  válhatna  a  speciális  szabály
        automatikusan    főszabállyá.   A    speciális    szabályként
        megállapított  kedvezmény  önmagában  nem  szünteti   meg   a
        főszabály létét és annak általános érvényét, tehát nem  válik
        a speciális szabály általános érvényű mércévé.

        A  normatani  összefüggéseket a konkrét esetre  alkalmazva  a
        konstans főszabály a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi
        LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) 4. § (1) bekezdésében, míg
        a  kedvezményt megállapító speciális szabályok az Ápt.  4.  §
        (3)-(6)  bekezdéseiben találhatók. Az Egyezmény 5.  Cikke  az
        általános érvényű szabályhoz [Ápt. 4. § (1) bekezdés]  képest
        tiltja  az indokolatlan szigorítást, mégpedig mind  a  nemen,
        valláson,  fajon,  bőrszínen, mind a  nemzeti,  vagy  etnikai
        származáson  alapuló  hátrányos  megkülönböztetést.   A   nem
        önkényes alapon megállapított kedvezményeket [ilyenek az Ápt.
        4.  §  (3)-(6) bekezdésébe foglaltak] azonban nem  tiltja  az
        Egyezmény 5. Cikke.

        A   népszavazásra  irányuló  kezdeményezés  -   érvényes   és
        eredményes   szavazással  történő  -  támogatása   esetén   a
        törvényhozó arra lenne köteles, hogy az Ápt.-ben már  meglévő
        általános  szabályhoz  [Ápt. 4. §  (1)  bekezdéséhez]  képest
        - nem önkényesen megállapított speciális szabály formájában -
        újabb   kedvezményt   biztosítson  a  magyar   állampolgárság
        megszerzésére.  A  kedvezményt  biztosító  szabály  speciális
        szabály marad, s nem válik főszabállyá. A speciális szabály a
        főszabályhoz  képest  csak meghatározott  feltételek  megléte
        esetén   alkalmazható,  alkalmazása  esetén   a   főszabályba
        foglaltaknál  gyorsabban, rövidebb  idő  alatt  megszerezhető
        állampolgárságot, kedvezményt biztosít. Azonban  a  speciális
        feltételek  hiánya  esetén  továbbra  is  a  főszabályt  kell
        alkalmazni, mégpedig mindenféle megkülönböztetés nélkül.

        Budapest, 2004. március 1.
                                                    Dr. Bihari Mihály
                                                        alkotmánybíró
          Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye

          1.   Nem   értek  egyet  a  határozat  rendelkező   részével,
          álláspontom  szerint  jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak  az
          Országos  Választási  Bizottság  (OVB)  116/2003.  (IX.  18.)
          határozatát  meg kellett volna semmisítenie és  az  OVB-t  új
          eljárásra  kellett  volna  utasítania.  Az  Alkotmánybíróság,
          állandó   gyakorlata  szerint,  a  kifogás   keretei   között
          alkotmányos  jogállásával és rendeltetésével összhangban  azt
          vizsgálja,  hogy  az  OVB  az  Alkotmánynak  és  az  irányadó
          törvényeknek megfelelően járt-e el a hitelesítési eljárásban.

          Megítélésem  szerint  az  országos  népszavazásra  bocsátandó
          kérdésnek az Alkotmánybíróság olyan értelmezést ad,  amely  a
          kérdésből   nem   feltétlenül  következik.  A   határozat   a
          jogalkotói  egyértelműség irányából lényegében  lefordítja  a
          kérdést és arra törekszik, hogy elhelyezze azt az alkotmányos
          rendszerben. Felfogásom szerint a népszavazási eljárás  során
          -  bár  a  kérdést  értelemszerűen minden  közreműködő  szerv
          értelmezi  -  annak lényeges tartalmához egyetlen  döntéshozó
          szerv  sem  nyúlhat, a szavazólapon is ugyanannak a kérdésnek
          kell szerepelnie, amit kezdeményezői megfogalmaztak.

          2.  A Magyarországra kötelező nemzetközi jogi normák közül  -
          jelen   ügyben  -  az  Alkotmánybíróságnak  mindenekelőtt   a
          kifogást  tevő  által hivatkozott, a 2002. évi  III.  törvény
          által kihirdetett, az Európa Tanács keretében, 1997. november
          6-án  kelt  állampolgárságról  szóló  Európai  Egyezményt  (a
          továbbiakban: Egyezmény) kellett vizsgálnia.

          Az  Egyezmény  3. cikk 1. pontja alapján minden  állam  saját
          joga   szerint  határozza  meg,  kik  az  állampolgárai,   az
          állampolgársággal  kapcsolatos szabályok megalkotása  ugyanis
          az állami szuverenitás egyik fontos megnyilvánulása. Az egyén
          és az állam közötti legfőbb jogi kapcsolat az állampolgárság,
          amely  az  Egyezmény alkalmazásában valamely személy  és  egy
          állam  közötti olyan jogi kötelék, amely nem utal  a  személy
          etnikai származására. [2. cikk a) pont] E definíció az Európa
          Tanács  által  az  Egyezményhez fűzött  kommentár  szerint  a
          Nemzetközi  Bíróságnak a Nottebohm-ügyben született  ítéletét
          veszi  alapul,  amely  szerint "az  állampolgárság  egy  jogi
          kapcsolat, amelynek alapja egy tényleges társadalmi  kötődés,
          egy  valódi,  az életmódhoz, az érdekekhez és az  érzelmekhez
          kötődő kapcsolat, amelyhez kölcsönös jogok és kötelezettségek
          járulnak. Azt mondhatnánk, jogi kifejeződése annak a ténynek,
          hogy  az  egyén, amely ezt az állampolgárságot [...] megszerzi,
          valójában szorosabban kapcsolódik az állampolgársága szerinti
          állam  népéhez,  mint bármely más államéhoz".  (ICJ  Reports,
          1955, 23.)

          Az  Egyezmény  5.  cikk 1. pontja alapján  a  részes  államok
          állampolgárságra  vonatkozó  szabályai  nem   tartalmazhatnak
          megkülönböztetést  vagy nem foglalhatnak  magukban  semmilyen
          olyan gyakorlatot, amely kimeríti - többek között - a nemzeti
          vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt. A kommentár
          az 1993. évi XXXI. törvény által kihirdetett, az emberi jogok
          és  az  alapvető szabadságok védelméről szóló  egyezmény  14.
          cikkére    utalva   hangsúlyozza,   hogy   nem    mindenfajta
          megkülönböztetés   ellentétes  az  Egyezmény   5.   cikk   1.
          pontjával.  Nem  sérül  az Egyezmény  5.  cikk  1.  pontjában
          foglalt  diszkrimináció-tilalom, ha a  különbségtétel  alapja
          valamely  ésszerű és objektív ok, illetve nem  egyezménysértő
          az indokolt, nem önkényes kedvezőbb bánásmód.

          A  kommentár  is megengedi tehát, hogy a részes  államok  más
          államok  polgárait  kedvezőbb feltételek mellett  honosítsák,
          vagyis  kedvezőbb  bánásmódban részesítsék az  állampolgárság
          elnyerésekor, ha annak ésszerű indoka van. Ésszerűnek minősül
          a  kommentár  alapján  az, ha a részes állam  a  kedvezményes
          honosításhoz  a  nemzeti  nyelv ismeretét  követeli  meg,  ha
          születési   helyhez   köti   az   állampolgárság   könnyített
          megszerzését,   illetve   ha  kedvezményesen   honosítja   az
          állampolgárának    leszármazottját.    A    részes    államok
          kedvezményesen honosíthatják más állam polgárait, így például
          az   Európai  Unió  tagállamai  rövidebb  tartózkodási   időt
          követelhetnek   meg  az  uniós  tagállamok   állampolgárainak
          honosításakor,  ez  - fogalmaz a kommentár  -  állampolgárság
          alapján történő kedvezőbb bánásmódot jelent. Látható, hogy  a
          kommentárban  említett  példák  objektív  jogi  tények  -  ez
          jellemzi  a  konkrét  nemzeti megoldásokat  is  -  amelyekhez
          képest az európai gyakorlatban eleddig alig ismert szubjektív
          alapú     kedvezmény     lenne    a    kérdésben     szereplő
          nyilatkozattételhez kötött honosítási jogcím.

          3. A határozat szerint "[a]z állampolgárság honosítással való
          megszerzésének a kérdésben szereplő, tervezett  új  esete  az
          Szátv.  és  az  Áptv. szabályaira épül". Álláspontom  szerint
          azonban ez a konkrét kérdésből nem következik.

          Ahogyan   azt   az   52/1997.  (X.  14.)  AB   határozat   is
          hangsúlyozta,   a   közvetlen   hatalomgyakorlás   ugyan    a
          népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes
          megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött
          áll.  Ez azt jelenti, hogy az eredményes ügydöntő népszavazás
          olyan    eszköz   a   választópolgárok   számára,    amelynek
          segítségével elvonhatják a döntés jogát a törvényhozóktól, az
          Országgyűlés    ugyanis   az   adott   népszavazási    kérdés
          tekintetében  "végrehajtói szerepbe kerül".  [Lásd:  50/2001.
          (XI.  29.)  AB határozat, ABH 2001. 359, 381.] A népszavazást
          kezdeményezők  az  Alkotmány, a Ve. és  az  Nsztv.  vonatkozó
          rendelkezéseinek  a  keretei között jogosultak  olyan  kérdés
          megfogalmazására, amelynek célja vagy eredménye  valamely  új
          törvény   megalkotása,  illetve  hatályban  lévő   jogszabály
          módosítása, hatályon kívül helyezése.

          Az  Áptv.  a nem magyar állampolgárok honosítását a következő
          feltételekhez köti: nyolc év folyamatos magyarországi helyben
          lakás,  büntetlen előélet, a kérelmező ellen  magyar  bíróság
          előtt   nincs  büntetőeljárás  folyamatban,  a  magyarországi
          megélhetés  és  lakóhely biztosított, a  honosítás  a  Magyar
          Köztársaság   érdekeit   nem  sérti,   valamint   alkotmányos
          alapismereti  vizsga letétele, illetve az az alóli  mentesség
          igazolása.  [4. § (1) bekezdés] Az Áptv. 4. §  (3)  bekezdése
          alapján  kérelmére,  kedvezményesen honosítható  az  a  magát
          magyar  nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár,  aki  a
          kérelem  előterjesztésekor legalább  egy  éve  Magyarországon
          lakik,  és  felmenője magyar állampolgár volt.  A  kedvezmény
          csupán  a  magyarországi  helyben lakás  idejére  vonatkozik,
          minden  egyéb  tekintetben  az általános  feltételeknek  kell
          megfelelnie a magát magyar nemzetiségűnek valló,  nem  magyar
          állampolgár  honosítandónak, aki - ez objektív  jogi  tény  -
          magyar állampolgár leszármazottja.

          Az  Áptv.  alapján  tehát az állampolgárság  ténylegességének
          (effektivitás   elve)  legfőbb  kritériuma  a   lakóhely,   a
          népszavazásra  bocsátandó kérdés viszont a nem Magyarországon
          lakó,  de  a magát magyar nemzetiségűnek valló, és  a  magyar
          nemzetiségét  a  kérdésben megállapított  módon  igazoló  nem
          magyar  állampolgárságú személyek csak  és  kizárólag  magyar
          nemzetiségükre  tekintettel történő kedvezményes  honosítását
          célozza.  Következésképp  nem  állíthatjuk,  hogy  a  konkrét
          kérdés az Áptv. szabályaira épül.

          Véleményem  szerint a jogalkotónak lehetősége van arra,  hogy
          bizonyos   esetekben  tovább  könnyítsen  az   állampolgárság
          megszerzésének  feltételein,  és  a  jelenlegi   szabályokhoz
          képest egyszerűsítse az állampolgárság megszerzését úgy, hogy
          a   fent   felsorolt  objektív  feltételek   némelyike   alól
          mentességet  biztosít. Ez azonban nem sértheti az  Alkotmányt
          és  a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket, továbbá  nem
          eredményezheti azt, hogy a jogalkotó mentességet  biztosít  a
          személyek  egy  meghatározott köre számára az  állampolgárság
          megszerzésének valamennyi objektív feltétele alól. [Az  Áptv.
          alapján  jelenleg  két objektív honosítási  feltétel  megléte
          alól még a legkedvezményezettebb esetben sem adhat felmentést
          a  köztársasági  elnök:  nevezetesen  a  honosítás  a  Magyar
          Köztársaság érdekeit ne sértse (egyénenkénti nemzetbiztonsági
          szempont), továbbá a magyar jog szerint a kérelmező büntetlen
          előéletű  legyen  és  a kérelem elbírálásakor  ellene  magyar
          bíróság előtt büntetőeljárás ne legyen folyamatban.]

          A  jelen  ügyben vizsgált népszavazásra bocsátandó  kérdés  -
          értelmezésem   szerint  -  bár  utal  a   kérelemre   történő
          kedvezményes  honosításra, kizárólag  egy  feltételhez  kötné
          azt:   a   magyar  nemzetiség  meghatározott  módon   történő
          igazolásához.  A  konkrét  kérdés  alapján  ez  az   igazolás
          történhet  az  Szátv. 19. §-a szerinti "Magyar igazolvánnyal"
          vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon.  Az
          Szátv.   19.  §-a  alapján  "Magyar  igazolványt"  a   Magyar
          Köztársasággal  szomszédos  államokban  állandó   lakóhellyel
          rendelkező,   nem   magyar  állampolgárságú,   magát   magyar
          nemzetiségűnek  valló személy kérhet (kivéve  az  Ausztriában
          élő  személyt),  ha  tud  magyar  nyelven  vagy  a  lakóhelye
          szerinti állam magyar nemzetiségűnek valló személyként tartja
          nyilván,   ha   az   ezen  állam  területén  működő,   magyar
          nemzetiségű  személyeket  tömörítő  szervezet  nyilvántartott
          tagja, vagy a lakóhely szerinti állam területén működő egyház
          nyilvántartásában  magyar nemzetiségűként tartják  számon.  A
          "Magyar     igazolvány"    az    Szátv.-ben     meghatározott
          kedvezményekre    jogosít.   Egy    eredményes    népszavazás
          következtében ezen igazolvány - ha azt a tulajdonos kérelmezi
          -   automatikusan   a  magyar  állampolgárság   megszerzésére
          jogosítana.

          A    kedvezményes    honosítás    kedvezményezettjei    tehát
          lakóhelytől, születési helytől, nyelvtudástól, leszármazástól
          független   jogcímen,  pusztán  azon   az   alapon   volnának
          jogosultak   a   kedvezményes   honosításra,   hogy    magyar
          nemzetiségűnek  vallják  magukat.  A  nemzetiségre   (nemzeti
          hovatartozásra)   mint   egyetlen  állampolgársági   szerzési
          feltételre  történő utalás az Egyezmény alapján  nem  minősül
          indokolt  kedvezőbb  bánásmódnak, a  nemzeti  hovatartozásról
          való  nyilatkozat önmagában ugyanis nem alkalmas a Nottebohm-
          ügyben megkövetelt, a polgár és állama közötti szoros, valódi
          (effektív) kapcsolat létének bizonyítására.

          Álláspontom  szerint  a  feltett  kérdésben  az  államot   az
          Egyezmény  szelleméből  és  konkrét  rendelkezéseiből  fakadó
          nemzetközi kötelezettség terheli, márpedig az Alkotmány 28/C.
          §  (5)  bekezdése  alapján  nem lehet  országos  népszavazást
          tartani     hatályos     nemzetközi    szerződésből     eredő
          kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó
          törvények tartalmáról.

          4.  Az  Alkotmány  6.  § (3) bekezdése  szerint  "[a]  Magyar
          Köztársaság  felelősséget érez a határain kívül élő  magyarok
          sorsáért,  és előmozdítja a Magyarországgal való  kapcsolatuk
          ápolását".  Meggyőződésem  szerint az  Alkotmány  hivatkozott
          "felelősségi  klauzulája" nem csupán  külpolitikai  államcél,
          nemzetpolitikai tétel, hanem jogilag is értelmezhető alapelv,
          amely  a "nemzettag" jogállásáról szóló, általam is fontosnak
          tartott   Szátv.  és  az  esetleges  további  állampolgársági
          kedvezmények  alapja.  A  felelősségi  klauzulát  azonban  az
          állampolgársággal összefüggésben nem lehet az  Alkotmány  más
          rendelkezéseitől  (például 69-70. §) függetlenül  értelmezni.
          Az  állampolgárság  nemcsak  alapjog,  hanem  a  szuverenitás
          (terület,   népesség,  főhatalom)  klasszikus   alkotmányjogi
          intézménye,  amely  történetileg nem  feltétlenül  azonos  az
          adott    személy   etnikai   származásával.   A   népszavazás
          kezdeményezői   szándékuk  szerint  nem  az   országhoz   (az
          államhoz, államterülethez), hanem a nemzethez kívánják  kötni
          az   állampolgárság  intézményét.  Szándékuk  nemességét  nem
          vitatva,  ez  az elképzelés komoly alkotmányjogi  problémákat
          vet fel.

          Budapest, 2004. március 1.
                                                   Dr. Kukorelli István
                                                          alkotmánybíró
          A különvéleményhez csatlakozom:
                                                       Dr. Holló András
                                                          alkotmánybíró
            .
            English:
            .
            Petition filed:
            .
            .
            Number of the Decision:
            .
            5/2004. (III. 2.)
            Date of the decision:
            .
            03/01/2004
            .
            .