A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos
népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő
ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen
benyújtott kifogás alapján - Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró
párhuzamos indokolásával, valamint Dr. Holló András és Dr.
Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményével - meghozta
a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság
116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. A Magyarok Világszövetsége aláírásgyűjtő ív mintapéldányát
nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a
továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást
kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
"Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy
kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar
állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek
valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki
magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. tv. 19. § szerinti
"Magyar igazolvánnyal" vagy a megalkotandó törvényben
meghatározott egyéb módon igazolja?"
Az OVB 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatával az aláírásgyűjtő
ív mintapéldányát hitelesítette. A határozat indokolása
megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel a
törvényben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre
vonatkozó tartalmi követelményeknek. Az OVB határozatát az
országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998.
évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-ára, 10. §-
ára, 13. §-ára, valamint a választási eljárásról szóló 1997.
évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 117. §-ára és 118. §-ára
alapította.
2. Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2003. szeptember 23-i
számában jelent meg. A határozat ellen 2003. október 7-én, a
Ve. 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott határidőn
belül kifogást nyújtottak be. Az OVB a kifogást megküldte az
Alkotmánybíróságnak. Az OVB határozata ellen benyújtott
kifogást az Alkotmánybíróság - a Ve. 130. §-ának (3)
bekezdése szerint - soron kívül bírálja el.
3. A kifogást tevő (a továbbiakban: indítványozó) azt kérte,
hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB határozatát és
utasítsa az OVB-t új eljárásra. A kérelmet a következőkkel
indokolta:
- az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eredményes
népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az
Országgyűlést, amely az állampolgárság megszerzésénél
előnyben részesítené a magukat magyar nemzetiségűnek valló és
ezt meghatározott módon igazoló személyeket. E miatt a
szabály miatt nemzetiségükre tekintettel hátrányos
megkülönböztetést szenvednének el azok a személyek, akik az
említett feltételnek nem felelnek meg. A 2002. évi III.
törvénnyel kihirdetésre került az Európa Tanács keretében,
1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai
Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény), amelynek 5. cikke
tiltja a diszkriminációt. Az Alkotmány 28/C. §-a (5)
bekezdésének b) pontja, valamint az Nsztv. 10. §-ának b)
pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható népszavazás;
- a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az 1921:
XXXIII. tc. által kihirdetett, az Északamerikai Egyesült
Államokkal, a Brit Birodalommal, Franciaországgal,
Olaszországgal és Japánnal, továbbá Belgiummal, Kínával,
Kubával, Görögországgal, Nikaraguával, Panamával,
Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-
Szlovén Állammal, Sziámmal és Cseh-Szlovákországgal 1920. évi
június hó 4. napján Trianonban kötött békeszerződést (a
továbbiakban: békeszerződés). A békeszerződés 61. cikke
szerint azok a személyek, akik olyan területen laktak, amely
azelőtt az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott, a magyar
állampolgárság kizárásával annak az államnak az
állampolgárságát szerezték meg, amely az adott területen az
állami főhatalmat gyakorolja. Az OVB által hitelesített
kérdés alapján az állampolgárságot kérelmezőnek magyar
nemzetiségét a szomszédos államokban élő magyarokról szóló
2001. évi LXII. törvény (a továbbiakban: Szátv.) 19. §-a
szerinti "Magyar igazolvánnyal" vagy a törvényben
meghatározott egyéb módon kellene igazolnia. A szomszédos
államokban értelemszerűen azok a személyek vallják magukat
magyar nemzetiségűnek, akik a békeszerződés előtt magyar
állampolgárok voltak, vagy a békeszerződés előtt magyar
állampolgársággal rendelkező személyek leszármazottai; ők
kaphatnak "Magyar igazolvány"-t. Erre hivatkozva az
indítványozó azt állítja, hogy: "a trianoni béke idézett
cikke szerint ezen személyek magyar állampolgárságukat a
trianoni béke mint nemzetközi szerződés által, kollektíven
veszítették el; állampolgárságuk kollektív visszaszerzése
ezért a trianoni békével ellentétes." Ezért az Nsztv. 10. §-
ának b) pontja szerint a kérdésben nem lehet népszavazást
tartani;
- az állampolgárság megadását kérelmezők között
különbséget tevő szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A.
'-ának (1) bekezdésével. Bár a megkülönböztetés nem
vonatkoznék alapjogra, ésszerű indokot nélkülöz és így sérti
az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében elismert emberi
méltóságot. Ezért az Nsztv. 10. §-ának a) pontja szerint a
kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe;
- a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt
tartalmaz, nem egyértelmű, és olyan szakkifejezéseket (pl.
honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson
résztvevő választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés
nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
4. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság hatáskörét az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjának megfelelően a Ve. 130.
§-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság - jogorvoslati
eljárása során - az OVB határozatában, valamint a kifogásban
foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő
ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó
törvényeknek megfelelően járt-e el, helyesen jutott-e az OVB
arra a következtetésre, hogy az adott kérdésben népszavazás
tartható vagy éppen nem tartható. Az Alkotmánybíróság ezt a
feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével
összhangban látja el [az állandó gyakorlatból legutóbb
48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABK 2003, október, 681.].
II.
A határozat meghozatalánál alapul vett jogszabályok:
a/ az Alkotmány rendelkezései:
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés
tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy
véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás
elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000
választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az
eredményes népszavazás alapján hozott döntés az
Országgyűlésre kötelező.
...
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani
...
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről,
illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények
tartalmáról,"
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
b/ az Nsztv. szabályai:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az
aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt
követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról
szóló törvényben foglalt követelményeknek."
c/ a Ve. szabályai:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az
aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével
kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét
követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz
címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
...
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el.
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság,
illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt
megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot,
illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
d/ az Egyezmény rendelkezései:
"5. cikk A diszkrimináció tilalma
1. A részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai nem
tartalmazhatnak megkülönböztetést vagy nem foglalhatnak
magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti a nemen,
valláson, fajon, bőrszínen vagy nemzeti vagy etnikai
származáson alapuló diszkriminációt."
2. Minden részes államot a diszkrimináció tilalmának elve
vezérel állampolgárai tekintetében, függetlenül attól, hogy
ők születésüknél fogva állampolgárok-e, vagy az állam
állampolgárságát később szerezték meg."
"6. cikk Az állampolgárság megszerzése
...
4. Minden részes állam köteles belső jogában elősegíteni
állampolgárságának megszerzését az alábbi személyek számára:
a) állampolgárainak házastársai;
...
e) azon személyek, akik a területén születtek és ott
jogszerűen és szokásosan tartózkodnak;
...
g) olyan hontalan személyek és menekültként elismert
személyek, akik az állam területén jogszerűen és szokásosan
tartózkodnak."
e/ az Szátv. szabályai:
"1. § (1) A törvény hatálya a Horvát Köztársaságban,
Romániában, Szerbia és Montenegróban, a Szlovák
Köztársaságban, a Szlovén Köztársaságban vagy Ukrajnában (a
továbbiakban: szomszédos állam) lakóhellyel rendelkező, nem
magyar állampolgárságú, magát magyar nemzetiségűnek valló
személyre terjed ki."
"19. § (1) Az e törvényben meghatározott egyes kedvezményekre
való jogosultságot az 1. § (1) és (2) bekezdésének hatálya
alá tartozó személyek esetében a "Magyar igazolvány",
illetőleg a "Magyar hozzátartozói igazolvány" igazolja.
(2) A Magyar Köztársaság Kormánya által erre kijelölt magyar
központi közigazgatási szervtől (a továbbiakban: elbíráló
hatóság)
a) arcképes "Magyar igazolvány" kiadását kérheti az 1. § (1)
bekezdésének hatálya alá tartozó, magát magyar nemzetiségűnek
valló személy, kiskorú esetén törvényes képviselője útján;
...
(3) Kérelmére "Magyar igazolvány"-ra jogosult a (2) bekezdés
a) pontjában meghatározott személy, aki
a) tud magyar nyelven, vagy
b) a lakóhelye szerinti állam
ba) magát magyar nemzetiségűnek valló személyként tartja
nyilván, vagy
bb) területén működő, magyar nemzetiségű személyeket tömörítő
szervezet nyilvántartott tagja, vagy
bc) területén működő egyház nyilvántartásában magyar
nemzetiségűként tartják számon."
f/ a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV.
törvény (a továbbiakban: Ápt.) szabályai:
"4. § (1) Kérelmére honosítható a nem magyar állampolgár, ha:
a) a kérelem előterjesztését megelőző nyolc éven át
folyamatosan Magyarországon lakott;
b) a magyar jog szerint büntetlen előéletű és a kérelem
elbírálásakor ellene magyar bíróság előtt büntetőeljárás
nincs folyamatban;
c) megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított;
d) honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti; és
e) igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekből magyar nyelven
eredményes vizsgát tett, vagy ez alól a törvény alapján
mentesül.
...
(3) Az (1) bekezdés b)-e) pontjában meghatározott feltételek
fennállása esetén, kérelmére, kedvezményesen honosítható az a
magát magyar nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár,
aki a kérelem előterjesztésekor legalább egy éve
Magyarországon lakik, és felmenője magyar állampolgár volt.
(4) Kedvezményesen honosítható az a nem magyar állampolgár,
akinek a kérelem benyújtását megelőzően legalább öt éven át
folyamatosan Magyarországon volt a lakóhelye, és az (1)
bekezdés b)-e) pontjaiban meghatározott feltételek
fennállnak, ha
a) az ország területén született;
b) kiskorúsága idején létesített magyarországi lakóhelyet;
c) hontalan.
(5) Az (1)-(4) bekezdésekben meghatározott időtartamú,
folyamatos magyarországi lakóhelytől a kiskorú tekintetében
el lehet térni, ha a honosítását a szülővel együtt kéri, vagy
szülője a magyar állampolgárságot megszerezte.
(6) A magyar állampolgár által örökbefogadott kiskorú
gyermek lakóhelyétől függetlenül honosítható."
III.
1. Az OVB kifogásolt határozata országos ügydöntő
népszavazás kezdeményezését hitelesítette. Az aláírásgyűjtő
íven szereplő kérdés olyan törvény megalkotására vonatkozik,
amely a kedvezményes honosítás körének bővítésére irányul. Az
indítványozó szerint eredményes népszavazás esetén az
Országgyűlés olyan törvény megalkotására kényszerülne, amely
ellentétes volna törvény által kihirdetett nemzetközi
egyezményekkel és ennek következtében ellentétben állna az
Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával.
Az Alkotmány 28. §-a (5) bekezdésének b) pontját
értelmezve a 62/1997. (XII. 5.) AB végzésben az
Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmány egyértelmű és
világos szabálya kizárja a már hatályos nemzetközi
kötelezettségek további alakításának köréből a népszavazás
útján történő közvetlen hatalomgyakorlást. Ezekről a
kötelezettségekről nem tartható tehát népszavazás és ez a
tilalom független attól, hogy a népszavazás eredménye
megerősítené-e a kötelezettséget vagy ellentmondana annak
(ABH 1997, 542, 546.). A 25/2000. (VII. 6.) AB határozat
pedig azt állapította meg, hogy nem lehet népszavazást
tartani a nemzetközi kötelezettséget tartalmazó törvény
tartalmáról (ABH 2000, 159, 162.). Nem állhat elő olyan
helyzet, hogy az államnak az eredményes népszavazás
értelmében nemzetközi szerződést kelljen felmondania, illetve
annak tartalmát meg kelljen változtatnia [72/2002. (XII. 19.)
AB határozat, ABH 2002, 433, 438.].
2. Az indítványozó álláspontja szerint az eredményes
népszavazás esetén hozandó törvény az Egyezmény 5. cikkében
meghatározott megkülönböztetési tilalommal ellentétben állna.
Az Egyezmény 2. cikke szerint az állampolgárság
kifejezés az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy
állam között fennálló jogi köteléket jelent, és nem utal a
személy etnikai származására. Az Egyezményhez az Európa
Tanács keretében kidolgozott kommentár a 2. cikknél említi,
hogy az állampolgárságnak ez a megfogalmazása a Nemzetközi
Bíróságnak a Nottebohm ügyben 1955. április 6-án hozott
határozatát veszi alapul (Explanatory Report to the European
Convention on Nationality, ETS no. 166; a továbbiakban:
kommentár). A kérdéses ügyben Lichtenstein kártérítést
követelt Guatemalától az állampolgárának okozott kár miatt és
a vita előkérdése az volt, hogy valóban fennáll-e a
lichtensteini állampolgárság. Ebben a nemzetközi jogi vitában
- ahol egyébként az érintett személy nemzeti hovatartozása
sem Lichtenstein, sem Guatemala vonatkozásában nem
játszhatott szerepet - a Nemzetközi Bíróság abból indult ki,
hogy az államok általános gyakorlata szerint az
állampolgárság valamely személynek egy állam lakosságához
való szorosabb kötődését fejezi ki.
Mind a Nemzetközi Bíróság határozata, mind az Egyezmény
2. cikkének első bekezdése kimondja: "minden állam saját joga
szerint határozza meg, hogy kik az ő állampolgárai". Az
Egyezmény 5. cikkének első bekezdése tiltja, hogy az államok
állampolgárságra vonatkozó szabályai - többek között etnikai
származás alapján - diszkriminációt tartalmazzanak.
A kommentár kiemeli, hogy az Egyezmény összefüggésben
áll az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről
szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménnyel
(kihirdette az 1993. évi XXXI. törvény - a továbbiakban:
Európai Emberi Jogi Egyezmény). Így az Egyezmény 5. cikkének
első bekezdése az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikke
alapján fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát.
Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikke a
megkülönböztetés tilalmát az ebben az egyezményben
meghatározott jogok gyakorlásának lehetőségére vonatkoztatva
állapítja meg. Ennek alapján az Emberi Jogok Európai
Bíróságának állandó gyakorlata a diszkrimináció tilalmát nem
önálló rendelkezésnek tekinti és csak az Európai Emberi Jogi
Egyezményben meghatározott jog gyakorlásával összefüggésben
alkalmazza (Abdulaziz, Cabales, Balkandali ügyben hozott
1985. május 28-i határozat; A sorozat 94. szám, 71. pont).
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési
gyakorlata a diszkrimináció fennálltának megállapításánál a
belga nyelvi vitában megfogalmazott álláspontot követi.
Eszerint nincs szó az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14.
cikkében meghatározott diszkrimináció tilalmának
megsértéséről, ha a különbségtétel eltérő tényállási elemek
alapján történik, továbbá ha a megkülönböztetés közérdeken
alapul, és a közösség érdekeinek védelme arányban áll az
alkalmazott hátrányokkal (1968. július 23-i határozat, A
sorozat 6. szám, 44. o. 7. pont; Abdulaziz ügy 72. pont). Az
állampolgárság honosítással történő megadása nincs
összefüggésben az Európai Emberi Jogi Egyezményben
meghatározott jogokkal. Az eredményes népszavazás esetén
meghozandó törvénynél tehát nem merülne fel az Európai Emberi
Jogi Egyezmény 14. cikkének diszkriminációról szóló
rendelkezésével való ellentét.
3. Az Egyezmény 5. cikke első bekezdésének szabályát
értelmezve a kommentár rámutat arra, hogy nem tekinthető a
szabály megsértésének minden olyan eset, amelyben az államok
kedvezményeket biztosítanak az állampolgárság megadásánál.
Megalapozottnak tekinti azt a kedvezményt, amelyet
honosításnál a nemzeti nyelv ismerete, a leszármazás, a
születési hely alapján nyújtanak. Utal a kommentár arra is,
hogy maga az Egyezmény ír elő kedvezményes elbírálást a 6.
cikk negyedik bekezdésében (pl. házastársi kapcsolat, az
állam területén való születés és tartózkodás, hontalan státus
esetén). Elismeri a kommentár a meghatározott államok
állampolgárainak nyújtott kedvezményeket is, és példaként
említi, hogy az Európai Unió tagállamai az általános
szabálynál rövidebb tartózkodási időt írhatnak elő másik
tagállam állampolgárainak a honosítására.
Az európai államok gyakorlata azt mutatja, hogy a
honosításnál az alapszabályhoz viszonyítva számos kedvezményt
alkalmaznak. A kedvezmények néhány példája (a kommentárban
említett, az Európai Unió egyes tagállamai által azon az
alapon adott kedvezményen túlmenően, hogy a kérelmező egy
másik tagállam állampolgára):
- egyes skandináv államokban kedvezményben részesül egy másik
skandináv állam állampolgára (így rendelkezik a svéd 2001.
július 1-jén hatályba lépett állampolgársági törvény 11.
cikkének a) pontja, a finn 2003. június 1-jén hatályba lépett
állampolgársági törvény 30. cikke),
- a francia 1993. július 22-i, 93-933. számú törvény
franciaországi tartózkodás követelménye nélkül lehetővé tette
a honosítást annak a külföldi állampolgárnak, aki francia
nyelvi és kulturális közösséghez tartozik, ha olyan területen
vagy államban él, amelyben a hivatalos nyelv francia (21-20.
cikk),
- a portugál állampolgársági szabály kedvezményes honosítást
tett lehetővé az olyan kérelmező számára, aki korábban
portugál állampolgár volt, vagy portugálok leszármazója, vagy
olyan közösség tagja, amelynek portugál felmenői voltak, vagy
a portugál államnak szolgálatokat tett vagy erre felkérik
(1982. augusztus 12-i törvény 6. cikkének második bekezdése),
- az 1995. május 2-i görög állampolgársági törvény
kivételesen lehetővé tette az állampolgárság megadását az
olyan külföldön élő görög etnikai leszármazású nagykorú
személyeknek, akiknek nincs állampolgársága vagy nem ismert
az állampolgársága és ténylegesen görög módon cselekszenek
(5. cikk),
- a 2003-ban módosított román állampolgársági törvény szerint
az olyan kérelmezők, akik 1989. december 22-e előtt
önhibájukon kívül vesztették el a román állampolgárságot,
azzal a kedvezménnyel kaphatják vissza az állampolgárságot,
hogy nem követelmény a romániai lakóhely; ugyanez a szabály
vonatkozik az ilyen személyek leszármazóira is (a másodfokkal
bezáróan) (Hivatalos Közlöny 2003. I. rész, 399. szám).
Az elmondottak azt mutatják, hogy - a magában az
Egyezményben a fő szabályhoz viszonyítva megállapított
kivételekre is tekintettel - az Egyezmény 5. cikkében
megfogalmazott diszkrimináció tilalmát szűken értelmezik,
számos esetben elismerik a kedvezményes elbírálás
megengedhetőségét.
4. Eredményes népszavazás esetén az aláírásgyűjtő íven
szereplő kérdésnek megfelelően olyan törvény megalkotására
kerülne sor, amely kedvezményes honosítást tenne lehetővé a
magyar nemzetiséget az Szátv. 19. §-a szerint vagy más módon
igazoló személyek számára. A tervezett kedvezményes honosítás
egyes feltételeit tehát nem maga az aláírásgyűjtő íven
szereplő kérdés határozza meg, hanem utalás révén ezek a
feltételek részben az Szátv.-ben találhatók, így az Szátv.
szabályai egészítik ki a kérdést.
Az elmúlt években több vizsgálat folyt az Szátv.-nek az
Egyezménnyel és más nemzetközi egyezményekkel való összhangja
tárgyában. A szomszédos államokban élő magyarokról szóló
2001. évi LXII. törvény módosításáról szóló 2003. évi LVII.
törvény (a továbbiakban: Szátvm.) részletes felülvizsgálat
után az Szátv. számos rendelkezését megváltoztatta. Az
Szátvm. tervezetének általános indokolása rámutatott arra,
hogy az Szátv. hatályba lépését követően a magyar kormány
felkérésére a jogszabálynak az európai kisebbségvédelmi
gyakorlattal és a nemzetközi joggal való összevetését az
Európa Tanács Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága (a
továbbiakban: Velencei Bizottság) elvégezte. A Velencei
Bizottság az Szátv.-t a hátrányos megkülönböztetés
szempontjából is vizsgálta. A vizsgálatnál a Bizottság azt
tekintette irányadónak, hogy az etnikai alapú
megkülönböztetés csak akkor engedhető meg, ha a
különbségtétel ténylegesen és ésszerűen is indokolható. Az
Szátvm. megalkotásának az volt a célja, hogy az Szátv.-t a
Velencei Bizottság ajánlásaira figyelemmel módosítsa.
Az így módosított Szátv. 19. §-ának (3) bekezdése
szerint a magyar nemzetiség "Magyar igazolvány" útján történő
igazolásának meghatározott feltételei vannak. Ilyen feltétel
a nyelvtudás, valamint a magyar nemzetiségűként való
nyilvántartás, vagy olyan közösségekben való részvétel,
amelyekben kifejezésre jut a magyar nemzetiségű érzés. Ezek
az ismérvek a Magyarországhoz való szorosabb kötődést fejezik
ki. Ez az ismérv megfelel a Nemzetközi Bíróság által a
Nottebohm ügyben az állampolgárságra alkalmazott ismérvnek,
valamint az Egyezmény alapján elfogadható ésszerű indoknak.
5. A magyar állampolgárság honosítással történő
megszerzésének általános feltételeit az Ápt. 4. §-ának (1)
bekezdése határozza meg. A 4. § többi bekezdése az általános
feltételektől való egyes eltéréseket, bizonyos kedvezmények
nyújtásának eseteit fogalmazza meg. A 4. § több szabályát a
magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény
módosításáról szóló 2001. évi XXXII. törvény (a továbbiakban:
Áptm.) állapította meg. Az Áptm. tervezetének általános
indokolása hivatkozik arra, hogy a módosításra az Egyezmény
alapján kerül sor. Az egyes szakaszokhoz fűzött indokolás a
honosítás feltételeinél nyújtott kedvezmények eseteit részben
a Magyarországhoz való erősebb kötődéssel, részben a könnyebb
beilleszkedéssel magyarázza.
Az állampolgárság honosítással való megszerzésének a
kérdésben szereplő, tervezett új esete az Szátv. és az Áptv.
szabályaira épül. A honosítás egyéni kérelem alapján, a
feltételeknek az Szátv.-ben a "Magyar igazolvány" megadására
meghatározott, egyénenként történő vizsgálata eredményeként,
vagy a megalkotandó törvényben megfogalmazott egyéb
feltételek szerint történhetne meg.
Az elmondottak szerint nincs szó az állampolgárságnak az
indítványozó által állított kollektív visszaszerzéséről, a
békeszerződéssel ellentétes jogszabály megalkotásáról.
Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eredményes
népszavazás esetén az Országgyűlés a kedvezményes honosítás
már meglévő esetei mellé határozna meg újakat vagy
szabályozná újra a kedvezményes honosítást és illesztené be
az új rendelkezések közé az aláírásgyűjtő íven szereplő
esetet. Megállapítható tehát, hogy a kérdés nem szól
nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről, illetve e
kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról, az esetleges
eredményes népszavazás pedig nem teremtene olyan helyzetet,
amelyben nemzetközi szerződést kellene felmondani, illetve
tartalmát megváltoztatni. Ezért a kérdés nem ellentétes az
Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával és az
Nsztv. 10. §-ának b) pontjával.
IV.
1. Az indítványozó szerint az aláírásgyűjtő íven
szereplő kérdés alapján eredményes népszavazás olyan törvény
megalkotásához vezetne, amely ellentétes az Alkotmány 70/A. §-
ának (1) bekezdésével. Ezért a kérdés nem tartozik az
Országgyűlés hatáskörébe, következésképpen az Nsztv. 10. §-
ának a) pontja szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítését meg
kell tagadni.
Az Alkotmánybíróság 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában
kimondta, hogy nemcsak az Alkotmány 28/C. §-ának (5)
bekezdésében felsorolt esetekben nem lehet népszavazást
tartani, hanem az Alkotmányból a népszavazás más korlátai is
levezethetők (ABH 1999, 251, 263.). Az 50/2001. (XI. 29.) AB
határozatban az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy
az Alkotmány 28/C. §-ának (3) bekezdése alapján az eredményes
népszavazás az Országgyűlést csak törvényhozó (nem
alkotmányozó) hatalomként kötelezheti "értelemszerűen azonban
az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban álló" jogalkotásra
(ABH 2001, 359, 364.). Ezért az Alkotmánybíróság
megvizsgálta, hogy valóban fennállna-e az Alkotmány 70/A. §-
ának (1) bekezdésével való ellentét az eredményes népszavazás
alapján megalkotandó törvénynél.
Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését érelmezve az
Alkotmánybíróság már a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban
kifejtette azt az állandó gyakorlat által követett
álláspontot, amely szerint, a megkülönböztetés tilalma azt
jelenti, hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú
személyként kell kezelnie, de nem vonja maga után azt, hogy
minden különbségtétel tilos (ABH 1990, 46, 48.). A 61/1992.
(XI. 20.) AB határozat rámutatott arra, hogy az államnak joga
és bizonyos körben kötelessége is az emberek között
ténylegesen meglévő különbségek figyelembevétele, ez azonban
nem vezethet az emberi méltósághoz való jog sérelméhez (ABH
1992, 280, 281-282.). A kialakult gyakorlat szerint ilyen
sérelmet akkor lehet megállapítani, ha a megkülönböztetésnek
nincs ésszerű indoka [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH
1995, 31, 47.].
Az előzőekben kifejtettek szerint a tervezett
kedvezményes honosítás alapvető oka a Magyarországhoz való
erős kötődés egyénenként vizsgált megléte. Ez az
állampolgársági kérdések szabályozásánál a kedvezmény
nyújtásának ésszerű indoka [ami megfelel az Alkotmány 6. §-a
(3) bekezdésének]. Ez az álláspont összhangban van a Velencei
Bizottságnak a nemzeti kisebbségek anyaország által történő
kedvezményekben részesítéséről szóló, 2001. október 19-20-án
elfogadott jelentésének egyik megállapításával. A Bizottság
jelentése az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről
szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt
Keretegyezményre hivatkozva arra a következtetésre jut, hogy
nem minősül diszkriminációnak, ha a lakosság egy része nem
részesül olyan kedvezményben, mint amelyet egy etnikai alapon
meghatározott csoport tagjai megkapnak. Ezzel kapcsolatban a
jelentés megemlíti az államok állampolgárságra vonatkozó
jogszabályaiban általános gyakorlatként, etnikai alapon
nyújtott kedvezményeket (a Jelentés D. részének d/ pontja).
Mindezek alapján megállapítható, hogy az aláírásgyűjtő
ív hitelesítése megtagadásának az Nsztv. 10. § a) pontja
alapján nincs helye.
2. Az indítványozó álláspontja szerint a kérdés
megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem
egyértelmű, és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás)
használ, amelyek ismerete a népszavazáson résztvevő
választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel
meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
Az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB
határozatban kifejtette, hogy a népszavazáshoz való jog
jellegére tekintettel és e politikai jog minél teljesebb
érvényesülése érdekében a népszavazásra szánt kérdés
egyértelműségének megítélésekor az Alkotmánybíróságnak
szűkítően kell értelmeznie hatáskörét. Így az egyértelműség
követelményénél azt kell vizsgálni, hogy a kérdést
egyféleképpen lehet-e értelmezni és az eldöntendő kérdésre
"igen"-nel vagy "nem"-mel lehet-e felelni (ABH 2001, 392,
396.). Az adott esetben a kérdés megfogalmazása eleget tesz
az egyértelműség nyelvtani követelményének. Az
Alkotmánybíróság már korábban is úgy foglalt állást, hogy a
kérdés megfelel az Nsztv. 13. §-ában foglaltaknak akkor, ha a
kérdés egészének érthetőségét nem zavarják a kérdésben
szereplő szakkifejezések [63/2002. (XII. 3.) AB határozat,
ABH 2002, 342, 345.]. Ez az álláspont érvényesül a jelen
esetben is; a kérdés egésze a szakkifejezések ellenére
közérthető.
A kérdés egyértelműségének megállapításához az is
hozzátartozik, hogy az Országgyűlés el tudja-e dönteni,
terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. Az
adott esetben a kérdésből megállapítható, hogy kedvezményes
honosításra vonatkozó szabályokat kell megalkotni és ezek a
megalkotandó szabályok a Magyarországhoz való szorosabb
kötődés ellenőrzésére, a "Magyar igazolvány" megadására
meghatározott feltételekre építhetnek, vagy más módot is
megállapíthatnak. Az Országgyűlés számára tehát a jogalkotás
feladata érthető. A kérdés nem korlátozza az Országgyűlést
abban sem, hogy a megalkotandó új szabályban a jelenlegi
honosítási feltételekhez viszonyítva további kedvezményt
határozzon meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a kifogást
elutasította és az Országos Választási Bizottság 116/2003.
(IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar
Közlönyben közzéteszi, figyelemmel arra, hogy a kifogásolt
OVB határozat a Magyar Közlönyben megjelent.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály Dr. Czúcz Ottó
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kukorelli István
az Alkotmánybíróság elnöke alkotmánybíró
az aláírásban akadályozott
Dr. Kiss László
alkotmánybíró helyett
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével és indokolásával egyetértek.
A határozatnak a diszkrimináció tilalmával, illetve a
kedvezmény megállapításával kapcsolatos indokolásához néhány
elvi jelentőségű normatani gondolatot kívánok fűzni. A
normatani indokolást azért tartom különösen fontosnak, mert a
jelen indítványba foglaltakhoz hasonló érvelés más ügyek
kapcsán is gyakran fordul elő.
Az indítványozó arra hivatkozott, hogy: "Az OVB határozatban
hitelesített kérdés eredményes népszavazás esetén olyan
törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely az
állampolgárság megszerzésénél a magukat magyar
nemzetiségűeknek valló, s ezt meghatározott módon igazoló
személyeket nemzetiségükre való tekintettel előnyben
részesíti. Ez ugyanakkor azzal jár, hogy a kérdéses
meghatározott feltételeknek meg nem felelő személyek az
állampolgárság megszerzése során nemzetiségükre való
tekintettel hátrányos megkülönböztetést szenvednek el." Az
indítványozó álláspontja szerint ez ellentétes a 2002. évi
III. törvénnyel kihirdetett, az Európa Tanács keretében,
1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai
Egyezmény [a továbbiakban: Egyezmény] 5. Cikkének
1. pontjában meghatározott diszkrimináció tilalmával.
Normatani szempontból el kell választani egymástól a
főszabályt, valamint a hátrányos megkülönböztetést tartalmazó
speciális szabályt, illetve a kedvezményt megállapító
speciális szabályt. A főszabály (lex generale) alól kivételt
adó szabály (lex speciale) kétféle lehet: vagy előnyben
részesítő, vagy hátrányos megkülönbözetést tartalmazó
speciális szabály. Álláspontom szerint az indokolatlan
hátrányos megkülönböztetés tilos, azonban a nem eleve
jogosultak számára megállapított kedvezmények és mentességek
biztosítása csak önkényes különbségtétel esetén tiltott.
A főszabályhoz képest megállapított kedvezmény mindaddig
speciális szabály marad, amíg a főszabály létezik. Kizárólag
a főszabály megszűnésével válhatna a speciális szabály
automatikusan főszabállyá. A speciális szabályként
megállapított kedvezmény önmagában nem szünteti meg a
főszabály létét és annak általános érvényét, tehát nem válik
a speciális szabály általános érvényű mércévé.
A normatani összefüggéseket a konkrét esetre alkalmazva a
konstans főszabály a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi
LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) 4. § (1) bekezdésében, míg
a kedvezményt megállapító speciális szabályok az Ápt. 4. §
(3)-(6) bekezdéseiben találhatók. Az Egyezmény 5. Cikke az
általános érvényű szabályhoz [Ápt. 4. § (1) bekezdés] képest
tiltja az indokolatlan szigorítást, mégpedig mind a nemen,
valláson, fajon, bőrszínen, mind a nemzeti, vagy etnikai
származáson alapuló hátrányos megkülönböztetést. A nem
önkényes alapon megállapított kedvezményeket [ilyenek az Ápt.
4. § (3)-(6) bekezdésébe foglaltak] azonban nem tiltja az
Egyezmény 5. Cikke.
A népszavazásra irányuló kezdeményezés - érvényes és
eredményes szavazással történő - támogatása esetén a
törvényhozó arra lenne köteles, hogy az Ápt.-ben már meglévő
általános szabályhoz [Ápt. 4. § (1) bekezdéséhez] képest
- nem önkényesen megállapított speciális szabály formájában -
újabb kedvezményt biztosítson a magyar állampolgárság
megszerzésére. A kedvezményt biztosító szabály speciális
szabály marad, s nem válik főszabállyá. A speciális szabály a
főszabályhoz képest csak meghatározott feltételek megléte
esetén alkalmazható, alkalmazása esetén a főszabályba
foglaltaknál gyorsabban, rövidebb idő alatt megszerezhető
állampolgárságot, kedvezményt biztosít. Azonban a speciális
feltételek hiánya esetén továbbra is a főszabályt kell
alkalmazni, mégpedig mindenféle megkülönböztetés nélkül.
Budapest, 2004. március 1.
Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a határozat rendelkező részével,
álláspontom szerint jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak az
Országos Választási Bizottság (OVB) 116/2003. (IX. 18.)
határozatát meg kellett volna semmisítenie és az OVB-t új
eljárásra kellett volna utasítania. Az Alkotmánybíróság,
állandó gyakorlata szerint, a kifogás keretei között
alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban azt
vizsgálja, hogy az OVB az Alkotmánynak és az irányadó
törvényeknek megfelelően járt-e el a hitelesítési eljárásban.
Megítélésem szerint az országos népszavazásra bocsátandó
kérdésnek az Alkotmánybíróság olyan értelmezést ad, amely a
kérdésből nem feltétlenül következik. A határozat a
jogalkotói egyértelműség irányából lényegében lefordítja a
kérdést és arra törekszik, hogy elhelyezze azt az alkotmányos
rendszerben. Felfogásom szerint a népszavazási eljárás során
- bár a kérdést értelemszerűen minden közreműködő szerv
értelmezi - annak lényeges tartalmához egyetlen döntéshozó
szerv sem nyúlhat, a szavazólapon is ugyanannak a kérdésnek
kell szerepelnie, amit kezdeményezői megfogalmaztak.
2. A Magyarországra kötelező nemzetközi jogi normák közül -
jelen ügyben - az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt a
kifogást tevő által hivatkozott, a 2002. évi III. törvény
által kihirdetett, az Európa Tanács keretében, 1997. november
6-án kelt állampolgárságról szóló Európai Egyezményt (a
továbbiakban: Egyezmény) kellett vizsgálnia.
Az Egyezmény 3. cikk 1. pontja alapján minden állam saját
joga szerint határozza meg, kik az állampolgárai, az
állampolgársággal kapcsolatos szabályok megalkotása ugyanis
az állami szuverenitás egyik fontos megnyilvánulása. Az egyén
és az állam közötti legfőbb jogi kapcsolat az állampolgárság,
amely az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy
állam közötti olyan jogi kötelék, amely nem utal a személy
etnikai származására. [2. cikk a) pont] E definíció az Európa
Tanács által az Egyezményhez fűzött kommentár szerint a
Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm-ügyben született ítéletét
veszi alapul, amely szerint "az állampolgárság egy jogi
kapcsolat, amelynek alapja egy tényleges társadalmi kötődés,
egy valódi, az életmódhoz, az érdekekhez és az érzelmekhez
kötődő kapcsolat, amelyhez kölcsönös jogok és kötelezettségek
járulnak. Azt mondhatnánk, jogi kifejeződése annak a ténynek,
hogy az egyén, amely ezt az állampolgárságot [...] megszerzi,
valójában szorosabban kapcsolódik az állampolgársága szerinti
állam népéhez, mint bármely más államéhoz". (ICJ Reports,
1955, 23.)
Az Egyezmény 5. cikk 1. pontja alapján a részes államok
állampolgárságra vonatkozó szabályai nem tartalmazhatnak
megkülönböztetést vagy nem foglalhatnak magukban semmilyen
olyan gyakorlatot, amely kimeríti - többek között - a nemzeti
vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt. A kommentár
az 1993. évi XXXI. törvény által kihirdetett, az emberi jogok
és az alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény 14.
cikkére utalva hangsúlyozza, hogy nem mindenfajta
megkülönböztetés ellentétes az Egyezmény 5. cikk 1.
pontjával. Nem sérül az Egyezmény 5. cikk 1. pontjában
foglalt diszkrimináció-tilalom, ha a különbségtétel alapja
valamely ésszerű és objektív ok, illetve nem egyezménysértő
az indokolt, nem önkényes kedvezőbb bánásmód.
A kommentár is megengedi tehát, hogy a részes államok más
államok polgárait kedvezőbb feltételek mellett honosítsák,
vagyis kedvezőbb bánásmódban részesítsék az állampolgárság
elnyerésekor, ha annak ésszerű indoka van. Ésszerűnek minősül
a kommentár alapján az, ha a részes állam a kedvezményes
honosításhoz a nemzeti nyelv ismeretét követeli meg, ha
születési helyhez köti az állampolgárság könnyített
megszerzését, illetve ha kedvezményesen honosítja az
állampolgárának leszármazottját. A részes államok
kedvezményesen honosíthatják más állam polgárait, így például
az Európai Unió tagállamai rövidebb tartózkodási időt
követelhetnek meg az uniós tagállamok állampolgárainak
honosításakor, ez - fogalmaz a kommentár - állampolgárság
alapján történő kedvezőbb bánásmódot jelent. Látható, hogy a
kommentárban említett példák objektív jogi tények - ez
jellemzi a konkrét nemzeti megoldásokat is - amelyekhez
képest az európai gyakorlatban eleddig alig ismert szubjektív
alapú kedvezmény lenne a kérdésben szereplő
nyilatkozattételhez kötött honosítási jogcím.
3. A határozat szerint "[a]z állampolgárság honosítással való
megszerzésének a kérdésben szereplő, tervezett új esete az
Szátv. és az Áptv. szabályaira épül". Álláspontom szerint
azonban ez a konkrét kérdésből nem következik.
Ahogyan azt az 52/1997. (X. 14.) AB határozat is
hangsúlyozta, a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a
népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes
megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött
áll. Ez azt jelenti, hogy az eredményes ügydöntő népszavazás
olyan eszköz a választópolgárok számára, amelynek
segítségével elvonhatják a döntés jogát a törvényhozóktól, az
Országgyűlés ugyanis az adott népszavazási kérdés
tekintetében "végrehajtói szerepbe kerül". [Lásd: 50/2001.
(XI. 29.) AB határozat, ABH 2001. 359, 381.] A népszavazást
kezdeményezők az Alkotmány, a Ve. és az Nsztv. vonatkozó
rendelkezéseinek a keretei között jogosultak olyan kérdés
megfogalmazására, amelynek célja vagy eredménye valamely új
törvény megalkotása, illetve hatályban lévő jogszabály
módosítása, hatályon kívül helyezése.
Az Áptv. a nem magyar állampolgárok honosítását a következő
feltételekhez köti: nyolc év folyamatos magyarországi helyben
lakás, büntetlen előélet, a kérelmező ellen magyar bíróság
előtt nincs büntetőeljárás folyamatban, a magyarországi
megélhetés és lakóhely biztosított, a honosítás a Magyar
Köztársaság érdekeit nem sérti, valamint alkotmányos
alapismereti vizsga letétele, illetve az az alóli mentesség
igazolása. [4. § (1) bekezdés] Az Áptv. 4. § (3) bekezdése
alapján kérelmére, kedvezményesen honosítható az a magát
magyar nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár, aki a
kérelem előterjesztésekor legalább egy éve Magyarországon
lakik, és felmenője magyar állampolgár volt. A kedvezmény
csupán a magyarországi helyben lakás idejére vonatkozik,
minden egyéb tekintetben az általános feltételeknek kell
megfelelnie a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem magyar
állampolgár honosítandónak, aki - ez objektív jogi tény -
magyar állampolgár leszármazottja.
Az Áptv. alapján tehát az állampolgárság ténylegességének
(effektivitás elve) legfőbb kritériuma a lakóhely, a
népszavazásra bocsátandó kérdés viszont a nem Magyarországon
lakó, de a magát magyar nemzetiségűnek valló, és a magyar
nemzetiségét a kérdésben megállapított módon igazoló nem
magyar állampolgárságú személyek csak és kizárólag magyar
nemzetiségükre tekintettel történő kedvezményes honosítását
célozza. Következésképp nem állíthatjuk, hogy a konkrét
kérdés az Áptv. szabályaira épül.
Véleményem szerint a jogalkotónak lehetősége van arra, hogy
bizonyos esetekben tovább könnyítsen az állampolgárság
megszerzésének feltételein, és a jelenlegi szabályokhoz
képest egyszerűsítse az állampolgárság megszerzését úgy, hogy
a fent felsorolt objektív feltételek némelyike alól
mentességet biztosít. Ez azonban nem sértheti az Alkotmányt
és a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket, továbbá nem
eredményezheti azt, hogy a jogalkotó mentességet biztosít a
személyek egy meghatározott köre számára az állampolgárság
megszerzésének valamennyi objektív feltétele alól. [Az Áptv.
alapján jelenleg két objektív honosítási feltétel megléte
alól még a legkedvezményezettebb esetben sem adhat felmentést
a köztársasági elnök: nevezetesen a honosítás a Magyar
Köztársaság érdekeit ne sértse (egyénenkénti nemzetbiztonsági
szempont), továbbá a magyar jog szerint a kérelmező büntetlen
előéletű legyen és a kérelem elbírálásakor ellene magyar
bíróság előtt büntetőeljárás ne legyen folyamatban.]
A jelen ügyben vizsgált népszavazásra bocsátandó kérdés -
értelmezésem szerint - bár utal a kérelemre történő
kedvezményes honosításra, kizárólag egy feltételhez kötné
azt: a magyar nemzetiség meghatározott módon történő
igazolásához. A konkrét kérdés alapján ez az igazolás
történhet az Szátv. 19. §-a szerinti "Magyar igazolvánnyal"
vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon. Az
Szátv. 19. §-a alapján "Magyar igazolványt" a Magyar
Köztársasággal szomszédos államokban állandó lakóhellyel
rendelkező, nem magyar állampolgárságú, magát magyar
nemzetiségűnek valló személy kérhet (kivéve az Ausztriában
élő személyt), ha tud magyar nyelven vagy a lakóhelye
szerinti állam magyar nemzetiségűnek valló személyként tartja
nyilván, ha az ezen állam területén működő, magyar
nemzetiségű személyeket tömörítő szervezet nyilvántartott
tagja, vagy a lakóhely szerinti állam területén működő egyház
nyilvántartásában magyar nemzetiségűként tartják számon. A
"Magyar igazolvány" az Szátv.-ben meghatározott
kedvezményekre jogosít. Egy eredményes népszavazás
következtében ezen igazolvány - ha azt a tulajdonos kérelmezi
- automatikusan a magyar állampolgárság megszerzésére
jogosítana.
A kedvezményes honosítás kedvezményezettjei tehát
lakóhelytől, születési helytől, nyelvtudástól, leszármazástól
független jogcímen, pusztán azon az alapon volnának
jogosultak a kedvezményes honosításra, hogy magyar
nemzetiségűnek vallják magukat. A nemzetiségre (nemzeti
hovatartozásra) mint egyetlen állampolgársági szerzési
feltételre történő utalás az Egyezmény alapján nem minősül
indokolt kedvezőbb bánásmódnak, a nemzeti hovatartozásról
való nyilatkozat önmagában ugyanis nem alkalmas a Nottebohm-
ügyben megkövetelt, a polgár és állama közötti szoros, valódi
(effektív) kapcsolat létének bizonyítására.
Álláspontom szerint a feltett kérdésben az államot az
Egyezmény szelleméből és konkrét rendelkezéseiből fakadó
nemzetközi kötelezettség terheli, márpedig az Alkotmány 28/C.
§ (5) bekezdése alapján nem lehet országos népszavazást
tartani hatályos nemzetközi szerződésből eredő
kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó
törvények tartalmáról.
4. Az Alkotmány 6. § (3) bekezdése szerint "[a] Magyar
Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok
sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk
ápolását". Meggyőződésem szerint az Alkotmány hivatkozott
"felelősségi klauzulája" nem csupán külpolitikai államcél,
nemzetpolitikai tétel, hanem jogilag is értelmezhető alapelv,
amely a "nemzettag" jogállásáról szóló, általam is fontosnak
tartott Szátv. és az esetleges további állampolgársági
kedvezmények alapja. A felelősségi klauzulát azonban az
állampolgársággal összefüggésben nem lehet az Alkotmány más
rendelkezéseitől (például 69-70. §) függetlenül értelmezni.
Az állampolgárság nemcsak alapjog, hanem a szuverenitás
(terület, népesség, főhatalom) klasszikus alkotmányjogi
intézménye, amely történetileg nem feltétlenül azonos az
adott személy etnikai származásával. A népszavazás
kezdeményezői szándékuk szerint nem az országhoz (az
államhoz, államterülethez), hanem a nemzethez kívánják kötni
az állampolgárság intézményét. Szándékuk nemességét nem
vitatva, ez az elképzelés komoly alkotmányjogi problémákat
vet fel.
Budapest, 2004. március 1.
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Holló András
alkotmánybíró
. |