English
	Hungarian

Ügyszám: .	5/G/1998
Előadó alkotmánybíró: Bihari Mihály Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 42/2000. (XI. 8.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2000/329 .

A döntés kelte: Budapest, 11/07/2000 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az   Alkotmánybíróság   az  állampolgári  jogok   országgyűlési biztosának,  valamint  a  nemzeti és etnikai  kisebbségi  jogok országgyűlési biztosának közösen előterjesztett,  az  Alkotmány értelmezésére és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványai tárgyában – dr. Czúcz Ottó és  dr.  Kiss  László alkotmánybírók párhuzamos  indokolásával, valamint  dr.  Bagi  István és dr. Holló András  alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő                          határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. § értelmezése alapján a következőket állapítja meg: Az   Alkotmány   70/E.  §  (1)  bekezdése  szerinti   szociális biztonsághoz  való jog a szociális ellátások  összessége  által nyújtandó  megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza. A  megélhetési  minimum garantálásából konkrétan  meghatározott részjogok,  –  így a “lakhatáshoz való jog” – mint  alkotmányos alapjogok   nem   vezethetők  le.  E   tekintetben   az   állam kötelezettsége   és   ebből  következően  a   felelőssége   nem állapítható meg. Az  Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján az állam a polgárok megélhetéshez  szükséges  ellátásra  való  jogának  realizálása érdekében   társadalombiztosítási   és   szociális   intézményi rendszert  köteles  létrehozni, fenntartani  és  működtetni.  A megélhetési    minimumot    biztosító    szociális    ellátások rendszerének kialakításakor alapvető alkotmányi követelmény  az emberi  élet  és méltóság védelme. Ennek megfelelően  az  állam köteles   az   emberi   lét  alapvető   feltételeiről   –   így hajléktalanság  esetén  az emberi életet közvetlenül  fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról – gondoskodni. 2.  Az  Alkotmánybíróság a “lakhatáshoz való  jog”  biztosítása tekintetében  a  mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                               I.                                 Az  állampolgári  jogok  országgyűlési biztosának,  valamint  a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési biztosának közösen előterjesztett indítványa kifogásolta, hogy az állam  nem  tesz eleget  az  Alkotmány  15., 16., 17.,  valamint  70/E.  §-aiból fakadó jogalkotási feladatának. Az  indítványozók szerint sem a szociális ellátásokról,  sem  a társadalombiztosításról szóló törvényi rendelkezések “nem fedik le  teljes egészében a hivatkozott alkotmányos rendelkezésekből az   államra  háruló  szabályozási  kötelezettségeket,   hiszen álláspontjuk szerint a szociális biztonsághoz való alapjognak a hajlékhoz   (lakhatáshoz)  való  jog  nélkülözhetetlen   részét képezi, mert annak hiányában egyetlen szociális intézkedés  sem érheti el a célját.” Továbbá  az  indítványozók  szerint a  helyi  önkormányzatokról szóló  1990. évi LXV. törvény, valamint a lakások és helyiségek bérletére,    valamint   elidegenítésükre    vonatkozó    egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény rendelkezései nem határozzák   meg   a   megjelölt  alkotmányos  rendelkezéseknek megfelelően a szociális lakásgazdálkodással kapcsolatos  állami feladatokat,  valamint  azok állami  és  önkormányzati  szervek közötti megosztását. Egyrészről ugyanis a hatályos jogszabályok kizárólag  a  helyi  önkormányzatok kötelezettségévé  teszik  a szociális  lakásgazdálkodással kapcsolatos  “állami  felelősség érvényesítését”,  másrészről pedig az  önkormányzatok  jelentős része “ennek a feladatnak az ellátására nem alkalmas”. Ez pedig az  állampolgári jogok régiónként eltérő biztosítására, s ennek következtében diszkrimináció kialakulására ad lehetőséget. A    probléma    megoldásához    az    indítványozók    szerint “elengedhetetlenül  szükséges  a  szociális  biztonsághoz  való alapjog  alkotmányos  tartalmának a lakhatással  összefüggésben való   értelmezése,  valamint  a  szociális  biztonsághoz  való alapjoggal   és   a   lakásgazdálkodással  kapcsolatos   állami felelősség     alkotmányos    alapjainak    és    terjedelmének meghatározása.” Mindezekre  tekintettel az indítvány elsődlegesen az  Alkotmány 70/E.  §-ának  értelmezésére irányult azt a kérdést  téve  fel, hogy:   –  a  szociális biztonsághoz való alkotmányos alapjog  részét   képezi-e  a  lakhatáshoz való jog, és e jog milyen terjedelmű   [Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés];   –  megállapítható-e az állam felelőssége a  lakhatáshoz  való   jog   érvényesülésének  biztosításában  [Alkotmány  70/E.   §   (2) bekezdés]? Az   indítványozók   másodlagosan  mulasztásban   megnyilvánuló alkotmányellenesség  megállapítását  kérték,  mivel  az   állam elmulasztotta a szociális biztonsághoz való alapjogból származó “lakhatáshoz  való jog” biztosítására vonatkozó szabályozó-  és intézményrendszer megalkotását.                               II.                                 1.   Az  Alkotmánynak  az indítványozók által  értelmezni  kért rendelkezése a következő: “70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van  a szociális    biztonsághoz;   öregség,   betegség,   rokkantság, özvegység,   árvaság   és   önhibájukon   kívül   bekövetkezett munkanélküliség  esetén a megélhetésükhöz  szükséges  ellátásra jogosultak. (2)   A   Magyar   Köztársaság  az  ellátásra  való   jogot   a társadalombiztosítás    útján    és    szociális    intézmények rendszerével valósítja meg.” Az    indítványozók   által   felhívott   további    alkotmányi rendelkezések: “15.  §  A  Magyar  Köztársaság védi a  házasság  és  a  család intézményét.” “16.  §  A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az  ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.” “17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.”                              III.                                 1.  Az  indítvány  első  része kapcsán az  Alkotmánybíróság  az Alkotmánybíróságról   szóló   1989.    évi    XXXII.    törvény (továbbiakban:   Abtv.)   1.  §  g)   pontjában   meghatározott hatáskörében  járt  el. Az Abtv. 1. § g) pontja  értelmében  az Alkotmánybíróság    hatáskörébe    tartozik    az     Alkotmány rendelkezéseinek  értelmezése. Az Abtv.  21.  §  (6)  bekezdése alapján  az 1. § g) pontja szerinti eljárást a) az Országgyűlés vagy  annak állandó bizottsága, b) a köztársasági elnök,  c)  a Kormány vagy annak tagja, d) az Állami Számvevőszék elnöke,  e) a    Legfelsőbb   Bíróság   elnöke,   f)   a   legfőbb   ügyész indítványozhatják. Az Abtv. 21. § (8) bekezdése szerint törvény másokat    is   feljogosíthat   alkotmányértelmezési    eljárás indítványozására.    Az   állampolgári   jogok    országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 22. §-ának e) pontja az állampolgári  jogok  országgyűlési biztosát  is  feljogosította alkotmányértelmezés  kezdeményezésére. Az  indítvány  tehát  az annak előterjesztésére jogosulttól származik. Az   Alkotmánybíróság  állandó  gyakorlata  szerint   [először: 31/1990.  (XII.  18.)  AB  határozat,  ABH  1990.  136,   137.; legutóbb:  652/G/1994. AB határozat. ABH 1998.  574,  576.]  az Abtv.     1.    §    g)    pontjában    szabályozott,    elvont alkotmányértelmezésre vonatkozó indítvány  esetében  az  alábbi követelményeket kell figyelembe venni. Az indítványnak az Abtv. 21.  §  (6) bekezdésében meghatározott szervtől vagy személytől kell  származnia;  nem általánosságban, hanem valamely  konkrét alkotmányjogi  probléma  aspektusából  kell  kezdeményeznie  az eljárást;   az  Alkotmány  egy  ugyancsak  konkrétan  megjelölt rendelkezésének  értelmezését  kell  kérnie.  Végül  az   adott alkotmányossági  problémának  közvetlenül  –   más   jogszabály közbejötte nélkül – levezethetőnek kell lennie az Alkotmányból. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány ezeknek a feltételeknek megfelel. 2.  Az  Alkotmánybíróság  felhívja a figyelmet  arra,  hogy  az indítványozók álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jognak a “lakhatáshoz való jog” tartalmi eleme. Erre hivatkozva (jóllehet    az    indítványuk   elsődlegesen    éppen    annak alkotmányértelmezés révén történő tisztázására irányul, hogy  a szociális  biztonsághoz való jognak van-e  ilyen  tartalma,  az milyen   terjedelmű   és   melyek   az   állam   ebből   fakadó kötelezettségei)  az  indítványozók állították  az  államnak  a “lakhatáshoz  való  jog”  általuk feltételezett  létéből  adódó kötelezettségeit, továbbá azok megsértését is. Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozóknak  a mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló  kérelme  csak az Alkotmány 70/E. §-ának  értelmezését követően  dönthető el. Ezért az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló   alkotmányellenesség  megállapítására   irányuló kérelmet   csak   az  Alkotmány  értelmezésének   függvényében, mindazonáltal azzal egy eljárásban bírálta el.                               IV.                                 Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll hatáskörében eljárva több    ízben   foglalkozott   az   Alkotmány   70/E.    §-ának értelmezésével. Az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában rámutatott  arra, hogy “a szociális biztonság  nem  jelent  sem biztosított  jövedelmet, sem pedig azt, hogy  az  állampolgárok egyszer  elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása  következtében ne csökkenhetne. Az államnak  polgárai szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit  az Alkotmány   70/E.   §  (1)  bekezdésében  foglaltak   általános jelleggel  nevesítik.”  [32/1991. (VI. 6.)  AB  határozat,  ABH 1991. 146, 163.] Majd az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy “az Alkotmány 70/E. § (2)   bekezdésének  idézett  rendelkezéséből  tehát   csak   az következik,  hogy  az állam a polgárok megélhetéshez  szükséges ellátáshoz      való      jogaik     realizálása      érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány  azonban  e rendszerek    működésére   vonatkozó   alapvető   elveket    és szempontokat már nem határozza meg.” Az Alkotmány 70/E.  §-ával összefüggésben  hangsúlyozta  az  Alkotmánybíróság,  hogy   “az Alkotmány  szerint  ugyanis  az egyedüli  követelmény,  hogy  a társadalombiztosítási  és  a szociális  intézményi  rendszer  a megélhetéshez   szükséges  ellátásra  vonatkozó   jogosultságot megvalósítsa.” [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 196, 199.] Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ával összefüggésben  a 38/1994.  (VI.  24.)  AB  határozatban (ABH  1994.  429,  433.) ismételten  hangsúlyozza, hogy “amint arra az  Alkotmánybíróság 26/1993.  (IV. 29.) AB határozatában rámutatott az Alkotmány  e rendelkezéséből    következik,    hogy    az    állam     olyan társadalombiztosítási  és szociális intézményrendszert  köteles létrehozni,  fenntartani  és  működtetni,  amely  biztosítja  a polgárok  számára  a  megélhetéshez szükséges  ellátáshoz  való jogaik érvényesülését (ABH 1993. 196.).” Az  Alkotmánybíróság  rámutatott arra is, hogy  “az  alkotmányi feladatok  és  a  szociális  jogok  megvalósítása  eszközei  és mértéke  tekintetében a jogalkotó viszonylag  nagy  szabadságot ilvez.    Alkotmányossági   probléma   abban   a   határesetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy – gyakrabban  –  az állam  mulasztása az Alkotmányban előírt feladat  teljesítését, vagy  valamely  védett intézmény, illetőleg jog  megvalósulását nyilvánvalóan  lehetetlenné  teszi;  e  minimális   követelmény felett azonban – más alapjog sérelmét kivéve – nincs alkotmányi ismérv  az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának  minősítésére.”  [28/1994.   (V.   20.)   AB határozat, ABH 1994. 134, 140.] Az  Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB számú  határozata  a szociális  ellátások mértékének megváltoztatásával kapcsolatban utalt  arra,  hogy  “az  állam  a  70/E.  §-ban  megfogalmazott kötelezettségének   eleget  tesz,  ha   a   szociális   ellátás biztosítására  megszervezi és működteti a  társadalombiztosítás és  a  szociális támogatások rendszerét. Ezen belül a jogalkotó maga   határozhatja  meg,  hogy  milyen  eszközökkel   éri   el társadalompolitikai  céljait.”  Ezzel  kapcsolatban  rámutatott arra   is,   hogy   “az  állam  széles  körű   jogosítványokkal rendelkezik  a  szociális ellátásokon belüli  változtatásokra.” Ugyanakkor azt is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy  “az elvonások  folytán  a szociális ellátás mértéke  egészében  nem csökkenhet  a  70/E. § szerint megkövetelhető  minimális  szint alá." (ABH 1995. 188, 191-192.) Ez  utóbbi  határozatot idézi az Alkotmánybíróság a 731/B/1995. számú  határozatában:  “Az  Alkotmány  e  rendelkezéséből   nem következik,   hogy  a  lakáshozjutás  állami  támogatására   az állampolgároknak alanyi joga lenne, de az sem, hogy az állam  a lakáscélú  támogatásoknak meghatározott formáját és  rendszerét köteles volna biztosítani. Az   Alkotmány   e  szabálya  csak  az  állami  szociálpolitika működtetését  írja  elő, és alkotmányos  követelményként  pedig csak  azt  határozza  meg,  hogy a  szociális  ellátás  mértéke egészében  nem csökkenhet a 70/E. §-ban meghatározott minimális szint alá.” (ABH 1995. 801, 803.) Az  Alkotmánybíróság 32/1998. (VI. 25.) AB  határozatában  –  a szociális   biztonság  alapjogával  kapcsolatos  jellemzők   és követelmények  meghatározása  kapcsán  –  a  minimális  mértékű ellátás  minősége tekintetében foglalt állást,  kimondva,  hogy “az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési  minimum  állami  biztosítását  tartalmazza,  amely elengedhetetlen    az    emberi    méltósághoz     való     jog megvalósulásához.” (ABH 1998. 251, 254.) Az alkotmányossági mérce ezzel – az emberi méltósághoz való jog bevonása  folytán  –  a 70/E. § (1) bekezdésének  elvontságából (szociális ellátórendszer fenntartása a megélhetéshez szükséges ellátás  biztosítására)  a  minőség tekintetében  is  konkréttá vált:   a   szociális  intézményrendszer  keretében   nyújtandó ellátásnak  olyan minimumot kell nyújtania, hogy az  biztosítsa az  emberi  méltósághoz  való  jog  megvalósulását.  Az  ezt  a minimumot  el nem érő mértékű szolgáltatás esetében a szociális biztonsághoz való jog érvényesüléséről nem lehet beszélni. A   szociális   jogok  esetében  a  megélhetési  minimumot   az ellátórendszer  részjogosítványainak  összessége   kell,   hogy biztosítsa.  Ennek összességében kell megfelelnie az  általános mércének:   az   emberi  méltósághoz  való  jognak,   mely   az Alkotmánybíróság értelmezésében az emberi élethez  való  joggal “egységet   alkotó   olyan  oszthatatlan  és   korlátozhatatlan alapjog,  amely számos egyéb alapjognak forrása és  feltétele.” [23/1990.  (X. 31.) AB határozat, ABH 1990. 88, 93.] Az  emberi élethez  való  joggal összefüggésben pedig az  Alkotmánybíróság “az   állam  objektív,  intézményes  életvédelmi  kötelességét” állapította  meg,  mely  szerint: “az élethez  való  jogból  az államnak nem csupán az a kötelessége keletkezik, hogy az  egyes emberek élethez való alanyi jogát ne sértse meg, és hogy  annak védelméről    jogalkotással   és   szervezési   intézkedésekkel gondoskodjék,   hanem   általában   az   emberi    életet    és létfeltételeit  is  védenie  kell.”  [48/1998.  (XI.  23.)   AB határozat, ABH 1998. 333, 342.]                               V.                                 1.   Az   alkotmányjogi   dogmatikában   immár   hagyományosnak tekinthető  az  ún.  első  és  második  generációs  emberi   és állampolgári   jogok  megkülönböztetése.   Eszerint   az   első nemzedékhez  tartoznak  a klasszikus szabadságjogok,  melyek  a közhatalmat gyakorló állami szervek elé állítanak korlátokat az egyéni  szabadság védelmében. A második generációt a gazdasági, szociális  és kulturális jogok alkotják. Ezek érvényesülése  az állam  kifejezett  cselekvését feltételezi.  Nyilvánvaló,  hogy ezen   jogok  garantálása  a  társadalom  mindenkori  gazdasági teljesítőképességének  függvénye.  Ez  irányadó  az   Alkotmány 70/E. §-ában foglalt szociális biztonsághoz való jogra is. 2.  Az  Alkotmány  70/E.  §  (1) bekezdése  szerinti  szociális biztonsághoz  való jog a szociális ellátások  összessége  által nyújtandó   megélhetési  minimum  állam  általi  biztosításának kötelezettségét    tartalmazza.    A    megélhetési     minimum garantálásából    konkrétan   meghatározott   részjogok    mint alkotmányos  alapjogok  nem vezethetők  le.  Az  állam  ugyanis nagyfokú  szabadságot élvez a szociális biztonság megvalósítása konkrét  eszközeinek meghatározása tekintetében. Amennyiben  az Alkotmánybíróság  az  Alkotmány 70/E.  §-ából  eredő  általános ellátási  kötelezettségen belül egyes részjogosítványokat  (pl. lakhatáshoz  való jog, megfelelő élelmezéshez, tisztálkodáshoz, ruházkodáshoz való jog) állapítana meg és kényszerítene  ki  az alkotmányos  alapjog  szigorúságával,  akkor  ez  a   szociális ellátás   újabb  és  újabb  elemeinek  alkotmányos  alapjogként történő  elismeréséhez vezetne. Egy ilyen értelmezés nem  lenne tekintettel az alkotmányozó hatalomnak az alkotmányos alapjogok meghatározásával kapcsolatos jogára. Figyelmen kívül hagyná azt az  alkotmányos  követelményt is, hogy a  jogalkotó  széleskörű szabadságot  élvez a szociális biztonság megvalósítása  konkrét eszközeinek   meghatározása  tekintetében.   Ilyen   módon   az Alkotmánybíróság  a  jogalkotót  a  nemzetgazdaság   mindenkori teljesítőképességétől  függetlenül  kötelezné   egyes   konkrét ellátási formák biztosítására. Így nem érvényesülhetne az állam kötelessége  a  szociális  ellátások  mértékének  növelésére  a nemzetgazdaság  teljesítőképessége  függvényében,   mert   csak egyes,   állandó  jelleggel  meghatározott  konkrét  támogatási formák  nyújtására  lenne  köteles.  Minderre  figyelemmel   az Alkotmánybíróság  az  emberi életet  és  méltóságot  biztosító, valamint   a  nemzetgazdaság  teljesítőképességének   megfelelő általános    ellátási   kötelezettség   kimondásán    túlmenően tartózkodik  egyes  konkrét részjogok  alkotmányos  alapjogként történő  elismerésétől.  Mindebből következően  a  “lakhatáshoz való  jog” biztosítása tekintetében az állam kötelezettsége  és ebből következően a felelőssége nem állapítható meg. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti megélhetési minimum alkotmányos  alapkövetelményeként meghatározott emberi  élethez és  méltósághoz  való  jog védelmében az állam  az  emberi  lét feltételeiről köteles gondoskodni. Ennek megfelelően  az  állam ellátási  kötelezettsége  a  hajléktalanság  esetén  az  emberi életet  közvetlenül  fenyegető  veszély-helyzetben  kiterjed  a szállás  biztosítására  is.  A szállás  biztosítására  irányuló állami  kötelezettség  nem  azonos  a  “lakhatáshoz  való  jog” megteremtésével.  A szállás biztosítására  az  állam  abban  az esetben  köteles,  ha  a  szállásnélküliség  az  emberi  életet közvetlenül fenyegeti. Az állam tehát ebben a végső  helyzetben köteles azokról gondoskodni, akik az emberi lét alapfeltételeit önerejükből nem tudják megteremteni. 3.  Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem állapítható meg mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenesség a  “lakhatáshoz való  jog”  biztosítása  vonatkozásában,  hiszen  az  Alkotmány 70/E.   §-a   alapján   nem  következik   ilyen   konkrét   jog szabályozására   vonatkozó   jogalkotói   kötelezettség.   Erre tekintettel  az Alkotmánybíróság az indítványnak a mulasztásban megnyilvánuló   alkotmányellenesség  megállapítására   irányuló részét elutasította. 4.  Az  Alkotmány  70/E. §-ának értelmezésével kapcsolatban  az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, valamint a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI.  törvény az állam ellátási kötelezettségével kapcsolatban részletes  rendelkezéseket  tartalmaz,  amelyek  vonatkoznak  a rászorultak  elhelyezésének biztosítására is. Az  állam  többek között   a   hajléktalan  személyek  számára  nappali  melegedő lehetőséget, átmeneti szállást, éjjeli menedékhelyet  biztosít, valamint    hajléktalanok   otthona,   illetve   rehabilitációs intézménye   keretében  nyújt  szállásjellegű  ellátást.   Ezen túlmenően létezik még a települési önkormányzat által nyújtható lakásfenntartási  támogatás,  amely  nyilvánvalóan  a  lakással rendelkező,  de  a  lakás fenntartására nem elegendő  jövedelmű személyek  számára jelent szociális ellátást. A  gyermekvédelmi törvény  ismeri  az  otthonteremtési támogatásnak,  a  családok átmeneti   otthonának,   a  gyermekek  átmeneti   gondozásának, valamint   az  utógondozói  ellátásnak  az  intézményét.   Ezen támogatási   formákkal   összefüggésben   az   Alkotmánybíróság ismételten   hangsúlyozza,  hogy  az  államnak   a   mindenkori nemzetgazdasági lehetőségek figyelembevételével törekednie kell a  támogatások  mértékének növelésére, illetőleg  a  társadalom teljesítőképességéhez  is  igazodóan  a   szociális   ellátások bővítésére. 5. Bár konkrét ellátás nyújtására vonatkozó alkotmányos alapjog az  Alkotmány  70/E.  §-ából  nem következik,  az  államnak  az altalános  ellátási kötelezettsége alapján  törekednie  kell  a szociális  biztonság  lehető legteljesebb megvalósítására.  Ezt nemzetközi kötelezettség-vállalásai is előírják számára.  Ezzel összefüggésben   az  Alkotmánybíróság  utal  arra   a   korábbi megállapítására,   miszerint  “az  emberi  élet   és   méltóság egységéből   fakadó  alapjogokat  az  alkotmányos  jogállam   a vonatkozó  nemzetközi  egyezmények  és  az  alapvető   jogelvek figyelembevételével, az Alkotmányban meghatározott közösségi és egyéni  érdekek szolgálatában hivatott szabályozni.”  [23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990. 88, 93.] A   szociális  biztonság  megvalósítására  vonatkozó  jogállami kötelezettséget  határoz  meg  többek  között  az   1976.   évi 9.  törvényerejű rendelettel kihirdetett, az Egyesült  Nemzetek Közgyűlése  XXI.  ülésszakán, 1966. december  16-án  elfogadott Gazdasági,    Szociális   és   Kulturális   Jogok    Nemzetközi Egyezségokmánya,    melynek    9.    Cikke     előírja:     “Az Egyezségokmányban  részes államok elismerik,  hogy  mindenkinek joga    van    a    szociális    biztonságra,    beleértve    a társadalombiztosítást  is.”  Ennél  részletesebb   rendelkezést tartalmaz a fenti Egyezségokmány 11. Cikk 1. pontja, mely külön hangsúlyt helyez az életkörülmények javítása érdekében az egyes létfeltételek  megteremtésére  irányuló  folyamatos   tevőleges állami   cselekvésre:  “Az  Egyezségokmányban  részes   államok elismerik  mindenkinek  a jogát önmaga  és  családja  megfelelő életszínvonalára, ideértve a kellő táplálkozást, ruházkodást és lakást, valamint az életkörülmények állandó javulását. A részes államok  megfelelő  intézkedéseket hoznak e  jog  megvalósítása érdekében,  továbbá elismerik, hogy evégből alapvető fontosságú a  szabad elhatározás alapján nyugvó nemzetközi együttműködés.” Ehhez hasonló intézkedési kötelezettséget fogalmaz meg a részes államok számára az Európai Szociális Karta kihirdetéséről szóló 1999. évi C. törvény 16. Cikke, amely a család szociális,  jogi és gazdasági védelemének széleskörű megvalósítását írja elő: “A család,  mint  a  társadalom  alapvető  egysége,  teljes   körű fejlődéshez   szükséges  feltételek  biztosítása  érdekében   a Szerződő  Felek  kötelezettséget  vállalnak  arra,  hogy  olyan intézkedésekkel  támogatják a családi élet gazdasági,  jogi  és szociális  védelmét,  mint  például  a  szociális  és   családi juttatások,  pénzügyi  intézkedések,  a  családok  lakhatásának biztosítása, a fiatal házasoknak nyújtott kedvezmények és egyéb megfelelő eszközök.”                                                               VI.                                 1.   Az  Alkotmánybíróság nem foglalkozott az  Alkotmánynak  az indítványban említett 15., 16. és 17. §-ával, mivel a kérelem a 70/E.  § értelmezésére vonatkozott, valamint tárgyi összefüggés hiánya  miatt sem volt szükséges a 15-16. §-ok figyelembevétele az  indítványozók  által kért alkotmányértelmezés  kapcsán.  Az Alkotmány   17.   §-ában   foglalt  szociális   intézkedésekkel kapcsolatban  pedig “az Alkotmánybíróság több határozatában  is kifejezésre juttatta, hogy az “általános rendelkezések” körében található    tétel   vizsgálata   az   “alapvető    jogok    és kötelezettségek”  körében fellelhető alkotmányos  rendelkezések tükrében – éppen azokkal mutatott szoros összefüggése  miatt  – végzendő  el”  (3/D/1998. AB határozat, ABH 1999.  642,  644.). Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ának irtelmezésénél nem tért ki külön a 17. § rendelkezéseire. 2.  Az  Alkotmánybíróság  a határozat  Magyar  Közlönyben  való közzétételét az Abtv. 51. § (2) bekezdése alapján rendelte el.                        Dr. Németh János                   az Alkotmánybíróság elnöke                                    Dr. Bagi István                        Dr. Bihari Mihály    alkotmánybíró                       előadó alkotmánybíró                                    Dr. Czúcz Ottó                           Dr. Erdei Árpád    alkotmánybíró                              alkotmánybíró                                    Dr. Harmathy Attila                     Dr. Holló András    alkotmánybíró                              alkotmánybíró                                    Dr. Kiss László                     Dr. Kukorelli István    alkotmánybíró                              alkotmánybíró    Dr. Strausz János     Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva    alkotmánybíró                              alkotmánybíró Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró párhuzamos indoklása A  határozat és az indokolás valamennyi elemével egyetértek,  e párhuzamos   indoklásban   mindössze   a   döntés   életvédelmi aspektusainak   jelentőségét  kívánom   nyomatékosabbá   tenni, kiemelni. 1.  Kiemelkedően fontos alkotmányos követelménynek  tekintem  a határozat  rendelkező részének azon elemét, amely megállapítja, hogy   “az  állam  köteles…  az  életet  közvetlenül  fenyegető veszélyhelyzet  elhárításához szállásról – gondoskodni”.  Ez  a tétel  egyfelől  világosan  tükrözi azt  az  (elméleti  modell- elemzésekkel is igazolható) felismerést, amely szerint az olyan populációk, amelyek nem alakítanak ki megfelelő mechanizmusokat a  létveszélybe került tagjaik védelmére, kihalással  fenyegető versenyhátrányba   kerülhetnek   más   közösségekkel   szemben. Emellett  azonban  e  követelmény  –  meggyőződésem  szerint  – egyértelműen  következik az Alkotmány 70/E.  §  és  54.  §  (1) bekezdéseinek összevetéséből, továbbá megfogalmazása  szervesen illeszkedik az Alkotmánybíróság eddig követett – életvédelemmel összefüggő – értelmezési gyakorlatához. 2.  Mindennapi  tapasztalatainkból tudjuk, hogy  az  életben  – többnyire   valamilyen  természeti  csapás,  emberi   tragédia, haláleset   nyomán,   vagy  egyéb,   előre   nem   látható   ok következtében   –  időnként  kialakulhatnak  olyan   különleges élethelyzetek,   amikor   kizárólag   egy   –    az    alapvető létszükségletek  körébe tartozó – elem  (pl.  elegendő  élelem, megfelelő  ruházat, vagy szállás) hiánya is az érintett  életét közvetlenül  fenyegető veszély forrásává válhat.  Az  Alkotmány 70/E.   §  (1)  bekezdése  úgy  rendelkezik,  hogy  “A   Magyar Köztársaság    állampolgárainak   joguk   van    a    szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és  önhibájukon kívüli munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásokra jogosultak.” S a (2) bekezdés szerint  “A Magyar    Köztársaság    az    ellátáshoz    való    jogot    a társadalombiztosítás   útján   és   a   szociális   intézmények rendszerével valósítja meg.” Helyesen  idézi  ezzel  összefüggésben  a  határozat  indoklása azokat a korábbi alkotmánybírósági döntéseket, melyek kifejtik, hogy  a  szociális jogok megvalósításának eszközei  és  mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot  élvez,  s hogy  az  állam  széles  körű  jogosítványokkal  rendelkezik  a szociális  ellátásokon  belüli  változásokra.  Olyan  esetekben azonban,   amikor  valakinek  az  élete  kerül  veszélybe   egy meghatározott megélhetési feltétel hiánya miatt,  már  változik az  állami kötelezettség szerkezete. Ilyenkor már nem elégséges különféle  szociális intézményeket pusztán fenntartani  és  (és azokat  a  mindenkori szociálpolitikai felfogásnak megfelelően) működtetni,  ilyen esetekben az állam köteles a  rendelkezésére álló  erőforrásokat úgy csoportosítani, hogy a konkrét  veszély elhárításához  szükséges  eszközök  –  időben,  s   a   veszély elhárításához    szükséges   mértékben    –    az    érintettek rendelkezésére   bocsáthatók  legyenek.  Ezzel   összefüggésben utalnunk  kell  az  Alkotmánybíróság  64/1991.  (XII.  17.)  AB határozatára,  amelyben kifejtette: “Az  Alkotmány  54.  §  (1) bekezdése  egyrészt minden ember számára garantálja az  élethez való  jogot,  másrészt – a 8. § (1) bekezdésével összhangban  – »az   állam  elsőrendű  kötelességévé«  teszi  az  emberi  élet védelmét.  Az állam kötelessége az alapvető jogok »tiszteletben tartására  és védelmére« a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem  merül  ki  abban,  hogy tartózkodnia kell  megsértésüktől, hanem  magában  foglalja  azt is,  hogy  gondoskodnia  kell  az érvényesülésükhöz  szükséges  feltételekről.”  [64/1991.  (XII. 17.)  ABH  297, 302.] Hasonlóan érvel a 60/1993. (XI.  29.)  AB határozat, a 28/1994. (V. 20.), valamint az 58/1994. (XII. 14.) AB határozat is. Mindebből  világossá  válik, hogy az állam kötelezettségei  más dimenzióba  kerülnek  akkor, ha a szokványos  szociális  gondok között olyan eset bukkan fel, amelynél a megélhetési feltételek valamelyik elemének hiánya miatt az érintett élete is közvetlen veszélybe kerül. Ilyenkor az állam életvédelmi funkciója  miatt az  ellátási  kötelezettségei  is a  szokásosnál  intenzívebbé, “sűrűbbé” válnak. Megjegyzem,  hogy az intenzitás növekedése nem  jelenti  egyben azt  is,  hogy  ezek  a  kötelezettségek abszolút  szerkezetűvé válnának,  vagyis,  hogy  az állam köteles  lenne  bárkinek  az egyszerű  bejelentése  alapján  ellátásokat  nyújtani,  ha   az érintett úgy érezné: élete veszélybe került. Az államnak  ilyen esetekben  is  körültekintően  szabályozni  kell,  hogy  milyen ismérvek alapján, milyen eljárás keretében állapítsák meg  azt, hogy a szállás hiánya miatt az adott körülmények között valóban veszélyeztetett-e  az érintett élete (s  az  sem  kizárt,  hogy amennyiben   szükséges,   bizonyos   célszerűen   megválasztott magatartási  szabályokat is meghatározzanak az  érintettnek,  a tőle   elvárható   kooperációra  hívják  fel  a  veszélyhelyzet mielőbbi elhárítása érdekében). Ezek az eljárási és tartalmi feltételek azonban a másik oldalon nem    válhatnak   olyan   súlyúvá   és   terjedelművé,    hogy alkalmazásukkal    kiüresedjenek   az   állam    életvédelemmel összefüggő kötelezettségei. S emiatt az ilyen helyzetbe  került személyek  számára  csak  azok a védelmi  eszközök,  megoldások álljanak  rendelkezésre, amelyek a nehéz  helyzetben  lévő,  de közvetlen  életveszélynek  nem kitett  állampolgárok  szociális problémái  kezelésére egyébként adottak.  A  szabályozás  ilyen részletkérdéseinek     alkotmányos     megítélésére     azonban nyilvánvalóan csak egy erre irányuló indítvány alapján indított külön vizsgálat nyomán kerülhet sor. 3. Egyetértek a rendelkező rész azon pontjával is, mely szerint a   “lakhatáshoz   való   jog”  biztosítása   tekintetében   az Alkotmánybíróság   nem   állapította   meg    a    mulasztásban megnyilvánuló  alkotmányellenességet. Ez  azonban  nem  jelenti azt, hogy a jogalkotónak ne lehetnének szerteágazó szabályozási feladatai az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szükséges szállás biztosítása kapcsán.  E  körben feltehetően   célszerű  lesz  ellenőrizni,  hogy  a   jelenlegi szabályok   megfelelnek-e  az  említett   követelményeknek.   E kérdések azonban már túlmutatnak az Alkotmánybíróság által most tárgyalt ügyön. Budapest, 2000. november 7.                                                  Dr. Czúcz Ottó                                                   alkotmánybíró A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:                                                 Dr. Kiss László                                                   alkotmánybíró Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye                                                               I. Az   Alkotmány   értelmezésére  és  mulasztás   megállapítására irányuló  eljárásban hozott 5/G/1998. sz. határozat  rendelkező részének  1)  pontja  első  bekezdésével,  valamint  a  második bekezdés  első mondatában foglaltakkal, továbbá a 2)  pontjában rögzített megállapításokkal egyetértek. Alapvetően  nem értek egyet azonban a rendelkező  rész  második bekezdésében  tett  megállapítással,  mely  szerint  az   állam köteles  hajléktalanság  esetén az  emberi  életet  közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról gondoskodni. A  fenti  gondolat erkölcsi és szociológiai tartalmát magam  is igaznak  ismerem  el, ugyanakkor egyetértek  a  határozat  azon megállapításával, hogy az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdéséből  a megélhetési   minimum  garantálásából  konkrétan  meghatározott részjogok nem vezethetőek le. Álláspontom  szerint  az  Alkotmány 70/E.  §  (2)  bekezdésének értelmezése során ugyanez a megállapítás tehető, tehát  konkrét “részjogok”  –  így ezen belül “szállás” biztosításának  állami kötelezettsége  – közvetlenül az Alkotmány rendelkezéséből  nem vezethető   le,  figyelembe  véve  azt  is,  hogy   a   konkrét kötelezettség megjelölése normaként értelmezhető. Az      Alkotmánybíróság     hatáskörébe     un.      absztrakt alkotmányértelmezésre   terjed   ki.   Nem    lehet    pontosan megállapítani,  hogy mi tartozik a “szállás” fogalmi  körébe  – pusztán a fedél, vagy annál több, így pl. nagy hidegben  fűtési kötelezettség, életet fenyegető veszélyhelyzet esetén élelmezés biztosítása,  vagy  más,  a  veszélyhelyzet  esetén   szükséges intézkedés  –,  véleményem  szerint az  alkotmányi  rendelkezés ilyen jellegű értelmezése nem tekinthető elvontnak. Ellenkező  értelmezés, olyan álláspont esetén, amely szerint  a szállás   biztosítása  egyértelmű  és  konkrét  kötelezettséget jelent,   ennek   kimondása  már  a  törvényhozó  normaalkotási feladata, az Alkotmány esetleges módosításával.                               II. Véleményem  szerint  az Alkotmány 70/E. § (2)  bekezdését  –  a Magyar    Köztársaság    az    ellátásra    való    jogot     a társadalombiztosítás    útján    és    szociális    intézmények rendszerével  valósítja  meg  – a határozat  által  is  idézett korábbi   alkotmánybírósági  határozatok  absztrakt  módon   és kellőképpen értelmezték, konkrét állami kötelezettség kimondása már mintegy az Alkotmány “szövegszerű kiegészítését” jelentené. A   “hajléktalanság”   és  az  “életet  közvetlenül   fenyegető veszélyhelyzet” túl tág értelmezése lehetőséget  adnak,  de  az utóbbi  fogalom-meghatározás a más jogágakban szereplő  voltára tekintettel a megállapítás elvontságát veszélyezteti. Magam   az  általam  konkrétnak  tartott  állami  kötelezettség kimondását  az  Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének  értelmezése során mellőztem volna. Budapest, 2000. november 7.                                                 Dr. Bagi István                                                   alkotmánybíró                                 Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye 1/  Egyetértek  a  Határozat 2. pontjával, a “lakhatáshoz  való jog”  biztosítása  tekintetében  a  mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenesség    megállapítására    irányuló    indítvány elutasításával,  továbbá a Határozatnak az  Alkotmány  70/E.  § értelmezését  tartalmazó  1.  pontjával,  kivéve  annak  utolsó mondatával.  Az  általam kifogásolt mondat a következő:  “Ennek megfelelően   az   állam  köteles  az   emberi   lét   alapvető feltételeiről  –  így hajléktalanság esetén  az  emberi  életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról – gondoskodni”. Álláspontom   szerint   ezzel   az   értelmező   mondattal   az Alkotmánybíróság  túllépett  az  absztrakt  alkotmányértelmezés hatáskörén  és  a  törvényhozó hatalom körébe  tartozó  konkrét állami  feladatot, s egyben a feladatellátás konkrét feltételét is megfogalmazta. Az idézett konkrét állami feladat nem kapcsolható kényszerítően és  közvetlenül  az Alkotmány 70/E. §-ának az  Alkotmánybíróság korábbi határozataiban kifejtett – értelmezett – tartalmához. 2/  Az  Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át mindezideig  a jogszabály    alkotmányellenességének   utólagos   vizsgálatára irányuló hatáskörében eljárva értelmezte és fokozatosan –  több határozatában – bontotta ki annak tartalmát. A  szociális biztonsághoz való jog – az Alkotmánybíróság eddigi értelmezéseiben   –   olyan   ellátó   rendszer    kiépítésére, működtetésére  irányuló  állami kötelezettséget  jelent,  amely biztosítja   az  ellátáshoz  való  jognak  azt  az  alkotmányos minimumát,    amely    az   emberi   méltósághoz    való    jog megvalósulásához   elengedhetetlen.  A  Határozat   1.   pontja lényegében    ezt   az   értelmezést   emeli    az    absztrakt alkotmányértelmezés szintjére, kiegészítve az általam kritizált mondattal. Az  Alkotmánybíróság  a  32/1998. (VI. 25.)  AB  határozatában, annak  az  alkotmányos követelménynek a kimondásával,  hogy  az ellátási minimum alkotmányos mércéje az emberi méltósághoz való jog  megvalósulása,  kiteljesítette az Alkotmány  70/E.  §-ának értelmezését. Az emberi méltóság, mint általános mérce itt  nem az  általános személyiségi jog “egyik megfogalmazása”  (8/1990. (IV.  23.) AB határozat). A szociális biztonsághoz való  jogból az  emberi méltóságnak megfelelő ún. “részjogok” nem vezethetők le.    A    szociális   jogok   esetében   az    ellátórendszer részjogosítványai összességének, illetőleg egy  adott,  konkrét ellátási  formának az egyéb juttatásokkal együttesen  (32/1998. (VI.  25.)  AB  határozat, ABH 1998. 254.) kell megfelelnie  az általános   mércének,   az   emberi   méltósághoz   való    jog megvalósulásának  abban  az általános értelemben  ahogy  azt  a 64/1991.  (XII.  17.)  AB  határozat megfogalmazta,  az  emberi státusz   meghatározójaként:   “Emberi   méltósága   és   élete mindenkinek  érinthetetlen, aki ember, függetlenül  fizikai  és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától és attól is,  hogy emberi  lehetőségéből mennyit valósított meg és  miért  annyit. Egyetlen emberi élethez való jogáról sem beszélhetünk úgy, hogy ne  értenénk  bele  az  élethez és a  méltósághoz  való  alanyi jogát”. (ABH 1991. 309.) Következésképpen   az  Alkotmány  70/E.  §-ában   meghatározott szociális   biztonsághoz  való  jognak,  mint  a  megélhetéshez szükséges  ellátáshoz  való jognak alkotmányos  minimuma  –  az emberi   méltósághoz  való  jog  megvalósulásának   alkotmányos követelménye által meghatározottan – jelenti az emberi státusz, az  emberi  létfeltételek  mindazon  összetevőit  (segélyezési, ellátási  formákat) amelyeket az állam törvényalkotás  útján  – alanyi   jogként,  vagy  rászorultság  szerint  –   biztosítani köteles. A  kifejtettek alátámasztásaként hivatkozom az Alkotmánybíróság 28/1994.  (V. 20.) AB határozatára: “Az intézmények létrehozása mellett  a  szociális jogok megvalósítása az  igénybevételükkel kapcsolatos   alanyi   jogok  révén   történik,   amelyeket   a törvényhozásnak kell meghatároznia” (ABH 1994. 134, 138.). Ezek nagyságára  és  módjára az Alkotmányból közvetlenül  nevesített alkotmányos  kötelezettség nem vezethető  le.  (698/B/1990.  AB határozat: hivatkozva az 1449/B/1992. AB határozat,  ABH  1994. 561. 563.) 3/    Álláspontom   szerint   az   Alkotmánybíróság    (elvont) alkotmányértelmezési  hatáskörétől az  adott  alkotmányi  norma tartalmának  kibontásától  el  kell  választani  az  abból  (az értelmezett   alkotmányi  normából)  levezethető   törvényhozói (végrehajtási)   feladatok  elvileg  lehetséges   változatainak megfogalmazását.  Az  általam kifogásolt  mondat  az  Alkotmány 70/E. §-ának eddigi, a Határozatban összefoglalt értelmezéséből elvileg levezethető konkrét – feltételeket is magában foglaló – állami  feladat  megfogalmazása és mint ilyen  nem  része,  nem tartalmi eleme az Alkotmány 70/E. §-ának. Az Alkotmány 70/E. §- ából    következő    konkrét   –    “nevesített”    –    állami kötelezettségeket    a    törvényhozásnak     és     nem     az Alkotmánybíróságnak   kell   meghatároznia.   “Az    alkotmányi előírások megvalósítása – számos feltételtől függően –  változó és  folyamatos  törvényhozási jogalkalmazási, önkormányzati  és társadalmi feladat”. (1558/B/1991. AB határozat, ABH 1994. 510, 511.) Budapest, 2000. november 7.                                                Dr. Holló András                                                   alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	The parliamentary commissioner for civil rights and the ombudsman for national and ethnic minority rights submitting a petition asking the Court to interpret Article 70/E of the Constitution on the right to social security and to decide whether the right to housing forms a part of the right to social security
Number of the Decision: .	42/2000. (XI. 8.)
Date of the decision: .	11/07/2000
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2000-3-007?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
. en_0042_2000.pdf