Hungarian
Ügyszám:
.
996/G/1990
Előadó alkotmánybíró: Sólyom László Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 996/G/1990. AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1993/533
.
A határozat kelte: Budapest, 11/09/1993
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                   A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az  Alkotmánybíróság   a  Miniszterelnöknek,   valamint   az
    Országgyűlés  Környezetvédelmi  bizottságának  az  Alkotmány
    értelmezése tárgyában  előterjesztett indítványa  alapján  -
    Dr.  Ádám   Antal  és   Dr.  Zlinszky   János  alkotmánybíró
    különvéleményével - meghozta a következő

                           határozatot :

    Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 18. §-a, valamint 70/D. §-a
    értelmezésére irányuló indítványokat elutasítja.
                                Indoklás

                                   I.

      1. A  Miniszterelnök az  Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
      XXXII. törvény  ( a továbbiakban Abtv. ) 21. § (6) bekezdése
      alapján indítványozta,  hogy az  Alkotmánybíróság értelmezze
      az Alkotmány  18. §-ának és 70/D §-ának a környezetvédelemre
      vonatkozó rendelkezéseit.  Indítványa indokolásául  előadta,
      hogy  az   értelmezni  kért   alkotmányi  rendelkezések  nem
      határozzák  meg   a   környezetvédelem   fogalmának   pontos
      tartalmát és  az államnak a környezet védelmével kapcsolatos
      kötelezettségeit.  Az   értelmezésre  véleménye  szerint  az
      Alkotmányra  épülő  további  jogi  szabályozás  megalapozása
      érdekében van szükség.

      2. Az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottsága ugyanazon két
      alkotmányhely  értelmezését   kérte  indítványában   egy  új
      környezetvédelmi   törvény    kidolgozásának    megalapozása
      érdekében.

      3. Az Alkotmány értelmezni kért két rendelkezése a következő
      : "18.  §  A  Magyar  Köztársaság  elismeri  és  érvényesíti
      mindenki jogát az egészséges környezethez. "

      "70/D § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van
      a lehető  legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2)
      Ezt  a   jogot  a  Magyar  Köztársaság  a  munkavédelem,  az
      egészségügyi    intézmények    és    az    orvosi    ellátás
      megszervezésével,  a  rendszeres  testedzés  biztosításával,
      valamint az  épített  és  természetes  környezet  védelmével
      valósítja meg. "

                                  II.

      1. Az  Alkotmánybíróság az  Alkotmány értelmezése  tárgyában
      hozott 31/1990.  (XII.  18.)  AB  számú  határozatában  elvi
      jelentőséggel rámutatott  arra, hogy  az Abtv. 1. §-ának g )
      pontjában szabályozott alkotmányértelmezésre kizárólag akkor
      kerülhet  sor,   ha  az   indítvány  az   Abtv.  21.  §  (6)
      bekezdésében    meghatározott     szervek    és    személyek
      valamelyikétől   származik;   nem   általánosságban,   hanem
      valamely   konkrét   alkotmányjogi   probléma   aspektusából
      kezdeményezi  az  Alkotmány  ugyancsak  konkrétan  megjelölt
      rendelkezésének   értelmezését;   az   adott   alkotmányjogi
      probléma közvetlenül  - más  jogszabály közbejötte  nélkül -
      levezethető az Alkotmányból.

      Az Alkotmánybíróság  tehát  alkotmányértelmezési  hatáskörét
      megszorítóan  értelmezte,   mert  úgy  ítélte  meg,  hogy  a
      jogalkotást   megelőző    alkotmányértelmezések   azzal    a
      veszéllyel  fenyegetnek,  hogy  az  Alkotmánybíróság  magára
      vállalja   a   törvényhozó,   sőt   a   végrehajtó   hatalom
      felelősségét is,  és ezáltal  -  az  Alkotmányban  rögzített
      államszervezeti  elvekkel   szöges  ellentétben  -  egyfajta
      alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki.

      2.  Az   adott  esetben  a  konkrét  alkotmányjogi  probléma
      meglétére vagy hiányára adott válasz dönti el azt a kérdést,
      hogy   lehetséges-e   az   alkotmányértelmezés,   hiszen   a
      jogosultság  mindkét   indítványozó  esetében   fennáll,   a
      harmadik feltétel  pedig teljesül,  ha  az  Alkotmánybíróság
      elismeri az  alkotmányjogi probléma  létét.    (  Miután  az
      indítványozók pontosan megjelölték az Alkotmány értelmezendő
      rendelkezéseit,  ez   az  adott   esetben  nem  lehetett  az
      alkotmányértelmezés akadálya. )

      Az   alkotmányértelmezés    elutasítása   vagy   teljesítése
      szempontjából a  kulcskérdés  tehát  :    tartalmaznak-e  az
      indítványok konkrét alkotmányjogi problémát?

      Az Alkotmánybíróság  álláspontja szerint  a  miniszterelnöki
      indítványban szereplő  az az indokolás, hogy az értelmezésre
      "az Alkotmányra  épülő további jogi szabályozás megalapozása
      érdekében" van  szükség, továbbá  az országgyűlési bizottság
      hasonló célú  indítványa nem elégséges annak megalapozására,
      hogy alkotmányértelmezési  eljárásra  van  szükség.  A  jogi
      szabályozásnak  az   Alkotmányra  építése   ugyanis   minden
      jogalkotással szemben természetes és általános kívánalom. Ez
      azonban  még  önmagában  nem  jelent  konkrét  alkotmányjogi
      problémát.

      A miniszterelnöki  indítvány utal arra is, hogy az Alkotmány
      értelmezni   kért    szabályai   "nem   határozzák   meg   a
      környezetvédelem fogalmának  pontos tartalmát és az államnak
      a környezet  védelmével  kapcsolatos  kötelezettségeit".  Az
      Alkotmánybíróság  álláspontja  szerint  mind  az  egészséges
      környezethez   való    jog   definiálása,   mind   pedig   a
      környezetvédelemmel kapcsolatos állami feladatok felsorolása
      elvégezhető törvényhozási  úton, de egyik sem lehet feladata
      elvont alkotmányértelmezésnek. A környezetvédelemnek ugyanis
      -  mind  elvi  alapjait,  mind  megvalósításának  módszereit
      tekintve - számos koncepciója lehet egyaránt alkotmányos, az
      ezek  közötti   választás  nem   alkotmánybírósági  feladat.
      Egyaránt alkotmányos  lehet például az antropocentrikus és a
      természet önértékére  alapozott környezetvédelem, ugyanígy a
      piaci vagy igazgatási elemek túlsúlyára épülő megoldások sem
      minősíthetők önmagukban az alkotmányosság szempontjából.

      3.  Az   egészséges  környezethez   való   alkotmányos   jog
      elismerését megvalósító  és érvényesítésére  szolgáló alanyi
      jogok összességét  is  csak  a  törvényhozás  és  -  a  maga
      területén -  a bírói  gyakorlat, nem pedig alkotmánybírósági
      alkotmányértelmezés határozhatja meg.

      Az Alkotmány 18. § és 70/D. § (2) bekezdése alapján az állam
      kétségtelenül köteles  az egészséges  környezethez való  jog
      megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és
      működtetésére. Sem  a 18.  § szóhasználata  ( az "egészséges
      környezethez" való  jog )  , sem  az állami környezetvédelmi
      feladat beágyazása  a 70/D.  §-ban az  egészséghez való  jog
      megvalósításának   eszközei    közé   nem   értelmezhető   a
      környezethez való jog korlátozásaként. Az is megállapítható,
      hogy az  állam kötelességeinek  magukban kell  foglalniok az
      élet természeti  alapjainak védelmét,  ki kell  terjedniök a
      véges javakkal  való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére,
      a  környezettel   kapcsolatos  információhoz   jutás  és  az
      érintetteknek a  döntések  előkészítésében  való  részvétele
      biztosítására. Annak meghatározása azonban, hogy ezen állami
      kötelezettségekből milyen konkrét jogalkotási és kormányzati
      teendők származnak, már csak törvényhozási úton történhet.

      Az   Alkotmánybíróság    feladata   ott   kezdődik,   amikor
      normakontrollra, alkotmányjogi panaszra, illetve mulasztásos
      alkotmánysértésre  irányuló  indítványok  elbírálása  során,
      konkrét kérdésekben állást kell foglalnia abban a kérdésben,
      hogy a  törvényhozás által választott szabályozás, illetve a
      jogalkalmazásban  követett   törvényértelmezés   tartalmilag
      alkotmányosan kielégítőe.

      Mindezek      alapján       az      Alkotmánybíróság      az
      alkotmányértelmezésre irányuló indítványokat elutasította.
                             Dr. Sólyom László
                            előadó alkotmánybíró
                         az Alkotmánybíróság elnöke

                 Dr. Ádám Antal           Dr. Kilényi Géza
                  alkotmánybíró             alkotmánybíró

                Dr. Lábady Tamás          Dr. Schmidt Péter
                  alkotmánybíró              alkotmánybíró

                Dr. Szabó András       Dr. Tersztyánszky Ödön
                 alkotmánybíró              alkotmánybíró

                 Dr. Vörös Imre          Dr. Zlinszky János
                 alkotmánybíró              alkotmánybíró
        Dr.  Ádám   Antal alkotmánybíró  és
        Dr.  Zlinszky  János  alkotmánybíró különvéleménye

             A  határozattól  eltérő  különvéleményünket  és  néhány
        kiegészítő  észrevételünket   -  hasznosítva   a   határozat
        bizonyos általunk  is egyetértéssel fogadott megállapításait
        - a következőkben fogalmazzuk meg.

             1.  Álláspontunk   szerint   a   vizsgált   ügyben   az
        alkotmánybírósági       alkotmányértelmezés       feltételei
        fennállanak. Határozatának indokolásában az Alkotmánybíróság
        is  megállapította,   hogy  a   kezdeményezés   jogosultsága
        "mindkét indítványozó esetében fennáll" és az "indítványozók
        pontosan    megjelölték     az    Alkotmány     értelmezendő
        rendelkezéseit".      Az       elvont      alkotmánybírósági
        alkotmányértelmezés   harmadik    feltétele,    a    konkrét
        alkotmányjogi probléma  léte pedig  szerintünk az egészséges
        környezethez  való   alapjog  és   a  belőle  fakadó  állami
        kötelesség jellegének bizonytalanságában jelölhető meg.

             2. Az  indítványban kezdeményezett  értelmezés  alapján
        megállapítható, hogy  az Alkotmány  18. §-ában megállapított
        jog :  alapjog. Rá is vonatkozik az Alkotmány 8. §-ának az a
        rendelkezése, hogy "tiszteletben tartása és védelme az állam
        elsőrendű  kötelessége",   valamint,   hogy   a   "vonatkozó
        szabályokat törvény  állapítja meg".  A  törvényi  szabályok
        megállapítása nemcsak  lehetőség, hanem  az Alkotmány 78. §-
        ára is  tekintettel a Kormány és az Országgyűlés alkotmányos
        kötelessége.

             3.   Az    indítványok   alapján    elvégzendő   elvont
        alkotmányértelmezéssel az  Alkotmánybíróságnak  meg  kellett
        volna állapítania  a 18.  §-ban foglalt  alapjognak az egyéb
        alapjogoktól eltérő sajátosságait. A 18. §-ban megállapított
        alapjog mibenlétének  értelmezéséhez is alkalmaznunk kell "a
        részt  az   egészből,  az   egészet  a  részből"  klasszikus
        megértési és  értelmezési elvet.  Ennek  alapján  figyelembe
        kell  vennünk,  hogy  az  Alkotmányban  rögzített  alapjogok
        egyrészt a  törvényalkotót  és  az  egyéb  állami  szerveket
        kötelező alaptörvényi  előírások, tehát  alkotmányerejű jogi
        normák, másrészt  pedig az  embert, az állampolgárt, esetleg
        emberi közösséget  megillető alanyi  jogosultságok. Az egyes
        alapjogok  jogosító   és  kötelező   tartalmának  jellegében
        azonban lényeges  különbözőségek tapasztalhatók.  A vizsgált
        alapjog sajátosságai  főleg az  Alkotmány által  biztosított
        egyéb alapjogok  különböző csoportjaival  való összevetéssel
        és az  azoktól  történő  elhatárolással  körvonalazhatók.  E
        módszer alkalmazásával megállapíthatjuk, hogy "az egészséges
        környezethez"  mindenkit   megillető  alapjog  sajátosságai,
        vagyis  az  alapjogok  egyéb  csoportjaitól  megkülönböztető
        ismérvei a következők :

             a / a védelmi jellegű szabadságjogoktól eltérően nem az
        állami  beavatkozástól  mentességre,  nem  is  meghatározott
        tartalmú  tevékenységre   vagy  attól   való   tartózkodásra
        jogosít,  mint például az egyesülési jog, a gyülekezési jog,
        a vallásszabadság stb. ,

             b /  nem minősül a közhatalom gyakorlásában való érdemi
        közreműködésre felhatalmazó  olyan jogosítványnak,  mint pl.
        az aktív  és  passzív  választójog,  az  országos  és  helyi
        népszavazásban való részvétel joga, a közhivatal viselésének
        joga,

             c /  nem tekinthető  törvényben  meghatározandó  állami
        oktatási, egészségvédelmi, szociális ellátásra jogosító, ún.
        szolgáltatási alapjognak sem.

             d /  A felsoroltakon is túllépő sajátos vonása a 18. §-
        ban rögzített  alapjognak, hogy  az alkotmányi szövegezés az
        "egészséges"  jelzőn   kívül  nem  határozza  meg  ennek  az
        alapjognak lényeges  tartalmi elemeit  és  nem  írja  elő  a
        vonatkozó   törvényi    szabályozás   kétharmados   többségű
        elfogadását sem.  Ebből  pedig  önként  következik,  hogy  a
        törvényalkotó  a   vonatkozó  egyszerű   többségű   törvényi
        szabályozás  tartalmának   megválasztásában  viszonylag  tág
        mérlegelési lehetőséggel rendelkezik.

             e /  A 18.  §-ban megállapított  jog a hazai épített és
        természetes   környezet    egészséges   minőségének   állami
        biztosítására jogosítja az egyéneket és a közösségeket.

             4.  A   jogtudomány  széles  körben  vallott  felfogása
        szerint minden  alanyi jognak  mellőzhetetlen kísérő párja a
        megfelelő alanyi  kötelesség. Ezt  az összefüggést  a 18.  §
        világosan ki  is fejezi  azáltal, hogy  előírása  szerint  a
        Magyar  Köztársaság   nemcsak  elismeri  mindenki  jogát  az
        egészséges  környezethez,   hanem  azt   is  vállalja,  hogy
        érvényesíti    ezt     a    jogot.     Az     indítványozott
        alkotmányértelmezésnek ezért  utalnia kellene arra, hogy mit
        jelent  az   egészséges  környezethez  való  alapjog  állami
        érvényesítési kötelessége.  Szerintünk a vizsgált alapjoghoz
        kapcsolódó állami érvényesítési kötelesség magában foglalja:

             a /  az  egészséges   környezet   minőségi   mutatóinak
        ( határértékeinek ) meghatározását,

             b /  a  minőségi  mutatók  érvényesülési  feltételeinek
        törvényi megállapítását,

             c /  a minőségi  mutatók  érvényesülésének  figyelését,
        ellenőrzését, mérését és értékelését,

             d  /   a  minőségi   mutatók   megtartására   késztetés
        eszközeinek meghatározását és alkalmazását,

             e / a minőségi mutatók megsértése, vagyis az egészséges
        környezet károsítása  esetére  a  kijavítás  eszközeinek  és
        módozatainak,   valamint   a   kárfelelősség   érvényesítési
        rendjének meghatározását,

             f / az Alkotmány más alapjogi rendelkezése alapján is a
        polgároknak   a   környezettel   összefüggő   tájékoztatásra
        vonatkozó joga  biztosítását, valamint  az  érintetteknek  a
        környezetvédelmet szolgáló  állami és önkormányzati döntések
        előkészítésében való  közreműködését, továbbá  az egészséges
        környezet fenntartását  és fejlesztését  szolgáló társadalmi
        aktivitást   könnyítő,    illetve   serkentő    jogszabályok
        megalkotását.

             A    jogalkotás    természetesen    egyéb    tárgykörök
        szabályozásával is  szolgálhatja az  egészséges környezethez
        való alapjog érvényesülését.

             5. Az  egészséges környezetnek az ember, az élővilág, a
        biológiai sokféleség  fennmaradása, a szárazföld, a vízek és
        a légtér  oltalma, valamint  a fenntartható fejlődés elérése
        szempontjából fennálló  létfontossága és globalitása miatt a
        vizsgált alapjogra  vonatkozó alkotmányértelmezés  keretében
        nem   mellőzhető    a    nemzetközi    jogi    összefüggések
        figyelembevétele sem.  Mindenekelőtt megállapítható, hogy az
        ENSZ Alapokmánya  1. cikkének 3. pontja alapján, valamint az
        ENSZ keretében  elfogadott számos  állásfoglalás, legutóbb a
        Rio de  Janeiróban 1992 júniusában tartott ENSZ Környezet és
        Fejlődés  Konferencián   született  egyezmények   és   egyéb
        dokumentumok   következtében   az   egészséges   környezetre
        vonatkozó nemzetközi  együttműködési kötelesség a nemzetközi
        jognak az Alkotmány

             7. §  (1) bekezdése  révén belső normává transzformált,
        általánosan   elismert   szabályaként   kezelendő.   Az   is
        hangsúlyozandó,  hogy   az  egészséges   környezet  minőségi
        mutatóinak jelentős  hányadát, az  Európai Közösségen  belül
        pedig  túlnyomó  többségét  a  környezetvédelemre  vonatkozó
        nemzetközi együttműködési  kötelezettség keretében létrejött
        nemzetközi egyezmények,  szerződések, illetve közös döntések
        tartalmazzák. Az  Alkotmány 7.  § (1)  bekezdése  alapján  a
        Magyar   Köztársaságnak   az   ilyen   tartalmú   nemzetközi
        egyezmények, szerződések tekintetében is biztosítania kell a
        vállalt nemzetközi  jogi  kötelezettségek  és  a  belső  jog
        összhangját.


             6.  Az   Alkotmány  70/D.  §  (1)  bekezdése  a  Magyar
        Köztársaság területén  élők számára  "a  lehető  legmagasabb
        testi és  lelki egészséghez"  való alapjogot  állapít meg. E
        jog   megvalósulását   szolgáló   állami   feladatok   egyik
        csoportjaként jelöli  meg e  § (2)  bekezdése "az épített és
        természetes környezet"  védelmének kötelességét. Véleményünk
        szerint erre  a feladatcsoportra  is  vonatkoznak  a  18.  §
        rendelkezéséből  fakadó  állami  kötelességeket  körvonalazó
        következtetéseink. A  70/D. § (1) bekezdésében megállapított
        alapjogból levezethető  az egészséges  környezet  károsodása
        által előidézett  egyéni sérelem  orvoslásának bíróság előtt
        érvényesíthető igénye is.

             7. Az  Alkotmány  19.  §  (3)  bekezdésének  d/  pontja
        szerint   az    Országgyűlés   "meghatározza    az    ország
        társadalmigazdasági tervét",  a 35. § (1) bekezdés e/ pontja
        alapján pedig  a Kormány  "biztosítja a  társadalmigazdasági
        tervek  kidolgozását,  gondoskodik  megvalósulásukról".  Nem
        lehet kétséges,  hogy az  Országgyűlésnek és  a Kormánynak e
        feladat és hatáskör gyakorlása során tekintettel kell lennie
        az Alkotmány  18.  §-ából  és  70/D.  §-ából  eredő,  vázolt
        kötelességekre is.

        Budapest, 1993. november 9.

                  Dr. Ádám Antal       Dr. Zlinszky János
                   alkotmánybíró          alkotmánybíró
          .
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          .
          Number of the Decision:
          .
          996/G/1990
          Date of the decision:
          .
          11/09/1993
          .
          .