A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a Miniszterelnöknek, valamint az
Országgyűlés Környezetvédelmi bizottságának az Alkotmány
értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján -
Dr. Ádám Antal és Dr. Zlinszky János alkotmánybíró
különvéleményével - meghozta a következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 18. §-a, valamint 70/D. §-a
értelmezésére irányuló indítványokat elutasítja.
Indoklás
I.
1. A Miniszterelnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény ( a továbbiakban Abtv. ) 21. § (6) bekezdése
alapján indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze
az Alkotmány 18. §-ának és 70/D §-ának a környezetvédelemre
vonatkozó rendelkezéseit. Indítványa indokolásául előadta,
hogy az értelmezni kért alkotmányi rendelkezések nem
határozzák meg a környezetvédelem fogalmának pontos
tartalmát és az államnak a környezet védelmével kapcsolatos
kötelezettségeit. Az értelmezésre véleménye szerint az
Alkotmányra épülő további jogi szabályozás megalapozása
érdekében van szükség.
2. Az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottsága ugyanazon két
alkotmányhely értelmezését kérte indítványában egy új
környezetvédelmi törvény kidolgozásának megalapozása
érdekében.
3. Az Alkotmány értelmezni kért két rendelkezése a következő
: "18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti
mindenki jogát az egészséges környezethez. "
"70/D § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van
a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2)
Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az
egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás
megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával,
valamint az épített és természetes környezet védelmével
valósítja meg. "
II.
1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezése tárgyában
hozott 31/1990. (XII. 18.) AB számú határozatában elvi
jelentőséggel rámutatott arra, hogy az Abtv. 1. §-ának g )
pontjában szabályozott alkotmányértelmezésre kizárólag akkor
kerülhet sor, ha az indítvány az Abtv. 21. § (6)
bekezdésében meghatározott szervek és személyek
valamelyikétől származik; nem általánosságban, hanem
valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából
kezdeményezi az Alkotmány ugyancsak konkrétan megjelölt
rendelkezésének értelmezését; az adott alkotmányjogi
probléma közvetlenül - más jogszabály közbejötte nélkül -
levezethető az Alkotmányból.
Az Alkotmánybíróság tehát alkotmányértelmezési hatáskörét
megszorítóan értelmezte, mert úgy ítélte meg, hogy a
jogalkotást megelőző alkotmányértelmezések azzal a
veszéllyel fenyegetnek, hogy az Alkotmánybíróság magára
vállalja a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom
felelősségét is, és ezáltal - az Alkotmányban rögzített
államszervezeti elvekkel szöges ellentétben - egyfajta
alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki.
2. Az adott esetben a konkrét alkotmányjogi probléma
meglétére vagy hiányára adott válasz dönti el azt a kérdést,
hogy lehetséges-e az alkotmányértelmezés, hiszen a
jogosultság mindkét indítványozó esetében fennáll, a
harmadik feltétel pedig teljesül, ha az Alkotmánybíróság
elismeri az alkotmányjogi probléma létét. ( Miután az
indítványozók pontosan megjelölték az Alkotmány értelmezendő
rendelkezéseit, ez az adott esetben nem lehetett az
alkotmányértelmezés akadálya. )
Az alkotmányértelmezés elutasítása vagy teljesítése
szempontjából a kulcskérdés tehát : tartalmaznak-e az
indítványok konkrét alkotmányjogi problémát?
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a miniszterelnöki
indítványban szereplő az az indokolás, hogy az értelmezésre
"az Alkotmányra épülő további jogi szabályozás megalapozása
érdekében" van szükség, továbbá az országgyűlési bizottság
hasonló célú indítványa nem elégséges annak megalapozására,
hogy alkotmányértelmezési eljárásra van szükség. A jogi
szabályozásnak az Alkotmányra építése ugyanis minden
jogalkotással szemben természetes és általános kívánalom. Ez
azonban még önmagában nem jelent konkrét alkotmányjogi
problémát.
A miniszterelnöki indítvány utal arra is, hogy az Alkotmány
értelmezni kért szabályai "nem határozzák meg a
környezetvédelem fogalmának pontos tartalmát és az államnak
a környezet védelmével kapcsolatos kötelezettségeit". Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint mind az egészséges
környezethez való jog definiálása, mind pedig a
környezetvédelemmel kapcsolatos állami feladatok felsorolása
elvégezhető törvényhozási úton, de egyik sem lehet feladata
elvont alkotmányértelmezésnek. A környezetvédelemnek ugyanis
- mind elvi alapjait, mind megvalósításának módszereit
tekintve - számos koncepciója lehet egyaránt alkotmányos, az
ezek közötti választás nem alkotmánybírósági feladat.
Egyaránt alkotmányos lehet például az antropocentrikus és a
természet önértékére alapozott környezetvédelem, ugyanígy a
piaci vagy igazgatási elemek túlsúlyára épülő megoldások sem
minősíthetők önmagukban az alkotmányosság szempontjából.
3. Az egészséges környezethez való alkotmányos jog
elismerését megvalósító és érvényesítésére szolgáló alanyi
jogok összességét is csak a törvényhozás és - a maga
területén - a bírói gyakorlat, nem pedig alkotmánybírósági
alkotmányértelmezés határozhatja meg.
Az Alkotmány 18. § és 70/D. § (2) bekezdése alapján az állam
kétségtelenül köteles az egészséges környezethez való jog
megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és
működtetésére. Sem a 18. § szóhasználata ( az "egészséges
környezethez" való jog ) , sem az állami környezetvédelmi
feladat beágyazása a 70/D. §-ban az egészséghez való jog
megvalósításának eszközei közé nem értelmezhető a
környezethez való jog korlátozásaként. Az is megállapítható,
hogy az állam kötelességeinek magukban kell foglalniok az
élet természeti alapjainak védelmét, ki kell terjedniök a
véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére,
a környezettel kapcsolatos információhoz jutás és az
érintetteknek a döntések előkészítésében való részvétele
biztosítására. Annak meghatározása azonban, hogy ezen állami
kötelezettségekből milyen konkrét jogalkotási és kormányzati
teendők származnak, már csak törvényhozási úton történhet.
Az Alkotmánybíróság feladata ott kezdődik, amikor
normakontrollra, alkotmányjogi panaszra, illetve mulasztásos
alkotmánysértésre irányuló indítványok elbírálása során,
konkrét kérdésekben állást kell foglalnia abban a kérdésben,
hogy a törvényhozás által választott szabályozás, illetve a
jogalkalmazásban követett törvényértelmezés tartalmilag
alkotmányosan kielégítőe.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az
alkotmányértelmezésre irányuló indítványokat elutasította.
Dr. Sólyom László
előadó alkotmánybíró
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal alkotmánybíró és
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
A határozattól eltérő különvéleményünket és néhány
kiegészítő észrevételünket - hasznosítva a határozat
bizonyos általunk is egyetértéssel fogadott megállapításait
- a következőkben fogalmazzuk meg.
1. Álláspontunk szerint a vizsgált ügyben az
alkotmánybírósági alkotmányértelmezés feltételei
fennállanak. Határozatának indokolásában az Alkotmánybíróság
is megállapította, hogy a kezdeményezés jogosultsága
"mindkét indítványozó esetében fennáll" és az "indítványozók
pontosan megjelölték az Alkotmány értelmezendő
rendelkezéseit". Az elvont alkotmánybírósági
alkotmányértelmezés harmadik feltétele, a konkrét
alkotmányjogi probléma léte pedig szerintünk az egészséges
környezethez való alapjog és a belőle fakadó állami
kötelesség jellegének bizonytalanságában jelölhető meg.
2. Az indítványban kezdeményezett értelmezés alapján
megállapítható, hogy az Alkotmány 18. §-ában megállapított
jog : alapjog. Rá is vonatkozik az Alkotmány 8. §-ának az a
rendelkezése, hogy "tiszteletben tartása és védelme az állam
elsőrendű kötelessége", valamint, hogy a "vonatkozó
szabályokat törvény állapítja meg". A törvényi szabályok
megállapítása nemcsak lehetőség, hanem az Alkotmány 78. §-
ára is tekintettel a Kormány és az Országgyűlés alkotmányos
kötelessége.
3. Az indítványok alapján elvégzendő elvont
alkotmányértelmezéssel az Alkotmánybíróságnak meg kellett
volna állapítania a 18. §-ban foglalt alapjognak az egyéb
alapjogoktól eltérő sajátosságait. A 18. §-ban megállapított
alapjog mibenlétének értelmezéséhez is alkalmaznunk kell "a
részt az egészből, az egészet a részből" klasszikus
megértési és értelmezési elvet. Ennek alapján figyelembe
kell vennünk, hogy az Alkotmányban rögzített alapjogok
egyrészt a törvényalkotót és az egyéb állami szerveket
kötelező alaptörvényi előírások, tehát alkotmányerejű jogi
normák, másrészt pedig az embert, az állampolgárt, esetleg
emberi közösséget megillető alanyi jogosultságok. Az egyes
alapjogok jogosító és kötelező tartalmának jellegében
azonban lényeges különbözőségek tapasztalhatók. A vizsgált
alapjog sajátosságai főleg az Alkotmány által biztosított
egyéb alapjogok különböző csoportjaival való összevetéssel
és az azoktól történő elhatárolással körvonalazhatók. E
módszer alkalmazásával megállapíthatjuk, hogy "az egészséges
környezethez" mindenkit megillető alapjog sajátosságai,
vagyis az alapjogok egyéb csoportjaitól megkülönböztető
ismérvei a következők :
a / a védelmi jellegű szabadságjogoktól eltérően nem az
állami beavatkozástól mentességre, nem is meghatározott
tartalmú tevékenységre vagy attól való tartózkodásra
jogosít, mint például az egyesülési jog, a gyülekezési jog,
a vallásszabadság stb. ,
b / nem minősül a közhatalom gyakorlásában való érdemi
közreműködésre felhatalmazó olyan jogosítványnak, mint pl.
az aktív és passzív választójog, az országos és helyi
népszavazásban való részvétel joga, a közhivatal viselésének
joga,
c / nem tekinthető törvényben meghatározandó állami
oktatási, egészségvédelmi, szociális ellátásra jogosító, ún.
szolgáltatási alapjognak sem.
d / A felsoroltakon is túllépő sajátos vonása a 18. §-
ban rögzített alapjognak, hogy az alkotmányi szövegezés az
"egészséges" jelzőn kívül nem határozza meg ennek az
alapjognak lényeges tartalmi elemeit és nem írja elő a
vonatkozó törvényi szabályozás kétharmados többségű
elfogadását sem. Ebből pedig önként következik, hogy a
törvényalkotó a vonatkozó egyszerű többségű törvényi
szabályozás tartalmának megválasztásában viszonylag tág
mérlegelési lehetőséggel rendelkezik.
e / A 18. §-ban megállapított jog a hazai épített és
természetes környezet egészséges minőségének állami
biztosítására jogosítja az egyéneket és a közösségeket.
4. A jogtudomány széles körben vallott felfogása
szerint minden alanyi jognak mellőzhetetlen kísérő párja a
megfelelő alanyi kötelesség. Ezt az összefüggést a 18. §
világosan ki is fejezi azáltal, hogy előírása szerint a
Magyar Köztársaság nemcsak elismeri mindenki jogát az
egészséges környezethez, hanem azt is vállalja, hogy
érvényesíti ezt a jogot. Az indítványozott
alkotmányértelmezésnek ezért utalnia kellene arra, hogy mit
jelent az egészséges környezethez való alapjog állami
érvényesítési kötelessége. Szerintünk a vizsgált alapjoghoz
kapcsolódó állami érvényesítési kötelesség magában foglalja:
a / az egészséges környezet minőségi mutatóinak
( határértékeinek ) meghatározását,
b / a minőségi mutatók érvényesülési feltételeinek
törvényi megállapítását,
c / a minőségi mutatók érvényesülésének figyelését,
ellenőrzését, mérését és értékelését,
d / a minőségi mutatók megtartására késztetés
eszközeinek meghatározását és alkalmazását,
e / a minőségi mutatók megsértése, vagyis az egészséges
környezet károsítása esetére a kijavítás eszközeinek és
módozatainak, valamint a kárfelelősség érvényesítési
rendjének meghatározását,
f / az Alkotmány más alapjogi rendelkezése alapján is a
polgároknak a környezettel összefüggő tájékoztatásra
vonatkozó joga biztosítását, valamint az érintetteknek a
környezetvédelmet szolgáló állami és önkormányzati döntések
előkészítésében való közreműködését, továbbá az egészséges
környezet fenntartását és fejlesztését szolgáló társadalmi
aktivitást könnyítő, illetve serkentő jogszabályok
megalkotását.
A jogalkotás természetesen egyéb tárgykörök
szabályozásával is szolgálhatja az egészséges környezethez
való alapjog érvényesülését.
5. Az egészséges környezetnek az ember, az élővilág, a
biológiai sokféleség fennmaradása, a szárazföld, a vízek és
a légtér oltalma, valamint a fenntartható fejlődés elérése
szempontjából fennálló létfontossága és globalitása miatt a
vizsgált alapjogra vonatkozó alkotmányértelmezés keretében
nem mellőzhető a nemzetközi jogi összefüggések
figyelembevétele sem. Mindenekelőtt megállapítható, hogy az
ENSZ Alapokmánya 1. cikkének 3. pontja alapján, valamint az
ENSZ keretében elfogadott számos állásfoglalás, legutóbb a
Rio de Janeiróban 1992 júniusában tartott ENSZ Környezet és
Fejlődés Konferencián született egyezmények és egyéb
dokumentumok következtében az egészséges környezetre
vonatkozó nemzetközi együttműködési kötelesség a nemzetközi
jognak az Alkotmány
7. § (1) bekezdése révén belső normává transzformált,
általánosan elismert szabályaként kezelendő. Az is
hangsúlyozandó, hogy az egészséges környezet minőségi
mutatóinak jelentős hányadát, az Európai Közösségen belül
pedig túlnyomó többségét a környezetvédelemre vonatkozó
nemzetközi együttműködési kötelezettség keretében létrejött
nemzetközi egyezmények, szerződések, illetve közös döntések
tartalmazzák. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján a
Magyar Köztársaságnak az ilyen tartalmú nemzetközi
egyezmények, szerződések tekintetében is biztosítania kell a
vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog
összhangját.
6. Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése a Magyar
Köztársaság területén élők számára "a lehető legmagasabb
testi és lelki egészséghez" való alapjogot állapít meg. E
jog megvalósulását szolgáló állami feladatok egyik
csoportjaként jelöli meg e § (2) bekezdése "az épített és
természetes környezet" védelmének kötelességét. Véleményünk
szerint erre a feladatcsoportra is vonatkoznak a 18. §
rendelkezéséből fakadó állami kötelességeket körvonalazó
következtetéseink. A 70/D. § (1) bekezdésében megállapított
alapjogból levezethető az egészséges környezet károsodása
által előidézett egyéni sérelem orvoslásának bíróság előtt
érvényesíthető igénye is.
7. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d/ pontja
szerint az Országgyűlés "meghatározza az ország
társadalmigazdasági tervét", a 35. § (1) bekezdés e/ pontja
alapján pedig a Kormány "biztosítja a társadalmigazdasági
tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról". Nem
lehet kétséges, hogy az Országgyűlésnek és a Kormánynak e
feladat és hatáskör gyakorlása során tekintettel kell lennie
az Alkotmány 18. §-ából és 70/D. §-ából eredő, vázolt
kötelességekre is.
Budapest, 1993. november 9.
Dr. Ádám Antal Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |